pag. 209 VR 2002, De spitsstrook in het licht van Tracéwet en internationaal recht

Eén van de wapens in de strijd tegen de files is de spitsstrook. Kort gezegd is een spitsstrook een vluchtstrook die (tijdelijk) wordt gebruikt als rijstrook. Voor besluitvorming over de aanleg of wijziging van hoofdwegen geldt de Tracéwet. De minister van Verkeer en Waterstaat is van mening dat voor inrichting en gebruik van de weg als spitsstrook de Tracéwet niet van toepassing is. In dit artikel wordt onderzocht of deze stellingname juist is. Verder wordt onderzocht welke regelgeving wél van toepassing is als de Tracéwet inderdaad niet van toepassing is. Daarna wordt ingegaan op de vraag wat de consequenties zijn als de Tracéwet niet van toepassing is. Tenslotte wordt het fenomeen spitsstroken beoordeeld aan de hand van het internationaal recht.

Het kader voor het Nederlandse verkeers- en vervoersbeleid voor de periode 2002-2020 is vastgelegd in het NVVP: het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan. Dit is niet alleen een sectoraal (Verkeer en Waterstaat) plan, maar ook een door de minister van VROM mede ondertekend ruimtelijk plan. Het heeft de juridische status van structuurschema ex artikel 2a Wet op de ruimtelijke ordening jo artikel 4 Besluit op de ruimtelijke ordening. Het plan doorloopt derhalve de planologische kernbeslissingsprocedure zoals geregeld in de Wet op de ruimtelijke ordening.

Kort en goed bevat het NVVP-beleid drie pijlers^[1] :

De spitsstrook is één van de maatregelen die valt binnen de pijler: benutten.

Op 23 april 2002 heeft de Tweede Kamer goedkeuring onthouden aan de Planologische Kernbeslissing van het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan^[2] . Dit lijkt vooral gevolgen te hebben voor de pijler 'bebouwen' en veel minder voor benuttingsmaatregelen als de spitsstrook^[3] .

Voor een goed begrip is het van belang om de spitsstrook te onderscheiden van andere benuttingsmaatregelen. In de strijd tegen de files worden onderscheiden: spitsstrook, plusstrook, wisselstrook en doelgroepenstrook. Overigens zijn dit allemaal niet-wettelijke termen. Dat wil zeggen: wat volgt zijn geen wettelijke definities of omschrijvingen van de begrippen, maar in beleidsstukken voorkomende omschrijvingen.

Een spitsstrook is een vluchtstrook die tijdens de spitsuren ingezet wordt als tijdelijke extra rijstrook. De spitsstrook bevindt zich tussen de invoegstrook van de ene aansluiting en de uitvoegstrook van de daaropvolgende aansluiting. Tijdens de spits kan het verkeer dus gebruik maken van de vluchtstrook als extra rijstrook. Buiten de spits vervult deze strook de normale functie van vluchtstrook. Om duidelijk te maken dat het gaat om een spitsstrook zijn ter plaatse de markering, de bebording en de bewegwijzering aangepast.

Bij een plusstrook worden de rijstroken versmald en wordt daardoor ruimte gecreëerd voor het toevoegen van een smalle extra rijstrook aan de linkerkant van de rijbaan. Dit is de plusstrook. Ook deze strook is alleen tijdens de spitsuren beschikbaar. Buiten de spits is de strook met behulp van een matrixbord afgekruist. Het verschil tussen plusstrook en spitsstrook is dat bij de eerste de vluchtstrook gehandhaafd blijft.

Een wisselstrook is een rijstrook waarvan de rijrichting dynamisch kan worden geregeld. Met andere woorden: de rijrichting kan worden omgekeerd.

Bij een doelgroepenstrook ten slotte, mag alleen een bepaalde groep (bijvoorbeeld bussen of vrachtwagens) gebruik maken van de vluchtstrook. Hiermee wordt het doelgroepverkeer met een aangepaste snelheid over de vluchtstrook en langs de file geleid.

In het onderstaande beperk ik mij verder tot de spitsstrook.

Een proef met drie spitsstroken - op de A27 (bij Lunetten en Everdingen), A28 (tussen Zeist en Utrecht) en A50 (bij Nijmegen) - wees uit dat door de extra strook de files nagenoeg verdwenen. Verder bleek dat het aantal ongevallen in de spits met bijna driekwart afnam. Vooral het aantal kop/staart-botsingen nam af^[4] .

Het succes van de proef is voor de minister van Verkeer en Waterstaat in april 2002 reden geweest om het aantal spitsstroken fors te willen gaan uitbreiden. Vijftien extra spitsstroken moeten de komende jaren de files bestrijden. De belangenorganisaties BOVAG, RAI en ANWB zijn enthousiast over het voornemen van de minister. Wel wijst de ANWB er op dat de veiligheid vermindert als van de vluchtstrook een extra strook wordt gemaakt.

Overigens bestaat er nog onduidelijkheid over de belemmeringen voor hulpdiensten bij calamiteiten, aangezien grote ongevallen zich (gelukkig) nog niet hebben voorgedaan bij spitsstroken. Het draagvlak onder automobilisten zou m.i. wel eens af kunnen nemen als blijkt dat hulpdiensten de plek van het ongeval slechts moeizaam kunnen bereiken.

Een ander kritisch punt betreft de milieu-effecten van spitsstroken. Door de spitsstrook kan meer verkeer worden gefaciliteerd. Dat heeft consequenties voor de leefbaarheid. Uit studies blijkt dat er - gedurende de periode dat de maatregel werkzaam is - negatieve effecten optreden ten aanzien van de luchtverontreinigende emissies en er geringe effecten op het geluidsniveau zijn^[5] .

De geplande forse uitbreiding van het aantal spitsstroken doet de vraag rijzen welk juridisch kader daarop van toepassing is. Het ligt voor de hand om te denken dat voor spitsstroken de Tracéwet geldt. Deze wet regelt immers de procedures voor besluitvorming over de aanleg of wijziging van hoofdwegen. Zijn de procedures van deze wet inderdaad van toepassing?

De Tracéwet^[6] (Tw) bevat regels voor de besluitvorming over de aanleg of wijziging van hoofdwegen, landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen. De wet regelt verder de aansluiting van die regels met de Wet milieubeheer en de Wet op de ruimtelijke ordening. In feite regelt de wet de gecoördineerde besluitvorming van verkeer, milieu en ruimtelijke ordening.

In dit artikel beperk ik mij uiteraard tot hoofdwegen. Volgens de minister van Verkeer en Waterstaat valt de inrichting en ingebruikneming van een spitsstrook niet onder de werking van de Tracéwet^[7] . Een motivering hiervoor geeft de minister echter niet. Ik zal deze stellingname nader onderzoeken.

Er zijn vier gevallen waarin de wettelijke procedures van de Tracéwet moeten worden gevolgd. Het eerste geval is dat van de aanleg van een hoofdweg (art. 2, lid 1 Tw). Dit is niet aan de orde bij een spitsstrook.

Het tweede geval is de wijziging van een hoofdweg die bestaat uit ombouw van een weg tot autosnelweg (art. 2, lid 2, sub a Tw). Voor zo'n ombouw wordt extra geasfalteerd. Ook een ombouw is niet aan de orde bij een spitsstrook.

Het derde geval is 'een verbreding van een hoofdweg met één of meer rijstroken, indien het te verbreden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar verbindt' (art. 2, lid 2, sub b Tw). De huidige spitsstroken verbinden twee aansluitingen met elkaar; aan die voorwaarde wordt dus voldaan. Maar is er sprake van verbreding met één of meer rijstroken? Van een verbreding in de zin van asfaltering is bij een spitsstrook geen sprake, maar wél van feitelijke verbreding met een rijstrook. Hoe moeten we de Tracéwet op dit punt interpreteren?

Voor de beantwoording van deze vraag moeten we te rade gaan bij de parlementaire stukken van het artikel. Artikel 2, lid 2, sub b is bij een wijziging van de Tracéwet in 1997 ingevoerd^[8] . De Kamerstukken maken duidelijk wat het principe achter de wijziging van de eerdere formulering is^[9] . Uit de Memorie van Toelichting blijkt het principe van de één op één aansluiting tussen het Besluit milieu-effectrapportage (Besluit m.e.r.) en de Tracéwet^[10] . De wetswijziging uit 1997 diende er voor om de tekst van de Tracéwet weer in de pas te doen lopen met de daarvóór gewijzigde tekst van het Besluit milieu-effectrapportage. De Nota naar aanleiding van het Verslag stelt bondig 'alleen tracéplicht bij m.e.r-plicht'^[11] . Met andere woorden: als voor een activiteit met betrekking tot hoofdwegen een m.e.r.-plicht geldt, dan is die activiteit ook tracéplichtig, of wordt ze dat alsnog gemaakt.

Mocht aanleg en ingebruikneming van een spitsstrook dus m.e.r.-plichtig zijn, dan is/wordt dit ook tracéplichtig. Wat zegt het m.e.r.-besluit over spitsstroken? De Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit van het Besluit milieu-effectrapportage bevat een tweetal relevante passages^[12] . De eerste passage betreft wegverbredingen: 'Naast de ombouw van een weg tot autosnelweg zijn ook bepaalde wegverbredingen m.e.r.-plichtig. Bij de keuze om deze ingrepen m.e.r.-plichtig te maken is het accent gelegd op de fysieke aanleg van nieuwe rijstroken naast de reeds bestaande'.

De tweede passage betreft spitsstroken: 'Naast bovengenoemde ingrepen zijn er ook andere denkbaar. Het gaat daarbij om zogenaamde verkeersbenuttingsmaatregelen, zoals het creëren van extra rijstroken zonder (fysieke) aanpassing van het weglichaam of het gebruik van de vluchtstrook als rijstrook. Voor deze activiteiten geldt geen m.e.r.-plicht'.

Deze passages maken - indachtig het uitgangspunt dat de tracéplicht de m.e.r.-plicht volgt - twee dingen duidelijk. Onder 'verbreding' in artikel 2, lid 2, sub b Tw moeten we verstaan: fysieke aanleg van een nieuwe rijstrook. Aanwijzing, inrichting en gebruik van een spitsstrook zijn dus geen 'verbreding'. Voorts zijn spitsstroken niet m.e.r.-plichtig en via die route dus ook niet tracéplichtig. De conclusie moet luiden dat inrichting en ingebruikneming van een vluchtstrook als rijstrook niet ex artikel 2, lid 2, sub b Tw tracéplichtig is.

Het vierde geval is wijziging van een hoofdweg in andere gevallen, voorzover een algemene maatregel van bestuur dat aangeeft. Het kan hierbij alleen gaan om situaties waarin het maken van een milieu-effectrapport op grond van de Wet milieubeheer verplicht is (art. 2, lid 3 Tw). Dit artikellid biedt de mogelijkheid om bepaalde activiteiten door middel van een algemene maatregel van bestuur aan de tracéplicht te binden, indien een herziening van de reikwijdte van de m.e.r.-plicht die activiteit m.e.r.-plichtig heeft gemaakt^[13] . Later kan dan een wijziging van de tekst van de Tracéwet zelf volgen, waardoor er weer een één op één aansluiting bestaat tussen Tracéwet en Besluit milieu-effectrapportage.

Dit geval is niet van toepassing op spitsstroken, aangezien (zoals we hierboven hebben gezien) de toelichting op het Besluit milieu-effectrapportage spitsstroken uitsluit van m.e.r.-plicht.

De conclusie luidt dat inrichting en ingebruikneming van spitsstroken niet valt onder de tracéplichtige activiteiten van artikel 2 Tracéwet. De tracéprocedure hoeft niet te worden gevolgd voor spitsstroken. De daaropvolgende vraag is: welke wettelijke regels zijn dan wél van toepassing op spitsstroken?

De op spitsstroken toepasselijke wettelijke regels zijn: de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet geluidhinder en eventueel de Wet op de ruimtelijke ordening. Ik beschrijf kort wat de toepasselijkheid van elk van deze wetten inhoudt.

De Wet beheer rijkswaterstaatswerken^[14] heeft als doel de bescherming van rijkswaterstaatswerken en de verzekering van het doelmatig en veilig gebruik ervan^[15] . Kernbepaling van de wet is artikel 2, lid 1:

De vergunningverlening is een 'V&W-interne' aangelegenheid. De initiatiefnemer, dat is de betreffende Regionale Directie van Rijkswaterstaat, vraagt de vergunning aan bij het bevoegd gezag, dat is de minister in Den Haag. Het inrichten van een vluchtstrook als rijstrook vereist in de praktijk maatregelen die vallen onder het vergunningvereiste.

Het toetsingskader voor de vergunningverlening is neergelegd in artikel 3, lid 1:

Een explicitering van het toetsingskader geeft artikel 3, lid 2:

Dit laatste is van belang voor de inventarisatie van de milieu-effecten van een spitsstrook. Immers, een milieu-effectrapport (op grond van het Besluit milieu-effectrapportage) behoeft niet te worden gemaakt voor spitsstroken. De effecten van de spitsstrook voor wat betreft de emissies naar lucht, water en bodem moeten daarom geïnventariseerd worden in het kader van de vergunningverlening van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Voorts dienen de milieu-effecten mee te wegen in de beslissing om de vergunning te weigeren, te wijzigen of in te trekken. Het is mogelijk de vergunning te weigeren op grond van milieubelangen, terwijl vanuit waterstaatkundig belang er geen reden is de vergunning te weigeren^[16] .

De vergunningverlening op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken is ook het aangrijpingspunt voor rechtsbescherming ingevolge de Algemene wet bestuursrecht.

De Wet geluidhinder is volgens de minister van Verkeer en Waterstaat van toepassing op spitsstroken^[17] . Vrijwel altijd is er bij spitsstroken sprake van een reconstructie in de zin van deze wet. Voorafgaand aan het inrichten van de vluchtstrook als spitsstrook dient akoestisch onderzoek plaats te vinden. Onderzocht moet worden of geluidreducerende maatregelen noodzakelijk en mogelijk zijn. In de meeste gevallen is het noodzakelijk om geluidsmaatregelen te treffen.

De Wet op de ruimtelijke ordening kan van toepassing zijn voor wat betreft het bestemmingsplan. Dit hangt af van de vigerende plankaart en planvoorschriften. Een spitsstrook heeft geen consequenties voor de bestemming 'verkeersdoeleinden' (o.i.d.) op de plankaart. Anders is het als de plankaart een dwarsprofiel met het aantal rijstroken voor die bestemming bevat. Als met de spitsstrook het aantal rijstroken verandert, moet ook het dwarsprofiel worden veranderd. Ook als het planvoorschrift behorende bij de bestemming 'verkeersdoeleinden' een formulering kent van het aantal rijstroken, zal dit moeten worden veranderd. Het bevoegd gezag is hier de gemeenteraad (of burgemeester en wethouders in geval van toepassing van artikel 19 WRO).

Nu aangegeven is dat bovengenoemde wetten van toepassing zijn op spitsstroken en de Tracéwet niet, is het de vraag wat dat uitmaakt. Wat zijn de consequenties nu de Tracéwet niet van toepassing is?

De analyse tot dusverre in dit artikel komt kort gezegd op het volgende neer: zolang er geen extra asfalt wordt bijgelegd, is de Tracéwet niet van toepassing.

Voorts moeten we constateren dat de duur van de openstelling van de vluchtstrook als spitsstrook (gedurende een aantal uren van de dag of permanent) voor de toepassing van de Tracéwet niet uitmaakt; deze wet is niet van toepassing zolang er geen extra asfalt bijkomt, ongeacht de tijdsduur van het gebruik van de vluchtstrook.

Zodra er extra asfalt bijkomt (voor een rijstrook), is de Tracéwet wél van toepassing. Soms is voor de ingebruikneming van een spitsstrook wel extra asfalt nodig. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de aanleg van spitsstroken op de A12 Veenendaal-Ede en de A12 Ede-Duitse grens. Hier wordt de breedte van de weg gebracht van 11,5 naar 12,5 meter. Dit betekent (ook volgens de minister van Verkeer en Waterstaat) dat de Tracéwet-procedure van toepassing is^[18] .

Met deze constateringen in het achterhoofd kijken we vervolgens naar drie ontwikkelingen met betrekking tot spitsstroken.

De eerste ontwikkeling betreft de lengte van de spitsstroken. De huidige spitsstroken bevindingen zich tussen aansluitingen en hebben een lengte van één tot zes kilometer. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft echter aangekondigd spitsstroken over aansluitingen heen aan te gaan leggen. 'In de toekomst worden er ook spitsstroken aangelegd die over aansluitingen heen gaan en over een langer traject lopen'^[19] .

De tweede ontwikkeling betreft de groei van het verkeer. De verrichte evaluaties van de proef met de spitsstroken (zie de betreffende paragraaf hierboven) hadden betrekking op een korte periode waarin de spitstroken functioneerden. In die periode traden er nagenoeg geen files meer op. Op de wat langere termijn kan dit echter anders zijn. De verwachte groei van het autoverkeer kan er gemakkelijk toe leiden dat de extra spitscapaciteit ook extra verkeer betekent. Extra verkeer, op zijn beurt, betekent extra emissies en geluidsoverlast.

De derde ontwikkeling betreft de duur van de openstelling. Tijdens een overleg in de Tweede Kamer sprak de minister van Verkeer en Waterstaat uit: 'Benutten is niet per definitie tijdelijk, maar kan in voorkomende gevallen definitief zijn'^[20] . Met andere woorden: in de toekomst moet rekening worden gehouden met permanente openstelling van de vluchtstrook voor het verkeer.

Het niet van toepassing zijn van de Tracéwet voor spitsstroken, in combinatie met genoemde ontwikkelingen (langere stroken, meer milieu-effecten, langere openstelling) heeft een belangrijke consequentie: feitelijk komt er een extra rijstrook bij, zonder dat de voor een extra rijstrook geldende procedures van de Tracéwet van toepassing zijn. In feite kan op deze wijze een extra rijstrook 'aangelegd' worden, zonder toepassing van de (mede) daarvoor bedoelde Tracéwet!

Wel is altijd de vergunning ex artikel 2 Wet beheer rijkswaterstaatswerken vereist (en worden in dat kader de milieu-effecten geïnventariseerd). Dit is echter niet te vergelijken met toepassing van de Tracéwet. De Tracéwet kent immers een gecombineerde Trajectnota/MER met alternatieven voor de oplossing van het verkeers- en vervoerprobleem. Verder kent de Tracéwet medeverantwoordelijkheid van de minister van VROM voor alle belangrijke beslissingen. De Tracéwet is dan ook veel 'breder' dan de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.

Het niet van toepassing zijn van de Tracéwet voor spitsstroken heeft nog een andere belangrijke consequentie. Stel dat een spitsstrook gedurende de gehele dag (of een belangrijk deel van de dag) is geopend. Stel voorts dat blijkt dat hulpdiensten slechts moeizaam bij de plek van ongevallen kunnen komen en dat daarom een vluchtstrook (toch) gewenst is. Na aanleg van een nieuwe vluchtstrook, zal de spitsstrook een rijstrook worden.

Voor de ingebruikneming van de spitsstrook hoeft niet de Tracéwet-procedure te worden gevolgd. Voor de aanleg van de nieuwe vluchtstrook evenmin. Artikel 2, lid 2 sub b Tracéwet noemt immers het verbreden van een weg met een rij strook tracéplichtig; in dit geval gaat het echter om een vlucht strook^[21] ! Voor de omzetting van de spitsstrook in een rijstrook hoeft ook niet de Tracéwet te worden gevolgd. De wettelijke regels maken het dus mogelijk dat (via de 'sluiproute' van de spitsstrook + latere vluchtstrook) zelfs extra asfalt voor een rijstrook wordt aangelegd, zonder dat de Tracéwet hoeft te worden toegepast!

Voor de zogenoemde E-wegen moeten we constateren dat het gebruik van de vluchtstrook als spitsstrook in strijd is met internationaal recht. De E-wegen vormen in Europa een grid van wegen van internationale betekenis. Ook Nederland heeft vele E-wegen. Voor E-wegen zijn afspraken gemaakt, die zijn neergelegd in een United Nations Treaty: de 'European Agreement on Main Infrastructure Traffic Arteries'^[22] . Deze overeenkomst dateert van 15 november 1975 (Genève). Nederland is toegetreden op 12 december 1979. De inwerkingtreding vond plaats op 15 maart 1983^[23] .

Het verdrag over het internationale E-weg netwerk somt in Annex I de (vele) E-wegen op. Belangrijk is Annex II: de 'Conditions to which the main international traffic arteries should conform'. Deze annex maakt onderscheid tussen drie typen van wegen: motorways, express roads en ordinary roads^[24] .

Een 'motorway ' is: 'a road specially designed and built for motor traffic, which does not serve properties bordering on it, and which:

'Express roads ' zijn 'roads reserved for automobile traffic, accessible only from interchanges or controlled junctions and on which, in particular, stopping and parking are prohibited on the running carriageway(s)'.

'Ordinary roads ' zijn 'open to all categories of users and vehicles'. Ze kunnen een of meer rijbanen hebben.

Section III geeft de 'Geometric characteristics' van E-wegen. In deze sectie bevindt zich article III.3.2 dat handelt over 'shoulders' (bermen). Dit artikel bevat het volgende onderdeel:

Dit artikel verplicht ('should') voor de 'shoulder' (berm) van motorways tot (aanleg en instandhouding van) een vluchtstrook. Tevens is de minimumbreedte aangegeven^[25] . De vluchtstrook moet 'continuous' zijn, dus doorlopend. Bovendien moet de vluchtstrook verhard zijn.

Alleen om redenen van interne of externe veiligheid ('security') staat de overeenkomst (in artikel 14) de contracterende partijen toe om de bepalingen niet na te leven.

Section I van Annex II maakt duidelijk dat het aspect 'veiligheid' ('safety') zeer belangrijk was bij het stellen van de regels en dat de regels reeds het resultaat zijn van een afweging van alle aspecten. Met andere woorden, de bepalingen kunnen niet zomaar aan de kant worden geschoven met een beroep op andere aspecten, omdat die andere aspecten al in de afweging zijn betrokken.

Article III.3.2 bevat, naast de verplichting van een vluchtstrook bij motorways, een onderdeel dat handelt over vluchthavens.

Dit onderdeel ziet op de E-wegen die (nog) niet de status van 'motorway' hebben. In sommige Europese landen hebben E-wegen (nog) de status van 'ordinary road'. Daar waar (nog) geen 'continuous stopping strip' is, moeten op intervals 'stopping points' zijn en moet ook ruimte voor bushavens worden gecreëerd.

Het zou wel heel vreemd zijn als, gezien het karakter van motorways (zie de definitie hierboven) dáár zou kunnen worden volstaan met vluchthavens en dat bussen op motorways zouden mogen stoppen om passagiers in en uit te laten. Er bestaat dus niet voor motorways een vrije keuze tussen vluchtstroken en vluchthavens. Het woord 'should' in het onderdeel over motorways duidt ook op de verplichting van vluchtstroken. Als er een vrij keuze zou zijn tussen vluchtstroken en -havens bij motorways zou dit woord geen betekenis hebben. Bovendien, als er een keuzemogelijkheid zou zijn tussen vluchtstroken en -havens, zou gezien de systematiek en terminologie van de Overeenkomst, in plaats van 'should' het woord 'recommended' zijn gebruikt.

De conclusie moet zijn dat het Nederlandse beleid van het in gebruik nemen van de vluchtstrook als rijstrook in strijd is met het internationaal recht voor zover het E-wegen betreft. Zo'n E-weg is bijvoorbeeld de A12 Veenendaal-Ede en Ede-Duitse grens (E35)^[26] waarvoor de minister kort geleden juist het standpunt heeft ingenomen om de vluchtstrook als spitsstrook in gebruik te nemen! Nederlands heeft zich in de Overeenkomst, om veiligheidsredenen, verplicht tot een continue en verharde vluchtstrook van minimaal 2,50 meter.

Zolang er geen extra asfalt wordt bijgelegd, is de Tracéwet niet van toepassing op inrichting en gebruik van de weg als spitsstrook. Wel van toepassing is de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, maar deze wet heeft een andere en veel beperktere strekking dan de Tracéwet. De niet-toepassing van de Tracéwet kan opmerkelijke consequenties hebben. In feite kan een extra rijstrook worden gecreëerd zonder dat de daarvoor bestemde wettelijke procedures van de Tracéwet behoeven te worden toegepast. Zelfs kan, via de latere aanleg van een vluchtstrook, extra asfalt voor een rijstrook worden aangelegd, zonder dat de Tracéwet behoeft te worden toegepast. De procedures van de Tracéwet kunnen zo worden ontdoken.

Deze consequenties zijn m.i. niet gewenst. Waar een spitsstrook gelijk te stellen is met een rijstrook, moeten de procedures van de Tracéwet van toepassing zijn.

Opmerkelijk genoeg is nog niet zo lang geleden dit punt in de Tweede Kamer aan de orde geweest. In een debat over de benutting van rijkswegen in april 2001^[27] diende de heer Van der Steenhoven (GroenLinks) een motie in met als doel spitsstroken m.e.r.-plichtig te maken^[28] . Kernelement van zijn motie was de mening 'dat het openstellen van de vluchtstrook voor spitsverkeer voor geluid, trillingen en emissies mogelijk hetzelfde effect heeft als verbreding van een weg met een rijstrook'. Aanvaarding van deze motie zou overigens betekenen dat een spitsstrook ook tracéplichtig zou worden (zie par. 5 'Is een spitsstrook tracéplichtig?'). De motie is echter verworpen^[29] . Wel is aanvaard de motie-Dijsselbloem/Giskes (PvdA/D66)^[30] . Deze motie spreekt (o.a.) uit dat spitsstroken gepaard moeten gaan met bestrijding van geluidsoverlast conform de Wet geluidhinder en aanpassing van de maximumsnelheid ten behoeve van zowel doorstroming als beperking van geluidsoverlast en luchtverontreiniging.

De aanvaarding van die motie kan echter niet gelijk worden gesteld met toepassing van de Tracéwet. Toepassing van de Tracéwet zou o.a. betekenen: inventarisatie van alternatieven in een Milieu Effect Rapport, medeverantwoordelijkheid van de minister van Ruimtelijke Ordening die de ruimtelijke belangen op rijksniveau behartigt en een belangrijke functie voor de betrokken gemeenten^[31] . Dat alles is wettelijk gegarandeerd bij aanleg van een extra rijstrook door middel van extra asfalt, maar niet bij een extra rijstrook zonder extra asfalt.

Het is vanuit juridisch en maatschappelijk oogpunt erg onbevredigend dat vluchtstroken als rijstrook kunnen worden gebruikt over langere afstanden, met permanente openstelling en met milieu-effecten die gelijk kunnen zijn aan een extra rijstrook, zonder dat de voor een extra rijstrook geldende procedures van de Tracéwet behoeven te worden gevolgd.

Wat er ook zij van de Nederlandse regelgeving, spitsstroken langs E-wegen zijn in strijd met het internationale recht . De 'European Agreement on Main Infrastructure Traffic Arteries' is duidelijk: om veiligheidsredenen verplichten de staten zich om een continue en verharde vluchtstrook van minimaal 2.50 meter te hebben. Deze plicht is reeds afgewogen tegen andere mogelijke aspecten en alleen om redenen van interne en externe veiligheid mogen staten ervan afwijken.

Dit betekent dat in plaats van het huidige beleid om het aantal spitsstroken fors te gaan uitbreiden, de bestaande spitsstroken langs E-wegen moeten worden ontmanteld en er geen nieuwe bij mogen komen. Eigenlijk zouden ook voor de wegen die geen E-weg zijn, net als in de Europese overeenkomst, de veiligheidsredenen dominant moeten zijn, zodat altijd een vluchtstrook aanwezig is.