pag. 113 VR 1992, De Wet Mulder in cassatie

Artikel

Verkeersrecht 1992-5

VRA 1992, p. 113

1992-05-01

Mr A.E. Mos-Verstraten

De Wet Mulder in cassatie

VRA 1992, p. 113

Mr A.E. Mos-Verstraten

WAHV EVRM art. 6

Inleiding

Op 11 en 25 februari j.l. heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan in de eerste cassatieberoepen ingesteld op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV)^[1] , ook wel, naar zijn ontwerper, de wet Mulder genoemd.

De WAHV is op 1 september 1990 in werking getreden in het arrondissement Utrecht en voorts gefaseerd ingevoerd in de overige ressorten; per juli a.s. zal de wet in geheel Nederland van kracht zijn. De wet Mulder beoogt te voorzien in een snelle, effectieve en eenvoudige afdoening van lichte overtredingen van verkeersvoorschriften, waarbij geen letsel of schade is ontstaan ( art. 2.1 WAHV); de voor deze afdoening in aanmerking komende verboden gedragingen zijn opgenomen in een bijlage bij de wet waarin tevens is bepaald wat de hoogte moet zijn van de op te leggen sanctie bij de onderscheiden overtredingen, thans maximaal ƒ 500 per gedraging^[2] . De in de wet Mulder opgenomen norm-overtredingen zijn gedecriminaliseerd, dat wil zeggen van het strafrecht overgebracht naar het administratieve recht. Volgens het EHRM in het Oztürk-arrest^[3] staat het de overheid vrij om de signalering en bestraffing van lichte (verkeers)overtredingen toe te vertrouwen aan de administratie mits 'the person concerned is enabled to take any decision thus made against him before a tribunal that does offer the garantees of art. 6 ECRM'. De wetgever heeft op grond van HR NJ 86.104, en met name de verwijzing naar het Oztürk-arrest daarin^[4] geconcludeerd dat een stelsel van administratieve afdoening en de oplegging van een administratieve sanctie, zoals neergelegd in de onderhavige wet, moet worden aangemerkt als een 'criminal charge' cfm art. 6 EVRM. Uitgangspunt voor de toetsing aan voornoemd verdragsartikel moet steeds zijn: 'the protection of the rights of the defence'^[5] .

Procesgang

De verkeersregelovertreder krijgt van de politie een 'kennisgeving van beschikking' ter hand gesteld of vindt deze in of aan zijn motorvoertuig; indien een overtreding op kenteken wordt geconstateerd wordt deze fase uiteraard overgeslagen.

De politie stuurt de desbetreffende gegevens naar het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) te Leeuwarden dat namens^[6] de politieambtenaar aan de betrokkene een schriftelijke beschikking stuurt, vergezeld van een acceptgirokaart waarmee de sanctie moet worden voldaan. De schriftelijke, gedagtekende beschikking bevat aan de voorzijde:

een korte omschrijving van de gedraging, met verwijzing naar de bijlage ( art. 4.1 WAHV);

de datum, het tijdstip en de plaats waar de gedraging is geconstateerd;

het bedrag van de opgelegde administratieve sanctie;

en aan de achterzijde:

een instructie voor betaling van de sanctie;

informatie over de beroepsmogelijkheden bij de officier van justitie en de kantonrechter, de beroepstermijnen alsmede de vereisten waaraan een beroepschrift moet voldoen.

De betrokkene kan:

binnen 8 weken de sanctie betalen of

binnen 6 weken na de datum van overhandiging of toezending van de beschikking, bij de officier van justitie (administratief) beroep in stellen (art. 6-7 WAHV).

Beroep instellen schorst de verplichting om de sanctie te betalen.

Na de beslissing van de officier van justitie kan de betrokkene:

de sanctie betalen of

binnen 30 dagen na de dag van verzending van de door de officier van justitie gegeven beschikking, beroep instellen bij de kantonrechter door het indienen van een beroepschrift.

Beroep op de kantonrechter schorst eveneens de verplichting om de sanctie te betalen maar er moet wel, wil de betrokkene ontvankelijk zijn in zijn beroep, zekerheid worden gesteld voor de betaling van de opgelegde sanctie (art. 9-11 WAHV).

Na de beslissing van de kantonrechter tenslotte kan de betrokkene:

de sanctie betalen of

binnen 30 dagen na de dag van toezending van de beslissing beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad (art. 14-20 WAHV).

III

Procedure in cassatie

De mogelijkheid van beroep in cassatie is van dwingend belang voor de rechtseenheid, niet alleen waar het gaat om de uniforme toepassing van de regels van het verkeersrecht maar evenzeer om die van de bepalingen met betrekking tot de mensenrechten. Bij administratieve rechtspraak doet zich dan wel de vraag voor welk rechterlijk college met de rechtspraak in hoogste instantie moet worden belast: de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State of de Hoge Raad. De MvT licht de keuze voor de Hoge Raad niet toe doch zij ligt zo zeer voor de hand dat een motivering overbodig lijkt. Ten eerste is bij dat college de kennis van en de vertrouwdheid met de uitleg van verkeersvoorschriften aanwezig; ten tweede komen zaken met identieke rechtsvragen als die zich ter zake van de WAHV kunnen voordoen bij de strafkamer van de Hoge Raad terecht indien in het concrete geval letsel en/of schade is geconstateerd ( art. 2.2 WAHV), de officier van justitie een strafvervolging heeft ingezet en uiteindelijk cassatie is ingesteld; ten derde is cassatie een instituut met een eigen aard en rechtscultuur en de Hoge Raad heeft daarin een lange traditie^[7] .

De WAHV-procedure in cassatie vertoont zeer grote gelijkenis met die inzake de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, (art. 19-26 WARB), zodat de jurisprudentie en literatuur dienaangaande bron van rechtsvinding kunnen zijn voor de art. 14-20 WAHV.

Beroepschrift in cassatie

Beroep in cassatie tegen de beslissing van de kantonrechter moet worden ingesteld bij het kantongerecht waar de beslissing is gegeven door middel van een beroepschrift. Zowel de betrokkene als de officier van justitie zijn hiertoe gerechtigd; de officier van justitie is op straffe van niet-ontvankelijkheid verplicht middelen van cassatie in te dienen (art. 14-15 WAHV).

Vertoogschrift

Nadat de op de uitspraak betrekking hebbende stukken bij de Hoge Raad zijn gearriveerd, wordt de 'tegenpartij' in de gelegenheid gesteld te reageren op het ingestelde cassatieberoep (art. 16 WAHV).

Pleidooi

Partijen kunnen hun zaak in raadkamer bepleiten^[8] ; voor de betrokkene is hierbij vertegenwoordiging door een advocaat vereist, voor de officier van justitie niet (art. 17 WAHV).

Conclusie van het Openbaar Ministerie

Nadat is gepleit, of indien daarom niet is verzocht, nadat de schriftelijke voorfase van de zaak is beëindigd, kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad verzoeken om te concluderen ( art. 18.1 WAHV). Daarvan kan dus net als in belastingzaken worden afgezien. Een conclusie in de cassatiefase is een schriftelijk, zonodig op onderzoek van wetsgeschiedenis, jurisprudentie en/of literatuur berustend, gemotiveerd advies aan de Hoge Raad omtrent de te geven uitspraak op de door de partijen opgeworpen of anderszins voor het geding van belang zijnde rechtsvragen^[9] .

Thans neemt een advocaat-generaal, namens de procureur-generaal, kennis van alle ingekomen wet Mulder-zaken en bepaalt zelf in welke zaken een conclusie gewenst is. Het kan voorkomen dat de Hoge Raad na een zaak waarin niet is geconcludeerd, in behandeling te hebben genomen, de advocaat-generaal in overweging geeft zulks alsnog te doen.

Nu het hier gaat om een procedure waarop art. 6 EVRM van toepassing is, is het, naar moet worden aangenomen, mogelijk dat partijen, indien gewenst, nader reageren op de conclusie van het Openbaar Ministerie bij de Hoge Raad^[10] .

Rechtsmacht Hoge Raad en cassatiegronden

De Hoge Raad casseert op de aangevoerde gronden of ambtshalve ('op andere gronden', art. 19 WAHV)^[11] uitspraken van de kantonrechter wegens 'verzuim van vormen' of 'schending van het recht' (zie art. 99.1 Wet RO). Dat de beslissing van de kantonrechter gemotiveerd moet zijn, 'met redenen omkleed', zal doorgaans het belangrijkste vormvereiste zijn waarop, bij schending, de Hoge Raad casseert.

Na vernietiging zal de Hoge Raad in beginsel de hoofdzaak afdoen zoals de kantonrechter had behoren te doen. Dit is evenwel niet mogelijk indien in de stukken van het geding niet alle feiten zijn vastgesteld die voor de beslissing nodig zijn. Aangezien de Hoge Raad in wet Mulder-zaken, evenals in belasting- en strafzaken, geen feitelijk onderzoek kan instellen, bepaalt art. 19 WAHV dat in het laatste geval de Hoge Raad de zaak zal 'terugverwijzen naar het kantongerecht, wiens uitspraak vernietigd is hetzij verwijzen naar een ander kantongerecht'^[12] .

Hoewel de wet het niet nadrukkelijk bepaalt, moet de kantonrechter de zaak vervolgens behandelen en beslissen 'met inachtneming van het arrest van de Hoge Raad'^[13] .

Arrest en uitspraak

De behandeling van de zaak is niet openbaar. Nadat de Raadsheren die het arrest zullen wijzen^[14] , het dossier hebben bestudeerd, wordt het concept-arrest in raadkamer besproken en vastgesteld, 'gearresteerd' ( art. 18.3 WAHV). De wet voorziet niet in de uitspraak van de beslissing op een openbare terechtzitting. Uit het feit dat de gepubliceerde uitspraken zijn gedaan op de openbare terechtzitting van de Hoge Raad van 11 en 25 februari j.l. valt af te leiden dat voornoemd college, met de wetgever en de A-G Meijers (zie zijn algemene conclusie), van oordeel is dat het administratiefrechtelijk proces van de WAHV, gelet op de aard van de op te leggen sanctie, onder het regime van art. 6 EVRM valt en dat derhalve van een beslissing in wet Mulder-zaken op een openbare zitting mededeling moet worden gedaan^[15] .

Toegang tot de rechter

De eerste toets die de wet Mulder in cassatie moest doorstaan in verband met de toepasselijkheid van art. 6 EVRM is die aan het beginsel van een toegang tot de rechter^[16] 'teneinde ter bescherming van (vermeende) rechten van een onafhankelijke rechter effectieve rechtsbescherming te verkrijgen door een rechtens bindende en zo nodig executoriale uitspraak over de rechtsbetrekking in geschil'^[17] . De toegang tot de rechter mag wel worden gereguleerd in de zin dat niet elk belang, niet elke normschending een even zware rechtsgang behoeft en dat in de mate van toegankelijkheid gradaties/drempels kunnen worden aangebracht afgestemd op de draagkracht van de rechtzoekende of op het type rechtsconflict^[18] . Overconsumptie van recht werkt inflatie van rechtsbescherming in de hand^[19] , maar 'de eisen voor toegang tot de rechtsgang mogen niet zodanig zijn, dat zij een barrière voor de toegang vormen, c.q. de rechtzoekende burger belemmeren van de rechtsgang daadwerkelijk gebruik te maken'^[20] .

Aan het beginsel van een effectieve toegang tot de rechter zijn verschillende aspecten te onderkennen; voor zover van belang met het oog op de hierna gepubliceerde zaken zullen de volgende eisen kort worden belicht:

informatie over beroepsmogelijkheden;

beroepstermijnen en verschoonbare termijnoverschrijding;

initiatief van de betrokkene;

zekerheidstelling.

Informatie over beroepsmogelijkheden

Adequate informatie over de beroepsmogelijkheden en -termijnen, de beroepscolleges en de procedurele vereisten is een noodzakelijke voorwaarde voor een effectieve toegang tot de rechter.

De art. 4, derde lid en 7, derde lid WAHV voorzien in zo'n informatieplicht aan de betrokkene. Nu standaard op de achterzijde van de door het CJIB verzonden beschikking deze informatie is vermeld en de betrokkene bij zijn beroepschrift een kopie van die beschikking moet voegen, zal de officier van justitie of de kantonrechter in beginsel eenvoudig kunnen vaststellen dat voorgeschreven informatie is verstrekt. Daar waar komt vast te staan dat aan dit vereiste niet is voldaan, zal de betrokkene zich daarop bij de rechter kunnen beroepen; de strekking van art. 7 WAHV is immers: 'te verzekeren dat degene die tegen de op zijn beroep gegeven beslissing van de officier van justitie wil opkomen bij de rechter niet door onbekendheid met de aan dat beroep op de rechter te stellen eisen er niet in zou slagen zijn zaak door de rechter te doen beoordelen'^[21] .

Beroepstermijn en verschoonbare termijnoverschrijding

Verzenddatum

Het beroep op de kantonrechter krijgt gestalte door het indienen van een beroepschrift binnen de daarvoor in de wet gestelde termijn (art. 9 WAHV). Termijnen zijn in het administratieve recht van openbare orde en dus in beginsel fataal^[22] . De bepaling omtrent de aanvang van de termijn is nodig om het einde daarvan te fixeren^[23] . Volgens de wet neemt de beroepstermijn een aanvang de dag na de dag van verzending ( art. 9.1 WAHV). Anders dan het door de Minister van Justitie vastgestelde model ( art. 4.1 WAHV)^[24] vermeldt de door het CJIB verstuurde beschikking geen verzenddatum. Strikt formeel genomen kan de betrokkene, en met hem de kantonrechter, daardoor niet bepalen wanneer de beroepstermijn begint te lopen^[25] . De Hoge Raad merkt zulks op in zijn arrest van 3-3-1992 (01-91-V/CJIB 59429).

De 'verzenddatum' is een peildatum die in het administratieve recht staat tegenover andere peildata voor het bepalen van de aanvang van de beroepstermijn, zoals de dag waarop het besluit is genomen c.q. van dagtekening is voorzien of de dag waarop de geadresseerde de mededeling heeft ontvangen^[26] . De 'CJIB-beschikking' vermeldt de 'dagtekening' van de beschikking. 'Deze peildatum is in het algemeen niet gunstig voor de belanghebbende, omdat een orgaan door te treuzelen met de verzending de beroepstermijn kan verkorten'^[27] . Het CJIB gaat er thans van uit dat de dagtekening als verzenddatum geldt^[28] en houdt met de mogelijkheid van vertraging in de verzending rekening door in de beschikking een dagtekening te vermelden die enkele dagen later ligt dan het moment waarop in werkelijkheid het besluit is verzonden. Daarenboven staat in de beschikking de uiterste beroepsdatum (berekend vanaf de dagtekening) vermeld, zodat de justitiabele voor wat betreft de feitelijke beroepstermijn in het algemeen niet te kort wordt gedaan. Dit neemt niet weg dat de wet uitgaat van de 'macht' van de poststempel en niet van die van de formele CJIB-uitvoeringsdatum.

Hardheid

Op overschrijding van de beroepstermijn is de sanctie van niet-ontvankelijkheid gesteld. Anders dan bij het beroep op de officier van justitie, art. 6 WAHV, voorziet de wet bij het beroep op de kantonrechter niet in het geval dat de termijnoverschrijding niet aan de betrokkene is toe te rekenen of dat hij beroep heeft ingesteld zodra dat redelijkerwijze van hem verlangd kon worden. Aangenomen moet worden dat een beroep op 'hardheid' daarmee niet is uitgesloten en dat het de kantonrechter vrij staat ook zonder wettelijke grondslag een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten^[29] . De mogelijkheid daartoe vloeit naar het mij voorkomt tevens voort uit het hierna te bespreken arrest HR 3-3-1992 (01-91-V/CJIB 59429), VR 1992, 68.

Niet-ontvankelijkheid

Van geheel andere orde is de vraag op welke wijze de niet-ontvankelijkheid wegens termijnoverschrijding moet worden vastgesteld, casu quo op welke wijze moet kunnen blijken dat 'niet is gebleken dat de termijnoverschrijding niet aan de betrokkene kan worden toegerekend'.

De Hoge Raad is blijkens zijn laatstgenoemd arrest van oordeel dat het systeem van de wet (de art. 11, 12 lid 1 en 13lid 1 WAHV) meebrengt dat de ontvankelijkheid van het beroep 'moet worden beoordeeld mede naar aanleiding van een onderzoek op een terechtzitting (..)', r.o. 4.2^[30] waarvan een proces-verbaal zal moeten worden opgemaakt.

Deze beslissing van de Hoge Raad is niet aanstonds begrijpelijk in het licht van het administratieve recht. In de mogelijkheid tot afdoening van zaken bij beschikking, dus zonder voorafgaande zitting, in geval het beroep 'kennelijk' niet-ontvankelijk is, is (o.a.) voorzien in de Beroepswet (art. 94), de Ambtenarenwet (art. 68) en de Wet op de Raad van State (art. 105). Zo'n niet-ontvankelijkheidsbeschikking dient niet om de procedure in de kiem te smoren, doch om haar te besluiten na schriftelijke behandeling en eventueel een voorbereidend onderzoek. 'Vooral om redenen van efficiëntie - ter besparing van zittingstijd en vermindering van de werkbelasting van rechters - neemt de populariteit van het voorbereidend onderzoek in het administratief proces toe'^[31] . Het vereiste van 'kennelijkheid' staat er in beginsel aan in de weg dat aanstonds tot niet-ontvankelijkheid wordt beslist indien redelijkerwijs twijfel mogelijk is over de niet-ontvankelijkheid. Staat deze buiten twijfel vast, dat wil zeggen ongeacht hetgeen tijdens een nader onderzoek nog te berde zou kunnen worden gebracht, dan is een afdoening van het beroepschrift door de voorzitter van het college van beroep, zonder voorafgaande zitting, niet onverantwoord te achten^[32] . Reeds hieruit volgt dat van deze mogelijkheid slechts een zeer restrictief gebruik kan (mag) worden gemaakt. Wel moet worden opgemerkt dat de wet Mulder, anders dan voormelde regelingen, niet voorziet in procedurele en inhoudelijke waarborgen voor een voorbereidend onderzoek^[33] noch in een verzetsprocedure tegen een dergelijke 'voorzittersbeschikking'.

De door de Hoge Raad gegeven uitleg van het wettelijk systeem van de WAHV maakt ook bij 'kennelijke' niet-ontvankelijkheid een beschikking van de kantonrechter onmogelijk. Toch laat, mijns inziens, de tekst van de wet strikt genomen wel ruimte voor een uitleg waarbij de kantonrechter zonder terechtzitting actief, dat wil zeggen op eigen initiatief, in voorkomende gevallen een onderzoek instelt naar de ontvankelijkheid voorzover en zolang de betrokkene maar in de gelegenheid wordt gesteld feiten en omstandigheden voor een schuldeloze tardiviteit schriftelijk te stellen en toe te lichten. Mits van een dergelijk onderzoek uit het dossier kan blijken, zou een klacht hieromtrent dan vermoedelijk niet voor het eerst in cassatie kunnen worden opgeworpen. Een dergelijke gang van zaken staat niet in de weg aan een effectieve toegang tot de administratieve rechter.

Wat hier ook van zij, de beslissing van de Hoge Raad in deze laat in ieder geval buiten twijfel dat waar de wet slechts in één feitelijke instantie voorziet die de in art. 6 EVRM vermelde waarborgen biedt, de betrokkene met een niet-verwijtbare overschrijding van de beroepstermijn, niet op min of meer 'onzichtbare' wijze de toegang tot de rechter kan worden ontzegd. Een ieder die op grond van de wet Mulder een beroepschrift indient en overigens aan de in de wet gestelde vereisten voldoet (w.o. zekerheidstelling), zal in de gelegenheid moeten worden gesteld ter zitting zo nodig zijn ontvankelijkheid te bepleiten en van een eventuele verwerping daarvan zal, mijns inziens, uit de beschikking moeten blijken.

Initiatief van de betrokkene

De 'lijdelijkheid' van de verdachte in het strafproces is in de WAHV getransformeerd tot een 'bedrijvigheid' van de betrokkene want 'stilzitten' leidt tot het onherroepelijk en executabel worden van de beschikking.

De wetgever is van oordeel geweest dat het in overeenstemming is met art. 6 EVRM dat in de WAHV de toegang tot de rechter afhankelijk is van het initiatief van de betrokkene. De memorie van toelichting bij de wet verwijst daarbij o.a. naar HR NJ 1986, 104 waarin de HR er kennelijk van is uitgegaan dat het systeem van het belastingrecht, dat, ook waar het gaat om een opgelegde verhoging, het initiatief tot het aanspannen van een procedure bij de belastingplichtige legt, verenigbaar is met het EVRM.

Uit zijn stilzwijgen hieromtrent kan worden afgeleid dat de Hoge Raad dit standpunt ook inneemt ter zake van de WAHV. Centraal in art. 6 EVRM staan 'de rechten van de verdediging' zodat dit artikel in beginsel ter zake niet verder strekt dan dat 'de betrokkene in staat wordt gesteld elke beslissing te zijnen laste genomen voor te leggen aan een rechterlijke instantie die de in art. 6 vermelde waarborgen biedt'^[34] . Daarin is in de WAHV op voldoende wijze voorzien.

Zekerheidstelling

Algemeen

Het beroep van de betrokkene op de kantonrechter is eerst ontvankelijk indien binnen 14 dagen na de dag van ontvangst van het beroepschrift ter griffie, zekerheid is gesteld voor de betaling van de sanctie ( art. 11.1 WAHV).

In het licht van het recht op toegang tot de rechter moest bij de eerste zaken in cassatie mede worden bezien of een cautie als ontvankelijkheidsvoorwaarde zich verdraagt met het EVRM. De A-G Meijers heeft hieromtrent uitgebreid geconcludeerd en komt tot de gevolgtrekking dat een zekerheidstelling tot niet hoger dan ƒ 140 voor de Hoge Raad geen reden behoeft te zijn om de beslissingen van de kantonrechter tot niet-ontvankelijkverklaring van de betrokkene op grond van het niet (tijdig) voldoen van de wettelijke zekerheidstelling, te vernietigen wegens strijd met aanspraken die de mensenrechtenverdragen de burger toekennen^[35] .

Aan de suggestie van de advocaat-generaal, om 'bij benadering aan te geven waar naar zijn oordeel toepassing van de huidige wettelijke regeling van de zekerheidstelling zal omslaan in een niet meer aan de verdragsstandaard beantwoordende procedure'^[36] , heeft de Hoge Raad blijkens de uitspraak van HR 11-2-1992 (37-91-V/CJIB 157671), VR 1992, 66, niet voldaan. Dat was ook niet te verwachten; de Hoge Raad doet in beginsel alleen recht op de ingestelde cassatieberoepen.

De Hoge Raad heeft tot op heden geen beslissing gecasseerd op de grond dat voor de rechtzoekende de, in de wet Mulder gemetselde, financiële drempel voor het kantongerecht te hoog is. Dit standpunt lijkt vooralsnog aan te sluiten bij het algemeen gevoelen hieromtrent in de literatuur^[37] . 'Voor de administratieve boete komen alleen personen in aanmerking, die het zich kunnen veroorloven een auto te besturen; dat enkele feit doet reeds een minimum aan financiële draagkracht veronderstellen'^[38] .

Cassatieberoep ontvankelijk zonder zekerheidstelling

De Hoge Raad heeft, blijkens de onder VR 1992, 67 gepubliceerde zaak, het cassatieberoep ontvankelijk geoordeeld, terwijl geen zekerheid was gesteld, ook niet in de cassatiefase, voor de opgelegde sanctie. De wet is hieromtrent niet duidelijk. Stellig is door de wetgever (o.a.) beoogd de instellers van een beroep te nopen tot zorgvuldige afweging van de zin van een procedure^[39] en 'onberaden of kwaadwillige' beroepen tot en met het cassatieberoep af te remmen.

Het 'niet-ontvankelijkheids'-dictum van de kantonrechter wegens het niet (tijdig) stellen van zekerheid is een beslissing waartegen cfm art. 14.1 WAHV cassatieberoep openstaat. Immers, voornoemde beslissing kan door de kantonrechter worden genomen zonder een onderzoek op een terechtzitting^[40] . Ook hier zou mijns inziens moeten gelden dat de betrokkene er recht op heeft, op enigerlei moment, (schriftelijk) te kunnen stellen en toelichten dat hij met betrekking tot het (tijdig) betalen van zekerheid verontschuldigbaar in gebreke is gebleven. Bedacht dient te worden dat het hier gaat om de toegang tot de enige bij de wet voorziene feitelijke, rechterlijke, instantie. Daar waar wordt vastgesteld dat de betrokkene schuldeloos in gebreke is gebleven, eist een redelijke wetstoepassing naar mijn mening, dat hij alsnog in de gelegenheid wordt gesteld aan het vereiste van zekerheidstelling te voldoen.

Sanctie betaald, recht op beroep verwerkt?

Uit art. 23 WAHV blijkt dat het instellen van beroep bij de officier van justitie of de kantonrechter schorsende werking heeft en zolang op het beroep niet is beslist er geen verplichting tot betaling van de opgelegde sanctie bestaat. Hieruit mag evenwel niet worden geconcludeerd dat de betrokkene, door aanstonds na ontvangst van de (initiële) beschikking door middel van de daaraan gehechte acceptgiro de sanctie te betalen, zijn recht op beroep zou hebben verwerkt. Noch de wet, noch de aard van de rechtsbetrekking tussen overheid en betrokkene in deze, bieden grond voor een dergelijke rechtsbescherming-amputerende uitkomst.

Sanctie betaald, verplichting tot zekerheidstelling vervallen?

Het beroep bij de kantonrechter is slechts ontvankelijk na het stellen van zekerheid ter waarde van de opgelegde sanctie. Heeft de betrokkene ten tijde van het beroep op de kantonrechter het volledige bedrag van de sanctie reeds voldaan, dan brengt redelijke wetstoepassing mee aan te nemen dat aan de verplichting tot zekerheidstelling is voldaan, aldus de Hoge Raad in zijn oordeel in HR 11-2-1992 (8-91-V/CJIB 5191). Met deze uitspraak wordt voorkomen dat de betrokkene twee maal moet betalen om ontvankelijk te zijn bij de kantonrechter. Daarnaast wordt, naar het voorkomt, de verbinding gelegd tussen het volledig betalen van de sanctie en art. 21 WAHV, dat wil zeggen: bij vernietiging door de kantonrechter van de beschikking moet de reeds betaalde sanctie, als ware het een zekerheidstelling, van rechtswege worden terugbetaald^[41] .

Verrekeningsmogelijkheid

De Hoge Raad onderschrijft in HR 3-3-1992 (29-91-V/CJIB 59284), VR 1992, 68 het kennelijke standpunt van de kantonrechter dat 'zekerheidstelling niet kan geschieden door verrekening met een bedrag waarop in een andere zaak recht op restitutie van een gestelde zekerheid bestaat, welke restitutie nog niet is verleend'.

De betrokkene moet zijn zekerheid deponeren bij de griffie van het kantongerecht ( art. 11.1 WAHV); is de opgelegde sanctie onherroepelijk geworden dan wordt zij verhaald op de zekerheidstelling; met de inning van de sanctie en de verantwoording van de ontvangen gelden, is de officier van justitie, en namens hem het CJIB, belast (art. 22 WAHV). Thans wordt door het CJIB, binnen 8 dagen na de vernietiging door de kantonrechter van een beschikking, de zekerheidstelling op de rekening van de betrokkene teruggestort; de daartegenover staande ter griffie ontvangen gelden worden periodiek met het CJIB verrekend^[42] .

Per slot van rekening

De wet Mulder is de legislatieve uitkomst van een afweging tussen het belang van de staat bij een functioneel en doelmatig handhavingsinstrument voor verkeersvoorschriften en het belang van de individuele burger die recht heeft op een effectieve rechtsbescherming door een onafhankelijke rechter die toetst of de overheid de in de wet gestelde grenzen van materieel en formeel recht niet heeft overschreden.

Nu de WAHV in werking is getreden blijken zowel in de wet zelf als in de uitvoeringspraktijk hinderlijke onzorgvuldigheden te zitten^[43] . Dat stoort temeer nu de wetgever de intentie en pretentie heeft gehad het in de WAHV neergelegde administratiefrechtelijke proces en sanctiestelsel met de vereisten van art. 6 EVRM te laten accorderen. Het van toepassing zijn van art. 6 EVRM impliceert immers dat ook in dit administratiefrechtelijke geschil, de in voornoemde verdragsbepaling vervatte waarborgen voor een behoorlijke procedure maatstaf moeten zijn bij de rechtspleging.

De pretentie van de wetgever deed een wet en uitvoeringsregelingen vermoeden die voor de burger en de uitvoerings- en toetsende organen voldoende duidelijke en zorgvuldig op elkaar afgestemde regelgeving zou bevatten. Die verwachting is niet helemaal waargemaakt.

Aangezien de gedragingen genoemd in de bijlage van de WAHV geen strafbare feiten meer zijn maar administratieve gedragingen en voorzieningen van strafrechtelijke en strafvorderlijke aard nadrukkelijk zijn uitgesloten ( art. 2.1 WAHV) zal de Hoge Raad, in beginsel buiten de regels en beginselen van het nationale strafprocesrecht om, de procedure inzake de wet Mulder moeten toetsen aan de consequenties welke voortvloeien uit de toepasselijkheid van art. 6 EVRM. Dit houdt naar het zich laat aanzien in, dat zoveel mogelijk met behoud van de opzet van het administratiefrechtelijke systeem van de WAHV, de procedurele waarborgen welke door art. 6 worden vereist worden ingevoegd daar waar de wettelijke regeling te summier is en in die zin tekort schiet^[44] .

Ten slotte moet worden afgewacht of de Hoge Raad op enigerlei moment, in een concreet geval, zal toekomen aan het oordeel dat de hoogte van een opgelegde sanctie, welke inmiddels feitelijk maximaal ƒ 500 kan bedragen, een te hoge financiële drempel c.q. een feitelijke belemmering vormt voor de toegang tot de rechter zoals bedoeld in art. 6 EVRM.

[1] Wet van 3-7-1989, Stb. 1989, 300, gewijzigd bij Wet van 29-8-1990, Stb. 1990, 434.

[2] Besluit van 23-8-1991, houdende de vervanging van de bijlage, bedoeld in art. 2.1 van de WAHV (Stb. 1990, 534), Stb. 427; in werking getreden op 1-11-1991.

[3] EHRM 21-2-1984, NJ 1988, 937 en het latere Lutz-arrest, EHRM 25-8-1987, NJ 1988, 938.

[4] Memorie van toelichting, p. 28.

[5] EHRM 26-3-1982, Adolf-case, Series A, nr 49, par. 30; 25-3-1983, Minelli-case, Series A, nr 62, par. 28.

[6] In de art. 5-8 van het Besluit van 29-8-1990, Stb. 1990, 437, houdende regels ter uitvoering van de art. 3, lid 1 en 3, 22, lid 2 en 35 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, wordt het CJIB door de Minister aangewezen als mandataris.

[7] Zie A.R. Bloembergen, Biedt de cassatie mogelijkheden? in: Kroonberoep en artikel 6 ECRM, Deventer, 1986, p. 58.

[8] L.J.J. Rogier, De Wet Mulder, Artikelsgewijs commentaar, Arnhem, 1990, p. 107, merkt op dat, anders dan wordt aangenomen in belastingzaken, de noodzaak van een besloten behandeling in cassatie bij verkeerszaken op grond van de WAHV niet aanwezig is zodat deze beslotenheid zou kunnen worden opgeheven. Tegenover deze mening kan worden gesteld dat art. 12.1 WAHV, anders dan art. 18 WARB, bepaalt dat de behandeling in feitelijke instantie openbaar moet zijn, zodat te dezen aan het vereiste van een 'public hearing' cfm art. 6 EVRM is voldaan; zie ter zake van art. 18 WARB, HR 3-5-1989, NJ 1991, 167, r.o. 4.8. Voorts heeft de wetgever kennelijk aangenomen dat de afwezigheid van openbaarheid in de cassatiefase met betrekking tot de in het geding zijnde normovertredingen niet in botsing komt met het algemeen belang dat gediend is met de toegankelijkheid voor het publiek bij de rechtspraak (zie noot E.A. Alkema bij voornoemd arrest; vgl. ook de afwezigheid van een 'public hearing' in appel ter zake van een lichte verkeersovertreding in: EHRM 29-10-1991, Human Rights Law Journal, 31-10-1991, vol. 12, nr 10, p. 367). Het ontbreken van noodzaak aan beslotenheid lijkt derhalve een onvoldoende overtuigend argument voor een openbare behandeling van de zaak in de cassatiefase.

[9] Zie R.E.C.M. Niessen, Cassatie in belastingzaken, Deventer, 1986, p. 20; J.C.M. Leijten, De conclusie in strafzaken, DD 18 (1988), afl. 10, p. 914.

[10] EHRM 30-10-1991, Borgers-case, Series A, nr 214-A, par. 22-29, NJ 1992, 73 (m.nt EAA, ThWvV); E.P. von Brucken Fock, NJB 1991, p. 1815 e.v.; J. de Boer, NJB 1992, p. 358; G.S. Koopman-Rond, NJB 1992, p. 360.

Vgl. HR 21-1-1992 (90.601) DD 92.186, waaruit blijkt dat de Hoge Raad kennis heeft genomen van een, na de terechtzitting waarop de conclusie van het openbaar ministerie is genomen, binnen gekomen schrijven.

[11] In fiscale zaken controleert de Hoge Raad in beginsel níet ambtshalve of (substantiële) processuele voorschriften zijn nageleefd; in cassatie dient gesteld te worden dat zulks niet het geval is. Uitzondering hierop vormt schending van art. 14 jo 16 WARB, HR 21-12-1977, BNB 1978, 27.

[12] In strafzaken vindt terugwijzing plaats na vernietiging van een vonnis of arrest in geval van 'schending van het recht' en verwijzing in geval van 'verzuim van vormen', art. 441 Sv. Vgl. ook art. 25 WARB.

[13] HR 11-2-1991 (8-91-V/CJIB 5191).

Zie art. 25 WARB, art. 441.2 Sv en L.J.J. Rogier, a.w., aant. 3 op art. 19.

[14] De Hoge Raad beslist met drie of vijf raadsheren, zie art. 102 Wet RO.

[15] Zie HR 19-6-1985, NJ 1986, 104 (m.nt EAA) en HR 11-10-1989, NJ 1990, 812 (m.nt AHJS) waarin de HR (belastingkamer) evenzo besliste ten aanzien van belastingzaken aangaande de opgelegde verhoging welke naar het oordeel van de HR onder het bereik van art. 6 EVRM valt.

[16] EHRM 21-2-1975, Golder-case, Series A, vol. 18; 9-10-1979, Airey-case, Series A, vol. 32; 27-2-1980, Deweer-case, Series A, vol. 35.

[17] A.F. Brenninkmeijer, De toegang tot de rechter, diss., 1987, p. 109.

[18] Vgl. J. Soetenhorst-de Savornin Lohman, Zuinig met recht. Een studie naar de grenzen en mogelijkheden voor het sturen van het beroep op de rechter, Sociaal en Cultureel Planbureau, 1983, p. 3.

[19] Zie D. Schaffmeister, De rol van de Hoge Raad en de ontwikkeling van het cassatierecht in strafzaken, in: De Hoge Raad der Nederlanden, Zwolle, 1988, p. 116 e.v.

[20] R.J.G.M. Widdershoven, Gespecialiseerde rechtsgangen in het administratieve recht, diss., 1989, Zwolle, p. 121.

[21] HR 11-2-1992 (33-91-V/CJIB 80602); nog niet gepubliceerd.

[22] Algemene wet bestuursrecht, losbladig commentaar, 's-Gravenhage, 1988, red. J.B.J.M. ten Berge, c.s., aant. 1 op art. 6.2.1.

[23] 'Where an administrative act which is given in written form adversely affects the rights, liberties or interests of the person concerned, it indicates the normal remedies against it, as well as timelimits for their utilisation', aanbeveling van het Committee of Ministers of the Council of Europe; Resolution 31, 1977.

[24] Besluit van 29-8-1990, Stcrt. 31-8-1990, nr 169.

[25] Zie L.E.G.W. Crébolder, De Wet Mulder, Trema 1992, p. 15.

[26] F.H. van der Burg/G.J.M. Cartigny/G. Overkleeft-Verburg, Rechtsbescherming tegen de overheid, Nijmegen, 1985, p. 39-42.

[27] J.B.J.M. ten Berge/A.Q.C. Tak, Hoofdlijnen van het Nederlandse administratief procesrecht, 2e druk, Zwolle, 1990, p. 152.

[28] Zie L.J.J. Rogier, De Wet Mulder, artikelsgewijs commentaar, Arnhem, 1990, aant. 4 op art. 9 WAHV, p. 75.

[29] Zie L.J.J. Rogier, a.w., aant. 4 op art. 9 WAHV, p. 75.

[30] Een openbare terechtzitting zoals bedoeld in art. 12.1 WAHV lijkt me voor de hand liggen.

[31] R.J.G.M. Widdershoven, Gespecialiseerde rechtsgangen in het administratieve recht, 1989, Zwolle, p. 144.

[32] Algemene wet bestuursrecht, a.w., aant. 2 op art. 6.3.8.

[33] J.B.J.M. ten Berge/A.Q.C. Tak, a.w., p. 171.

[34] HR 3-5-1989, NJ 1991, 167, r.o. 4.2.

[35] Zie Algemene conclusie, onder nr 26.

[36] Zie Algemene conclusie, onder nr 27.

[37] Zie bv. D. Schaffmeister, t.a.p., p. 116 e.v.; H. Franken en J. de Hullu/H.G.M. Krabbe/Th.W. van Veen, in: Eén of twee feitelijke instanties? RM Themis, themanummer, 1989, p. 57, 86 en 95.

[38] A. Mulder, in: Administratieve afdoening verkeersovertredingen, red. G.J.M. Corstens, Zwolle, 1986, p. 16.

[39] Zie ook Ch.J. Langereis/J.B.H.Röben, Griffierecht verhoogd? FED 1985, p. 342.

[40] Zie HR 3-3-1992 (01-91-V/CJIB 59429), VR 1992, 68, r.o. 4.2.

[41] Zie voor de teruggave van de zekerheidstelling: L.J.J. Rogier, a.w., aant. 3 op art. 21 WAHV.

[42] Aldus de informatie van de afdeling juridische en beleidszaken van het CJIB, 23-1-1992.

[43] Vgl. L.E.G.W. Crébolder, De Wet Mulder, Trema, 1992, p. 14-20.

[44] Vgl. P.J. Wattel, Mensenrechten en belastingen, in: 40 Jaar EVRM, NJCM-bulletin special, 1990, p. 254. Zie tevens HR 20-12-1989, BNB 1990, 57, r.o. 4.2, waarin de belastingkamer van de Hoge Raad besliste dat 'de WARB slechts een summiere regeling van de procedure voor het gerechtshof geeft, welke waar nodig door de rechter dient te worden aangevuld' en HR 17-1-1992, RvdW 1992, 32 (kort geding), r.o. 3.3, m.b.t. de voortzetting van de voorlopige hechtenis: 'Bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel in de parlementaire geschiedenis, moet de afwezigheid in de wet van een voorziening voor gevallen als de onderhavige worden gehouden voor een leemte, ten aanzien waarvan de strekking van de wet, mede beschouwd in het licht van de waarborg vervat in art. 5 EVRM, vereist dat deze leemte door de rechter, met eerbiediging van het stelsel der wet, wordt opgevuld'.