pag. 16 VR 2000, Het 'roze papiertje' in gevaar

Net als de ontzegging van de rijbevoegdheid vallen de invordering en de inhouding van het rijbewijs onder de strafrechtelijke instrumenten om de verkeersonveiligheid te bestrijden. Het zijn de in art. 164 WVW 1994 opgenomen maatregelen, die mogelijk maken dat het openbaar ministerie het rijbewijs van de verdachte van een ernstig verkeersdelict inneemt totdat zijn strafzaak voorkomt. De procedure is, in het kort, als volgt. Eerst vordert de politie de overgifte van het rijbewijs van de verdachte. Als gevolg van deze vordering mag hij niet meer rijden (ook al levert hij zijn rijbewijs niet in, zie art. 9, zesde lid, WVW 1994). Als de verdachte zijn rijbewijs afgeeft, is het ingevorderd en wordt het doorgestuurd naar de officier van justitie. Die moet beslissen of het rijbewijs al dan niet wordt teruggeven. Gaat het rijbewijs niet terug naar de houder, dan mag het (onder enige voorwaarden) worden ingehouden tot aan de zitting. De verdachte heeft in de tussentijd de mogelijkheid een klaagschrift in te dienen, dat wordt behandeld in een raadkamerprocedure.

De bevoegdheid om de overgifte van het rijbewijs te vorderen was tot de inwerkingtreding van de WVW 1994 alleen gekoppeld aan misbruik van alcohol in het verkeer (rijden onder invloed en het weigeren van het adem- of bloedonderzoek). De reden hierachter was dat in de tijd dat de mogelijkheid tot invordering en inhouding van het rijbewijs in de wet werd opgenomen men dit misbruik als het grootste gevaar voor de verkeersveiligheid zag. Ter vergemakkelijking van de taak van de politie en het OM werd de mogelijkheid om het rijbewijs te vorderen en in te houden, gekoppeld aan op wetenschappelijk onderzoek gebaseerde vaste alcoholgehaltes.

Bij de totstandkoming van de huidige Wegenverkeerswet bleek dat het uitgangspunt van de dronken rijder als enig grote gevaar voor het verkeer als verouderd werd ervaren. Daarom werd een nieuw criterium ingevoerd: ook in geval van verkeersdelicten waarbij de veiligheid op de weg in ernstige mate in gevaar was gebracht, mocht de politie invorderen. Specifieke aan de overschrijding van de maximumsnelheid gerelateerde criteria gaf de wet niet. Naar aanleiding van enkele ongevallen waarbij hardrijders betrokken waren, werd de roep hierom steeds groter. Dit leidde tot de uitbreiding van art. 164 WVW 1994. Het artikel bepaalt, voor zover relevant, als volgt:

lid 2 : De vordering tot overgifte van het rijbewijs wordt gedaan in geval van overtreding van:

lid 3 : De in het eerste lid bedoelde vordering kan worden gedaan indien door de overtreding de veiligheid op de weg ernstig in gevaar is gebracht.

Ook de mogelijkheid tot verdere inhouding van het rijbewijs door het OM werd uitgebreid tot snelheidsdelicten. De huidige criteria luiden als volgt (zie het vierde lid van art. 164):

Hierna worden de vorderings- en inhoudingscriteria bij snelheidsdelicten besproken. Het achtergrondmateriaal dat hiervoor beschikbaar was, steekt nogal mager af bij de rijke geschiedenis van de criteria inzake alcoholzaken. Waar begeleidende kamerstukken vrij uitgebreid ingaan op het hoe en waarom van de aan de alcoholgehaltes gekoppelde criteria, volstaat de toelichting bij wetsvoorstel 24 112 met een simpelweg: dit zijn ernstige gevallen (50 km/u of meer) en hier is sprake van recidivegevaar (70 km/u of meer). Ook de jurisprudentie biedt nog weinig houvast: er zijn nog geen principiële vonnissen gewezen over deze materie. Daarom wordt aangeknoopt bij de achtergronden van de regeling en de manier waarop de rechtspraak omgaat met de criteria in alcoholzaken. Hieruit wordt een lijn getrokken naar de bij de snelheidszaken in acht te nemen grenzen. Bij de bespreking van de criteria worden de vordering en de inhouding gesplitst.

De inhouding van het rijbewijs maakt het mogelijk om een verdachte van een verkeersdelict een paar maanden achter het stuur vandaan te houden. Dit moet in de eerste plaats worden gezien als een beschermingsmaatregel. Als een verdachte een echte 'verkeerswoesteling'^[4] lijkt, is het veiliger om hem van de weg te houden totdat de strafrechter over de zaak heeft beslist. De inhouding beschermt in deze zin tegen recidivegevaar.

Dat recidivegevaar het achterliggende criterium is, komt tot uitdrukking in de algemene grond om het rijbewijs in te houden: op grond van andere feiten en omstandigheden moet er ernstig rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat de bestuurder opnieuw een invorderingswaardig verkeersdelict zal begaan. Het woord 'andere' verwijst naar de alcohol- en de snelheidscriteria. Hiermee wordt impliciet gesteld dat bij de in de wet genoemde alcoholgehaltes en overschrijdingen van de maximumsnelheid sprake is van uit feiten en omstandigheden blijkend recidivegevaar. Dit wordt ook erkend in de wetsgeschiedenis.

Bij het rijden onder invloed is het wettelijke criterium blijkens de toelichting op de begin jaren negentig ingevoerde alcoholcriteria gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek op dit terrein. Als iemand met zoveel alcohol op achter het stuur stapt, is er een zodanig hoog risico dat hij of zij een alcoholprobleem heeft dat in negatieve zin ook zijn toekomstige verkeersgedrag zal beïnvloeden Bij snelheidsovertredingen ontbreekt dergelijk wetenschappelijk onderzoek. De memorie van toelichting volstaat met de mededeling 'dat er sprake is van recidivegevaar'^[5] . De vraag doet zich voor of het OM daarom altijd het rijbewijs mag inhouden bij dergelijke snelheidsdelicten.

Uit de jurisprudentie op dit punt betreffende alcoholdelicten blijkt dat de Hoge Raad bij het vaste inhoudingscriterium een omgekeerde bewijslast ziet: het OM mag recidivegevaar aannemen, behoudens door de verdachte aangevoerde bijzondere feiten en omstandigheden die het recidivegevaar lijken te verminderen. Twee zaken illustreren dit standpunt^[6] . De eerste betrof een man die was doorgereden na een aanrijding met een verkeersgeleider. Hierbij was hij onder invloed. Na de botsing was hij naar een vriendin gegaan, waar hij naar eigen zeggen nog meer had gedronken. Toen daarna zijn alcoholgehalte werd onderzocht, bleek hij een a.a.g. van 945 microgram te hebben. Ook bleek hij geen first offender te zijn. De officier van justitie hield het rijbewijs daarom zonder meer in. De verdachte wilde zijn rijbewijs terug en diende daarom een klaagschrift in tegen de beslissing van de officier. De raadkamer wees zijn klaagschrift af en dacht daarbij te kunnen volstaan met een verwijzing naar het hoge a.a.g. De Hoge Raad vond deze motivering niet toereikend, met name gezien het verweer van de verdachte over het alcoholgehalte ten tijde van de aanrijding met de verkeersgeleiding. De Hoge Raad overwoog dat de gegeven promillages weliswaar een wettelijk vermoeden van recidivegevaar opleveren, maar 'dat er steeds ruimte zal bestaan voor de afweging of de inhouding van het rijbewijs, alle omstandigheden in aanmerking genomen, in concreto gerechtvaardigd is'. Het artikel 'dient aldus te worden verstaan dat de ambtenaar van het Openbaar Ministerie bevoegd is om het rijbewijs onder zich te houden, onder meer indien blijkt of een ernstig vermoeden bestaat dat het alcoholgehalte van de adem van de bestuurder hoger was dan 785 microgram per liter uitgeademde lucht, tenzij dan, gelet op bijzondere omstandigheden, toch niet gezegd kan worden dat ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van herhaling, en behoudens het bestaan van klemmende redenen om van de maatregel af te zien'.

Ook in de tweede zaak was er sprake van een botsing met een voorwerp. Hier ging het om een boom. De verdachte was er tegenaan gereden omdat hij de dood van zijn moeder niet kon verwerken. Zijn bloedalcoholgehalte was flink: 2,87 promille. Na het incident had hij een Alcohol Verkeer Cursus gevolgd. Daarna vroeg hij het rijbewijs terug. De rechtbank nam geen recidivegevaar aan en gaf het rijbewijs terug. De Hoge Raad vond deze beslissing niet onbegrijpelijk. Ook hier was er op grond van bijzondere omstandigheden, ondanks het hoge alcoholgehalte, geen sprake van een recidivegevaar dat de verdere inhouding van het rijbewijs rechtvaardigde.

Hoe deze jurisprudentie ten aanzien van snelheidsdelicten zal worden gehanteerd, is vooralsnog niet duidelijk. Gezien de eerder uitgezette lijn valt echter te verwachten dat ook bij ernstige snelheidsdelicten van recidivegevaar mag worden uitgegaan, tenzij de verdachte aannemelijk kan maken dat bij hem dit gevaar ontbreekt. De magere onderbouwing van het recidivegevaar dat dreigt bij snelheidsovertreders bij gelegenheid van de parlementaire behandeling van de wijzigingswet doet vermoeden dat dit type verdachten het op dit punt in de raadkamerprocedure wat makkelijker zal krijgen dan verdachten van het rijden onder invloed.

De bevoegdheid om de overgifte van het rijbewijs te vorderen moet in relatie worden gezien tot de inhouding van dat rijbewijs. Het OM heeft immers het rijbewijs nodig om tot een beslissing omtrent de inhouding van het rijbewijs te komen (art 164, vierde lid, WVW 1994 spreekt immers over 'het ingevorderde rijbewijs'). De mogelijkheid tot invordering ervan door de politie is daarbij een accessoire bevoegdheid. Dat neemt overigens niet weg dat reeds al aan de vordering tot overgifte het punitieve neveneffect is verbonden dat de rijbewijshouder geen gebruik meer mag maken van de aan dit rijbewijs verbonden rechten. In vroegere kamerstukken werd dit effect veelal als positief beoordeeld^[7] .

Het accessoire karakter van de invordering brengt met zich mee dat de criteria ervoor iets ruimer zijn dan voor de inhouding. Reeds de ernst van het (vermoedelijk) gepleegde feit maakt een vordering tot overgifte mogelijk. Het OM moet dan in het kader van de inhouding uitzoeken of de verdachte niet alleen een ernstig feit heeft gepleegd, maar ook recidivegevaar in zich draagt. Hoe dit wordt overwogen is hiervoor reeds besproken. Hierna wordt alleen ingegaan op de wijze waarop het invorderingscriterium bij snelheidsovertredingen is vormgegeven.

Wie 100 km p/u of harder rijdt binnen de bebouwde kom en wegens deze overtreding wordt staande gehouden^[8] , moet zijn rijbewijs afgeven. Hetzelfde geldt voor de bestuurder die 130 of meer kilometers per uur maakt op een 80 km-weg of minimaal 170 km p/u op de autosnelweg (bij een geldende maximumsnelheid van 120 km/u). Waarom precies voor deze getallen is gekozen, vertelt de wetsgeschiedenis niet. Het ernstig geval-criterium is enerzijds ruimer dan het voor inhouding vereiste recidivecriterium, maar het is ook beperkter. Wie op grote schaal recidiveert, maar beneden de invorderingscriteria blijft, valt buiten de boot. Dit leidt tot willekeurig aandoende sanctionering. Zo mag iemand die eerst 50 kilometer per uur te hard reed op de snelweg en toen geen recidivist bleek te zijn, maar een maand later met een snelheid van 120 km p/u op een provinciale weg reed, zijn rijbewijs houden. Als de situatie zich andersom voordoet, dus eerst de overtreding op de provinciale weg en daarna de overtreding op de snelweg, zal hij zijn rijbewijs hoogst waarschijnlijk wel tijdelijk kwijtraken. Hetzelfde probleem geldt overigens ook bij de alcoholcriteria. De enige oplossing zou zijn om een materieel recidivecriterium in te voeren naast de bestaande ernstig geval-criteria.

De manier waarop de bevoegdheden van art. 164 WVW 1994 moeten worden uitgevoerd, wordt toegelicht in de aanwijzing van het openbaar ministerie over de invordering en inhouding van rijbewijzen^[9] . De aanwijzing geeft onder meer criteria die de mogelijkheid van recidive invullen, zoals eerder gepleegde alcoholdelicten en de omstandigheid dat de betrokkene bekend staat als een notoir gebruiker van roesmiddelen. Bij snelheidsdelicten is volgens de aanwijzing sprake van recidivegevaar wanneer de bestuurder zich binnen een jaar na de afdoening van een vorige overtreding schuldig maakt aan het delict waarvoor het rijbewijs is gevorderd. Feiten die ingevolge de WAHV worden afgedaan, tellen hierbij niet mee.

Een opvallend punt in deze aanwijzing is de behandeling van de inhoudingscriteria bij snelheidsdelicten, te vinden onder punt 3.2 van de aanwijzing. Hierin staat onder meer: 'De officier van justitie kan het rijbewijs inhouden indien (…) sprake is van ernstige gevaarzetting'. In het licht van de tekst van art. 164, vierde lid, WVW 1994 en de in de wetsgeschiedenis en jurisprudentie belichte achtergrond lijkt dit een te vreemde eend in de bijt. De gevaarzetting kan op grond van het derde lid van art. 164 wel een grond vormen voor de invordering van het rijbewijs, maar de inhouding kan uitsluitend berusten op gevaar voor recidive (af te leiden uit het alcoholgehalte of de mate van overschrijding van de maximumsnelheid, dan wel de omstandigheden van het geval). Als er alleen sprake is van een ernstige gevaarzetting en er verder geen feiten en omstandigheden zijn die op recidive wijzen, mag het OM niet inhouden. De aanwijzing is op dit punt dus niet correct.

Naar aanleiding van enige ophefmakende verkeersongevallen^[10] werd in de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de wens werd uitgesproken om de maximumstraffen die golden voor de berechting van ernstige ongevallen in het verkeer waaraan roekeloos rijgedrag ten grondslag lag, te verzwaren^[11] . Deze motie leidde tot het voorstel om de ter zake van art. 6 WVW 1994 op te leggen straffen substantieel te verhogen, in het bijzonder als het ontstaan van het verkeersongeval samenhangt met alcoholgebruik of een aanmerkelijke overschrijding van de toegelaten maximumsnelheid (vgl. art. 175). Van aanvulling van de WVW 1994 met een met doodslag of zware mishandeling vergelijkbare bepaling werd op verdedigbare gronden afgezien. Zo'n bepaling zou immers voor gevallen waarin zou kunnen worden gesproken van opzet op de dood of het (zware) lichamelijke letsel naast de art. 287 en 300 e.v. Sr weinig tot niets bijzonders te bieden hebben. Wel werd, in het licht van de genoemde motie, met art. 179a WVW 1994 de mogelijkheid gecreëerd om bij een veroordeling ter zake van een beperkt aantal bepalingen uit het wetboek van strafrecht een ontzegging van de rijbevoegdheid op te leggen. Het betreft moord, doodslag en sommige vormen van mishandeling (art. 301 t/m 303 Sr). Voorwaarde voor oplegging van een OBM in deze gevallen is dat de veroordeelde het delict 'heeft gepleegd met een motorrijtuig dat hij ten tijde van het feit bestuurde of deed besturen'^[12] .

Een wezenlijke beperking bij de mogelijkheid om ter zake van enige commune delicten een OBM op te leggen betreft de voorwaarde dat de veroordeelde het feit moet hebben gepleegd met een door hem bestuurd motorrijtuig. In het verband van de art. 47 en 51 Sr heeft het begrip 'plegen' een beperkter betekenis dan het ruimere 'begaan' van een strafbaar feit. Het 'begaan' beslaat het plegen van een delict en de strafbare vormen van deelneming daaraan (zoals medeplegen, uitlokking en medeplichtigheid). Consequentie van het gebruik van de termen 'plegen' en 'besturen' is dat ter zake van strafbare vormen van deelneming aan de met een motorrijtuig uitgevoerde moord, doodslag etc. niet met behulp van art. 179a een ontzegging van de rijbevoegdheid kan worden opgelegd. Uit de bewoordingen 'bestuurde of deed besturen' volgt overigens dat het 'plegen' niet moet worden beperkt tot het fysieke plegen van het delict, maar dat daar ook het functionele plegen, het juridische besturen, door een rij-instructeur of examinator onder moet worden begrepen^[13] .

In het licht van art. 179 WVW 1994 is deze beperking tot het feitelijk of functioneel plegen van het commune delict overigens niet bijzonder. De mogelijkheid om op grond van deze bepaling een OBM op te leggen, is beperkt tot de gevallen waarin een 'bestuurder' wegens een verkeersdelict wordt veroordeeld. De definiëring van de 'bestuurder' in art. 1, lid 1 onder m, brengt mede dat de in art. 179 geregelde ontzegging alleen kan worden opgelegd aan personen die daadwerkelijk hebben bestuurd (feitelijk plegen) of die hebben doen besturen (het functionele of juridische besturen).

Met de koppeling tussen het delict waarvoor een veroordeling heeft plaatsgevonden en het besturen of doen besturen van een motorrijtuig wordt beoogd tot uitdrukking te brengen dat de op grond van art. 179a op te leggen OBM is bedoeld voor 'gevallen waarin de verkeersveiligheid door het strafbaar feit op grove wijze geweld is aangedaan', zo geeft de minister van Justitie aan^[14] . De moord, doodslag etc. lijken derhalve te moeten worden geplaatst in de sfeer van het verkeer op de weg. De aangehaalde bewoordingen van de minister van Justitie zijn, gelet op de achterliggende discussie over de aanscherping van het sanctie-instrumentarium ter zake van ernstige verkeersongevallen, wel begrijpelijk. Toch lijkt ons de met die bewoordingen aangegeven beperking om op basis van art. 179a een OBM op te leggen niet juist. De bepaling vormt naar ons oordeel geen enkele belemmering om ter zake van een moord, doodslag etc. die niets te maken heeft met het verkeer op de weg, doch waarbij een motorrijtuig als wapen is gebruikt, een ontzegging van de rijbevoegdheid op te leggen. Een dergelijke mogelijkheid wordt zeker niet uitgesloten door de bewoordingen van het artikel: het feit is immers gepleegd met een door de veroordeelde bestuurd motorrijtuig.

Bij de behandeling van wetsvoorstel 24 112 heeft de Tweede Kamer de regering in een motie verzocht te overwegen om de ontzegging van de rijbevoegdheid over te hevelen naar het wetboek van strafrecht^[15] . Ten behoeve van de door de motie gevraagde overweging heeft de minister van Justitie advies gevraagd aan organisaties van diverse bij de strafrechtspleging betrokken beroepsgroepen^[16] . De strekking van de uitgebrachte adviezen was afwijzend. Om twee redenen verdiende het geen aanbeveling de ontzegging van de rijbevoegdheid in het algemene wetboek van strafrecht te plaatsen. Aan die uitbreiding van de mogelijkheden tot oplegging van een OBM zou geen praktische behoefte bestaan. Daarnaast 'dient voor de mogelijkheid tot het opleggen van een ontzegging van de rijbevoegdheid (…) een relatie te bestaan tussen het met een motorrijtuig plegen van een delict en het in gevaar brengen van de (verkeers)veiligheid van personen'. Het zou onwenselijk zijn om het 'toepassingsbereik van de OBM zodanig te verruimen dat de relatie met verkeersveilig gedrag wordt losgelaten'^[17] .

Tijdens de behandeling van wetsvoorstel 24 112 in de Tweede Kamer had de minister van Justitie ook al bezwaren aangevoerd tegen de plaatsing van de OBM in het wetboek van strafrecht. De OBM zou in dat kader moeten worden beschouwd als een vreemde eend in de bijt: 'Vermogensdelicten hebben toch in feite niets met het rijden in een auto te maken. Dat kan hooguit het geval zijn wanneer er sprake is van een snelkraak. Dan vind ik een ontzegging van de rijbevoegdheid eerlijk gezegd niet zo passen bij de aard van het delict'^[18] .

De genoemde argumenten zijn naar ons oordeel niet overtuigend. De 'praktische behoefte' aan wetswijziging werpt per definitie maar een zeer beperkt gewicht in de schaal; uiteenlopende wetswijzigingen waaraan de praktijk wel (soms zelfs dringend) behoefte heeft, worden niet doorgevoerd, terwijl de strafrechtspraktijk regelmatig wordt opgezadeld met wetswijzigingen waar juist niemand op zit te wachten. Bij de in de geciteerde bewoordingen aangegeven koppeling tussen verkeersonveilig gedrag en het opleggen van een OBM kan de kanttekening worden geplaatst dat die band in veel gevallen een hoog abstractiegehalte heeft. Het feit dat de aanleiding vormt voor de oplegging van een OBM kan veiligheidverstorend uitwerken, maar in de rechtspraak wordt voor de toelaatbaarheid van een OBM in ieder geval niet geëist dat door de verkeersovertreding de verkeersveiligheid daadwerkelijk in gevaar is gebracht. Daarbij komt dat de invoering van art. 179a al tot gevolg heeft dat de band tussen verkeersveiligheid en ontzegging van de rijbevoegdheid losser is geworden. Art. 179a maakt de oplegging van een OBM niet alleen mogelijk bij veroorzakers van ernstige verkeersongevallen waarbij de mate van het verwijt in de sfeer van het (voorwaardelijk) opzet moet worden geplaatst, maar ook in gevallen waarin een moord, doodslag etc. is gepleegd met een motorrijtuig als wapen. Met name in deze laatste gevallen kan het delict in zodanige omstandigheden zijn gepleegd dat een band met de meer algemene verkeersveiligheid ontbreekt. Tenslotte de tegenwerping dat de OBM niet 'past' bij een groot aantal delicten uit het wetboek. Deze constatering is onmiskenbaar waar, maar dat geldt grosso modo ook voor de regeling van de ontzetting van rechten zoals die thans in het wetboek van strafrecht is geregeld. Ook daar is de band tussen aard van het delict en het recht waarvan de veroordeelde kan worden ontzet herhaaldelijk ver te zoeken. Zie in dit verband reeds een opmerking van Noyon: 'Bij verschillende misdrijven worden verschillende kategorieën van rechten genoemd, waarvan de veroordeelde ontzet kan worden. Welk leidend beginsel bij de keuze is aangenomen blijkt niet; slechts sporadisch vindt men in de geschiedenis der wet de vraag behandeld of in een bepaald geval een bepaald recht genoemd moet worden. De gevallen waarin het verband tusschen de aard van het misdrijf en de straf te vergeefs gezocht wordt, laten zich vermenigvuldigen'^[19] .

Naast de constatering dat de argumenten tegen plaatsing van de OBM in het wetboek van strafrecht niet overtuigend zijn, valt een aantal min of meer samenhangende redenen te geven op grond waarvan die plaatsing wenselijk kan worden geacht. De ontzegging van de rijbevoegdheid is vanouds gezien als een bijzondere variant van de in art. 28 Sr geregelde ontzetting van rechten^[20] . Dat die bijkomende straf aan het begin van de eeuw afzonderlijk in de Motor- en Rijwielwet 1905 werd opgenomen, lag voor de hand, gelet op het destijds geringe gebruik van motorrijtuigen op de weg en de aard van de gedragingen ter zake waarvan de sanctie kon worden opgelegd. Bij die oplegging overheerste het bijzondere karakter van de sanctie, namelijk de bescherming van de verkeersveiligheid door ongeschikt lijkende bestuurders van de weg te weren. Sedertdien heeft het gemotoriseerde verkeer - en dus ook de uiteenlopende mogelijkheden voor ge- en misbruik van motorrijtuigen, niet alleen in maar ook buiten het verkeer - evenwel een enorme vlucht genomen. In kwantitatief opzicht is de ontzegging van de rijbevoegdheid als vorm van ontzetting van rechten, vergeleken met de in art. 28 Sr genoemde rechten, verreweg de meest opgelegde bijkomende straf. Tenslotte heeft - zoals hiervoor al gememoreerd - in de rechtspraak een ontwikkeling plaatsgevonden, waarbij de oplegging van een OBM meer wordt beheerst door punitieve overwegingen dan door de concrete bescherming van de verkeersveiligheid.

Op grond van bovenstaande overwegingen menen wij dat de ontzegging van de rijbevoegdheid naar hedendaagse maatstaven niet meer moet worden gekwalificeerd als een bijkomende straf waarvan de rechtsgrond ligt in de verstoring van de verkeersveiligheid, maar als een sanctie die kan worden opgelegd wegens het misbruiken van het recht motorrijtuigen te besturen. Dat misbruik kan blijken uit een verkeersdelict, maar ook uit het benutten van een motorrijtuig als hulpmiddel bij het plegen van strafbare feiten. Deze achtergrond maakt plaatsing van de rijbevoegdheid bij de andere rechten in art. 28 Sr, waarvan de uitoefening kan worden ontzegd, systematisch gezien verantwoord^[21] . In de wettelijke regeling valt tot uitdrukking te brengen dat de OBM niet voor ieder delict kan worden uitgesproken, maar uitsluitend in die gevallen waarin een veroordeling plaatsvindt voor een strafbaar feit dat 'bei oder im Zusammenhang mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs oder unter Verletzung der Pflichten eines Kraftfahrzeugführers' is gepleegd^[22] . Een dergelijke clausulering maakt het mogelijk om ook ter zake van een met een motorrijtuig uitgevoerde bedreiging, vernieling, snelkraak etc. een ontzegging van de rijbevoegdheid op te leggen. Tegen de achtergrond van de aangegeven rechtsgrond voor de OBM is in deze gevallen de oplegging van deze bijkomende straf zeker verantwoord te noemen.

De bij de wet van 24 juni 1998, Stb. 1998, 375 in art. 180 WVW 1994 aangebrachte wijzigingen in de regeling van de OBM waren in wezen al opgenomen in de Wegenverkeerswet 1994, zoals die oorspronkelijk in Stb. 1994, 475 is gepubliceerd. Door de Invoeringswet WVW 1994 (Stb. 1994, 858) zijn die beoogde veranderingen in de regeling van de tenuitvoerlegging van de OBM weer ongedaan gemaakt en werd de oude ook al in de WVW uit 1935 geldende regeling 'hersteld'. De reden voor dit gejojo was dat ten tijde van de totstandkoming van de Invoeringswet WVW 1994 de (toch wel van veel optimisme getuigende) verwachting bestond dat op niet al te lange termijn een zogenaamd 'puntenstelsel' zou worden ingevoerd^[23] . In het licht van die verwachting werd het onwenselijk geacht om voor de praktijk belangrijke veranderingen in de regeling van de tenuitvoerlegging van de OBM door te voeren als die nieuwe voorzieningen toch maar een kort leven beschoren zouden zijn. Op het moment waarop de plannen voor een puntenstelsel min of meer definitief in het cilindrische archief werden gedeponeerd, stond de verbetering van de tenuitvoerlegging van de OBM weer hoog op de prioriteitenlijst. In de kern gaan de veranderingen over twee onderdelen: de vaststelling van het tijdstip waarop de opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid ingaat en de plicht voor de veroordeelde om het rijbewijs in te leveren.

De oude regeling inzake de tenuitvoerlegging van de OBM berustte op het uitgangspunt dat de ontzegging van rechtswege inging, zodra de rechterlijke beslissing kracht van gewijsde verkreeg en de 8-dagen termijn voor het indienen van een gratieverzoek was verstreken. Deze regeling was een voortdurende bron van misverstand en stond ook een adequate handhaving van het verbod om tijdens de duur van de ontzegging een motorrijtuig te besturen (art. 9, lid 1, WVW 1994), in de weg. Onduidelijkheden rondom de datum van ingang van de ontzegging konden immers meebrengen dat het bewijs van het 'weet of redelijkerwijs moet weten' in de betrokken verbodsbepaling problematisch was^[24] . Om dergelijke perikelen te voorkomen, is in het huidige art. 180, lid 3 gekozen voor een geheel andere wijze van vaststelling van het aanvangsmoment van een opgelegde ontzegging.

Primaire eis voor de uitvoering van een OBM is dat de rechterlijke uitspraak waarbij de bijkomende straf is opgelegd 'voor tenuitvoerlegging vatbaar' (vgl. art. 180, lid 3) is geworden. Deze eis betekent op de eerste plaats dat de rechterlijke beslissing, waarbij de OBM is opgelegd, onherroepelijk moet zijn geworden^[25] . Hiervan is sprake als tegen het vonnis geen rechtsmiddelen (verzet, hoger beroep of cassatie) meer kunnen worden aangewend. Is de beslissing onherroepelijk, dan kan op zich nog wel een verzoek tot gratie worden ingediend (art. 558 Sv), maar deze indiening heeft geen invloed meer op de mogelijkheid tot tenuitvoerlegging van de beslissing van de rechter. De schorsende werking van de indiening van een gratieverzoek is thans namelijk beperkt tot enkele in art. 558a Sv genoemde gevallen, en een beslissing waarbij een OBM is opgelegd, hoort daar niet bij. Op de tweede plaats wordt de mogelijkheid tot tenuitvoerlegging van een OBM beïnvloed door eerdere vonnissen waarbij een OBM is opgelegd. Zie in dit verband art. 180, lid 2: zolang nog een 'oude' OBM loopt, kan de later opgelegde ontzegging niet worden geëxecuteerd.

Als aan voorgaande eisen is voldaan en een OBM voor tenuitvoerlegging vatbaar is geworden, dient vanwege het openbaar ministerie^[26] aan de veroordeelde in persoon een schrijven te worden betekend, waarin hem over de OBM het een en ander wordt medegedeeld. In art. 180, lid 3, wordt met zoveel woorden gespecificeerd wat dat schrijven dient in te houden:

Over de eis tot vermelding van het tijdstip van ingang is de vraag gerezen of in het te betekenen schrijven een concrete datum moet worden genoemd of dat kan worden volstaan met de aanduiding dat de ontzegging ingaat 'twee weken na de dag van betekening van dit schrijven'. Omdat het openbaar ministerie niet kan weten op welke datum de betekening zal plaatsvinden, is Van Rest van mening dat deze laatste wijze van aanduiding geoorloofd zou zijn^[27] . Naar ons oordeel is dit standpunt minder juist, gelet op de bedoelingen van de wetgever met de vereiste betekening van het schrijven aan de veroordeelde in persoon. Op de eerste plaats is dat de bevordering van de duidelijkheid ten aanzien van de datum van ingang van de opgelegde ontzegging, zodat problemen ten aanzien van het bewijs van art. 9, lid 1, WVW 1994 (in het bijzonder het bewijs van 'weet of redelijkerwijs moet weten') zich niet meer voordoen. Voorts strekt de tenuitvoerlegging van de ontzegging door middel van de betekening van een schrijven ertoe overleg tussen veroordeelde en officier van justitie mogelijk te maken omtrent de gewenste datum van ingang. Die mogelijkheid van overleg zou het instellen van rechtsmiddelen met als enige doel de executie van de ontzegging op te schuiven, kunnen beperken. Hierbij wordt er van uitgegaan dat het schrijven een concrete datum van ingang van de ontzegging noemt. Tenslotte moet worden gewezen op de plicht van de veroordeelde om uiterlijk op de dag van ingang van de ontzegging het rijbewijs in te leveren op het parket van de officier van justitie (art. 180, lid 4). Uit deze plicht volgt dat het voor de veroordeelde duidelijk moet zijn op welke dag het rijbewijs moet worden ingeleverd.

Op grond van het voorgaande menen wij dat in het aan de veroordeelde te betekenen schrijven een concrete datum voor ingang van de OBM moet worden aangegeven. Organisatorisch moet het toch niet al te lastig zijn om de planning van de te verrichten betekening af te stemmen op de beoogde datum van ingang van de ontzegging. Om te bevorderen dat de betekening ook plaatsvindt voor de in het schrijven genoemde ingangsdatum, kan op de akte van betekening de instructie worden geplaatst dat de betekening vóór een bepaalde datum moet worden uitgevoerd en, als dat niet lukt, dat de papieren vervolgens onbetekend moeten worden geretourneerd naar het parket. Voor de duidelijkheid willen wij nog opmerken dat het niet de bedoeling is het schrijven te betekenen na de daarin genoemde datum van ingang van de ontzegging. In dat geval zou de ontzegging formeel al zijn ingegaan en zou de veroordeelde al in verzuim zijn met het oog op de plicht om zijn rijbewijs in te leveren. Dat staat haaks op de met art. 180, lid 3, beoogde verandering op grond waarvan de officier van justitie 'in de gelegenheid zal zijn het tijdstip waarop de ontzegging van de rijbevoegdheid ingaat zo vast te stellen dat de ontzegging niet ingaat op een moment dat dit de veroordeelde nog niet bekend kan zijn'^[28] .

De tot een rijontzegging veroordeelde is op grond van art. 180, lid 4, verplicht uiterlijk op de dag van ingang van de ontzegging het rijbewijs in te leveren bij het parket van de officier van justitie^[29] . Schending van deze plicht is niet meer strafbaar^[30] . Niet-inlevering van het rijbewijs heeft thans tot gevolg dat de termijn van de ontzegging wordt verlengd met de periode waarover de veroordeelde nalatig is geweest met het inleveren van zijn rijbewijs (art. 180, lid 6). Deze sanctie achtte de wetgever effectiever dan de zelfstandige strafbaarstelling van de niet-inlevering van het rijbewijs. De verlenging geldt 'van rechtswege' en wordt niet afzonderlijk aan de veroordeelde medegedeeld.

De verlenging heeft voor de veroordeelde tot gevolg dat de periode waarin het gebruik van het rijbewijs niet is toegelaten feitelijk langer wordt dan de door de rechter uitgesproken ontzegging van de rijbevoegdheid. Na betekening van het schrijven gaat de ontzegging immers in op de daarin genoemde dag en geldt het verbod van art. 9, lid 1, WVW 1994. Wordt het rijbewijs niet op het voorgeschreven moment ingeleverd, dan wordt de duur van de ontzegging feitelijk verlengd met de periode waarin de veroordeelde ten onrechte in het bezit van zijn rijbewijs is gebleven. Ook voor deze periode geldt het verbod van art. 9, lid 1.

De periode waarmee de oorspronkelijke ontzegging als gevolg van verzuim van de inleverplicht kan worden verlengd, is niet gemaximeerd of gekoppeld aan de duur van de opgelegde ontzegging. Strikt genomen kan de niet-inlevering van het rijbewijs derhalve tot gevolg hebben dat de betrokken veroordeelde tot in lengte van jaren de rijbevoegdheid zou zijn ontzegd. Hoewel de betrokkene het zelf in de hand heeft om aan deze situatie een einde te maken, menen wij toch dat de wetgever op een of andere wijze de consequenties van het niet-inleveren van het rijbewijs (in verband met het misdrijf van art. 9, lid 1, WVW 1994) in tijd had moeten beperken^[31] .

In het verband van de inleverplicht van art. 180, lid 4, bevat de WVW 1994 enige bevoegdheden voor ambtenaren om rijbewijzen van veroordeelden in te nemen, indien zij bij de uitoefening van hun werkzaamheden een rijbewijs in handen krijgen dat door de rijbewijshouder ten onrechte niet is ingeleverd. Zie de 'inpikbevoegdheid' van art. 115 voor ambtenaren die zijn belast met de afhandeling van aanvragen voor een nieuw of vervangend rijbewijs en een soortgelijke in art. 161 geregelde bevoegdheid voor opsporingsambtenaren.

Het spreekt vanzelf dat de plicht tot inlevering van het rijbewijs niet kan gelden voor een veroordeelde die in het geheel niet in het bezit is van een rijbewijs. Impliciet ligt deze beperking besloten in de aanduiding dat de inleverplicht alleen geldt voor de 'houder van een rijbewijs'.

Als in de bepalingen van de WVW 1994 wordt gesproken over 'rijbewijs', dan wordt daarmee in verband met de definiëring van dit begrip in art. 1, lid 1 onder k, WVW 1994 in principe het Nederlandse rijbewijs bedoeld. De 'houder van een rijbewijs' die op grond van art. 180, lid 4, verplicht is zijn rijbewijs in te leveren, is in eerste instantie de houder van een Nederlands rijbewijs. Art. 180, lid 8, maakt een uitzondering op deze hoofdregel, door het bereik van de regeling van de tenuitvoerlegging van de OBM uit te breiden tot bepaalde in het buitenland afgegeven rijbewijzen. Hierbij gaat het om personen die in Nederland wonen en in het bezit zijn van een rijbewijs dat is afgegeven door een lidstaat van de EU of de EER. De keerzijde van deze beperkte uitbreiding lijkt - doordat het achtste lid spreekt van 'de toepassing van het derde, vierde, vijfde en zesde lid' - dat de regelingen inzake de betekening in persoon, de inleverplicht en de consequenties van de schending daarvan, en de teruggave van het rijbewijs na afloop van de ontzegging niet van toepassing zijn op: a. in Nederland wonende houders van rijbewijzen die zijn afgegeven in andere Staten, en b. tot een ontzegging van de rijbevoegdheid veroordeelde personen die buiten Nederland wonen. In deze algemeenheid is deze conclusie niet juist, alleen al omdat er dan geen regeling zou bestaan voor de tenuitvoerlegging van ontzeggingen die zijn opgelegd aan buiten Nederland wonende veroordeelden. Aangenomen moet derhalve worden dat de uitbreiding die in het achtste lid aan het begrip 'rijbewijs' is gegeven, uitsluitend betekenis heeft voor regelingen waarin expliciet wordt gesproken over 'rijbewijs'. Die uitbreiding heeft tot gevolg dat een bepaling^[32] niet alleen veroordeelde houders van een Nederlands rijbewijs raakt, maar ook Nederlandse inwoners die in het bezit zijn van een rijbewijs dat is afgegeven door een EU- of EER-lidstaat. Zonder koppeling aan 'rijbewijs' - zoals de tenuitvoerlegging na de betekening van een schrijven aan de veroordeelde in persoon - is het voorschrift van toepassing op alle veroordelingen (dus ook de hiervoor onder a. en b. genoemde categorieën) waarbij een ontzegging van de rijbevoegdheid is opgelegd.

De beperkte uitbreiding van de betekenis van het begrip rijbewijs in het achtste lid van art. 180 WVW 1994 heeft dus tot gevolg dat de plicht tot inlevering van het rijbewijs, en alle daarmee verband houdende voorzieningen, alleen gelden voor in Nederland wonende tot een OBM veroordeelden die in het bezit zijn van een Nederlands rijbewijs of een rijbewijs dat is afgegeven door een EU- of EER-lidstaat. Buiten Nederland wonende veroordeelden blijven derhalve in het bezit van hun rijbewijs. Indien dat rijbewijs eerder is ingevorderd en ingehouden^[33] , dan moet het rijbewijs na het onherroepelijk worden van de veroordeling wegens het feit dat aanleiding was voor de invordering en inhouding van het rijbewijs zelfs worden teruggegeven aan de houder. Een hier te lande opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid heeft immers uitsluitend gelding op het Nederlandse grondgebied. De Nederlandse ontzegging is voor de in het buitenland woonachtige veroordeelde tot op heden geen belemmering om buiten Nederland gebruik te maken van zijn rijbewijs. De Europese Overeenkomst betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid beoogt aan dit beperkte territoriale bereik van veroordelingen tot een OBM een einde te maken.

De wet van 24 juni 1998, Stb. 1998, 375 bevatte geen bijzondere regeling betreffende het overgangsrecht. Dit leidde in de praktijk tot onduidelijkheden omtrent de vraag voor welke rijontzeggingen de nieuwe regeling van de tenuitvoerlegging zou gelden. Zag de nieuwe regeling alleen op ontzeggingen die werden opgelegd in zaken waarin de dagvaarding uitging na inwerkingtreding van de wet? Gold de nieuwe regeling alleen voor veroordelingen die werden uitgesproken na de datum van inwerkingtreding? Of was de nieuwe regeling van toepassing op alle ontzeggingen?

Het ontbreken van bijzonder overgangsrecht heeft tot gevolg dat het algemene strafvorderlijke overgangsrecht van toepassing is. Hoofdregel is dan dat een nieuwe regeling van procesrecht vanaf het moment van inwerkingtreding geldt voor alle door die regeling bestreken justitiële activiteiten^[34] . Nu regels betreffende de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen tot het procesrecht moeten worden geregeld, moet worden aangenomen dat de veranderingen in art. 180 WVW 1994 gelden voor alle veroordelingen tot een ontzegging van de rijbevoegdheid die vanaf de datum van inwerkingtreding, namelijk 1 oktober 1998, onherroepelijk zijn geworden. Doorslaggevend is dus niet de datum waarop de veroordeling wordt gewezen, maar het moment van onherroepelijk worden van de betrokken rechterlijke beslissing. Ligt deze datum op of na 1 oktober 1998, dan dient de tenuitvoerlegging van de ontzegging te geschieden door middel van betekening van een schrijven van de officier van justitie.