pag. 141 VR 2000, Over belangen, besluiten en feitelijk handelen in het verkeersrecht

Volgens art. 1:2, eerste lid Awb wordt onder een belanghebbende verstaan iemand wiens belang rechtstreeks bij een bepaald besluit is betrokken. Aan dit begrip hebben de literatuur en jurisprudentie door de jaren heen een nadere invulling gegeven. Een belang dient allereerst actueel te zijn. Het maken van bezwaar tegen verkeersbesluiten die nog moeten of zullen worden genomen is derhalve niet mogelijk. Daarnaast moet er sprake zijn van een objectief bepaalbaar belang. Een louter subjectief gevoel van bijvoorbeeld overlast (geluid, stank) die iemand meent te ondervinden van een bepaald verkeersbesluit is derhalve niet genoeg om iemand als belanghebbende te kwalificeren. Onderbouwing van een bezwaar middels bijvoorbeeld meetrapporten is daarom zonder meer wenselijk. Bovendien moet iemands belang zich in voldoende mate van dat van anderen onderscheiden (het moet bijvoorbeeld voldoende individualiseerbaar zijn). Tenslotte moet er sprake zijn van een concreet eigen belang. Opkomen voor andermans belangen is dan ook niet zonder meer mogelijk, tenzij er bijvoorbeeld sprake is van verleende machtiging om namens iemand te ageren tegen een genomen verkeersbesluit.

Gegeven deze subcriteria die verbonden zijn aan het begrip belanghebbende, is het van belang te kijken hoe de jurisprudentie concreet met deze nadere invulling omgaat. Zo werd iemand in Middelburg geconfronteerd met een gewijzigde dienstregeling voor het openbaar vervoer (die in Awb-termen is aan te merken als een besluit van algemene strekking -b.a.s.- waartegen bezwaar en beroep openstaat). Dit had volgens de bezwaarmaker tot gevolg dat er meer bussen langs zijn huis reden met stank-, geluid- en trillingsoverlast als gevolg. De afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna te noemen: de Afdeling) oordeelde in laatste instantie dat een rechtstreeks belang in de zin van art. 1:2 Awb impliceert dat er een onlosmakelijk en direct verband (mijn cursivering, EJG) moet bestaan tussen het persoonlijk belang en de bestreden beslissing, in casu de gewijzigde dienstregeling. De Afdeling kwam tot de slotsom dat het een drukke straat betrof met veel doorgaand (zwaar) verkeer, waarbij een direct causaal verband tussen de gestelde overlast en de dienstregeling niet was aangetoond door bezwaarmaker. Een ongegrondverklaring was dan ook het gevolg^[3] .

Een ander geval betrof de gemeente Tilburg die op enig moment de overlast van fietsen in het centrum zo beu was dat er besloten werd in het centrumgebied een stallingsverbod voor fietsen in te voeren. Dit was tegen het zere been van bezwaarmaker Mutsaers die regelmatig met de fiets het centrum bezocht om boodschappen te doen en uit te gaan. Hier hanteerde de Afdeling allereerst het uitgangspunt dat van geval tot geval bekeken moet worden of iemands belangen rechtstreeks bij een bepaald besluit zijn betrokken. De Afdeling vervolgde in dit geval met het oordeel dat de omstandigheid dat iemand regelmatig het centrum bezoekt, ontoereikend is voor de slotsom dat hij zich in voldoende mate van andere weggebruikers onderscheidt (zie hier het subcriterium van de individualiseerbaarheid)^[4] .

Deze uitspraak ligt overigens in de lijn van eerdere jurisprudentie die stelt dat de 'normale verkeersdeelnemer' wordt geacht geen persoonlijk belang te hebben bij verkeersbesluiten^[5] . Kortom, er zal wat dit betreft sprake moeten zijn van een bijzonder, persoonlijk belang.

Voorts dient nog de aandacht te worden gevestigd op verenigingen en stichtingen die opkomen voor (bijvoorbeeld) het belang van de verkeersveiligheid of de belangen van bepaalde, specifieke weggebruikers (Rover, Enfb). In dat geval zal met het oog op art. 1:2, derde lid Awb uit de statuten duidelijk moeten blijken wat de doelstelling van de betreffende organisatie is. Kan dit niet worden aangetoond, dan is niet-ontvankelijkheid van het bezwaar het daaraan verbonden gevolg.

Binnen het systeem van de Awb is het begrip besluit van art. 1:3 min of meer te beschouwen als de centrale toegangspoort. Wanneer het overheidshandelen niet kan worden beschouwd als het nemen van besluiten in de zin van art. 1:3 Awb, kan een groot deel van de Awb niet van toepassing worden verklaard. Het indienen van bezwaar en beroep bij de bestuursrechter is derhalve alleen mogelijk als het om een Awb-besluit gaat.

Betekent dit nu dat een burger, die zich geconfronteerd ziet met feitelijk handelen op het gebied van verkeer, met lege handen staat? Deze vraag kan stellig met nee worden beantwoord. Allereerst is het van belang op te merken dat de Awb een zeer voorname (in de praktijk nog altijd vaak onopgemerkte) schakelbepaling kent, te weten art. 3:1, tweede lid. Dit artikel stelt (kort gezegd) dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook van toepassing zijn op feitelijke handelingen en privaatrechtelijke rechtshandelingen die worden verricht door bestuursorganen. Toegespitst op het verkeer kan bij deze feitelijke handelingen worden gedacht aan bijvoorbeeld het leggen van verkeersdrempels en andere snelheidremmende voorzieningen, het plaatsen van bussluizen en het tijdelijk afsluiten van wegen in verband met bestratingswerkzaamheden. Hoewel er in deze gevallen geen sprake is van het nemen van een Awb-besluit, moeten deze feitelijke handelingen via de schakelbepaling wel voldoen aan de abbb, waarbij met name kan worden gedacht aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van een behoorlijke belangenafweging (art 3:2 en 3:4 Awb). Daarnaast kan het verrichten van deze handelingen in rechte aan de kaak worden gesteld met een beroep op de bepalingen inzake de onrechtmatige daad ex. art. 6:162 BW en de wegbeheerdersaansprakelijkheid van de gemeente ex. art. 6:174 BW. Een beperking blijft dat de burger zich bij deze feitelijke handelingen zal moeten wenden tot de burgerlijke rechter, hetgeen een extra drempel kan opwerpen in verband met de hogere kosten van een civiele procedure in relatie tot de bestuursrechtelijke rechtsgang bij (verkeers)besluiten ingevolge de Algemene wet bestuursrecht.

In de jurisprudentie wordt het onderscheid tussen Awb-besluiten en feitelijke handelingen ook vrij stringent gehanteerd. Zo oordeelde de president van de Rechtbank Zaandam (als dependance van de Rechtbank Haarlem) in een voorlopige voorzieningsprocedure dat het (tijdelijk) afsluiten van een straat in verband met onderhoudswerkzaamheden feitelijk handelen betrof, omdat er geen sprake was van een beoogd rechtsgevolg (een van de vereisten voor een Awb-besluit). Hij verklaarde zich derhalve niet bevoegd om van het geschil kennis te nemen en volstond met een verwijzing naar de civiele kamer van de rechtbank^[6] .

Ook een schrijven van het bureau voorlichting van een gemeente (dat het college van B en W voornemens was een besluit te nemen met betrekking tot de afsluiting van een weg) werd niet vatbaar geacht voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter omdat het (nog) geen Awb-besluit betrof. Aangezien het bureau voorlichting niet is aan te merken als bevoegd gezag en er geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb, is er sprake van feitelijk handelen, waarover (bij gebleken onrechtmatig handelen) de burgerlijke rechter kan worden geadieerd^[7] .

Een (nu al) klassieke uitspraak binnen de (verkeers)jurisprudentie vormt het bushalte-arrest. De gemeente Almere ging over tot de plaatsing van een bushalte en was van mening dat het hier om puur feitelijk handelen ging. Bestuursrechtelijk bezwaar en beroep achtte men derhalve niet mogelijk omdat er geen Awb-besluit voor hoefde te worden genomen. Hoewel de rechtbank meeging met het oordeel van de gemeente, was de Afdeling een andere mening toegedaan. De redenering van de Afdeling was dat de plaatsing van de bushalte tot gevolg heeft dat er op die plaats niet meer stil mag worden gestaan anders dan om even snel in en uit te stappen. Oftewel, op de plaats van de bushalte wordt een parkeerverbod in het leven geroepen, waardoor de plaatsing van het gele bord L3 van het RVV 1990 gericht is op een concreet rechtsgevolg. Kortom, voor de plaatsing van een bushalte-bord is dus een Awb-besluit vereist, waartegen de bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsmogelijkheden van bezwaar en beroep open staan^[8] .

Overigens dient beseft te worden dat het onderscheid besluit versus feitelijk handelen niet alleen gevolgen heeft voor de rechtsbescherming. Wanneer een bepaalde handeling binnen het bereik van het Awb-besluit wordt gebracht, zijn tevens (onder andere) de zorgvuldigheids- en motiveringsbepalingen alsmede de regels inzake bekendmaking van afd. 3.2 t/m 3.5 Awb van toepassing.

Zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) binnen het gehele bestuursrecht een zeer voorname rol van betekenis vervullen, is hun belang met name ook in het verkeersrecht steeds zichtbaarder aan het worden. Dit geldt in het bijzonder voor de al eerder ter sprake gekomen artikelen 3:2 en 3:4 Awb die in dit kader een nadere bespreking behoeven.

Volgens het in artikel 3:2 Awb verankerde zorgvuldigheidsbeginsel dient een bestuursorgaan de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen^[9] .

Het college dient zich dus - alvorens een verkeersbesluit te nemen - te vergewissen van de situatie ter plaatse, waarbij de belangen van bij het te nemen besluit betrokken personen en instanties nadrukkelijk bij het verzamelen van gegevens moeten worden betrokken. Ook het door de gemeente te garanderen algemeen (verkeersveiligheids)belang speelt hierbij een grote rol. Met deze verzamelde feiten en belangen in het achterhoofd, dient vervolgens een concrete belangenafweging plaats te vinden (aldus art. 3:4, lid 1 Awb), waarbij de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (het in art. 3:4, lid 2 opgenomen evenredigheidsbeginsel). Met deze abbb in het achterhoofd, is het de vraag hoe de jurisprudentie deze beginselen interpreteert.

Omdat de gemeente Franekeradeel naar haar zeggen veelvuldig werd geconfronteerd met sluipverkeer over een agrarische weg, waardoor zo nu en dan zelfs weidend vee werd aangereden, besloot het college de bewuste weg gesloten te verklaren voor alle motorvoertuigen met uitzondering van bestemmingsverkeer. Bovendien werd door het sluipverkeer geluidshinder veroorzaakt jegens omwonenden. In beroep oordeelde de rechter dat het college (in het licht van art. 3:2 Awb) geen verkeerstellingen en ongevallenregistraties kon overleggen, waaruit de noodzaak tot het treffen van het genomen verkeersbesluit zou blijken, hetgeen resulteerde in een schorsing van het genomen besluit^[10] . Een soortgelijk geval betrof een gemeente die op een woonerf tot een geslotenverklaring besloot. Hoewel de rechtbank oordeelde dat een geslotenverklaring behoort tot de belangen, die worden genoemd in art. 2 van de Wegenverkeerswet, achtte zij het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat rapportages over de verkeersintensiteit en bewijs van de door de bewoners van het woonerf gestelde overlast niet voorhanden bleken te zijn^[11] .

Ook het in art. 3:4 Awb neergelegde beginsel van een behoorlijke belangenafweging (lid 1) en het evenredigheidsbeginsel (lid 2) speelt een steeds grotere rol. Een jurisprudentiegeval waarin (nu eens) alles volgens de 'regelen der kunst' verliep, betrof de gemeente Ede. Deze wilde het centrum middels een geslotenverklaring autovrij maken om winkelend publiek de ruimte te geven. Bovendien diende de maatregel de verkeersveiligheid (van met name de voetgangers). De belangen van de in het centrum gevestigde ondernemers werden evenwel niet uit het oog verloren. Er werd een mogelijkheid gecreëerd tot laden en lossen gedurende bepaalde tijdstippen en bovendien kregen de detaillisten een parkeerontheffing, waarbij aan hen ook een muntje werd verstrekt om de beweegbare palen in de grond te laten verdwijnen. Op deze manier was dus met alle belangen rekening gehouden, hetgeen de rechter tot de conclusie bracht dat het bestreden besluit onverkort gehandhaafd kon blijven^[12] .

Het evenredigheidsbeginsel (in literatuur en rechtspraak ook wel aangeduid als het égalité-beginsel, dat erop toeziet dat bepaalde nadelige gevolgen van een besluit niet mogen worden afgewenteld op een kleine groep, die daardoor onevenredig getroffen wordt) leidt in toenemende mate tot een compensatieplicht jegens gedupeerden. Dit kan een vergoeding in geld zijn (denk hierbij bijvoorbeeld aan de planschadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht), maar ook een compensatie in natura is hierbij mogelijk. Wanneer deze laatste mogelijkheid wordt toegespitst op het verkeersrecht kan bijvoorbeeld bij wegwerkzaamheden, uitmondend in tijdelijke afsluiting van straten, worden gedacht aan het - door en voor rekening van de gemeente - aanbrengen en bewegwijzeren van een deugdelijke en duidelijke omleidingsroute. Ook op deze wijze kan met belangen van getroffen winkeliers en bedrijven rekening worden gehouden. Dit geldt tevens voor het publiceren van tijdelijke verkeersmaatregelen in een gemeentelijk huis-aan-huisblad.

Wanneer gesproken wordt over een financiële vergoeding, geldt voor het toekennen van nadeelcompensatie wel de voorwaarde dat door een verkeersbesluit het normaal maatschappelijk risico overschreden wordt. Hierbij wordt gedoeld op het feit dat een ieder met bepaalde (verkeers)maatregelen geconfronteerd kan worden, die geduld moeten worden. Pas wanneer er sprake is van een buitenproportionele situatie (de schade kan 'redelijkerwijs' niet voor rekening van gedupeerden komen) ontstaat een plicht tot het toekennen van nadeelcompensatie. Voor de dagelijkse bestuurspraktijk is het van belang dat van overheidswege in ieder geval (zorgvuldigheidshalve) een onderzoek plaatsvindt om te bezien of dergelijke omstandigheden (onevenredige benadeling door een verkeersbesluit) van toepassing zouden kunnen zijn. Dit klemt te meer wanneer belanghebbenden in het voortraject al hun bedenkingen c.q. waarschuwingen hebben geuit^[13] . Het ontbreken van onderzoek door de gemeente speelde ook in de gemeente Landgraaf waar een horeca-ondernemer (wederom) door een geslotenverklaring voortaan verstoken bleef van een aanzienlijke, langsrijdende clientèle. Ook hier werd de nalatigheid van de gemeente door de bestuursrechter gesanctioneerd en werd het bestreden besluit in strijd geacht met het zorgvuldigheidsbeginsel. De gemeente had zich moeten vergewissen van de belangen van de getroffen horeca-exploitant, waarbij nadeelcompensatie eventueel in de rede had gelegen^[14] .

Het spreekt voor zich dat het in art. 3:46 e.v. verankerde motiveringsbeginsel nauw samenhangt met de art. 3:2 en 3:4. De verzamelde en afgewogen feiten en belangen die betrokken zijn bij een bepaald verkeersbesluit, zullen als zodanig in het te nemen besluit hun weerslag moeten vinden, zodat ze voor een ieder kenbaar zijn. Op deze manier verschaft het bestuursorgaan duidelijkheid hoe c.q. op welke wijze het tot het verkeersbesluit gekomen is. Dit maakt - de motivering van - het besluit toetsbaar in bezwaar en beroep. Uit een geschil dat zich in Den Haag heeft voorgedaan kan in dit kader worden afgeleid dat het ter motivering van een verkeersbesluit louter en alleen verwijzen naar een gunstige enquête-uitslag (dat bewoners het met het voorstel van de gemeente eens zijn) en een positieve verklaring van de politie niet voldoende is. In dit geval werd een besluit tot geslotenverklaring dan ook vernietigd^[15] .

Tenslotte nog een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat zich in de praktijk slechts zelden voordoet, te weten het in art. 3:3 Awb opgenomen verbod van détournement de pouvoir. Dit houdt in dat een bestuursorgaan een bevoegdheid niet voor een ander doel mag gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid verleend is. In dit kader werd in de gemeente Den Bosch tot een geslotenverklaring in een woonerf besloten, waarbij als reden werd gegeven dat dit was geschied in het kader van de verkeersveiligheid. De rechtbank las evenwel in de onderliggende stukken dat de werkelijke reden om de maatregel te treffen was gelegen in het scheppen van speelvoorzieningen op het wegdek voor de kinderen in het woonerf. Dit bracht de rechter ertoe te stellen dat deze laatste reden geen belang betrof die art. 2 van de Wegenverkeerswet beoogt te beschermen. De gemeente Den Bosch was dus wat betreft haar bevoegdheid buiten haar boekje gegaan en werd dan ook door de rechter met een beroep op het beginsel van détournement de pouvoir teruggefloten^[16] .

In dit artikel is allereerst gekeken naar een belangrijke voorvraag die bij - geschillen omtrent - verkeersbesluiten moet worden beantwoord, te weten het al dan niet aangemerkt kunnen worden als belanghebbende ingevolge art. 1:2 van de Awb. Waar er enerzijds in de Awb een uitbreiding van het begrip belanghebbende heeft plaatsgevonden doordat er niet alleen tegen beschikkingen, maar ook tegen besluiten van algemene strekking geageerd kan worden, is er anderzijds door het aanbrengen van subcriteria sprake van een beperking, die maakt dat telkens van geval tot geval zal moeten worden onderzocht of iemand aangemerkt kan worden als belanghebbende.

Daarnaast is het onderscheid tussen het Awb-besluit ex art. 1:3 enerzijds en het feitelijk handelen anderzijds aan de orde geweest. Geconcludeerd kan worden dat het feit dat (alleen) verkeersbesluiten door de bestuursrechter worden beoordeeld, niet wil zeggen dat feitelijke handelingen (die we op verkeersgebied veel aantreffen) buiten het bereik van de Awb en de rechter vallen. Via de schakelbepaling van art. 3:1, lid 2 Awb kunnen deze handelingen toch worden getoetst aan de abbb, waarbij een rol is weggelegd voor de civiele rechter.

Tenslotte zijn de beginselen van behoorlijk bestuur aan de orde gekomen, waarbij het accent in de jurisprudentie ligt op het zorgvuldigheidsbeginsel, de belangenafweging, het evenredigheidsbeginsel (incl. nadeelcompensatie) en de motiveringsplicht. Hierbij is zonder meer de conclusie gerechtvaardigd dat voor het bestuursorgaan een vrij actieve rol is weggelegd, met name waar het gaat om het zelf - laten - uitvoeren van een onderzoek (verkeerstellingen, ongevallenregistraties, politierapporten, verifiëren van de geuite vrees voor omzetverlies) in de procedure die moet leiden tot een verkeersbesluit. Met recht kan gesteld worden dat de (zorgvuldigheids)lat voor de gemeente vrij hoog ligt. Dit vraagt de nodige kennis en alertheid bij allen die zich binnen de overheid(sorganisatie) met verkeersaangelegenheden bezighouden. Het verkeersrecht en de Algemene wet bestuursrecht zijn niet meer van elkaar te scheiden. Hun onlosmakende band kan zonder meer een 'duurzaam veilige relatie' worden genoemd!