pag. 164 VR 1999, Artikel 6 EVRM en de WAHV

Aanwezigheid betrokkene bij de behandeling van zijn beroep

Uit een tweetal recente uitspraken van de Hoge Raad blijkt dat het in art. 6 EVRM gegarandeerde recht op een eerlijke behandeling van de zaak zich uitstrekt tot de aanwezigheid van de betrokkene bij de behandeling van zijn beroep door de kantonrechter. Indien de betrokkene per brief kenbaar maakt dat hij bij de behandeling van het beroep aanwezig wenst te zijn en daarom verzoekt die behandeling in verband met verblijf in het buitenland niet voor een bepaalde datum te doen plaatsvinden, dient de kantonrechter daar rekening mee te houden. Het oordeel van de kantonrechter dat de behandeling van het beroep met voorbijgaan aan dat verzoek doorgang kon vinden en dat er geen aanleiding bestond die behandeling aan te houden is zonder nadere motivering niet begrijpelijk^[3] .

De omstandigheid dat de betrokkene op de dag van de zitting aan de kantonrechter laat weten verhinderd te zijn om te verschijnen in verband met het overlijden op die dag van een familielid in de eerste graad kan bezwaarlijk anders worden opgevat dan de mededeling dat de betrokkene gebruik wenst te maken van zijn in art. 6 EVRM gewaarborgde recht om ter terechtzitting aanwezig te zijn en het verzoek om een nieuwe datum voor de behandeling van zijn zaak te bepalen. De kantonrechter had op dit verzoek een gemotiveerde beslissing moeten nemen. En ook indien de kantonrechter pas na de terechtzitting kennis heeft gekregen van dit verzoek had hij alsnog ervan blijk kunnen en moeten geven te hebben onderzocht of het verzoek van de betrokkene een reden was het onderzoek alsnog te heropenen teneinde betrokkene de gelegenheid te bieden bij de behandeling van zijn zaak op een nader te bepalen dag aanwezig te zijn^[4] .

Kennisneming van de stukken door betrokkene

Een eerlijke behandeling van de zaak impliceert eveneens dat de betrokkene voor de zitting kennis kan nemen van de relevante stukken. Hierin is voorzien door de regeling van art. 11, lid 4 WAHV: alle op het beroepschrift betrekking hebbende stukken worden neergelegd ter griffie van het kantongerecht zodat de betrokkene deze kan inzien en daarvan afschriften vragen. De Hoge Raad neemt het zonder meer niet voldoen aan deze regeling hoog op. Artikel 11, lid 4 WAHV is van zo wezenlijk belang voor een behoorlijke procedure dat niet naleving daarvan leidt tot vernietiging van de beslissing^[5] . Maar indien niet wordt voldaan aan een verzoek tot toezending van alle stukken aan de betrokkene hoeft dit niet tot cassatie te leiden als de betrokkene in redelijkheid niet in zijn verdediging kan zijn geschaad; het dossier houdt niets in wat de betrokkene niet reeds wist of wat relevant was^[6] .

Vertaling van de aan betrokkene verweten gedraging

In de afdoening krachtens de WAHV dient de betrokkene die de Nederlandse taal niet beheerst op de hoogte te worden gesteld van de hem verweten gedraging in een buitenlandse taal die hij kan begrijpen. Op basis van de eis van een eerlijke behandeling is deze in art. 6, lid 3 aanhef en sub a EVRM neergelegde waarborg recentelijk door de Hoge Raad een aantal keren expliciet van toepassing verklaard voor de WAHV.

Schriftelijke mededelingen van het CJIB, de officier van justitie of de griffier van het kantongerecht, gericht aan een betrokkene van wie moet worden aangenomen dat hij de Nederlandse taal niet voldoende begrijpt en die betrekking hebben op de wettelijke eisen waaraan moet zijn voldaan, wil een door deze ingesteld beroep op de rechter ontvankelijk zijn, moeten worden gedaan in een taal welke de betrokkene redelijkerwijs kan worden geacht te begrijpen^[7] . Indien de betrokkene niet het Nederlands maar bijvoorbeeld wel het Engels voldoende beheerst en hem van de beschikking geen vertaling in het Engels is verstrekt, heeft in de zaak niet een eerlijke berechting plaatsgevonden, zodat de bestreden beslissing van de kantonrechter aan nietigheid leidt^[8] .

Redelijke termijn

Art. 6, lid 1 EVRM bevat eveneens de eis dat de behandeling van een zaak binnen redelijke termijn plaatsvindt. Het kan daarbij in verband met de afdoening van een zaak krachtens de WAHV gaan om diverse termijnen.

Art. 4, lid 2 WAHV bepaalt dat de bekendmaking van de administratieve afdoening aan de betrokkene geschiedt binnen vier maanden nadat de gedraging heeft plaatsgevonden. Overschrijding van deze termijn is niet direct fataal. Termijnoverschrijding behoort slechts dan tot vernietiging van de beschikking te leiden als de betrokkene door die overschrijding rechtstreeks is geschaad in enig rechtens te respecteren belang. Een tijdsverloop van bijna acht maanden tussen de gedraging en de ontvangst van de beschikking is evenwel te lang en leidt tot vernietiging van de beschikking^[9] . Deze vernietiging blijft achterwege indien de termijn van art. 4, lid 2 WAHV met slechts 15 dagen is overschreden^[10] .

Het beroep bij de kantonrechter wordt op een openbare zitting behandeld. De beslissing op dit beroep dient direct of op z'n laatst veertien dagen na sluiting van de openbare zitting te worden uitgesproken (art. 13, lid 2 WAHV). Op overschrijding van deze termijn is door de wetgever geen sanctie gesteld en het gaat hierbij om een termijn van orde. De Hoge Raad heeft in een reeks uitspraken in zaken waarbij deze termijn is overschreden, aangegeven wat de gevolgen zijn. Voor vernietiging van de uitspraak dient de betrokkene door het tijdsverloop tussen de behandeling ter zitting en de uitspraak in enig te respecteren belang te zijn geschaad. Voorts is de duur van de termijnoverschrijding van belang. Aan een overschrijding van zeven maanden worden geen gevolgen verbonden^[11] maar negen maanden is te lang. Dan dient in ieder geval de sanctie te worden verlaagd^[12] .

De redelijke termijn kan eveneens in het geding zijn indien tegen een opgelegde sanctie cassatieberoep wordt ingesteld bij de Hoge Raad (art. 14, lid 1 WAHV). In het geval dat de stukken van het geding meer dan 16 maanden na het instellen van het cassatieberoep ter griffie van de Hoge Raad zijn ingekomen, acht de Hoge Raad dit tijdsverloop zodanig lang dat het recht van betrokkene op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in art. 6, lid 1 EVRM is geschonden. Dat bracht in het onderhavige geval mee dat de sanctie behoort te worden verlaagd van ƒ 150 naar ƒ 75^[13] .

De redelijke termijn wordt eveneens overschreden geacht indien de gedraging op grond waarvan de beschikking is gegeven drie en een half jaar voor de vernietiging van de bestreden beslissing en verwijzing in cassatie plaatsvond^[14] .

Vermoeden van onschuld

Voordat de kantonrechter het beroep van de betrokkene in behandeling neemt, dient deze eerst zekerheid te stellen. De hoogte van deze zekerheidstelling is gelijk aan de hoogte van de opgelegde administratieve sanctie(s) (art. 11 WAHV).

Voor invoering van de WAHV is er door de Raad van State op gewezen dat het eisen van zekerheidstelling onbedoeld de schijn kan wekken dat te kort wordt gedaan aan het vermoeden van onschuld, neergelegd in artikel 6, lid 2 EVRM. De wetgever heeft afstand genomen van deze opvatting door te wijzen op de analogie met het heffen van griffierechten. Aangezien de storting van griffierechten toelaatbaar is in het licht van artikel 6, lid 2 EVRM, geldt volgens de regering hetzelfde voor de zekerheidstelling in de WAHV^[15] .

De verhouding tussen het vermoeden van onschuld en het vereiste van zekerheidstelling is na invoering van de WAHV diverse keren aanleiding geweest voor het instellen van cassatieberoep. Tot op heden heeft de Hoge Raad het vereiste van de zekerheidstelling geen omstandigheid geacht die strijd oplevert met het vermoeden van onschuld. De verplichting tot het stellen van zekerheid loopt niet vooruit op de door de rechter te beantwoorden vraag of een betrokkene een gedraging in de zin van de WAHV heeft verricht en beperkt evenmin de verdedigingsmogelijkheden waarover een betrokkene kan beschikken^[16] .

Eerlijke en openbare behandeling en de zekerheidstelling

Daarnaast is het vereiste van zekerheidstelling in het verleden regelmatig getoetst aan het aan art. 6, lid 1 EVRM ontleende recht van toegang tot de rechter^[17] . Voor de invoering van de WAHV heeft de Raad van State opgemerkt dat de verplichting tot zekerheidstelling op gespannen voet kan staan met het recht om een zaak bij de rechter aanhangig te maken, met name in gevallen dat het beroep op de rechter meer dan één gedraging betreft. Het totaalbedrag aan zekerheidstelling zou dan tot een zo hoge drempel voor de toegang tot de rechter leiden dat zij in strijd komt met artikel 6 EVRM^[18] . Het advies om voor deze gevallen een uitzondering te maken is door de regering niet overgenomen. Bij de inwerkingtreding van de WAHV is een volledige zekerheidstelling voor alle openstaande administratieve sancties ingevoerd. Deze invoering doet volgens de regering geen afbreuk aan het recht op toegang tot de rechter omdat het gaat om een zekerheidstelling van geringe hoogte^[19] .

Na de inwerkingtreding van de WAHV is deze opvatting diverse keren in cassatie betwist. De Hoge Raad heeft aanvankelijk geoordeeld dat het vereiste van zekerheidstelling op zich niet in strijd is met het recht op toegang tot de rechter^[20] . Bij arrest van 28 juni 1994 wordt deze opvatting bijgesteld in het geval dat van een betrokkene die leeft van een uitkering een zekerheidstelling wordt verlangd van ƒ 150. Daar merkt de Hoge Raad voor het eerst op dat het op zichzelf niet uitgesloten moet worden geacht dat onverkorte toepassing van het vereiste van zekerheidstelling in een concreet geval strijd zou kunnen opleveren met het recht op toegang tot de rechter, op grond dat de omvang van de gevraagde zekerheidstelling voor de betrokkene, gelet op zijn financiële omstandigheden, een te grote belemmering zou vormen. Van een zodanige belemmering is volgens de Hoge Raad geen sprake indien een zekerheidstelling van ƒ 150 van de betrokkene is verlangd^[21] .

Op 31 januari 1995 sprak de Hoge Raad zich uit over een geval waarin voor zestien gedragingen in totaal een zekerheidstelling werd verlangd van ƒ 800. Dan dient volgens de Hoge Raad voor de beoordeling van de vraag of de betrokkene op onaanvaardbare wijze wordt gehinderd in de toegang tot de rechter te worden uitgegaan van het totaalbedrag dat als zekerheidstelling wordt verlangd. In zodanig geval dient de betrokkene binnen de hem voor het stellen van zekerheid gegunde termijn gemotiveerd aan te geven waarom van hem in verband met zijn financiële onvermogen in redelijkheid het totaalbedrag aan zekerheidstelling niet kan worden verlangd. De kantonrechter dient de betrokkene daarover in een openbare terechtzitting te horen en mag de zekerheidstelling in zoverre buiten toepassing laten als in overeenstemming is met de draagkracht van de betrokkene. Zonodig zal aan de betrokkene een nadere termijn moeten worden gegund waarbinnen deze alsnog de door de kantonrechter vastgestelde zekerheid kan stellen. Het staat de rechter in gevallen als deze vrij om in elk geval een zekerheidstelling van de betrokkene te verlangen van in totaal ƒ 150^[22] .

Recente jurisprudentie over de zekerheidstelling

De lijnen uitgezet in het arrest van 31 januari 1995 keren in uitspraken van recente datum terug en worden op een aantal punten nader aangescherpt. Volgens de Hoge Raad kan onverkorte toepassing van het vereiste van zekerheid als voorwaarde voor de ontvankelijkheid in een concreet geval strijd opleveren met het in artikel 6, eerste lid EVRM gegarandeerde recht op toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie. Gelet op hetgeen door de betrokkene was aangevoerd omtrent zijn financiële draagkracht had de kantonrechter de betrokkene in de gelegenheid moeten stellen op een openbare zitting daaromtrent te worden gehoord. Daarbij dient te worden uitgegaan van het totaalbedrag dat als zekerheidstelling wordt verlangd. Hieraan doet niet af dat in iedere zaak apart het bedrag van de sanctie, en dus van de zekerheidstelling, mogelijk beneden een aanvaardbare grens blijft, noch dat een cumulatie van zekerheidstellingen door toedoen van de betrokkene kan zijn veroorzaakt. Immers, een betrokkene die het recht heeft de juistheid van een hem opgelegde sanctie te bestrijden tegenover een onafhankelijke rechter, kan door de omvang van het totale van hem verlangde bedrag in feite in ieder van die zaken van de rechter worden afgehouden^[23] . De kantonrechter diende eveneens de betrokkene in de gelegenheid te stellen op een openbare terechtzitting te worden gehoord over zijn financiële draagkracht in een geval waarbij in totaal een bedrag van ƒ 850 (vijf maal ƒ 170) als zekerheidstelling was verlangd^[24] . De kantonrechter die het aangevoerde omtrent de financiële draagkracht van de betrokkene niet gegrond acht, mag de betrokkene niet onmiddellijk niet-ontvankelijk verklaren. Hij behoort de betrokkene alsnog een nadere termijn te gunnen waarbinnen hij alsnog zekerheid kan stellen. Hieraan kan niet afdoen dat de kantonrechter een ten overvloede gegeven overweging heeft gewijd aan de inhoud van de zaak, nu hij daarbij slechts te kennen geeft dat het door de betrokkene ingestelde beroep weinig kans van slagen zou hebben gehad^[25] . Bij de beoordeling door de kantonrechter van de financiële draagkracht van de betrokkene zal mede kunnen worden betrokken of deze, gelet op de hoogte van het van hem verlangde bedrag aan zekerheid (i.c. ƒ 170), in verband met de inmiddels verstreken periode sinds dit bedrag van hem is verlangd, in staat moet zijn geweest dit bedrag te reserveren. Het voorshands verlangen van een zekerheidstelling van ƒ 150 levert niet een zodanige belemmering op dat toepassing van het stelsel van zekerheidstelling zou neerkomen op een ontoelaatbare beperking van het in artikel 6, eerste lid EVRM gegarandeerde recht op toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie^[26] . Tevens mag de kantonrechter in het geval van vijf sancties waarvoor een zekerheidstelling van in totaal ƒ 400 zou moeten worden gesteld op grond van de financiële draagkracht van de betrokkene genoegen nemen met een zekerheidstelling van ƒ 80^[27] .

Matiging van de hoogte van de zekerheidstelling

Uit deze uitspraken valt af te leiden dat de Hoge Raad de zekerheidstelling in de WAHV op zich niet in strijd acht met het recht op toegang tot de rechter. De hoogte van de zekerheidstelling kan echter problematisch zijn. Ieder (totaal)bedrag hoger dan ƒ 150 kan afbreuk doen aan het recht op toegang tot de rechter en matiging van dit bedrag kan gezien de financiële draagkracht van de betrokkene geboden zijn. Bezien in het licht van de lange reeks uitspraken van de Hoge Raad over deze materie lijkt een wettelijke regeling het overwegen waard. Om duidelijk te maken dat (elke schijn van) strijd met het recht van toegang tot de rechter vermeden dient te worden, zou in de WAHV een regeling van de mogelijkheid tot matiging van het vereiste van zekerheidstelling tot ƒ 150 opgenomen kunnen worden.

Daarbij zou kunnen worden overwogen om het stelsel van zekerheidstelling te vervangen door een stelsel van griffierechten^[28] . Dit zou goed aansluiten bij de procesregels ten aanzien van het recht van de betrokkene om verzet in te stellen bij de kantonrechter tegen verhaal met en zonder dwangbevel krachtens de WAHV. Conform de artikelen 26, lid 4 en 27, lid 6 worden in deze verzetprocedure al griffierechten geheven tot een hoogte van ƒ 150^[29] .