pag. 168 VR 2004, Overheidsaansprakelijkheid en artikel 2 EVRM

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft met name de laatste jaren een aantal belangrijke arresten gewezen waarin de verdragsstaat in kwestie verantwoordelijk werd gehouden voor een schending van het EVRM op grond van een niet-optreden^[1] .

Het meest in het oog springend zijn de zaken waarin ten gevolge van een dergelijk nalaten van de betreffende staat dodelijke slachtoffers zijn te betreuren. Het gaat dan om potentiële schendingen van artikel 2 EVRM, dat het recht op leven beschermt. In 2002 heeft het Straatsburgse Hof in een viertal van dit soort zaken uitspraak gedaan^[2] . Één van die zaken betrof een methaangasexplosie op een Turkse vuilnisbelt. De vraag die naar aanleiding van deze zaak opkomt is in hoeverre de overheid preventief had moeten optreden om het onheil te voorkomen. Deze vraag kan ook gesteld worden ten aanzien van de vuurwerkramp die zich in mei 2000 in Enschede heeft voltrokken. Maar ook de nieuwjaarsbrand in Volendam en de legionella-besmetting op de Westfriese flora in Bovenkarspel vertonen in die zin overeenkomsten met de hierboven genoemde Turkse zaak.

Uit de bovengenoemde Straatsburgse jurisprudentie blijkt dat het Hof een aantal criteria heeft ontwikkeld waaraan getoetst kan worden of de betrokken verdragsstaat tekort is geschoten in het beschermen van het recht op leven van haar burgers. Het gaat dan vooral om de vraag in hoeverre de betreffende staat de op haar rustende positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM heeft geschonden. In dit artikel zal aandacht worden besteed aan de relevante Straatsburgse jurisprudentie met het oog op het vaststellen van de betekenis daarvan voor het vraagstuk van overheidsaansprakelijkheid in Nederland.

Dat er momenteel al sprake is van enige invloed vanuit Straatsburg, moge blijken uit de recente uitspraak van de Rechtbank Den Haag inzake de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat en de gemeente Enschede voor de schade veroorzaakt door de explosies op het terrein van vuurwerkopslagbedrijf S.E. Fireworks^[3] . Bij het bepalen of er sprake was van een onrechtmatig handelen van de kant van beide (overheids)organen, toetste het rechtscollege uitdrukkelijk aan de vereisten van artikel 2 EVRM.

Alvorens er wordt ingegaan op de relevante Straatsburgse jurisprudentie, zal hieronder eerst kort de procedure bij het Europese Hof worden geschetst.

Nederland is sinds de oprichting partij bij het EVRM^[4] . Het verdrag ziet toe op de (regionale) bescherming van een aantal van de in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens gedefinieerde mensenrechten. De een ieder verbindende verdragsbepalingen uit het EVRM kunnen rechtstreeks voor de Nederlandse rechter worden ingeroepen^[5] . De nationale rechter krijgt zo de kans de vermeende schending van het EVRM zelf te herstellen. Pas wanneer alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput, staat de weg naar Straatsburg open.

Sinds 1 november 1998 is er in Straatsburg een fulltime Hof (verdeeld in vier kleine kamers en één grote Kamer) in functie, dat beslist over de ontvankelijkheid en gegrondheid van een klacht^[6] . De Europese Commissie voor de rechten van de mens, dat voorheen als eerste een klacht in behandeling nam en over de ontvankelijkheid en gegrondheid daarvan rapporteerde aan een parttime functionerend Hof, bestaat niet meer. Dit betekent dat met de invoering van het Elfde Protocol op bovengenoemde datum het getrapte systeem is komen te vervallen.

Nadat een klacht door het Hof ontvankelijk is verklaard, vindt de inhoudelijke beoordeling ervan plaats. Partijen krijgen in dit stadium de gelegenheid om hun standpunten nader toe te lichten^[7] . Indien nodig vindt er een hoorzitting plaats. Het Hof beslist uiteindelijk bij een meerderheid van stemmen^[8] . Aan de getroffen partij kan een schadevergoeding worden toegekend, indien het nationale recht van de verdragsstaat in kwestie slechts gedeeltelijk rechtsherstel kan bieden^[9] .

Wanneer één van de vier kleine kamers uitspraak heeft gedaan, bestaat er voor partijen de mogelijkheid te verzoeken de zaak binnen drie maanden naar de Grote Kamer te laten verwijzen^[10] . Pas na het verstrijken van deze termijn, verkrijgt de uitspraak van de kleine kamer kracht van gewijsde. De uitspraken van het Hof zijn bindend voor de verdragsstaten. Het Comité van Ministers van de Raad van Europa, één van de politieke organen van de organisatie, ziet toe op de naleving van de uitspraken van het Hof.

Uit het EVRM vloeien zowel negatieve als positieve verplichtingen voor de staten voort. Negatieve verplichtingen leggen een onthoudingsplicht op aan de staat ('er mag niet gemarteld worden'), terwijl positieve verplichtingen juist een actief optreden van de staat verlangen ('het bieden van politiebescherming aan demonstranten'). Het Straatsburgse Hof heeft inmiddels op tal van terreinen het bestaan van positieve verplichtingen erkend. Veel van deze zaken houden verband met artikel 8 EVRM, waarin het recht op privacy wordt beschermd. Zo heeft het Hof onlangs nog uitgemaakt dat op staten de positieve verplichting rust om de geslachtswisseling van transseksuelen volledig in rechte te erkennen^[11] .

In het kader van de vraagstelling van dit artikel zullen echter de positieve verplichtingen die voortvloeien uit artikel 2 EVRM centraal staan. Als eerste verdient de zaak Osman/Verenigd Koninkrijk aandacht^[12] . Het Hof boog zich in dit arrest over de vraag in hoeverre er op staten een positieve verplichting rust om een burger te beschermen tegen een aanval op diens leven door een derde. In casu betrof het een leerling die met de dood werd bedreigd door zijn psychisch gestoorde leraar. Na de nodige incidenten vond er een schietpartij plaats waarbij de leerling gewond raakte en zijn vader werd gedood. Het Hof bepaalde in deze zaak dat er een positieve verplichting voor staten kan bestaan om preventieve maatregelen te nemen teneinde het levensgevaar af te wenden, ook wanneer de dreiging afkomstig is van een derde. Genoemde verplichting bestaat volgens het Hof alleen wanneer er sprake is van een daadwerkelijk en onmiddellijk gevaar afkomstig van een te identificeren persoon waarvan de autoriteiten wisten of hadden moeten weten^[13] . Voorts moet worden onderzocht of de autoriteiten vervolgens hebben gefaald in het nemen van effectieve en afdoende maatregelen^[14] . Naar het oordeel van het Hof hoeft een klager alleen maar aan te tonen dat de betreffende staat niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem kon worden verwacht om het hem bekende, daadwerkelijke en onmiddellijke, levensgevaar af te wenden^[15] . Of er van zo'n situatie sprake is moet worden onderzocht aan de hand van de omstandigheden van het geval. Een dergelijk onderzoek leidde er in de Osman-zaak toe dat er volgens het Hof geen sprake was van een schending van de op de staat rustende positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM. Het Hof kon geen enkel moment in de dramatische gebeurtenissen aanwijzen waarop de autoriteiten wisten of hadden behoren te weten dat er een daadwerkelijk en onmiddellijk levensgevaar dreigde voor de slachtoffers.

Deze uitspraak krijgt in het licht van de recente schietpartij op het Haagse Terra College een speciale betekenis. In hoeverre rust er op de overheid een verplichting om preventieve maatregelen te nemen teneinde schietincidenten op Nederlandse scholen te voorkomen? Gelet op de uitspraken van onze minister van Onderwijs in de media en soortgelijke schietincidenten in Duitsland (Erfurt) en de Verenigde Staten (Columbine), kan op zijn minst betoogd worden dat de overheid op de hoogte moet zijn geweest van het dreigende gevaar van schietincidenten op scholen. Had de overheid maatregelen moeten nemen?

De door het Hof ontwikkelde Osman-criteria vinden we ook terug in drie van de vier in 2002 behandelde zaken, waarnaar in de inleiding al kort werd verwezen^[16] . Ook in deze arresten stond de vraag centraal in hoeverre er op de betreffende partijstaat een positieve verplichting rustte om het leven van een burger te beschermen tegen onheil van buitenaf. In Paul en Audrey Edwards/het Verenigd Koninkrijk ging het om de moord op een zich in voorarrest bevindende geesteszieke verdachte door zijn eveneens psychisch gestoorde celgenoot^[17] . Ook hier werd door het Hof onderzocht in hoeverre de verantwoordelijke autoriteiten op de hoogte waren van een daadwerkelijk en onmiddellijk levensgevaar voor het slachtoffer. Waren er effectieve maatregelen genomen om een gebleken dreiging af te wenden? Het Hof stelde in deze zaak allereerst vast dat de autoriteiten op de hoogte waren geweest van de psychische gesteldheid van de dader. Zij hadden daarbij verzuimd deze informatie door te geven aan het gevangenispersoneel dat de beide gedetineerden moest plaatsen. Volgens het Hof had het gevangenispersoneel ook zelf nagelaten het slachtoffer te screenen bij aankomst in de gevangenis. Dit alles leidde tot het unanieme oordeel van het Hof dat de betreffende partijstaat zijn positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM niet was nagekomen. Toetsing aan de Osman-criteria leverde in dit arrest dus een schending van artikel 2 EVRM op.

In Mastromatteo/Italië ging het eveneens om een klacht inzake het falen van de Staat om het leven van een burger te beschermen^[18] . In deze zaak schoot een met verlof zijnde gedetineerde een toevallige passant neer tijdens een bankoverval. Volgens de vader van het slachtoffer hadden de autoriteiten gefaald het leven van zijn zoon te beschermen door verlof te verlenen aan een levensgevaarlijke gedetineerde. Het Hof paste opnieuw de Osman-criteria toe om te beoordelen in hoeverre de betreffende staat een verwijt kon worden gemaakt uit hoofde van het EVRM. Het Hof merkte op dat deze zaak zich onderscheidde van de eerder genoemde zaken omdat het hier een algemene verplichting van de Staat betrof om de samenleving te beschermen tegen de mogelijke misdaden van gedetineerden. Het Hof onderzocht vervolgens in hoeverre het Italiaanse verlofsysteem tot overheidsaansprakelijkheid voor de dood van een passant kon leiden. Tot een schending van artikel 2 EVRM kwam het niet in deze zaak. Het Hof oordeelde dat er niets aan het Italiaanse verlofsysteem was dat ter discussie kon worden gesteld in het kader van artikel 2 EVRM.

In het bovengenoemde rijtje van zaken, hoort ook het arrest Öneryildiz/Turkije thuis^[19] . Klagers waren de bewoners van een illegale woning in een sloppenwijk die in de directe nabijheid van een vuilnisbelt was gebouwd. Op een gegeven moment vond er een methaangasexplosie plaats, waarbij huis en haard werden bedolven onder het vuilnis. Negen familieleden kwamen hierbij om het leven. De autoriteiten hadden de illegale bewoning jarenlang gedoogd.

Op basis van de Osman-criteria oordeelde het Hof dat de autoriteiten wisten dan wel hadden behoren te weten van de gevaren van het wonen op een vuilnisbelt. Zij waren immers via een onderzoeksrapport op de hoogte gesteld van het feit dat er zich methaangasexplosies op de vuilnisbelt konden voordoen. In plaats van het nemen van passende maatregelen, ruzieden de betrokken gemeenten over de vraag wie van hen verantwoordelijk was. De ramp voltrok zich voordat de strijd was beslist. Het Hof oordeelde in deze zaak dat de betrokken autoriteiten hadden gefaald in het nemen van maatregelen die redelijkerwijs van hen konden worden verwacht om te voorkomen dat er levensbedreigende situaties zouden ontstaan. Met andere woorden: de verantwoordelijke autoriteiten hadden volgens het Hof hun positieve verplichting tot het beschermen van het leven onder artikel 2 EVRM geschonden.

Uit de Öneryildiz-zaak vloeien echter nog meer positieve verplichtingen voor de staten voort (en niet alleen uit artikel 2 EVRM)^[20] . Zo heeft het Hof uit hoofde van artikel 2 EVRM ook een informatieplicht voor partijstaten in het leven geroepen. Al eerder had het Hof in de Guerra-zaak een dergelijke verplichting uit artikel 8 EVRM (recht op privacy) afgeleid^[21] . In het laatstgenoemde arrest klaagden omwonenden van een chemische fabriek over het feit dat ze niet of niet tijdig genoeg waren ingelicht over de risico's van het wonen in de buurt van een milieugevaarlijke fabriek. Ook beklaagden ze zich over het feit dat er aan hen geen informatie was verstrekt over de te volgen procedure in geval van een ernstig ongeluk op het fabrieksterrein. In haar rapport oordeelde de Commissie voor de Rechten van de Mens destijds dat een dergelijke informatieplicht ook uit artikel 10 EVRM (vrijheid van meningsuiting) viel af te leiden. De informatieplicht gold volgens de Commissie vooral wanneer het voor het publiek niet direct toegankelijke informatie betrof en deze informatie niet anders dan via de autoriteiten aan het publiek bekend kon worden gemaakt^[22] . Volgens de Commissie kon van deze plicht alleen worden afgeweken wanneer het publieke belang er baat bij had om de informatie vertrouwelijk te houden^[23] .

Het Hof heeft bovengenoemde eisen niet herhaald in zijn overwegingen bij het Guerra-arrest. Het bepaalde daarin enkel dat Italië zijn positieve verplichting onder artikel 8 EVRM had geschonden door klagers niet op tijd te informeren over de gevaren van het wonen in de directe nabijheid van een chemische fabriek^[24] .

In Öneryildiz lijkt het Hof wél aanknoping te zoeken bij de hiervoor genoemde overwegingen van de Commissie in de Guerra-zaak. Bij het beoordelen van de vraag of Turkije de op haar rustende informatieplicht onder artikel 2 EVRM heeft geschonden, besteedt het Hof aandacht aan de vraag of de betreffende informatie direct aan de klager ter beschikking stond en of van een gewone burger kon worden verwacht dat hij of zij bekend was met de gevaren van methaangasvorming op een vuilnisbelt^[25] . Beide vragen werden door het Hof ontkennend beantwoord. Volgens het Hof kon de genoemde informatie niet anders dan via de autoriteiten worden verstrekt. Immers zij alleen hadden kennis van de gegevens uit het eerder genoemde onderzoeksrapport. Bovendien kon niet van de klager worden verwacht dat hij bij de autoriteiten zou klagen over de schadelijke effecten van zijn (illegale) woonomgeving^[26] . Op grond van de hierboven genoemde argumenten komt het Hof dan ook tot de slotsom dat de Turkse autoriteiten hun informatieplicht hebben geschonden.

Of er ook daadwerkelijk sprake is van een schending van artikel 2 EVRM hangt volgens het Hof af van de vraag of er op nationaal niveau voldoende rechtsherstel heeft plaatsgehad. Het Hof toetst hier klaarblijkelijk de effectiviteit van de ingezette nationale rechtsmiddelen^[27] . In feite wordt er beoordeeld in hoeverre de betreffende staat aan de procedurele vereisten van artikel 2 EVRM heeft voldaan^[28] . Één van deze vereisten behelst het voorhanden hebben van een effectief rechterlijk systeem dat een afdoend rechtsmiddel biedt bij vermeende schendingen van het EVRM. Toegang tot een strafrechtelijke procedure hoeft niet altijd tot de mogelijkheden te behoren. Slechts wanneer er sprake is van een opzettelijke inbreuk op het recht op leven moet de strafrechter in de arm worden genomen^[29] .

Ook vloeit uit artikel 2 EVRM de verplichting voort om een effectief en diepgaand onderzoek in te stellen naar de voor de dood verantwoordelijke perso(o)n(en). Een en ander dient de aanhouding en bestraffing van de dader tot gevolg te hebben^[30] . Daarnaast moeten staten zorgen voor strafwetgeving ter voorkoming, strafbaarstelling en veroordeling van ongerechtvaardigde inbreuken op het recht op leven.

Het Hof concludeert dat de door Öneryildiz ingestelde nationale procedures niet tot een effectief rechtsherstel hebben geleid. Zo oordeelt het Hof onder meer dat de strafrechter een te lage boete heeft opgelegd aan de ruziënde burgemeesters. Op deze wijze wordt aan de verantwoordelijke personen een soort virtuele immuniteit verleend. Ook in de administratieve procedure is er niet adequaat opgetreden; het Hof stoort zich onder meer aan het feit dat de met moeite toegekende schadevergoedingen nog niet zijn uitbetaald.

Omdat de Turkse Staat heeft verzuimd zijn positieve verplichtingen (zowel in materiële als in procedurele zin) onder artikel 2 EVRM te vervullen, kan het Hof niet anders dan een schending van dit artikel constateren. Aan klagers wordt een schadevergoeding toegekend voor geleden materiële en immateriële schade ten bedrage van € 154 000.

EHRM-uitspraken zoals Öneryildiz kunnen belangrijke gevolgen hebben voor de reikwijdte van de civielrechtelijke overheidsaansprakelijkheid bij rampen in Nederland. Zoals we in de vorige paragraaf hebben gezien, rust er op de Nederlandse Staat een positieve verplichting het leven van burgers te beschermen tegen een daadwerkelijk en onmiddellijk bij de autoriteiten bekend levensgevaar. Ook dient de overheid in bepaalde gevallen informatie te verschaffen over bestaande risico's voor het (privé)leven van burgers.

Wanneer de Staat nalaat zijn verdragsplichten te vervullen, staat het een burger vrij zijn rechten uit het EVRM voor de nationale rechter in te roepen. De vermeende verdragsschending levert in de nationale context een handelen (een doen of nalaten) in strijd met een wettelijke plicht op conform artikel 6:162 lid 2 BW. Op deze wijze is het mogelijk de overheid civielrechtelijk aansprakelijk te stellen voor geleden schade uit onrechtmatig overheidshandelen.

In het vonnis van de rechtbank Den Haag van 24 december 2003 staat dan ook de vraag centraal in hoeverre de Staat en de gemeente Enschede aansprakelijk zijn te stellen voor de schade veroorzaakt door de vuurwerkramp. De rechtbank gaat in zijn motivering uitvoerig in op de verschillende verdragsvereisten. De rechtbank overweegt onder meer dat 'het voor de vestiging van aansprakelijkheid relevant acht, naast andere omstandigheden, of de betrokken overheden op de hoogte waren of hadden moeten zijn van een reële en directe bedreiging van het leven van personen. Indien dat het geval was, had immers verwacht mogen worden dat zij tijdig afdoende maatregelen hadden genomen ter voorkoming van de ramp'^[31] . Hier zien we een duidelijk toets aan de Osman-criteria^[32] .

De rechtbank komt overigens tot de conclusie dat de betrokken autoriteiten niet hebben gefaald in het nemen van passende maatregelen ter voorkoming van de ramp in Enschede. Ook het feit dat de gemeente door middel van een fax op de hoogte was gesteld van een zich eerder voorgedane vuurwerkramp in Culemborg is voor de rechtbank geen aanleiding aan te nemen dat de gemeente Enschede op de hoogte moet zijn geweest van de risico's van de opslag van vuurwerk bij S.E. Fireworks. De rechtbank houdt hier vast aan het verweer van de gemeente dat het in Culemborg ging om de vervaardiging van zwaar explosief vuurwerk, terwijl het bij S.E. Fireworks een opslagplaats van lager geclassificeerd vuurwerk betrof.

Ook wordt de gemeente Enschede geen gebrek aan toezicht op de naleving van milieu- of bouwwetgeving verweten. Wat betreft de door eisers naar voren gebrachte mogelijkheid van te lage classificatie van het opgeslagen vuurwerk, merkt de rechtbank op dat de gemeentelijke milieudienst op de tekst van de etiketten mocht afgaan en niet gehouden was zelf onderzoek te verrichten naar de juiste classificaties. Overigens merkt de rechtbank op dat gesteld noch gebleken is dat een te lage classificatie bij een intensiever toezicht op de naleving van de toegestane hoeveelheden verpakt vuurwerk aan het licht zou zijn gekomen.

Volgens de rechtbank had ook de Staat niet van een verkeerde classificatie op de hoogte behoeven te zijn. Ook al deden geruchten de ronde dat er sprake was van een foutieve etikettering bij S.E. Fireworks, zulke incidenten kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie leiden dat de rijkstoezichthouders hadden moeten weten van de verkeerde classificatie.

Voorts acht de rechtbank de informatieplicht van de verweerders niet geschonden. De betrokken autoriteiten waren immers niet op de hoogte van de risico's voor de omwonenden en hadden dit ook niet behoren te zijn. De rechtbank stelt overigens in haar vonnis dat 'de verplichting voor de autoriteiten om wezenlijke informatie over risico's waaraan omwonenden door inrichtingen worden blootgesteld, aan hen door te geven, eerder op artikel 8 dan op artikel 2 EVRM kan worden gebaseerd'. Deze overweging is in het licht van de Öneryildiz-jurisprudentie niet goed te begrijpen. Het Hof heeft in de laatstgenoemde zaak juist aangegeven dat wanneer er levensgevaar dreigt voor omwonenden er vooral een informatieplicht voor de betrokken autoriteiten uit artikel 2 EVRM voortvloeit. Dat er zulk levensgevaar voor de bewoners in de omgeving bestond, behoeft na 13 mei 2000 geen betoog. De gemeente Enschede had al eerder in de lijn van de Guerra-jurisprudentie aan de omwonenden informatie kunnen geven over de handelwijze bij brand of een ander ernstig ongeluk in de vuurwerkfabriek. Juist deze informatie zou, naar nu is komen vast te staan, uit hoofde van een effectieve bescherming ex artikel 2 EVRM aan de omwonenden geboden moeten zijn.

In dit artikel is het effect onderzocht van de Straatsburgse jurisprudentie op de mogelijkheden van het vaststellen van overheidsaansprakelijkheid voor rampen zoals in Enschede. Dat overheidsaansprakelijkheid in de hier bedoelde gevallen vast te stellen is aan de hand van het EVRM, is duidelijk. Nederland is als verdragsstaat verplicht de op haar rustende positieve verplichtingen uit het EVRM na te leven. De nationale rechter is als eerste bevoegd om te oordelen in hoeverre de Staat heeft gefaald in het nakomen van haar verdragsverplichtingen. Zo kan op nationaal niveau rechtsherstel worden geboden voor een vermeende schending van mensenrechten.

Uit artikel 2 EVRM vloeit de verplichting voort voor verdragsstaten om het recht op leven te beschermen. Aan deze verplichting zijn door het Europees Hof duidelijke grenzen gesteld aan de hand van de hierna genoemde criteria. Van belang is dat de staat op de hoogte is, dan wel op de hoogte zou moeten zijn, van een daadwerkelijk en onmiddellijk levensgevaar voor ieder die zich op zijn grondgebied bevindt. Ook geldt er een informatieplicht. Deze is evenzeer begrensd. De informatieplicht is bedoeld om burgers te informeren over risico's die zonder overheidsbemoeienis niet aan hen bekend zouden zijn geweest.

Bovengenoemde verplichtingen zijn uiterst relevant in zaken waar het rampen zoals in Enschede betreft. Het schept ruimte om de Staat (en haar organen) civielrechtelijk aansprakelijk te stellen. Uit hoofde van deze aansprakelijkheidsstelling kan een schadevergoeding gevorderd worden voor geleden nadeel.