pag. 189 VR 1992, Wat doet de Raad van State voor de zwakkere in het verkeer?

Inleiding

'Wat doet de Raad van State voor de 'zwakkere' in het verkeer?' Afgevuurd op kantoorgenoten en anderen gaf die vraag aanleiding tot nogal wat hilariteit en grote ogen. Terecht of niet? Dat moet blijken aan het slot van deze bijdrage.

Naast een civielrechtelijke component en een strafrechtelijke component kent het verkeersrecht een bestuursrechtelijke component. Die bestuursrechtelijke component maakt overigens dat het verkeersrecht juist weer minder strikt 'verkeersrechtelijk' wordt, nl. doordat sinds de wijziging van artikel 2 Wegenverkeerswet (WVW) in 1989^[1] niet alleen meer de klassieke verkeersbelangen een rol spelen bij het nemen van verkeersmaatregelen, maar bijvoorbeeld ook milieubelangen.

Het bestuursrechtelijk verkeersrecht omvat regels voor de overheid voor het nemen van verkeersmaatregelen. Bijvoorbeeld voor het plaatsen van een verkeersbord dat een verbod inhoudt voor bepaalde weggebruikers om de betreffende weg in te rijden of een bord om een invalidenparkeerplaats aan te geven. Maar daarnaast ook regels voor de afgifte van kentekenbewijzen, regels voor APK-keuringen, regels voor het intrekken van rijbewijzen ingeval van ongeschiktheid van de houder etc. Tegen veel besluiten die door de overheid op grond van deze regels worden genomen kunnen burgers die zich in hun belangen getroffen voelen beroep instellen, vaak bij de Kroon waardoor zij op grond van de Tijdelijke Wet Kroongeschillen bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State terecht komen. In sommige situaties staat AROB-beroep open, zodat men bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State terecht komt. Zo kan de Raad van State door zijn rechtsprekende taak een rol spelen in het bestuursrechtelijk verkeersrecht. Daarnaast adviseert de Raad van State natuurlijk over voorgenomen (verkeers)wetgeving.

In het navolgende zal in kort bestek worden nagegaan in hoeverre de Raad van State meer in het bijzonder voor de 'zwakkere' in het verkeer een bijzondere rol speelt, althans kan spelen.

Juridisch kader - verkeersveiligheid

Een van de bronnen van bestuursrechtelijk verkeersrecht is de Wegenverkeerswet, die wordt uitgewerkt in een aantal uitvoeringsregelingen. Dé doelstelling van de wegenverkeerswetgeving is - naast het bevorderen van 'de vrijheid van het verkeer' - het bevorderen van de verkeersveiligheid (artikel 2 WVW^[2] ).

Verder blijkt die doelstelling natuurlijk uit artikel 25 WVW dat een algemene veiligheidsnorm geeft. Deze norm richt zich echter tot de weggebruiker en niet zozeer tot de overheid, zodat zij voor het bestuursrechtelijk verkeersrecht - het bestuursrechtelijke instrumentarium en de rechtsbescherming tegen het gebruik daarvan - van minder direct belang is.

Voor dit artikel zijn meer de concrete (uitwerkings)bepalingen interessant, met name die bepalingen die tot beslissingen van een van de Afdelingen van de Raad van State (kunnen) leiden, meer in het bijzonder die bepalingen die er speciaal zijn ter bescherming van de zwakkere verkeersdeelnemers.

De concrete veiligheidsnormen voor weggebruikers zijn voornamelijk te vinden in het RVV (Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens) 1990^[3] . Het BABW (Besluit Algemene Bepalingen inzake het Wegverkeer)^[4] , dat zich richt tot de wegbeheerders, stelt het bestuur verschillende instrumenten ter beschikking om de verkeersveiligheid (en de vrijheid van het verkeer) te bevorderen:

Verkeerstekens

In het BABW zijn voorschriften opgenomen voor de plaatsing en toepassing van verkeerstekens en de daarbij te volgen procedure. Bij het nastreven van verkeersdoelstellingen speelt de toepassing van verkeerstekens een belangrijke rol. Verkeerstekens geven de plaatselijke autoriteiten bovendien de mogelijkheid om in aanvulling op de landelijk geldende algemene verkeersregels van het RVV 1990 verkeersgedrag voor te schrijven dat in de plaatselijke situatie gewenst wordt geacht^[5] .

Bij de verkeerstekens komt de rechtsbescherming aan de orde: artikel 12 van het BABW bepaalt dat de plaatsing of verwijdering van de in dat artikel genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit. Tegen verkeersbesluiten staat beroep op de Kroon open (artikel 43 e.v.). Dat was overigens onder het RVV 1966 ook al zo. Voorbeelden van verkeerstekens waarvoor een verkeersbesluit is vereist zijn naast vrijwel alle borden die een gebod of verbod bevatten de aanduiding van fietsstroken en voetgangersoversteekplaatsen. Verkeerslichten zijn echter geen verkeerstekens die krachtens een verkeersbesluit moeten worden geplaatst.

Bestudering van de rechtspraak over verkeersbesluiten laat zien dat die zeer casuïstisch is. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van verkeersbesluiten spelen alle omstandigheden van het geval een rol en het blijkt dat de belangen van verschillende categorieën zwakkere verkeersdeelnemers geen specifieke plaats in de rechtspraak innemen, hoewel uiteraard bij de beoordeling van een verkeersbesluit wordt gekeken naar de veiligheid van alle weggebruikers waaronder de zwakkere verkeersdeelnemer. De Afdeling geschillen toetst aan het 'algemeen verkeersbelang'. Is een maatregel in het belang van de verkeersveiligheid dan is die maatregel daarmee in het algemeen verkeersbelang. Na deze toets wordt een belangenafweging gemaakt. Fietsers of voetgangers vormen in tegenstelling tot de invalide weggebruikers geen specifieke categorie in de rechtspraak van de Afdeling waarvoor speciale criteria lijken te gelden. Dat dat voor de invalide weggebruikers wel geldt hangt niet zozeer samen met hun positie in het 'rijdend' verkeer als wel met het feit dat het BABW een aantal specifieke bepalingen wijdt aan de invalide, namelijk waar het gaat om de invalidenparkeerkaart. Daarover meer in paragraaf 3.

Een voorbeeld van een beroep tegen een verkeersbesluit waarbij fietsers of andere zwakkere verkeersdeelnemers een rol speelden is bijvoorbeeld het beroep tegen het aanwijzen als verplicht fietspad van een (gedeelte van een) parallelweg van Rijksweg 1 (A1)^[6] . Van deze parallelweg bleek een betrekkelijk intensief gebruik te worden gemaakt door doorgaand autoverkeer en door fietsers en bromfietsers. Tussen de Rijksweg en de parallelweg waren geluidwerende voorzieningen aangebracht waardoor de weg nog een breedte had van 4 m in plaats van, zoals voorheen, 6 m. Uitgaande van deze versmalling moest volgens de Afdeling geschillen worden gevreesd dat 'in het bijzonder voor langzaam verkeer-deelnemers verkeersgevaarlijke situaties zouden kunnen ontstaan' als het doorgaande autoverkeer niet werd geweerd. Een maatregel die dat autoverkeer weert is volgens de Afdeling in het algemeen verkeersbelang. Dat de maatregel leidde tot intensivering van het verkeer in een rustige woonwijk kon niet tegen dat belang opwegen.

Een ander voorbeeld is het beroep tegen de beslissing een bepaalde weg uit financiële overwegingen gesloten te verklaren voor alle verkeer, met als consequentie dat fietsers zo'n 800 tot 1500 meter moesten omrijden, bovendien via routes waarop de verkeersveiligheid veel te wensen overliet^[7] . Daarover heeft de Afdeling geschillen overwogen dat onvoldoende aandacht was geschonken aan de gevolgen van het bestreden besluit voor het langzame verkeer.

In het verlengde van de verkeersbesluiten liggen de beslissingen tot het verlenen van ontheffing van bepaalde verboden. Ook daarbij speelt het belang van de verkeersveiligheid een rol. Maar ook andere belangen. Zoals in het geval waarin de Afdeling geschillen^[8] zelf in de zaak voorzag en een bank ontheffing verleende om een geldtransportauto op het trottoir voor het betreffende bankgebouw te parkeren voor het laden en lossen van geldwaarden^[9] . Daardoor zouden de voetgangers over een afstand van enkele meters gebruik moeten maken van het fietspad. De beslissing van de Afdeling berust voornamelijk op de overweging dat met het oog op het belang van de veiligheid van het publiek het overvalrisico zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Dat kan gebeuren door de geldtransportauto bij het laden en lossen op het trottoir te parkeren. Dat de voetgangers over een afstand van enkele meters gebruik moeten maken van het fietspad - een verkeersveiligheidsbelang - kan volgens de Afdeling in redelijkheid niet opwegen tegen het belang van beperking van het overvalrisico. Anders gezegd: het verkeersveiligheidsbelang van de zwakkere verkeersdeelnemers speelde geen beslissende rol.

Fysieke maatregelen

Een tweede instrument dat het BABW het bestuur geeft is het treffen van maatregelen van fysieke aard, bijvoorbeeld parkeerbelemmerende maatregelen door het plaatsen van paaltjes of snelheidsbeperkende maatregelen door het aanbrengen van drempels of het plaatsen van bloembakken op de weg. Het aanpassen van de weg is volgens de Nota van Toelichting vaak veel efficiënter dan het plaatsen van borden omdat de weggebruiker eenvoudigweg geen kans krijgt om tegen de regels in te gaan^[10] . Daarom is aan dit instrument in het BABW de nodige aandacht besteed. Tegen de beslissingen om dergelijke maatregelen te treffen staat in beginsel echter geen beroep open^[11] . Dat wordt anders als het gaat om maatregelen op of aan de weg die leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken (artikelen 17, 18 en 19). Hierbij kan worden gedacht aan het gesloten verklaren van een weg voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen door paaltjes over de breedte van de weg te plaatsen. Voor het treffen van dergelijke maatregelen is wel een verkeersbesluit vereist en daartegen is dus wel beroep mogelijk. Voor bijvoorbeeld de verbreding van rijbanen, of de verwijdering van parkeerstroken is echter weer geen verkeersbesluit vereist^[12] , zodat daartegen geen beroep mogelijk is. Van geval tot geval zal dus moeten worden uitgemaakt of een verkeersbesluit nodig is en of dus beroep openstaat.

Flankerend beleid

Tenslotte kan het bestuur de verkeersveiligheid bevorderen door zgn. flankerend beleid - de 'educatieve aanpak' - te voeren. Bij de invoering van het nieuwe RVV 1990 heeft dit instrument bijzonder veel aandacht gekregen, mede in verband met de gevoelde noodzaak van een terughoudend(er) en zorgvuldig gebruik van verkeerstekens^[13] . Omdat weggebruikers de verkeersregels massaal overtraden en de politie de naleving niet kon afdwingen is besloten tot vereenvoudiging van de regels. Dat betekent wel dat er meer gaat afhangen van het inzicht en het verantwoordelijkheidsgevoel van de weggebruikers. Om dat inzicht en dat verantwoordelijkheidsgevoel - met name ook voor de zwakkere mede-weggebruikers - te ontwikkelen is er het flankerend beleid: door middel van voorlichting moet verkeersveilig gedrag worden bereikt^[14] . Het behoeft geen betoog dat tegen beslissingen in het kader van flankerend beleid geen beroep kan worden ingesteld.

Met het voorgaande is getracht zeer globaal het kader van bestuursrechtelijk verkeersrecht aan te geven. Daardoor is wellicht wat duidelijker geworden hoe de Raad van State daarin een rol kan spelen, hoewel geen specifieke lijn kan worden aangegeven die de Raad van State volgt voor de verschillende categorieën van 'zwakkere' weggebruikers. Met één uitzondering, nl. de categorie gehandicapten.

Rechtspraak gehandicapten

In het BABW is een apart hoofdstuk (IV) gewijd aan de invalidenparkeerkaart, vrijwel ongewijzigd^[15] overgenomen uit het oude RVV 1966. Ook het BABW stelt beroep op de Kroon open (art. 46). In het ontwerpbesluit was voorzien in AROB-beroep, maar op advies van de Raad van State is uit proceseconomische overwegingen het beroep op de Kroon - Afdeling geschillen - gehandhaafd. Dat betekent dat een invalide die tegelijk een invalidenparkeerkaart en een invalidenparkeerplaats aanvraagt en geen van beide toegewezen krijgt tegen beide beslissingen gezamenlijk beroep kan instellen. Een en ander leidt ertoe dat de rechtspraak van de Afdeling geschillen over het oude art. 137a RVV 1966, dat regels gaf voor de afgifte van een invalidenparkeerkaart, zijn geldigheid na de inwerkingtreding van het BABW heeft behouden.

Het toekennen van een invalidenparkeerplaats vergt een verkeersbesluit. Er moet dan nl. een verkeersteken worden geplaatst met een onderbord met het kenteken van de betrokken auto. Tegen zo'n verkeersbesluit, of tegen de weigering om zo'n verkeersbesluit te nemen, staat beroep bij de Afdeling geschillen open, zoals in het voorgaande onder 2 is toegelicht.

De rechtspraak van de Afdeling geschillen kent op het gebied van de invalidenparkeerkaarten en -plaatsen op punten overeenstemming; vaak worden beroepen tegen beide soorten beslissingen in een behandeld. Bij beide soorten beslissingen speelt het medisch onderzoek een belangrijke rol. Overigens worden in grote lijnen dezelfde eisen gesteld die in het algemeen aan deskundigenonderzoeken worden gesteld: is het advies sluitend, bevat het geen kennelijk onjuiste feiten of is er anderszins twijfel over de juistheid van de conclusie mogelijk^[16] ?

Het (medische) criterium voor verstrekking van een parkeerkaart houdt in dat de betrokkene 'als gevolg van invaliditeit met een permanent of progressief karakter zonder hulp van een ander niet over een afstand van 100 m of meer kan lopen'^[17] . Dit criterium moet vrij letterlijk worden genomen^[18] .

Een algemeen criterium voor de afgifte van een invalidenparkeerplaats kan niet worden gegeven. Gemeenten zijn bij het bepalen van hun oordeel, of een invalide in aanmerking kan komen voor een gereserveerde parkeerplaats niet gebonden aan eerdergenoemd criterium voor de parkeerkaart. Zij zijn vrij om, rekening houdende met de plaatselijke verkeerssituatie, andere normen te hanteren^[19] . De Afdeling toetst dit besluit op zijn redelijkheid, waarbij de strekking van de regeling in het oog wordt gehouden^[20] .

Tenslotte kan er in het kader van de invalidenparkeerplaats op worden gewezen dat de Afdeling geschillen de belangen van derden niet uit het oog verliest. Die belangen mogen niet bij voorbaat ondergeschikt worden gemaakt aan de belangen van degene die de parkeerplaats aanvraagt^[21] . Dat was aan de orde in het geval waarin er in de betreffende straat een groot tekort aan parkeerplaatsen was. Daar was volgens de Afdeling geen ruimte voor een invalidenparkeerplaats, te meer niet waar de mogelijkheid bestond ontheffing te verlenen van het geldende parkeerverbod voor de woning van de betrokken invalide om haar te helpen uitstappen en naar haar woning te begeleiden. Anderzijds zijn er ook gevallen bekend waarin de Afdeling zelf in de zaak voorziet en een parkeerplaats toewijst, waardoor derden voor een voldongen feit worden gesteld^[22] .

Conclusie

Het is moeilijk een eenduidig antwoord te geven op de inleidende vraag. De zwakkere in het verkeer vormt geen aparte categorie in de rechtspraak van de Raad van State, althans niet in die zin dat de zwakkere automatisch extra bescherming geniet. Toch moet de vraag ook niet zonder meer negatief worden beantwoord omdat de belangen van de zwakkere verkeersdeelnemers voorzover die in het geding zijn moeten worden meegewogen bij het nemen van verkeersbesluiten. De Raad van State ziet erop toe dat dat op juiste wijze gebeurt.