Meer lucht in het Besluit luchtkwaliteit

Column 20 juni 2005

De luchtkwaliteit is in Nederland op veel plaatsen niet in overeenstemming met de Europese normstelling. Hoewel dit al zeer lang bekend is en Nederland dus al jaren maatregelen had kunnen nemen om tot een daadwerkelijke verbetering van de luchtkwaliteit te komen, is het onderwerp luchtvervuiling pas sinds kortactueel. Eigenlijk kan gezegd worden dat men pas echt in de benen is gekomen vanaf het moment dat de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in het afgelopen jaar diverse besluiten in verband met wegverbredingen en bestemmingsplannen heeft vernietigd omdat het bevoegd gezag het bepaalde in het Besluit luchtkwaliteit niet of niet op de juiste wijze had nageleefd.
Staatssecretaris Van Geel stelt in zijn brief d.d. 20 april 2005 (TK 29 667 en 28 663, nr 12) aan de Tweede Kamer “Nederland behoort (...) in Europa tot de koplopers in de aanpak van de luchtkwaliteitsproblematiek”. Deze uitspraak van de staatssecretaris valt moeilijk te rijmen met het feit dat Nederland op 14 april 2005 door het Europees Hof van Justitie is veroordeeld voorhet niet tijdig nakomen van de Richtlijnen 2000/69/EG inzake grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht en 2001/81/EG inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (zaak C-146/04) en richtlijn 2001/80/EG inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (zaak C-171/04).

Het Nederlandse Besluit luchtkwaliteit is bedoeld ter uitwerking van richtlijn 2000/69/EG en richtlijn 1999/30/EG betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht. Per 1 januari 2005 moet ook Nederland aan bepaalde grenswaarden voldoen inzake een aantal verontreinigende stoffen, waaronder zwevende deeltjes. Deze grenswaarden zijn ook opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit uit 2001, maar kennelijk was niet verwacht dat de rechter ook zou toetsen of bij de voorbereiding van besluiten door de overheid daadwerkelijk adequaat onderzocht was of aan deze grenswaarden voldaan zou kunnen worden bij de te realiseren projecten. Tot op heden zijn veel van de besluiten niet vernietigd omdat vaststond dat niet voldaan kon worden aan de grenswaarden, maar omdat het bevoegd gezag geen of volstrekt onvoldoende onderzoek had gedaan naar de gevolgen van de te realiseren projecten voor de luchtkwaliteit. Ingevolge artikel 8, eerste lid en artikel 13, eerste lid, van het geldende Besluit luchtkwaliteit (hierna: het Besluit) nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de in het Besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot stikstofdioxide, respectievelijk zwevende deeltjes in acht.

Waar men zou verwachten dat de overheid zich meer in zou spannen om bij de voorbereiding van projecten adequaat onderzoek uit te voeren naar de luchtkwaliteit, c.q. om eindelijk wel met een gestructureerd plan van aanpak te komen voor maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren, kiest dit kabinet met name voor een wijziging van de regels. In eerste instantie had men een snel klaar-optie voor ogen in de vorm van het vervangen van het geldende Besluit luchtkwaliteit door een ministeriële regeling, gebaseerd op artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer. Naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State d.d. 30 maart 2005 is afgezien van een ministeriële regeling en is op 4 mei 2005 een nieuw ontwerp Besluit luchtkwaliteit 2005 gepubliceerd (Stcrt. 4 mei 2005, nr 86). Interessant is, dat in de Nota van toelichting op het ontwerp-besluit de door de Raad van State gegeven voorlichting niet wordt aangehaald. Wellicht wordt dit veroorzaakt door het feit dat in deze voorlichting niet een het kabinet welgevallige interpretatie van de richtlijnen wordt gegeven. In feite ziet de Raad van State weinig ruimte voor het op nationaal niveau oprekken van de regels, al dan niet via een ruime interpretatie van de richtlijnen.

De hiervoor bedoelde voorlichting van de Raad van State eindigt met de volgende zinnen:“Oplossing van de bij de toepassing gerezen problemen zal gezocht moeten worden in een aanpassing van de richtlijnen, waartoe steun kan worden gezocht bij de Europese Commissie en andere lidstaten. Van belang is dat Nederland via een plan van aanpak kan aantonen dat het alle mogelijke maatregelen heeft genomen om te voldoen aan haar verplichtingen. Het trachten een oplossing te bereiken door een eigen interpretatie van de richtlijnen is riskant, omdat daarmee procedures worden uitgelokt die kunnen leiden tot prejudiciële vragen die door het Europese Hof van Justitie beantwoord zullen moeten worden. De ervaring leert dat dit een vertraging van een aantal jaren oplevert met een onzekere uitkomst”.

De waarschuwing van de Raad van State lijkt weinig te helpen. Zo kan men ernstig betwijfelen of art. 7 lid 3 van het ontwerp-besluit nog past binnen de kaders van de richtlijnen. In deze bepaling wordt de zogenoemde saldobenadering geregeld, dit wil zeggen dat bij een project een toename van de concentraties (met name als de grenswaarden reeds worden overschreden) mag als de uitvoering van het project tot gevolg heeft dat de luchtkwaliteit elders beter wordt (per saldo verbetert of tenminste gelijk blijft). Deze bepaling zal vooral opgenomen zijn om infrastructurele projecten er toch door te kunnen drukken zonder maatregelen zoals snelheidsverlaging e.d., ook al is de luchtkwaliteit ter plaatse reeds deplorabel. De redenering is dan dat er minder files zullen zijn met minder uitstoot of dat het onderliggend wegennet minder verkeer krijgt te verwerken, waardoor per saldo de situatie zou verbeteren. Niet alleen staat deze methode op gespannen voet met het bepaalde in de richtlijnen (overal moet immers worden voldaan aan de grenswaarden), maar de uitkomsten van deze handelwijze zijn ook volstrekt oncontroleerbaar zolang er geen concrete uitvoeringsplannen zijn waarbinnen deze aannames getoetst kunnen worden. Wie zegt immers dat er ter plaatse van het onderliggend wegennet geen andere door een ander bevoegd gezag geïnitieerde ruimtelijke ontwikkelingen zijn die invloed hebben op de luchtkwaliteit? Er is in het ontwerp-besluit geen enkele verplichting opgenomen om de verschillende initiatieven op elkaar af te stemmen en ook niet is opgenomen dat burgemeester en wethouders, die volgens art. 8 in combinatie met art. 9 in de meeste gevallen de verantwoordelijkheid hebben voor het maken van een actieplan, een vetorecht hebben in het geval een ander bevoegd gezag gebruik wenst te maken van de saldobenadering.