pag. 101 VR 2009, Verkeersbesluiten en ruimtelijke ordening op 'straatniveau'

Binnen het grondgebied van een gemeente is niet alleen het gemeentelijk beleid van belang, maar speelt het ruimtelijk beleid van het Rijk en de provincie ook een rol. De verschillende overheden hebben ieder hun eigen taak en op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau wordt deze taak verder uitgewerkt. De Rijksoverheid heeft de taak om te zorgen voor het hoofdwegennet en dit zal onontkoombaar zijn weerslag hebben op het onderliggende wegennet. Daarnaast geeft de Rijksoverheid in een nationaal verkeers- en vervoersplan ^[2] doelstellingen waaraan provincies en gemeenten zich bij hun beleid moeten houden. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om bereikbaarheid en leefbaarheid in stedelijk gebied. In provinciale structuurvisies (onder de oude Wet Ruimtelijke Ordening ( WRO ) genaamd streekplannen) worden de hoofdlijnen van de ruimtelijke ontwikkeling van het betreffende gebied aangegeven, wat gevolgen heeft voor de mate waarin en de manier waarop het verkeer zich kan ontwikkelen. Ook provincies stellen provinciale verkeers- en vervoersplannen vast die richting geven aan de te nemen provinciale beslissingen inzake verkeer en vervoer. Daarbij moeten de essentiële onderdelen van het nationale verkeers- en vervoersplan in acht worden genomen.

De gemeente is volgens de Planwet verkeer en vervoer verplicht tot het - zichtbaar - voeren van een samenhangend en uitvoeringsgericht verkeers- en vervoersbeleid, dat richting geeft aan de door de raad en het college te nemen beslissingen inzake verkeer en vervoer. ^[3] De gemeenteraad onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders neemt hierbij de essentiële onderdelen van het nationale verkeers- en vervoersplan en van het provinciale verkeers- en vervoersplan in acht en houdt rekening met het beleid van naburige gemeenten. ^[4] Voor zover het gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid gevolgen heeft voor het ruimtelijk beleid, geeft de gemeenteraad onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders in ieder geval aan binnen welke termijn de daarvoor aangewezen procedures op basis van de Wet ruimtelijke ordening in gang gezet worden. In de Planwet verkeer en vervoer is geen verbinding gelegd met de hieronder te bespreken verkeersbesluiten uit de Wegenverkeerswet .

Gemeentelijke verkeers- en vervoersplannen zijn niet verplicht en 'structuurvisies' ^[5] maken geen deel uit van deze plannen, zodat - conform de voor de invoering van de nieuwe Wro bestaande situatie - de voornemens uit het plan niet zijn gericht op rechtsgevolg en derhalve geen besluit zijn in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. ^[6] Het gemeentelijk verkeers- en vervoersplan kan bijvoorbeeld passages bevatten over het inrichten van concreet benoemde wegen tot eenrichtingsverkeer, maar er bestaat geen verplichting om de in het plan aangegeven voornemens bij vervolgbeslissingen in acht te nemen. Dit artikel richt zich op de verhouding tussen deze vervolgbeslissingen, die kunnen bestaan uit het nemen van een ruimtelijk besluit zoals het vaststellen van een bestemmingsplan en/of het nemen van één of meerdere verkeersbesluiten.

De gemeente geeft door het opstellen van een structuurvisie, bestemmingsplannen en plannen voor stads- en dorpsvernieuwing gestalte aan het ruimtelijk beleid. Wat verkeer en vervoer betreft is de gemeente onder meer verantwoordelijk voor een goede afwikkeling, bereikbaarheid, verkeersveiligheid en voldoende parkeerruimte binnen haar grondgebied. Deze onderwerpen komen bij een ruimtelijk plan van enige omvang vrijwel altijd aan de orde, maar kunnen ook op basis van gewijzigde omstandigheden of gewijzigd inzicht actueel worden in gebieden waar de gemeente het ruimtelijk plan (nog) niet wil wijzigen.

Om het beleid te kunnen uitvoeren heeft de gemeente instrumenten nodig en één daarvan is het verkeersbesluit, waarmee de functies en de toegankelijkheid van een weg gereguleerd kunnen worden. In het ruimtelijk plan kunnen de functies van wegen, fietspaden en de vormgeving van de weg zijn neergelegd en dan heeft een verkeersbesluit meer een aanvullende werking. Indien de functie van de weg e.d. en de weginrichting niet of beperkt zijn aangegeven in het ruimtelijk plan, dan is er alleen het verkeersbesluit dat de functie van de weg bepaalt. Zoals hieronder verder zal worden uitgewerkt, hoeft bij het nemen van een verkeersbesluit in beginsel niet getoetst te worden aan het 'samenhangend en uitvoeringsgericht verkeers- en vervoersbeleid' of het beleid van naburige gemeenten. Overigens wordt in de praktijk het verkeersplan in bepaalde gevallen wel ten grondslag gelegd aan een verkeersbesluit en wordt de motivering van het verkeersbesluit dan ontleend aan het verkeersplan dat - als het goed is - gebaseerd is op nader verkeerskundig onderzoek.

De verhouding tussen verkeersbesluiten en ruimtelijke plannen op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro, sedert 1 juli 2008 in werking getreden) kan aan de orde zijn bij de aanleg en herinrichting van wegen, fietspaden en voetpaden. Zo kan zich de vraag voordoen of een bepaald verkeersbesluit noodzakelijk is voordat een bestemmingsplan kan worden vastgesteld. Een bouwplan kan immers tot verkeersonveilige situaties leiden waardoor het in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, tenzij vaststaat dat er iets aan de verkeerssituatie wordt gedaan, bijvoorbeeld door het instellen van een maximum snelheid of het instellen van eenrichtingsverkeer.

Er is evenwel geen uitdrukkelijke samenhang geregeld tussen ruimtelijke plannen en de te nemen verkeersbesluiten. In een bestemmingsplan kan een pad aangeduid worden als voetpad, zonder dat het bijbehorende verkeersbord krachtens een verkeersbesluit geplaatst hoeft te zijn. Als gevolg van een nieuw bestemmingsplan waarin de aanleg van een weg wordt toegestaan kan de verkeersintensiteit behoorlijk toenemen. De daarna volgende verkeersbesluiten hebben dan slechts een faciliterende rol voor de verwachte toename van het verkeer. De burger die bezwaar heeft tegen deze verkeerstoename zal tegen het bestemmingsplan moeten ageren omdat het bevoegd gezag bij het verkeersbesluit uit mag gaan van de door het bestemmingsplan veroorzaakte verkeerstoename. ^[7] Het verkeersbesluit als zodanig heeft dan niet de verkeerstoename bij de huizen van de bezwaarmakers tot gevolg en dit kan ertoe leiden dat deze bezwaarmakers dan niet aangemerkt worden als belanghebbenden bij het verkeersbesluit.

Formeel juridisch gaat het weliswaar om gescheiden trajecten die ook in verschillende wetten en uitvoeringsregelingen zijn neergelegd zonder onderlinge verwijzingen, maar in de praktijk komen deze trajecten vaak samen. Ook voor burgers die willen protesteren tegen aanpassingen van wegen en verkeerssituaties is het niet eenvoudig om te weten binnen welk traject ze het meest effectief rechtsmiddelen kunnen inzetten tegen een situatie waar ze bezwaren tegen hebben ^[8] , dan wel of hiertegen helemaal geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan.

Een voorbeeld kan dit illustreren. In 2001 had de gemeente Amsterdam voor de herinrichting van twee straten een 'profielbesluit' genomen met een 'profielontwerp' waardoor onder meer een fiks aantal parkeerplaatsen zou verdwijnen. De Rechtbank Amsterdam oordeelde dat dit besluit het karakter had van een verkeersbesluit en derhalve beroepbaar was. ^[9] Omdat het 'profielbesluit' bij voorlopige voorziening was geschorst, zou een daarop gebaseerd 'echt' verkeersbesluit een geldige grondslag missen. ^[10] De afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dacht hier anders over en oordeelde dat een 'profielbesluit' niet als een besluit in de zin van art. 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. ^[11] Dit betekende dat appellanten niet ontvankelijk waren in hun beroep. Toch zette de gemeente Amsterdam de praktijk van de 'profielbesluiten' voort, inclusief het geven van inspraak, hetgeen burgers massaal op het verkeerde been zette qua rechtsbescherming. ^[12]

Het in juridisch opzicht niet plaatsbare 'profielbesluit' is volgens een tamelijk recente uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van belang voor de interne besluitvorming en heeft gevolgen omdat met het besluit politieke instemming wordt verkregen voor de herinrichting van een straat. Het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West van de gemeente Amsterdam had een verkeersbesluit gemotiveerd door te verwijzen naar de onderzoeken die ten grondslag waren gelegd aan een eerder genomen 'profielbesluit'. Vervolgens overweegt de rechtbank: 'De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat niet gebleken is dat aan het profielbesluit zodanig ernstige gebreken kleven dat dit geacht moet worden onzorgvuldig tot stand te zijn gekomen'. ^[13] Niet duidelijk is aan welke regels de rechtbank dit in juridische zin niet bestaande besluit heeft getoetst.

Men kan het gebruik van een 'profielbesluit' zien als een invulling van de behoefte aan een juridische figuur voor een ruimtelijk kader voor de inrichting van een weg. Rechtsbescherming tegen de keuze van een wegbeheerder voor een bepaald inrichtingsalternatief is nu in de meeste gevallen alleen mogelijk tegen bepaalde onderdelen van de uitvoering, namelijk alleen voor zover er een verkeersbesluit is vereist. Er is op dit ogenblik echter geen wettelijke grondslag voor een figuur als een 'projectbesluit' en om verwarring bij burgers te voorkomen verdient het aanbeveling op dit ogenblik alleen de wel bestaande ruimtelijke planvormen en verkeersbesluiten te gebruiken bij de besluitvorming rond de inrichting van een weg.

Het verkeersbesluit speelt een centrale rol bij de inrichting van wegen naar functie en naar toegestane snelheid. Ingevolge artikel 18, eerste lid , aanhef en onder d, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), worden verkeersbesluiten, voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen dan die onder beheer van het Rijk, een provincie of een waterschap, genomen door de gemeenteraad of, krachtens besluit van de raad, door burgemeester en wethouders of door een door de raad ingestelde commissie. Voor feitelijke maatregelen aan de weg hoeft op basis van de Wegenverkeerswet in veel gevallen geen verkeersbesluit te worden genomen. Dit is anders wanneer de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers. ^[14]

Wil een gemeente een weg inrichten met een verplicht fietspad, dan hoort hier een bepaald verkeersbord bij (bord G11 uit het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) en zal de gemeente eerst een verkeersbesluit tot plaatsing van dat bord moeten nemen. Wordt het fietspad echter uitsluitend uitgevoerd door een strook aan de kant van de weg met kleurverschil met de rijbaan, al dan niet met een witte streep ertussen, dan kan onduidelijkheid ontstaan of er wel eerst een verkeersbesluit moet worden genomen. Vraag is immers of de aanleg van een 'fietssuggestiestrook' wel een (feitelijke) maatregel aan de weg is waarvoor een beperking of uitbreiding ontstaat voor andere categorieën weggebruikers en daarom een verkeersbesluit zou moeten worden genomen. ^[15]

De vraag of feitelijke handelingen een beperking of uitbreiding in de hier bedoelde zin tot gevolg hebben, is in de rechtspraak regelmatig aan de orde. De aanleg van een plateau op een kruispunt is niet een dergelijke uitbreiding of beperking ^[16] en het laten vervallen van parkeerplaatsen ook niet. ^[17] Voor de feitelijke inrichting van de weg, waaronder ook wegversmallingen vallen in verband met het inrichten van de weg als een 30 km zone, is in beginsel evenmin een verkeersbesluit vereist. Dit geldt ook indien stroken aan weerszijden van een weg onbruikbaar worden gemaakt om met motorvoertuigen te parkeren. ^[18]

Artikel 15 van de WVW 1994 eist een verkeerbesluit voor het plaatsen of verwijderen van bepaalde verkeerstekens en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd. ^[19] Deze bepaling is uitgewerkt in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW). Met deze borden en tekens wordt het verkeer gereguleerd en bijvoorbeeld de snelheid beperkt tot een bepaald maximum.

In het BABW wordt uiteengezet dat onder verkeerstekens moeten worden verstaan verkeersborden, verkeerslichten en verkeerstekens op het wegdek. Voor de verkeersborden wordt verwezen naar het RVV 1990 . Slechts voor het plaatsen van een aantal van de daarin opgenomen verkeersborden dient eerst een verkeersbesluit genomen te worden. Een verkeersbesluit dient met redenen te zijn omkleed. Het bevoegd gezag dient in ieder geval aan te geven welke doelstelling met het verkeersbesluit wordt beoogd, welke van de in art. 2 WVW 1994 genoemde belangen ^[20] ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit en eventueel op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen ( art. 21 BABW). Genoemde belangen zijn onder meer het verzekeren van de veiligheid op de weg; het beschermen van weggebruikers en passagiers, het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan, het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer en het voorkomen of beperken van de door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder en schade, alsmede gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer .

Aan het bevoegd gezag komt bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toe. Het is aan het bevoegd gezag om alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit dan ook terughoudend op te stellen en te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of er sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. ^[21]

Zoals hierboven al is aangegeven, wordt in de praktijk veelvuldig het verkeersbesluit gebaseerd op het gemeentelijke verkeersplan. Indien dit plan is opgesteld om bijvoorbeeld bepaalde gebieden autoluw te maken om aldus de leefbaarheid en bereikbaarheid te verbeteren, zijn hiermee tevens de in art. 2 lid 1 en lid 2 WVW 1994 bedoelde belangen in het geding. Dit ontslaat het bevoegd gezag er echter niet van om voor de concrete situatie onderzoek uit te voeren naar de relevante feiten en omstandigheden en de af te wegen belangen. ^[22] In het wettelijk toetsingskader voor een verkeersbesluit wordt immers geen enkel verband gelegd tussen het gemeentelijk verkeersplan en het te nemen verkeersbesluit. Indien een verkeersbesluit tot gevolg heeft dat een alternatieve route zal moeten worden genomen en deze alternatieve route is daar qua maatvoering of andere feitelijke omstandigheden niet geschikt voor, dan kan het verkeersbesluit geen stand houden, ook al vloeit de maatregel voort uit het gemeentelijk verkeersplan. ^[23]

Een nieuwe ontwikkeling die in de rechtspraak valt waar te nemen is dat het overleg tussen verschillende overheden met betrekking tot verkeersaangelegenheden kennelijk te wensen overlaat. Een verkeersbesluit kan - uiteraard - gevolgen hebben die zich buiten de gemeentegrenzen laten voelen. Als er dan sprake is van een vastgelopen besluitvorming over bijvoorbeeld de aanleg van een rondweg, kan het voorkomen dat middels verkeersbesluiten toch een door de ene gemeente gewenste verkeerssituatie wordt afgedwongen met zeer nadelige gevolgen voor de andere gemeente. Het afsluiten van een weg voor vrachtverkeer in de ene gemeente kan namelijk tot gevolg hebben dat er door het vrachtverkeer een alternatieve route in een andere gemeente wordt gekozen waardoor de verkeersveiligheid in die gemeente afneemt. Omdat er geen juridisch kader is waarin dit soort kwesties op een hoger ruimtelijk niveau beoordeeld of bijgestuurd kunnen worden, moet dit beoordeeld worden op het niveau van het verkeersbesluit dat noodzakelijk is om het verkeersbord te kunnen plaatsen met de verklaring dat de weg gesloten is voor vrachtverkeer.

In art. 25 lid 1 van het BABW is weliswaar bepaald dat: 'Verkeersbesluiten als gevolg waarvan het verkeer op wegen anders dan die waarop het verkeersbesluit betrekking heeft rechtstreeks en ingrijpend wordt beïnvloed, worden genomen na overleg met het ten aanzien van die andere wegen bevoegd gezag' maar als dit overleg niet tot overeenstemming leidt, zijn hier geen consequenties aan verbonden. Het verkeersbesluit kan dan in beginsel gewoon worden genomen en in art. 2 van de WVW is niet opgenomen dat ter motivering van het besluit iets moet worden opgenomen over wat een ander bevoegd gezag tijdens het overleg naar voren heeft gebracht. De andere gemeente rest dan niets anders dan bezwaar te maken en in beroep te gaan tegen het verkeersbesluit.

In de beslissing op bezwaar die heeft geleid tot de hieronder te bespreken uitspraak van de rechtbank Arnhem is letterlijk te lezen: 'De commissie merkt het na het bestreden besluit gevoerde bestuurlijk overleg met de gemeente Brummen en de provincie Gelderland d.d. 19 april 2007 wel aan als een overleg volgens het bepaalde in artikel 25 BABW. Wij constateren dat aan de wettelijke overlegverplichting volgens artikel 25 BABW thans in ieder geval is voldaan. Dat wij geen gehoor geven aan de wens van de gemeente Brummen om het bestreden verkeersbesluit in te trekken, doet hieraan niet aan' (bedoeld zal zijn: af; LB ). ^[24]

Deze ontwikkeling resulteert inmiddels in rechtszaken waarin de ene gemeente zich verzet tegen verkeersbesluiten die een andere gemeente heeft genomen. Bij de bestuursrechter gingen B&W van de gemeente Brummen in beroep tegen het verkeersbesluit van B&W van de gemeente Rheden om de Harderwijkerweg te Laag-Soeren ter hoogte van de bebouwde kom gesloten te verklaren voor vrachtverkeer, met uitzondering van bestemmingsverkeer. ^[25] In de motivering van dit besluit zijn de veiligheid van fietsers en de bevordering van de leefbaarheid ter plaatse van het aldus afgesloten weggedeelte genoemd. Aan het bestreden verkeersbesluit was onder meer een rapportage van een adviesbureau en een gemeentelijke notitie ten grondslag gelegd. Naar aanleiding van dit besluit is tijdens bestuurlijk overleg tussen de twee gemeenten en de provincie Gelderland besloten om een onafhankelijk adviseur de meest geschikte routering voor vrachtverkeer te laten onderzoeken. De gemeente Rheden heeft het advies van deze onafhankelijke deskundige vervolgens niet overgenomen. Uit dit rapport bleek namelijk dat de verkeersonveiligheid op de alternatieve route binnen het grondgebied van de gemeente Brummen zou toenemen. Het wettelijk overleg met de politie dat verplicht is op basis van art. 24 BABW is weliswaar ook gevoerd en heeft geresulteerd in een advies van de Korpschef politie Gelderland Midden, maar ook dit advies heeft de gemeente gedeeltelijk naast zich neergelegd.

De gemeente Brummen voerde in beroep onder meer aan dat het bestreden besluit genomen zou zijn in strijd met de art. 24 en 25 BABW. De rechtbank kon niet anders constateren dan dat het wettelijk voorgeschreven overleg wel had plaatsgevonden. De rechtbank oordeelde ten aanzien van de verbetering van de leefbaarheid dat die niet nader was onderbouwd en dat daarin dus geen motivering is te vinden die het besluit kan dragen. Inmiddels was er in beroep nog een andere rapportage door de gemeente Rheden in het geding gebracht en waren er derhalve verschillende rapportages met verschillende analyses. De rechtbank hecht uiteindelijk de meeste waarde aan de rapportage van de onafhankelijke deskundige over de te verwachten toename van verkeersonveiligheid op de alternatieve route, terwijl de rechtbank tevens oordeelt dat de bestaande verkeersonveiligheid op het af te sluiten weggedeelte onvoldoende is onderbouwd.

Een ander voorbeeld van onenigheid tussen twee gemeentes is te vinden in een zaak over het plaatsen van een hek op een brug waarmee een fietspad tussen twee gemeentes op vrijdagavond/nacht en op zaterdagavond/nacht kon worden afgesloten. Het pad vormt de kortste fietsroute tussen Heemskerk en Uitgeest. De gemeente Uitgeest maakte bezwaar tegen deze door de gemeente Heemskerk genomen maatregel, maar werd - blijkens het vonnis van de voorzieningenrechter Haarlem, sector civiel recht ^[26] - in beroep door de bestuursrechter niet-ontvankelijk verklaard. ^[27] De gemeente Heemskerk gaf als reden voor de maatregel het tegengaan van overlast. Over de bevoegdheid van de civiele rechter wordt overwogen dat sprake is van een privaatrechtelijk handelen van de gemeente Heemskerk (waarom dit zo is blijkt niet uit het vonnis) waartegen voor de gemeente Uitgeest geen administratieve rechtsgang heeft opengestaan. De rechter overweegt dat uitgangspunt bij de beoordeling van het geschil is dat de gemeente Heemskerk de bevoegdheden die haar naar burgerlijk recht toekomen niet mag uitoefenen in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiek recht ( artikel 3:14 Burgerlijk Wetboek). Dit brengt mee dat de rechter de uitoefening van deze bevoegdheden door de gemeente Heemskerk tevens dient te toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Vervolgens wordt de door de gemeente Heemskerk gegeven reden voor de afsluiting gelegd langs de lat van art. 2 WVW en wordt geconcludeerd dat de maatregel volgens bestuursrechtelijke regels niet op het tegengaan van vandalisme kan worden gebaseerd. De gemeente Heemskerk heeft volgens de rechter de beginselen van behoorlijk bestuur geschonden en aldus onrechtmatig gehandeld en werd daarom veroordeeld de afsluiting van het pad te staken.

Voor ruimtelijke plannen is van belang dat vaststaat dat er een toereikende en veilige verkeersontsluiting is, zowel binnen het plangebied als met betrekking tot infrastructuur die daarop aansluit. In een bestemmingsplan (of een ander op de Wro gebaseerd ruimtelijk besluit zoals een projectbesluit (zie art. 3.10 Wro)) wordt op de plankaart de situering van wegen aangegeven, meestal door de aanduiding 'verkeer' of 'verkeersdoeleinden'. Vervolgens wordt in de voorschriften bij het plan aangegeven dat deze gronden bestemd zijn voor wegen, straten, voet- en fietspaden, parkeer- en groenvoorzieningen etc. De concrete inrichting van het aldus aangegeven gebied - dus of en waar fietspaden e.d. komen - hoeft niet noodzakelijkerwijs al concreet in het bestemmingsplan en op de daarbij behorende plankaart te zijn aangegeven. Indien het bestemmingsplan betrekking heeft op de aanleg van een weg of verdere concretisering noodzakelijk is in verband met de vereiste ruimtelijke onderbouwing -omdat de verkeerssituatie in het plangebied kritisch ligt- zal in het bestemmingsplan zelf of in de toelichting daarop concreter worden aangegeven hoe de weg zal worden ingericht.

Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan zal veelal onderzoek worden gedaan naar de ontsluiting van het gebied en naar andere verkeersaspecten, zoals de verkeersveiligheid van de diverse aan het verkeer deelnemende groepen. Hoe de weg en bijbehorende rotondes e.d. precies zullen worden vormgegeven, hoeft dan in beginsel nog niet vast te staan, maar kan worden gezien als een kwestie van uitvoering. In de bestemmingsplanprocedure komen deze aspecten dan niet verder aan de orde, behoudens het geval dat niet aannemelijk is dat de volgens onderzoeken noodzakelijke weginrichting ook daadwerkelijk gerealiseerd kan of zal worden. ^[28] Aangezien de inrichting van de weg een feitelijke handeling betreft, waarvoor waarschijnlijk geen bouwvergunning of aanlegvergunning is vereist, komt deze vormgeving in beginsel ook niet in andere procedures aan de orde. In het bestemmingsplan zal waarschijnlijk ten aanzien van de bestemming verkeersdoeleinden niet zijn bepaald dat een aanlegvergunning nodig is voor werken en werkzaamheden ter plaatse van die bestemming.

Het bestemmingsplan kan wel voorzien in de mogelijkheid om aan een weg een bepaalde functie toe te kennen. Zo kan een weg in een bestemmingsplan worden 'wegbestemd' ten behoeve van speelvoorzieningen of kan in de bestemmingsplanvoorschriften zijn bepaald dat gronden die zijn bestemd voor verkeersdoeleinden onder meer mogen worden gebruikt voor speelterreinen. Deze keuze voor het realiseren van een speelstraat en de belangen die daarbij zijn afgewogen staan dan niet meer ter beoordeling bij het verkeersbesluit dat moet worden genomen om het bord te plaatsen dat nodig is om het gebied aan te duiden als voetgangersgebied. ^[29] Wel blijft de verplichting bestaan om het verkeersbesluit te motiveren met de in art. 2 lid 1 en lid 2 WVW genoemde belangen.

Bij het vaststellen van een bestemmingsplan is het belangrijk om te weten of de daarin opgenomen wegen 30 km-wegen zullen zijn. Zoals aangegeven dient het instellen van een 30 km-zone te geschieden bij verkeersbesluit. Voor de bestemming van woonbebouwing langs wegen waarvoor een maximumsnelheid geldt van 30 km per uur hoeft gelet op artikel 74, eerste en tweede lid , aanhef en onder b, in samenhang met artikel 77 van de Wet geluidhinder, bij het voorbereiden van de vaststelling van een bestemmingsplan geen akoestisch onderzoek te worden ingesteld. Volgens vaste jurisprudentie leidt een redelijke wetsuitleg ertoe dat aan de voorwaarden voor het aannemen van een uitzondering als bedoeld in artikel 74, tweede lid , aanhef en onder b, van de Wet geluidhinder ook is voldaan indien de maximumsnelheid van 30 kilometer per uur weliswaar nog niet geldt ten tijde van de vaststelling van het plan, maar tot het instellen daarvan door het bevoegd gezag al wel is besloten.

Indien de wegen die binnen de woonbuurt door het plan mogelijk worden gemaakt echter nog zullen worden aangelegd, kan een 30 kilometerzone nog niet gelden en kan evenmin worden geëist dat het verkeersbesluit tot het instellen van een 30 kilometerzone reeds bij de vaststelling van het plan is genomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State acht het in een dergelijk geval voldoende indien uit het verkeersveiligheidsplan en de plantoelichting genoegzaam blijkt dat het gemeentebestuur de intentie heeft voor de wegen binnen de woonbuurt een 30 kilometerzone in te stellen. In dat geval bestaat niet op grond van artikel 74, tweede lid , onder b, van de Wet geluidhinder een verplichting tot akoestisch onderzoek naar de gevolgen van het wegverkeer op de wegen binnen de woonbuurt. De omstandigheid dat de Wet geluidhinder in een dergelijk geval niet van toepassing is, rechtvaardigt evenwel nog niet de conclusie dat evenmin uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening akoestisch onderzoek behoefde te worden verricht. ^[30]

Een probleem is echter dat intenties van een gemeente in de loop van het besluitvormingsproces nog kunnen wijzigen en er geen rechtsregel is die aan deze wijziging in de weg staat. Na vaststelling en onherroepelijk worden van het bestemmingsplan waar op basis van de intenties van de gemeente de in de Wet geluidhinder voorgeschreven procedures niet zijn gevolgd, is het heel goed mogelijk dat de 30 km-zones er bij nader inzien toch niet komen. Er is dan geen verplichting om alsnog de noodzakelijke verkeersbesluiten te nemen.

Van de overheid mag een samenhangend beleid verlangd worden en de verkeersbesluiten dienen dus adequaat op elkaar te zijn afgestemd, waarbij ook de feitelijke maatregelen de verkeersbesluiten dienen te ondersteunen. Als het goed is, berust de inrichting van wegen binnen een gemeente inmiddels op een samenhangend beleid, bijvoorbeeld op de duurzaam veilig-filosofie'. ^[31] In deze filosofie wordt een drietal wegcategorieën onderscheiden met elk een eigen specifieke functie en specifieke operationele eisen ten aanzien van het gedrag van en interactie tussen weggebruikers. De drie wegcategorieën zijn:

Het indelen van het wegennet op deze wijze heeft tot doel de veiligheid te verhogen doormiddel van de inrichting en vormgeving van de weg in combinatie met toegestane snelheden e.d. Onbedoeld gebruik van de weg dient te worden voorkomen, ontmoetingen tussen verkeer met hoge snelheidsverschillen en grote massa- en richtingsverschillen moeten worden verminderd en de voorspelbaarheid van het gebruik en gedrag moeten worden vergroot, teneinde onzekerheid bij verkeersdeelnemers te voorkomen.

Volgens het concept Duurzaam Veilig moet de vormgeving van wegen eenduidig en herkenbaar zijn. Door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (verder: CROW) is in dat kader het 'Handboek Wegontwerp' opgesteld, waarin richtlijnen voor de inrichting van wegen zijn gegeven. Deze richtlijnen worden, hoewel indicatief, algemeen maatgevend geacht en voor het ontwerpen van wegen in Nederland gebruikt. ^[32] In veel provinciale en gemeentelijke verkeers- en vervoersplannen worden - in aansluiting op deze systematiek - de drie wegtypen onderscheiden en wordt onderschreven dat het beleid gericht zal zijn op uitvoering van de daarbij behorende typen weginrichting.

Dit sedert een twintigtal jaren veelvuldig toegepast concept voor een integrale visie op het wegennet heeft tot op heden nog geen bijpassend juridisch kader gekregen. Voor wegen binnen gemeentes is er geen juridisch kader waarbinnen een integrale toetsing in alle gevallen kan plaatsvinden. Een integrale toetsing kan plaatsvinden in het kader van een bestemmingplanprocedure, maar dit is niet verplicht en er zijn dan bovendien veelal nog apart beroepbare verkeersbesluiten nodig. Toch kan het belangrijk zijn dat een integrale toetsing wel kan plaatsvinden, omdat kan blijken dat het bevoegd gezag niet alle belangen of consequenties goed op het netvlies heeft gehad. Daarnaast komen er ook gewoon fouten voor in het ontwerp en/of de inrichting van het gebied ^[33] , waarbij bijvoorbeeld drempels verkeerd of op verkeerde plaatsen worden aangelegd.

Wordt in de toelichting op een bestemmingsplan aangegeven dat bij de inrichting van een weg zal worden aangesloten bij het concept Duurzaam Veilig, dan zullen afwijkingen daarvan mogelijk zijn na nader verkeerskundig onderzoek, waaruit blijkt dat niettemin een verkeersveilige situatie is gewaarborgd. ^[34] Ook verkeersbesluiten kunnen beoordeeld worden in het licht van het concept Duurzaam Veilig. De feitelijke situatie kan geanalyseerd worden aan de hand van de wegtyperingen en de overige bij dit concept behorende criteria. Een belangrijk bezwaar tegen de voorgenomen inrichting van een weg kan de keuze zijn voor een maximumsnelheid en ontwerpsnelheid van 50 km per uur, gegeven de gekozen fietsvoorzieningen, een smalle rijbaan en een sterke verblijfsfunctie met verspreid langs de weg oversteken. Zeker bij hoge verkeersintensiteiten biedt deze keuze dan geen duurzaam veilige oplossing. In een dergelijk geval staat het de gemeente dan niet vrij om te weigeren een verkeersbesluit te nemen tot het instellen van een 30 km-zone. Dit staat de gemeente ook niet vrij indien er onvoldoende financiële middelen zijn om de herinrichting van de weg als 30 km zone te bekostigen. ^[35]

De samenhang tussen ruimtelijk beleid, verkeers- en vervoerbeleid en de concrete uitwerking in verkeersbesluiten is op gemeentelijk niveau moeilijk te vinden. Weliswaar is de gemeente verplicht tot het voeren van een samenhangend verkeers- en vervoerbeleid, maar de gemeente kan niet verplicht worden tot het uitvoeren van een samenhangende besluitvorming op dit gebied. De huidige regelgeving is niet bevorderlijk voor een integrale en samenhangende afweging van alle betrokken belangen bij de inrichting van wegen en de versnippering over vele besluiten bevordert niet een effectieve rechtsbescherming. Gezien de huidige verkeersproblematiek die zich ook op 'straatniveau' doet voelen, zou het geen kwaad kunnen om na te denken over een wettelijke regeling voor bijvoorbeeld een 'profielbesluit', waarmee het onderling verband tussen het ruimtelijk perspectief en het verkeersrechtelijk perspectief bij de weginrichting zijn vorm krijgt.