pag. 138 VR 2010, De invoering van het alcoholslotprogramma: één teveel?

Binnen de huidige wettelijke constellatie zijn er in hoofdzaak drie manieren waarop iemand zijn rijbewijs -al dan niet tijdelijk- kan kwijtraken, te weten (1) via het strafrecht, (2) langs de weg van de bestuursrechtelijke vorderingsprocedure en daarnaast nog (3) in het kader van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (Wahv, beter bekend als de "Wet Mulder") teneinde betaling af te dwingen van een onherroepelijk geworden sanctie opgelegd op grond van die wet, die niet of niet volledig is betaald.^[5]

Bij het strafrechttraject kan onder bepaalde omstandigheden de ontzegging van de rijbevoegdheid als bijkomende straf worden opgelegd.^[6] Het gaat hierbij om (verkeers)misdrijven, zoals rijden onder invloed van alcohol of het veroorzaken van een ongeval, maar ook om overtredingen, zoals in het geval van forse snelheidsovertredingen die via het strafrecht worden afgedaan. In bij wet omschreven gevallen moet de politie overgaan tot invordering van het rijbewijs. Bij de rijontzegging moet de betrokkene zijn rijbewijs inleveren en mag er gedurende de periode van de ontzegging niet worden gereden, waarbij na afloop van de ontzegging de bevoegdheid tot het besturen van motorvoertuigen herleeft van de categorie (of meerdere) waarop het rijbewijs betrekking heeft.^[7]

De (bestuursrechtelijke) vorderingsprocedure heeft tot doel om vast te stellen of een bestuurder nog beschikt over de vereiste rijvaardigheid en geschiktheid om een rijbewijsplichtig motorvoertuig te besturen.^[8]´ Uit een oogpunt van verkeersveiligheid kan in het kader van deze procedure aan de betrokken bestuurder een passende maatregel worden opgelegd waardoor deze veilig aan het verkeer kan deelnemen of (tijdelijk) niet aan het verkeer mag deelnemen.^[9] Dit zijn de inmiddels bekende 'educatieve maatregelen' zoals de ema (deelname aan de educatieve maatregel alcohol en verkeer), de lichte ema (voor de beginnende bestuurder), de emg (gedrag en verkeer) ^[10]of de maatregel waarbij wordt bepaald dat betrokkene een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid dient te ondergaan.

Bij de laatste variant, de dwangmaatregel op basis van de Wahv, wordt de officier van justitie de mogelijkheid geboden om het rijbewijs in te nemen van degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd, maar die niet of niet volledig heeft betaald, waarbij de termijn van inneming ten hoogste vier weken bedraagt.^[11]

In het wetsvoorstel wordt benadrukt dat bij de evaluatie van de vorderingsprocedure is geconstateerd dat er ruimte is voor en behoefte is aan meer maatregelen, waarbij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) een meer gerichte aanpak voorstaat, dat wil zeggen een aanpak op een wijze die beter bij de specifieke problematiek van de bestuurder past. Daarbij wordt door de minister gesteld dat er behoefte bestaat aan een maatregel tussen de ema en het onderzoek. De overgang tussen deze twee is nu te abrupt en het alcoholslotprogramma wordt daarbij gezien als een 'logische tussenstap'^[12], waarbij maatwerk kan worden geleverd voor de doelgroep in kwestie.

De reden om in aanvulling op de hierboven genoemde instrumenten tot de invoering van nóg een nieuw middel in de vorm van het alcoholslot te komen, wordt door de minister gemotiveerd door (met name) te wijzen op het aantal verkeersdoden, dat in 2006 het aantal van 811 bedroeg en 791 in 2007, waarbij in de respectievelijke jaren 40 en 42 doden te betreuren waren vanwege het gebruik van alcohol bij tenminste een van de bij het ongeval betrokken bestuurders. Hierbij wordt aangegeven dat het werkelijke aantal doden waarbij alcohol in het spel was naar verwachting zelfs hoger is geweest, aangezien er sprake is van een 'flinke onderregistratie van de oorzaak van de ongevallen', waarbij nog vermeld wordt dat overleden verkeersdeelnemers vrijwel nooit op alcoholgebruik worden getest.^[13] Blijkens de MvT wordt van de nieuwe alcoholslotmaatregel, in aanvulling op bijvoorbeeld de invoering van de regionale verkeershandhavingsteams -waardoor het toezicht sterk is toegenomen- en de landelijk succesvolle BOB-campagne, een duidelijke meerwaarde verwacht. Zo heeft de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) berekend dat de invoering van het alcoholslot in potentie kan leiden tot een jaarlijkse reductie van 25 tot 30 verkeersdoden en ongeveer 250 tot 300 ziekenhuisgewonden.^[14] Dit is uiteraard zonder meer winst en vormt dan ook een reden te meer om eens nader naar deze maatregel te kijken.

De centrale doelstelling van het alcoholslotprogramma vormt volgens de MvT het leren van de deelnemer om een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig. Het alcoholslot bestaat concreet uit:

De bestuurder kan de startblokkering alleen opheffen door met goed gevolg een ademtest af te leggen. Er is dus sprake van een fysieke barriëre voor de bestuurder om met alcohol op 'achter het stuur te kruipen'^[15], waarbij van belang is te vermelden dat de maatregel zich qua doelgroep vooralsnog alleen richt op zware alcoholovertreders met een alcoholpromillage boven de 1,3^[16] en zich voorts beperkt tot motorrijtuigen van de categorie B, hetgeen impliceert dat alleen personenauto's eronder vallen. Ook wordt tegelijk met het besluit tot deelname aan het alcoholslotprogramma het rijbewijs ongeldig verklaard, behoudens de categorie AM^[17], waarna een nieuw rijbewijs met een beperkende code of aantekening dient te worden aangevraagd.

In het wetsvoorstel wordt benadrukt dat de maatregel 'an sich' niet nieuw is: in verschillende landen is het alcoholslot inmiddels al in enigerlei vorm ingevoerd (Zweden, Canada, VS, delen van Australië, Finland) en zijn er pilots gedaan in een aantal Europese landen, zoals Frankrijk, waarbij het positief effect op de verkeersveiligheid wordt beklemtoond.

Zo zouden bestuurders bij wie een alcoholslot in het motorvoertuig is ingebouwd gedurende het rijden -blijkend uit de uitleesgegevens- veel minder vaak in herhaling vallen waar het gaat om het rijden onder de -nog net toegestane- minimuminvloed van 0,2 promille alcohol (een glas bier) in verhouding tot bestuurders met een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid of een ongeldigverklaring van het rijbewijs. Zo recidiveerden deelnemers aan het alcoholslotprogramma gemiddeld 80% minder vaak.^[18]

In het wetsvoorstel wordt wel een aantal voorwaarden opgesomd om de invoering van het alcoholslotprogramma effectief te laten zijn:

Naast de voorwaarden worden voor de berekening van de effecten voorts de volgende uitgangspunten gehanteerd:

Het spreekt voor zich dat zo snel mogelijk na de overtreding -mits uiteraard aan de voorwaarden wordt voldaan- met het alcoholslotprogramma wordt gestart. Hierbij moet bedacht worden dat het programma zich richt op de zware drinker die betrapt wordt met meer dan 1,3 promille alcohol in het bloed (hetgeen grofweg neerkomt op twaalf glazen bier). De handelwijze is zo ingericht dat het CBR als beslissingsbevoegde en met de uitvoering belaste instantie vier weken de tijd heeft om een maatregel op te leggen nadat het een mededeling van de politie heeft ontvangen. Tegen de 'schriftelijke mededeling' van het CBR tot oplegging van een alcoholslotprogramma, die kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, staan de rechtsmiddelen van bezwaar bij het CBR, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open.

Het is daarbij aan betrokkene om vervolgens tot inbouw van het slot over te gaan. Vermeldenswaard in dit kader is nog dat de inbouw van het alcoholslot moet geschieden door een erkend installateur, waarbij het type goedgekeurd dient te zijn door de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW) met dien verstande ook dat de kosten voor rekening zijn van de betrokken bestuurder (die naast kopen ook kan kiezen voor het huren van het alcoholslot). Tevens krijgt de betrokkene aan de hand van de data die periodiek uit het alcoholslot worden uitgelezen een begeleidingsprogramma aangeboden, bestaande uit onder meer een aantal verplichte groepssessies waarin onder andere de werking van alcohol op het lichaam, de effecten op de rijvaardigheid alsmede inzicht in en de mogelijkheden om de eigen alcoholproblematiek aan te pakken, worden behandeld. Wel dient daarbij in acht te worden genomen dat begeleiding geen behandeling is. Wanneer betrokkene bijvoorbeeld in het kader van alcoholverslaving interventie door een deskundige nodig acht, zal hij hiertoe zelf actie moeten ondernemen. Wel wordt in het kader van de begeleiding informatie gegeven over de gevolgen van te veel drinken, komt er feedback aan de hand van de uitleesgegevens en vindt in die zin dus terugkoppeling plaats.^[24] Mocht blijken dat de deelnemer zich niet goed heeft gedragen, zal het gemotiveerde advies worden gegeven om hulp te zoeken, aldus de minister.

In het wetsvoorstel wordt door de minister verwezen naar het feit dat het concept-wetsvoorstel ter advies is voorgelegd aan diverse instanties, waarbij uit de uitgebrachte adviezen volgens de bewindspersoon kan worden afgeleid dat de invoering van het alcoholslotprogramma in grote lijnen positief is ontvangen. Niettemin worden hierin diverse kritische kanttekeningen geplaatst die zonder meer steekhoudend zijn. Zo wordt de samenloop genoemd met de invoering van een recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten (wet puntenstelsel) en de noodzakelijke systeemtechnische aanpassingen (CBR en Openbaar Ministerie) en vraagt de politie aandacht voor de capaciteit die nodig is voor de handhaving. Ook wordt door het College bescherming persoonsgegevens (CBP) aandacht gevraagd voor een goede privacybescherming, waarbij nader dient te worden gepreciseerd welke gegevens door wie zullen worden verwerkt in het alcoholslotregister en wie toegang heeft tot welke gegevens. In dit kader is niet onbelangrijk te vermelden dat ook anderen dan de deelnemer aan het alcoholslotprogramma gebruik (kunnen) maken van het motorvoertuig waarin een alcoholslot is ingebouwd^[25], met dien verstande dat ook zij zullen moeten blazen in het slot (!), waarbij buiten kijf staat dat alle blaasgegevens^[26]-die aan de betrokken deelnemer worden toegerekend- betrouwbaar moeten zijn, waarmee bovendien uit een oogpunt van privacy prudent dient te worden omgegaan. De gevolgen van deelname aan het programma zijn dus zonder meer ver(der)strekkend en hebben derhalve tevens een niet gering uitstralingseffect naar de sociale omgeving van de betrokken deelnemer.

Bij een nadere beschouwing over de werking van het alcoholslot, doemt telkenmale het -zeker niet ondenkbare of onrealiseerbare- scenario op van de bestuurder die een ander, dan degene aan wie de deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd, bewust en dus met een vooropgezette intentie laat blazen. Ook bijvoorbeeld het manipuleren van het slot en het rijden in een (andere) auto zonder alcoholslot (van een vriend, vriendin of de buurman) spreekt tot de verbeelding. Dit aspect wordt ook in het wetsvoorstel onderkend, waarbij eveneens wordt gewezen op een aantal 'obstakels'. Zo moet die andere persoon dan tijdens de hele rit naast de bestuurder zitten omdat meerdere keren -met onregelmatige tussenpozen- zal moeten worden geblazen. Bovendien is in het wetsvoorstel opgenomen dat de alcoholslotkandidaat, indien dit blijkt, strafbaar is. Daarnaast wordt beklemtoond dat dergelijk gedrag, indien geconstateerd, wordt aangemerkt als het niet-meewerken, met een ongeldigverklaring van het rijbewijs tot gevolg.^[27] Voor zover bekend, is uit buitenlandse onderzoeken niet naar voren gekomen of doelbewuste beïnvloeding of ontduiking van het drankslot daar voorkomt. Wel blijkt uit de evaluatieonderzoeken^[28] (bijvoorbeeld in Zweden en Californië) dat er sprake is van een lage deelnamegraad van bestuurders die voor deelname aan een alcoholslot in aanmerking komen^[29]. Dit, gevoegd bij de kosten die ermee gepaard gaan en het nog geringe geloof bij officieren van justitie en rechters in de werking van het slot, zijn met de aldaar opgedane ervaringen onmiskenbaar aan te merken als zwakke punten voor wat betreft de invoering van het slot in Nederland.

Een nadere lezing van het wetsvoorstel leidt zonder meer tot de conclusie dat de daadwerkelijke invoering van het alcoholslotprogramma nog met de nodige, serieuze uitvoeringsperikelen is omgeven, met name op het gebied van de gebruikte technieken en de handhaafbaarheid in de praktijk. Voorkomen moet worden in elk geval dat het alcoholslot, in plaats van een nuttige toevoeging, leidt tot het wegraken van het (over)zicht in het 'woud' van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen op het gebied van het dronken rijden. Een in het oog springend voorbeeld in dit kader is de vraag hoe een strafrechtelijke rijontzegging, die is opgelegd, te verenigen is met de bestuursrechtelijke maatregel van het alcoholslot, waarbij het w‚l de bedoeling is dat er -zij het met inachtneming van de opgelegde beperkingen- met een motorvoertuig gereden kan worden.^[30] Moet er dan gewacht worden tot de ontzegging is afgelopen? Een mogelijke oplossing zou wellicht kunnen bestaan uit het verplicht stellen van deelname aan het alcoholslotprogramma in het kader van een bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke rijontzegging. Op dat moment kan in het kader van het strafrechtelijk traject meteen gestart worden met het drankslotprogramma, waarbij wel dient te worden bedacht dat een voorwaardelijke straf doorgaans alleen zal worden opgelegd bij niet al te ernstige vergrijpen, waarbij het alcoholslotprogramma zich nu juist richt op de zware drinkers. Met betrekking tot het hierboven vermelde is, naar aanleiding van vragen daaromtrent in de Kamer, door de minister medegedeeld dat hij, samen met zijn ambtsgenoot van Justitie, een onderzoek is gestart naar de onderlinge samenhang en mogelijke samenloop van verschillende maatregelen binnen het 'rijbewijshuis' waarvan de resultaten nog voor het zomerreces naar de Kamer zullen worden gezonden. Dit behoeft volgens de minister evenwel niet te leiden tot vertraging bij de invoering van het alcoholslot.

Overigens wordt in dit kader in het wetsvoorstel nog de verwachting uitgesproken dat invoering in het voorjaar van 2010 zal geschieden, maar de voortgeschreden tijd heeft inmiddels uitgewezen dat dit niet meer realiseerbaar is. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer afgelopen januari is door de minister aangegeven dat inwerkingtreding begin 2011 zal zijn.

Voorts zij vermeld dat de Eerste Kamer (eerst) maart jl. is aangevangen met het zogeheten 'voorbereidend onderzoek' waarbij nog een aantal vragen is gesteld omtrent het wetsvoorstel^[31]. Deze vragen hadden voornamelijk betrekking op de effectiviteit van het slot, de al eerder aangehaalde samenloop met strafrechtelijke maatregelen en de uitvoering in de praktijk.

Het zal dan ook niet verbazen dat hier het standpunt wordt gehuldigd dat de komende maanden zouden moeten worden benut om nog eens goed stil te staan bij de positionering van het alcoholslotprogramma te midden van de andere maatregelen (ook de wet puntenstelsel of het 'puntenrijbewijs'), waarbij het aspect van het toezicht en de handhaving eveneens nadrukkelijk(er) aandacht verdient. Per slot van rekening staat of valt de effectiviteit van de maatregel hierbij. Ook is tijdens de kamerbehandeling terecht beklemtoond dat we te maken hebben met ingrijpende maatregelen voor de deelnemer aan het alcoholslotprogramma enerzijds en anderzijds met nieuwe technieken die niet onfeilbaar zijn. Dit alles vergt derhalve een doordachte aanpak, waarover op dit moment nog de nodige vragen bestaan.

Toegegeven moet wel worden dat de beslist niet samen gaande combinatie van alcohol en verkeer - ongeveer een kwart van de verkeersslachtoffers wordt veroorzaakt door alcohol^[32] - maken dat invoering van het alcoholslotprogramma als aanvulling aan het bestaande arsenaal aan maatregelen zonder meer een kans gegeven moet worden, met de noodzakelijke monitoring en evaluatie^[33] daarna om te bezien hoe het drankslot in de praktijk heeft gewerkt. Daarbij mag aan het belang van de verkeersveiligheid zonder meer een doorslaggevend gewicht worden toegekend, waaraan zoveel mogelijk bruikbare, mits goed doordachte, maatregelen dienstbaar kunnen zijn. Op dit moment verdient het wetsvoorstel evenwel nog niet het predicaat 'glashelder'.