VRA 2007, p. 137
2007-05-01
E. Thole, H. Roerdink, C. Luder
Eind december 2006 is de derde Europese Rijbewijs Richtlijn aangenomen. Behalve dat een Europees model voor het rijbewijs wordt ingevoerd, beoogt deze richtlijn het rijbewijstoerisme door bestuurders, van wie het rijbewijs in een lidstaat is ingehouden of geschorst, aan banden te leggen. In deze bijdrage betogen wij dat binnen de EU evenmin nog sprake kan zijn van rijbewijstoerisme ten aanzien van degenen die voor het eerst in een lidstaat een rijbewijs aanvragen. Door de geharmoniseerde regelgeving zou het immers niet meer moeten uitmaken in welke lidstaat een burger woont of studeert, zijn rijbewijs haalt en dit vervolgens aanvraagt. Het bevreemdt dan ook dat de Europese wetgever nog steeds vereist dat men tenminste 185 dagen in een bepaalde lidstaat moet wonen of studeren voor het verkrijgen van zijn (eerste) rijbewijs in diezelfde lidstaat. Dit artikel stelt deze eis ter discussie en beoogt daarmee stof tot nadenken voor de Europese en ook de Nederlandse wetgever op te leveren.
Europese regels voor eerste rijbewijs zijn Kafkaiaans
VRA 2007, p. 137
E. Thole, H. Roerdink, C. Luder
Regl. rijbewijzen art. 32 EG-Richtlijn nr. 91/439
1
De benadeelde burger
Stel dat u, na een kort verblijf in het buitenland voor studiedoeleinden, als geboren en getogen Nederlander hier geslaagd bent voor uw rijexamen. Opgetogen stapt u - nu nog op de fiets - naar het gemeentehuis om uw rijvaardigheidspapieren te laten verzilveren voor uw rijbewijs. Bij het loket hoort u dat u nog geen recht hebt op uw rijbewijs omdat u te kort in Nederland woont[1] . Is dit een flauwe grap? Nee, helaas niet[2] .
Binnen de EU geldt - kortweg gesteld - de eis dat men tenminste 185 dagen in een bepaalde lidstaat dient te wonen of te studeren voor het verkrijgen van zijn/haar (eerste) rijbewijs in diezelfde lidstaat. In de praktijk blijkt de uitvoering van deze 'termijneis' soms tot het volstrekt onaanvaardbare gevolg te leiden dat men weliswaar met vlag en wimpel voor zijn rijexamen slaagt, maar dat men voor het verkrijgen van het begeerde rijbewijs eerst moet wachten tot de termijn van 185 dagen voorbij is. Het behoeft geen betoog dat daarmee de verkeersveiligheid niet per definitie gebaat zal zijn.
Op Europees niveau is in 1991 de 185 dagen-regeling ingevoerd met de komst van tweede Europese Rijbewijsrichtlijn[3] . Doel van de regeling is met name om het rijbewijstoerisme tegen te gaan[4] . Onder rijbewijstoerisme wordt doorgaans verstaan dat autorijlessen worden gevolgd, bijvoorbeeld tijdens vakanties, waarna in een ander land (bijvoorbeeld het Caribisch gebied) een rijbewijs wordt verstrekt dat niet voldoet aan de eisen die bijvoorbeeld in Nederland worden gesteld[5] . Rijbewijstoerisme kan ook inhouden dat een burger die zijn rijbewijs in het land van zijn woonplaats wegens een ernstig vergrijp moest inleveren, bijvoorbeeld in Duitsland, eenvoudig een nieuw rijbewijs in een andere lidstaat verkrijgt, dat dan in het land van zijn woonplaats moet worden erkend. Op zichzelf is het een lovenswaardig streven om het rijbewijstoerisme tegen te gaan. Het betreft ook een niet te onderschatten probleem, maar het kan nooit de bedoeling zijn geweest dat de regeling onverkort geldt voor burgers die (tijdelijk) in een andere lidstaat verbleven en hier vervolgens voor het eerst voor hun rijexamen slaagden.
In de onlangs aangenomen derde Europese Rijbewijs Richtlijn is de regeling onverkort gehandhaafd. Het lijkt er dan ook op dat de regeling alom binnen de EU acceptabel wordt geacht[6] . Het meest opmerkelijke daarbij is dat men zich kan afvragen hoe de regeling, die sterk 'landgebonden' is (want de eis stelt van woonachtig zijn c.q. studeren in een bepaalde lidstaat alwaar het rijbewijs wordt aangevraagd), zich verhoudt tot de Europese gedachte van één 100% interne markt. Op basis van het gemeenschapsrecht zou het in principe niet moeten uitmaken in welke lidstaat een burger woont of studeert, alwaar hij voor zijn rijexamen slaagt en zijn rijbewijs uiteindelijk aanvraagt, zolang dit maar binnen de EU is[7] . Het is tenslotte een verworvenheid dat er door de Europese regels sprake is van wederzijdse erkenning van het rijbewijs in de lidstaten en harmonisatie van de rijbewijsregels. Rijbewijstoerisme zou zich per definitie niet moeten kunnen voordoen tussen de lidstaten onderling. Bestrijding van rijbewijstoerisme zou zich daarmee moeten beperken tot rijbewijzen van niet EU-lidstaten.
In deze bijdrage willen we de 'termijneis' aan de kaak stellen. Daartoe zullen wij ingaan op de Europese regeling, de Nederlandse implementatiewetgeving, wat de consequenties zijn van strikte doorvoering van de regelgeving en we doen een voorzet voor een alternatieve oplossing.
2
De Europese Rijbewijs Richtlijnen
In 1991 is, zoals gezegd, voor het eerst de termijneis ingevoerd in de EU, en wel met de komst van artikel 7 jo artikel 9 van de tweede Rijbewijs Richtlijn. Om de achtergrond van de regeling te begrijpen, is het goed eerst globaal een beeld te hebben van de Europese regelgeving over het rijbewijs in het algemeen.
Op het gebied van rijbewijzen zijn - voor zover hier relevant - achtereenvolgens drie Europese richtlijnen aangenomen. De doelstelling van de Europese rijbewijsregelgeving is de uitvoering van het gemeenschappelijk vervoersbeleid, het leveren van een bijdrage aan de verhoging van de veiligheid van het wegverkeer en de vergemakkelijking van het verkeer van personen die zich vestigen in een andere lidstaat dan die waar zij een rijexamen hebben afgelegd. Om deze redenen is op basis van de eerste Rijbewijs Richtlijn in 1980 een Europees model voor het nationale rijbewijs vastgesteld[8] . Tevens is toen de onderlinge erkenning door lidstaten van nationale rijbewijzen en het inwisselen van rijbewijzen door houders die hun verblijfplaats of plaats van arbeid van een lidstaat naar een andere overbrengen, vastgelegd. Deze ingeslagen weg van harmonisatie is nader uitgewerkt in de tweede Rijbewijs Richtlijn van 1991, die in de plaats kwam van de eerste Rijbewijs Richtlijn. De administratieve procedure rondom het inwisselen van rijbewijzen is in 1991 afgeschaft en het bindende beginsel van wederzijdse erkenning is ingevoerd[9] .
Omdat er evenwel nog steeds obstakels te signaleren zijn die aan een 100% functionerende interne markt in de weg zouden kunnen staan en men de tweede Rijbewijs Richtlijn opnieuw wenste te rangschikken, kwam ten slotte eind 2006 de derde Rijbewijs Richtlijn tot stand[10] . Deze richtlijn zal op termijn de tweede Rijbewijs Richtlijn uit 1991 vervangen. De doelstellingen van de derde richtlijn zijn - kortweg - drieledig: (i) verminderen van de mogelijkheid tot fraude, (ii) waarborgen van het vrije verkeer van burgers, en (iii) bijdragen tot een verbeterde verkeersveiligheid.
Met de komst van de derde Rijbewijs Richtlijn zal een nieuw Europees model voor het rijbewijs worden ingevoerd en zal het rijbewijstoerisme voor wat bestuurders betreft, van wie het rijbewijs in een lidstaat is ingehouden of geschorst, tot het verleden gaan behoren. De derde Rijbewijs Richtlijn schrijft hiertoe voor dat de lidstaten geen rijbewijs mogen uitreiken aan personen van wie het rijbewijs werd ingehouden of geschorst in een andere lidstaat. Via een netwerk voor de uitwisseling van informatie over de personen die in het bezit zijn van een rijbewijs moet deze doelstelling worden gerealiseerd.
Onze stelling is nu dat zich evenmin rijbewijstoerisme binnen de lidstaten kan voordoen ten aanzien van degenen die voor het eerst in een lidstaat een rijbewijs aanvragen. Het zou daarbij - vanwege de geharmoniseerde regelgeving - niet meer dienen uit te maken in welke lidstaat een burger zijn rijbewijs haalt en vervolgens aanvraagt.
De 185 dagen-regeling in de Europese regelgeving
Artikel 12 van de derde Rijbewijs Richtlijn bevat een tekst identiek aan artikel 9 van de tweede Rijbewijs Richtlijn, terwijl artikel 7 van de tweede Rijbewijs Richtlijn teruggekomen is in artikel 7 sub e van de derde Rijbewijs Richtlijn. Volgens de derde Rijbewijs Richtlijn zal de tweede Rijbewijs Richtlijn met ingang van 19 januari 2013 worden ingetrokken, maar artikel 12 zal al met ingang van 19 januari 2009 van toepassing zijn. We gaan er hierna daarom vanuit dat tenminste tot januari 2009 de artikelen 7 jo 9 van de tweede Rijbewijs Richtlijn van kracht zullen blijven, zodat dit voorlopig de geldende tekst is. Wij zullen hieronder dan ook uitsluitend uitgaan van de tekst van de tweede Rijbewijs Richtlijn, en de daarop gebaseerde Nederlandse implementatieregelgeving.
Artikel 7 van de richtlijn uit 1991 bepaalt dat de afgifte van een rijbewijs onder meer aan de volgende voorwaarden is onderworpen:
(…) de aanvrager moet zijn gewone verblijfplaats hebben op het grondgebied van de Lid-Staat die het rijbewijs afgeeft, of het bewijs leveren dat hij ten minste 6 maanden in een onderwijsinstelling in de Lid-Staat is ingeschreven.
Wat onder de toepassing van een 'gewone verblijfplaats' moet worden verstaan, is omschreven in artikel 9 van de richtlijn. Dit artikel luidt (curs. van ons):
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder 'gewone verblijfplaats' verstaan de plaats waar iemand gewoonlijk verblijft, dat wil zeggen gedurende ten minste 185 dagen per kalenderjaar, wegens persoonlijke en beroepsmatige bindingen of, voor iemand zonder beroepsmatige bindingen, wegens persoonlijke bindingen waaruit nauwe banden blijken tussen hemzelf en de plaats waar hij woont.
De gewone verblijfplaats van iemand die zijn beroepsmatige bindingen op een andere plaats dan zijn persoonlijke bindingen heeft en daardoor afwisselend op verschillende plaatsen in twee of meer Lid-Staten verblijft , wordt evenwel geacht zich op dezelfde plaats als zijn persoonlijke bindingen te bevinden, op voorwaarde dat hij daar op geregelde tijden terugkeert . Deze laatste voorwaarde vervalt, wanneer de betrokkene voor een opdracht van een bepaalde duur in een Lid-Staat verblijft. Het volgen van onderwijs aan een universiteit of een school impliceert niet dat de gewone verblijfplaats is verplaatst.
Uit deze bepalingen kan men afleiden dat de richtlijn niet vereist dat de periode van 185 dagen aaneengesloten is. Door de woorden 'geregelde tijden terugkeert' te hanteren, kan onder de regeling ook vallen de situatie dat iemand voor werkzaamheden bijvoorbeeld deels in Nederland en deels in een andere lidstaat verblijft, maar wel kan aantonen dat hij regelmatig terugkeert naar Nederland. Daarmee kan hij voldoen aan de 185 dagen-regeling, zonder dat hij ook daadwerkelijk in die periode in totaal 185 dagen in Nederland heeft verbleven. Verder geeft de slotzin aan dat het volgen van onderwijs aan een universiteit of een school (naar wij aannemen in een andere lidstaat) niet impliceert dat de gewone verblijfplaats is verplaatst. Maar dit zal wellicht anders liggen in de situatie dat een burger zich ook als ingezetene (bijvoorbeeld voor studiefinanciering) in een andere lidstaat buiten Nederland heeft ingeschreven.
De termijn van 185 dagen is net iets meer dan een half jaar. Ons inziens ware het logischer geweest om te kiezen voor de aanduiding van zes maanden of een half jaar, zonder dit te limiteren tot een bepaald kalenderjaar. Maar als zodanig valt de eis van '185 dagen', zoals gezegd, niet goed te rijmen met de wens van de Europese wetgever om een 100% interne markt te bereiken. Kennelijk is voor de Europese wetgever nog steeds de koppeling met de gebondenheid aan een bepaalde lidstaat van belang.
4
De 185 dagen-regeling in de Nederlandse regelgeving
In Nederland is de termijneis geïmplementeerd in artikel 32 van het Reglement rijbewijzen (hierna: Rr)[11] . Ofschoon er veel gemeenten en stadsdeelkantoren zijn die op dit vereiste wijzen, zal in veel gevallen de toepassing daarvan voor de burger niet altijd begrijpelijk zijn[12] . Ook het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) en sommige rijscholen maken melding van het bestaan van de regelgeving[13] .
Om in Nederland zijn eerste rijbewijs aan te vragen, dient men allereerst een bepaalde leeftijd te hebben bereikt[14] . Daarnaast dient men vanzelfsprekend een theorie- en een praktijkexamen af te leggen. Als men geslaagd is, wordt (i) een Verklaring van rijvaardigheid en (ii) een Verklaring van geschiktheid geregistreerd in het Centraal Rijbewijzen Register (CRB). De gemeenten en het CBR kunnen dit register raadplegen om vast te stellen of de persoon daadwerkelijk is geslaagd voor het rijexamen. De registratie van de Verklaring van rijvaardigheid is een half jaar geldig, terwijl de registratie van de Verklaring van geschiktheid één jaar geldig is[15] . Concreet betekent dit dat het verstandig is om tenminste binnen een half jaar na het behalen van het rijexamen naar het gemeentehuis te gaan om het rijbewijs aan te vragen.
Strikt genomen zou zich nu het volgende geval kunnen voordoen. Iemand slaagt in Nederland voor zijn rijexamen, terwijl hij hier nog maar kort woont. Hij ontvangt zijn zes maanden geldige Verklaring van rijvaardigheid van het CBR, maar pas als de 185 dagen-termijn (hetgeen net iets langer is dan zes maanden) is verstreken, zal deze persoon zijn rijbewijs daadwerkelijk kunnen aanvragen[16] . Alsdan zou zich de schrijnende situatie kunnen voordoen dat wellicht de geldigheid van zijn Verklaring van rijvaardigheid is verstreken en hij dus opnieuw een rijexamen zal moeten afleggen!
5
Het Reglement rijbewijzen
De 185 dagen-regeling is in 1996 in het Reglement rijbewijzen ingevoerd en nadien nog aangevuld in 1997 en 2000. De huidige regeling luidt:
1
Onverminderd het tweede en het derde lid dient de aanvrager, indien de aanvraag betrekking heeft op de afgifte van een rijbewijs aan een aanvrager aan wie nog niet eerder een rijbewijs is afgegeven voor de rijbewijscategorie waarop de aanvraag betrekking heeft, de afgifte van een rijbewijs dat geldig is voor een categorie of categorieën waarvoor een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs in verband met een gevorderd onderzoek naar diens rijvaardigheid tot het besturen van motorrijtuigen ongeldig is verklaard, dan wel de afgifte van een rijbewijs dat geldig is voor een categorie of categorieën waarvoor een eerder aan de aanvrager afgegeven rijbewijs ongeldig is verklaard op grond van artikel 124, eerste lid, onderdeel a, b of c, van de wet
a
op het moment van de aanvraag in Nederland woonachtig te zijn en tevens
I
in de onmiddellijk aan de aanvraag voorafgaande periode van één jaar ten minste 184 dagen in Nederland woonachtig te zijn geweest of
II
gedurende een periode van ten minste zes maanden te zijn ingeschreven aan een in Nederland gevestigde universiteit, school voor middelbaar, voortgezet of hoger beroepsonderwijs of andere school voor middelbaar, voortgezet of hoger onderwijs, dan wel
b
in de onmiddellijk aan het moment van de aanvraag voorafgaande periode van één jaar ten minste 185 dagen in Nederland woonachtig te zijn geweest.
Ofschoon de Nederlandse wettekst daarmee in grote lijnen de Europese tekst volgt, is opvallend dat de Nederlandse wettekst, anders dan de richtlijn, onderscheid maakt tussen de situatie (a) dat een burger in Nederland woonachtig is, dan wel (b) de situatie dat een burger in Nederland woonachtig is geweest.
5.1
In Nederland woonachtig zijn
De eis dat de aanvrager van een Nederlands rijbewijs op het moment van de aanvraag in Nederland woonachtig moet zijn én dit tevens in de onmiddellijk aan de aanvraag voorafgaande periode van één jaar gedurende ten minste 184 dagen, lijkt op het eerste gezicht redelijk overeen te komen met de tekst van de richtlijn. Er zijn evenwel toch een paar verschillen. Zo spreekt de richtlijn over 'tenminste 185 dagen per kalenderjaar', terwijl de Nederlandse tekst het heeft over tenminste 184 dagen in 'de onmiddellijk aan de aanvraag voorafgaande periode van één jaar'. Daarmee vereist de Nederlandse tekst niet alleen één dag minder, maar ook gaat het om de periode van één jaar die onmiddellijk voorafgaat aan de aanvraag[17] . Op dit laatste punt is de richtlijn soepeler dan de Nederlandse tekst en men zou zelfs kunnen betogen (ofschoon het waarschijnlijk niet de bedoeling is geweest van de Europese wetgever) dat men op basis van de richtlijn ook ná het aanvragen van het rijbewijs nog de 185 dagen-termijn kan vervullen zolang dit maar in één kalenderjaar plaatsvindt. De Nederlandse tekst is daarmee weliswaar strikter, maar wel logischer opgesteld. Ook door te spreken over één jaar in plaats van een kalenderjaar zal de Nederlandse regeling in de praktijk in principe eenvoudiger hanteerbaar zijn.
Onder 'woonachtig zijn' moet, volgens de Nota van Toelichting uit 1996, worden verstaan 'feitelijk woonachtig zijn', en uitdrukkelijk niet in de zin van 'als ingezetene zijn ingeschreven in de basisadministratie persoonsgegevens'. Het enkele feit dat men als ingezetene is ingeschreven in de basisadministratie persoonsgegevens van een bepaalde gemeente behoeft nog niet te betekenen dat men ook daadwerkelijk in de betrokken gemeente woont in de zin van het Reglement rijbewijzen.
Verder volgt de Nederlandse wettekst ook de richtlijn (artikel 7) door als alternatief criterium de mogelijkheid te bieden van het tenminste zes maanden te zijn ingeschreven aan een in Nederland gevestigde universiteit, school voor middelbaar, voortgezet of hoger onderwijs. Gezien de gekozen omschrijving vallen, aldus de Nota van Toelichting uit 1996, volksuniversiteiten, losse cursussen en opleidingen aan rijscholen niet onder de regeling.
In haar brief van 15 december 1997 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat bovendien aangegeven dat studenten uit Nederland die in een andere lidstaat (of een staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte) gaan studeren en die zich daarvoor uit hun woongemeente in Nederland hebben uitgeschreven, toch ook in aanmerking komen voor de afgifte van een Nederlands rijbewijs[18] . Het gaat daarbij om studenten die regelmatig, bijvoorbeeld wekelijks, naar Nederland terugkeren. In die gevallen is er, aldus de minister, wel sprake van het hebben van 'persoonlijke bindingen' met Nederland. Deze personen mogen alsnog, door tussenkomst van de gemeente, waar zij eerder ingeschreven waren, een aanvraag indienen. Deze aanvragen kunnen voor de afhandeling worden doorgeleid naar de Dienst Wegverkeer te Veendam. Opvallend is dat de minister de genoemde uitzonderingsregeling beperkt tot studerende personen die regelmatig terugkeren naar Nederland. Ook denkbaar is dat de uitzondering relevant kan zijn voor andere betrokkenen. Bijvoorbeeld voor personen die werken in het buitenland, maar tevens regelmatig in Nederland zijn. De Europese wetgever heeft duidelijk wel aan deze mogelijkheid gedacht. Zo spreekt de richtlijn over 'beroepsmatige bindingen', die op een andere plaats kunnen zijn dan de persoonlijke bindingen. Dezelfde procedure is daarentegen overigens wel van toepassing op betrokkenen die weliswaar in Nederland wonen, maar niet als ingezetenen in de basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven. Alleen degenen van wie blijkt dat zij zich in het buitenland hebben gevestigd en bewust hun (persoonlijke) binding met Nederland hebben verbroken, komen niet voor de regeling in aanmerking, aldus de minister van Verkeer en Waterstaat.
5.2
In Nederland woonachtig zijn geweest
In 2000 is deze tweede situatie geregeld[19] . De richtlijn gaat uit van het beginsel dat de aanvrager van een rijbewijs zijn gewone verblijfplaats dient te hebben op het grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft. In geval van een verhuizing naar een andere lidstaat vóór het indienen van de aanvraag tot het verkrijgen van het rijbewijs, blijkt dit beginsel echter - aldus de toelichting - in de praktijk in bepaalde gevallen tot het door de richtlijn niet bedoelde gevolg te leiden dat een aanvrager van een rijbewijs noch in de lidstaat van waaruit hij is vertrokken, noch in de lidstaat van vestiging voor afgifte van een rijbewijs in aanmerking komt. In de lidstaat van waaruit hij is vertrokken, voldoet hij immers niet meer en in de lidstaat van vestiging voldoet hij nog niet aan het criterium dat hij tenminste 185 dagen in de lidstaat van afgifte woonachtig is geweest. Om te voorkomen dat de betrokken aanvragers worden gedupeerd door het feit dat zij niet voor aangifte van een rijbewijs in aanmerking komen, is het nieuwe onderdeel b van artikel 32 Rr in 2000 ingevoerd (in afwijking op de richtlijn). Dit nieuwe onderdeel voorziet erin dat de aanvrager van een Nederlands rijbewijs die zich buiten Nederland heeft gevestigd niettemin voor afgifte in aanmerking komt, indien hij in de onmiddellijk aan het moment van de aanvraag voorafgaande periode van één jaar tenminste 185 dagen in Nederland woonachtig is geweest. Wij vinden het opmerkelijk dat de Nederlandse wetgever expliciet in deze situatie heeft voorzien. Eigenlijk achten wij het tamelijk onwaarschijnlijk dat iemand eerst slaagt voor zijn rijexamen in Nederland, en vervolgens nog voordat hij zijn aanvraag bij zijn woongemeente indient, gaat verhuizen naar een andere lidstaat. Het lijkt ons dat iemand die geslaagd is toch eerst zijn rijbewijs wil ophalen voordat hij gaat verhuizen. Het is dan ook verbazingwekkend dat de wetgever deze situatie wel heeft willen regelen, en niet gedacht heeft aan de door ons gestelde casuspositie.
In afwijking van de richtlijn stelt de Nederlandse wet nergens expliciet dat de periode van 184 dagen (c.q. 185 dagen c.q. zes maanden) aaneengesloten dient te zijn. Uit de eerder genoemde brief van de minister van Verkeer en Waterstaat uit 1997 moet men evenwel afleiden dat de tekst ook ruimte biedt voor de mogelijkheid dat een burger gedurende het jaar voorafgaande aan de aanvraag af en aan in twee of meer verschillende lidstaten heeft verbleven.
6
Te onderscheiden situaties
Op basis van het voorgaande zijn de volgende situaties te onderscheiden (waarbij geldt dat de door ons genoemde situaties hoogstwaarschijnlijk niet uitputtend zullen zijn, omdat de praktijk altijd grilliger zal zijn dan men kan bedenken):
a
De burger woont in Nederland en haalt hier in Nederland zijn rijbewijs
Deze situatie is het meest eenvoudig en zal ook wel het meeste voorkomen. De situatie valt onder artikel 32 lid 1 sub a onderdeel I Rr. De burger kan zonder meer zijn rijbewijs in Nederland aanvragen. Ook volgens artikel 9 van de richtlijn heeft deze burger geen probleem. De richtlijn vereist dat de burger gedurende tenminste 185 dagen per kalenderjaar zijn gewone verblijfplaats in Nederland heeft, waartoe hij ofwel persoonlijke én beroepsmatige bindingen, ofwel alleen persoonlijke bindingen heeft met Nederland. De burger kan dan zonder meer zijn rijbewijs in Nederland aanvragen.
b
De burger woonde in Nederland gedurende tenminste 185 dagen en heeft in die periode zijn rijbewijs gehaald, maar gaat vóórdat hij zijn rijbewijs aanvraagt, verhuizen naar een andere lidstaat
Ofschoon wij deze mogelijkheid, zoals gezegd, tamelijk onwaarschijnlijk achten, is dit de situatie waarvoor artikel 32 lid 1 sub b Rr is ingevoerd. Naar Nederlands recht kan deze burger zonder meer zijn rijbewijs in Nederland aanvragen. De burger heeft lang genoeg in Nederland gewoond. In de richtlijn is - ons inziens terecht - niet voorzien in deze bijzondere situatie.
c
De burger woonde in Nederland en gaat verhuizen naar een andere lidstaat voor beroepsmatige doeleinden. Als hij hier terugkomt, haalt hij zijn rijbewijs in Nederland in een periode die korter is dan 185 dagen
Deze situatie valt onder artikel 32 lid 1 sub a onderdeel I Rr. Deze burger zou hier nog geen rijbewijs kunnen aanvragen omdat hij tekort in Nederland woonachtig is. Ook onder de richtlijn zou deze burger nog niet in aanmerking kunnen komen voor het aanvragen van zijn rijbewijs.
Artikel 9 van de richtlijn lijkt evenwel, anders dan de Nederlandse regelgeving, uitdrukkelijk wel de ruimte te geven om afwisselend in verschillende EU-lidstaten voor beroepsmatige doeleinden te verblijven. Als de betreffende burger kan aantonen dat hij op geregelde tijden terugkeert naar het land waarmee hij een persoonlijke band heeft, kan hij in dat land zijn rijbewijs aanvragen. Deze mogelijkheid vervalt wanneer de betrokkene voor een opdracht van een bepaalde duur in een lidstaat verblijft.
d
De burger is ingeschreven aan een Nederlandse onderwijsinstelling
Deze situatie valt onder artikel 32 lid 1 sub a onderdeel II Rr. Woont deze burger ook in Nederland, dan kan hij zonder meer zijn rijbewijs aanvragen. Woont hij daarentegen in een andere lidstaat, dan zal hij alleen zijn rijbewijs in Nederland kunnen aanvragen als hij tenminste gedurende zes maanden is ingeschreven aan een Nederlandse onderwijsinstelling. Op basis van artikel 7 lid 1 sub b van de richtlijn geldt hetzelfde.
e
De burger is ingeschreven aan een onderwijsinstelling in een andere lidstaat
Zowel op basis van de Nederlandse als de Europese regelgeving zal deze burger zijn rijbewijs niet meteen kunnen aanvragen in Nederland, omdat hij moet wachten totdat ofwel 185 dagen voorbij zijn (als hij hier komt wonen), ofwel zes maanden voorbij zijn (als hij hier komt studeren). Dit wordt, volgens de Nederlandse regelgeving, althans voor de studiesituatie, slechts anders indien hij kan aantonen regelmatig naar Nederland te zijn teruggekeerd, terwijl hij nog studeerde in het buitenland. In de richtlijn is de laatstgenoemde situatie niet geregeld.
7
Mogelijkheden om de 185 dagen-regeling in bepaalde gevallen ter zijde te schuiven
Gebleken is dat de uitkomst van de toepassing van de Nederlandse en Europese regelgeving goed vergelijkbaar is en slechts op kleine punten enigszins verschillend is. Steeds is het leidende criterium de duur van het woonachtig zijn (geweest) en/of het ingeschreven staan bij een onderwijsinstelling in de lidstaat van aanvraag. Tevens is relevant of men regelmatig is teruggekeerd naar de lidstaat alwaar men het rijbewijs aanvraagt. De bewijslast ter zake rust op de burger. Niet duidelijk is op welke wijze dit precies kan en mag worden aangetoond.
In een aantal gevallen dient de 185 dagen-regeling (c.q. 184 dagen-regeling/zes maanden-regeling) naar onze mening geen doel. Met de regeling wordt met name geen positief resultaat bereikt als het gaat om een Nederlandse burger die tijdelijk onafgebroken in een andere lidstaat (of daarbuiten) studeerde of werkte en vervolgens terugkeert naar Nederland en hier slaagt voor zijn rijbewijs zonder dat de vereiste termijn is verstreken. De regeling zal daarentegen zelfs een negatief gevolg kunnen hebben. De burger die net geslaagd is voor zijn rijexamen dient immers geruime tijd te wachten totdat het rijbewijs wordt verstrekt. Dit kan betekenen dat men, na een bepaalde periode niet te hebben mogen rijden, voor het eerst weer zal kunnen deelnemen aan het verkeer.
De hamvraag is nu of er (structurele) oplossingen in de regelgeving zelf te vinden zijn. Uit de Nota van Toelichting bij het Reglement rijbewijzen volgt in ieder geval dat het niet afdoende is om zich hier in Nederland te laten inschrijven in de basisadministratie persoonsgegevens en deze inschrijving in stand te houden ook gedurende de periode dat men in het buitenland verblijft. Daarmee behoudt men een onvoldoende persoonlijke band met Nederland. De oplossing zal derhalve elders gezocht dienen te worden. Relevant criterium, aldus de tweede Rijbewijs Richtlijn, is dat de persoon hetzij (i) persoonlijke én beroepsmatige bindingen met de lidstaat heeft, hetzij (ii), als sprake is van iemand zonder beroepsmatige bindingen, maar die persoonlijke bindingen heeft waaruit nauwe banden blijken tussen hemzelf en de plaats waar hij woont. Mocht men nu op verschillende plaatsen beroepsmatige én persoonlijke bindingen hebben, dan prevaleren de persoonlijke bindingen, mits de persoon aldaar geregeld terugkeert. Op grond hiervan zou een burger wellicht kunnen aantonen dat, ook als hij elders werkt of studeert, hij nog steeds een persoonlijke band heeft behouden met Nederland. Opvallend daarbij is dat de richtlijn uitdrukkelijk rekening houdt met de mogelijkheid dat een persoon in een andere lidstaat werkt , terwijl hij een persoonlijke band behoudt met het land alwaar hij zijn rijbewijs aanvraagt. De Nederlandse regelgeving houdt daarentegen alleen rekening met de situatie dat men in een andere lidstaat studeert , terwijl men zijn rijbewijs in Nederland aanvraagt. Ons inziens is er geen reden om op dit punt een onderscheid te maken tussen werkende en studerende personen.
Blijft evenwel nog steeds staan dat de termijn van 185 dagen, wanneer men aaneengesloten elders verbleef, onder omstandigheden tot onaanvaardbare situaties kan leiden. Juist daarin schuilt voor de gekozen casuspositie het probleem. Noch de Europese regelgeving, noch de Nederlandse regelgeving biedt een mogelijkheid voor een ruimere interpretatie. Op dit punt valt in de nabije toekomst ook geen aanpassing te verwachten als men naar de derde Rijbewijs Richtlijn kijkt; de regeling is daarin ongewijzigd overgenomen. De Nederlandse regelgeving heeft wel in respectievelijk 1997 en 2000, in afwijking van de tweede Rijbewijs Richtlijn, in twee extra situaties voorzien. In de eerste plaats betreft het de situatie dat men in een andere lidstaat studeert, maar regelmatig naar Nederland terugkeert, en in de tweede plaats gaat het om de situatie dat iemand in Nederland woonachtig is geweest en vervolgens verhuisd is naar een andere lidstaat. Dit kan evenwel tegelijk betekenen dat, gezien het feit dat de onderhavige casuspositie indertijd niet is meegenomen in de discussie over de situatie dat iemand banden kan hebben met verschillende lidstaten tegelijk, er (althans momenteel) ook geen ruimte lijkt te zijn voor een uitzondering op de betreffende regeling voor de onderhavige casuspositie. Zeker als men de antwoorden van de minister van Verkeer en Waterstaat op de gestelde Kamervragen over de casuspositie naleest, bieden deze geen ruimte voor een andere interpretatie, nu zij gewezen heeft op een strikte wetsuitleg.
Rest hierover de discussie opnieuw aan te gaan met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en ook de Europese wetgever, mede in het kader van de implementatie van de derde Rijbewijs Richtlijn. Te denken valt met name aan de invoering van een meer voor de hand liggende regeling die uitgaat van de grenzen van de EU, in plaats van de landsgrenzen van een bepaalde lidstaat. Met andere woorden, iedere burger die gedurende een bepaalde termijn in de EU woont of studeert, moet zijn eerste rijbewijs in welke lidstaat dan ook kunnen aanvragen. Gelet op het feit dat er op basis van de derde Rijbewijs Richtlijn binnen de EU overal dezelfde eisen zullen gaan gelden voor de rijvaardigheid en geldigheid van het rijbewijs, zou dit een gulden middenweg kunnen zijn, zonder dat dit het rijbewijstoerisme in de hand werkt.
[1] Recent onderzoek - onder de veelzeggende naam 'de Kafkabrigade'- van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft uitgewezen dat de regelgeving rondom het eerste rijbewijs een van de vele onbegrijpelijke voorschriften is, waarmee burgers soms te maken kunnen krijgen. Zie www.kafkabrigade.nl, alsmede www.burgercentraal.nl. In het najaar 2006 is op initiatief van oud-minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Atzo Nicolaï, de Kafkabrigade gestart. De Kafkabrigade is een samenwerkingsverband bestaande uit politicologen, bestuurskundigen en ambtenaren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
[2] De burger die deze 'last' bij het door de Kafkabrigade ingestelde meldpunt www.lastvandeoverheid.nl heeft gemeld, heeft ook een forum op het internet geopend: http://forum.techzine.nl.
[3] Richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, Pb L 237 van 24 augustus 1991. De belangrijkste Europese en Nederlandse regelgeving is te vinden in: P.H.R. Jonker/F.J.J. Kroeze, Handboek Rijbewijzen, Kluwer, Deventer 2001 (hierna: Handboek Rijbewijzen).
[4] Zie hierover o.m. P.C.M. Beentjes, Steeds meer gemeenten kennen rijbewijstoerisme, Burgerzaken & Recht, 1997 nr 3, p. 39-40; Duits rijbewijstoerisme groeit, juli 2003, te vinden op: www.flitsservice.nl; Y. Zwemmer-Pijnacker, Rijbewijstoerisme, Burgerzaken & Recht, 2003, nr XI, p. 415-417.
[5] In haar brief aan de gemeenten van 15 december 1997, nr DGP/VV/725742 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat een aantal combinaties van situaties genoemd, waarop de gemeenten ter voorkoming van rijbewijstoerisme kunnen letten (Handboek Rijbewijzen, Rubriek XII.E). Zie verder ook Burgerzaken & Recht, 10e jaargang, nr 7-8, p. 319, alsmede de antwoorden van de minister van Verkeer en Waterstaat op hieromtrent gestelde Kamervragen, Aanhangsel van de Handelingen van de Tweede Kamer 2004-2005, nr 950.
[6] In Nederland zijn in maart 2005 wel enige kamervragen gesteld over de 185 dagen-regeling, maar zonder dat dit tot aanpassing van de regeling heeft geleid. Zie de vragen van het lid Luchtenveld (VVD) aan de minister van Verkeer en Waterstaat, Aanhangsel van de Handelingen, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, nr 1245. Verder is enige jaren geleden ook gesproken over het opnemen van een bepaling in een circulaire van 25 maart 1993 voor Nederlandse studenten die in het buitenland gingen studeren, maar regelmatig terugkeerden naar Nederland. Er is toen niet voorzien in die bepaling omdat men het aantal gevallen te gering achtte voor aanpassing van de regelgeving. Zie brief van 15 december 1997, nr DGP/VV/725742 van de minister van Verkeer en Waterstaat (Handboek Rijbewijzen, Rubriek XII.E).
[7] Voor alle duidelijkheid merken wij op dat de nationaliteit van de burger in ieder geval zeker niet ter zake doet.
[8] Eerste Richtlijn 80/1263/EEG van de Raad van 4 december 1980 betreffende de invoering van een Europees rijbewijs, Pb L 375 van 31 december 1980, p. 1-15.
[9] Zie in dit verband ook de strafzaak tegen Felix Kapper (Arrest van het Hof van Justitie van 29 april 2004, Zaak C-476/01 (VR 2007, 63, in dit nummer van Verkeersrecht).
[10] Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs, Pb L 403/18 van 30 december 2006.
[11] Artikel 32 van het Reglement rijbewijzen is ingevoerd op 30 mei 1996 (Stb. 1996, 277; Stb. 1996, 279) en is daarna integraal opnieuw vastgesteld bij besluit van 22 mei 2000 (Stb. 2000, 229).
[12] Zie bijvoorbeeld www.oudzuid.amsterdam.nl: 'Voorwaarden bij aanvragen eerste rijbewijs: - De aanvrager moet ingeschreven zijn als ingezetene in de gemeente en in totaal minstens 185 dagen ingeschreven zijn in Nederland'; www.zeist.nl: 'Voorwaarden: - U staat minstens 185 dagen ingeschreven in Nederland'; www.wassenaar.nl: 'De aanvrager moet minstens 185 dagen in het land van afgifte hebben verbleven'.
[13] Zie www.rijbewijs.cbr.nl: 'Een rijbewijs kan alleen worden afgegeven als de aanvrager in de 365 dagen die aan de aanvraag vooraf gingen, tenminste 185 dagen daadwerkelijk in Nederland heeft gewoond'. Dus: wanneer je slaagt voor je rijbewijs maar niet voldoet aan de vestigingstermijn, kan op het gemeentehuis geen rijbewijs aan je worden uitgereikt'. Zie voorts www.rijschoolhetgerij.nl: '(…) om bij de gemeente voor het rijbewijs in aanmerking te komen, moet je op het moment van aanvraag in Nederland wonen en in het jaar daarvoor minstens 185 dagen in Nederland hebben gewoond'. en www.m67.nl/index: 'Om voor het rijbewijs in aanmerking te komen, moet u op het moment van aanvraag in Nederland wonen en het jaar daarvóór minstens 185 dagen in Nederland hebben gewoond'.
[14] De minimumleeftijd is 18 of 21 jaar, afhankelijk van de gekozen rijbewijscategorie (artikel 111 lid 1 sub a Wegenverkeerswet 1994). Behalve bij de gemeente kan men zijn eerste rijbewijs in bepaalde gevallen ook aanvragen bij de Dienst Wegverkeer te Veendam (artikel 116 lid 1 Wegenverkeerswet).
[15] Zie artikel 34 van het Reglement rijbewijzen.
[16] Niet alleen kan de situatie zich voordoen dat men tijdelijk vanwege studie of werk in het buitenland is verbleven. Ook kan een Nederlandse burger die permanent in een andere lidstaat woont, ervoor kiezen om liever in Nederland rijlessen te volgen, bijvoorbeeld vanwege de taal of de verkeerssituatie. Deze burger zou waarschijnlijk evenmin vanwege het niet voldoen aan de termijneis in aanmerking komen voor een rijbewijs in Nederland, ook al voldoet hij aan de rijvaardigheidseisen. Zie ook http://europa.sp.nl/weblog/2006/12/13/het-einde-van-rijbewijstoerisme met daarop het volgende citaat: 'Geweldig hoor, dit soort wetten! Helaas wordt er doorgaans mee omgegaan met de flexibiliteit van een roestige spijker, vergelijkbaar met de wijze waarop Rita Verdonk de vreemdelingenwet hanteerde. Een uit Nederland uitgeschrevene die in Frankrijk woont maar graag in zijn 'moerstaal' rijles en examen wil doen, wordt als een soort uitgeprocedeerde asielzoeker de deur gewezen! Wellicht een ideetje om de star- en stramheid van de regelgeving enigszins flexibel menswaardiger te maken? (…)'. Reactie van Nils - vrijdag 19 januari 2007 om 21.29.'Overigens schept het volgen van een rijopleiding geen persoonlijke band met de lidstaat waarin men dat doet'.
[17] De dag verschil (184 dagen in plaats van 185 dagen) tussen het bepaalde in artikel 9 van de Richtlijn en het bepaalde in artikel 32 Rr wordt verklaard doordat de aanvrager op de dag van de aanvraag ook al in Nederland woonachtig moet zijn. Deze dag dient te worden meegeteld. Zie Handboek Rijbewijzen, Rubriek III paragraaf 2.2 onder c.
[18] DGP/VV/725742 (Handboek Rijbewijzen; Rubriek XII.E).
[19] Zie brief van de minister van Verkeer en Waterstaat van 4 juli 2000, nr DGP/VI/U.00.01986 (Handboek Rijbewijzen, Rubriek XII.E).