pag. 294 VR 1998, De hoorplicht in Wet Mulder-zaken

Inleiding

Doordat de bepalingen omtrent het administratief beroep en het daarbij behorende 'horen' van art. 7:16-7:28 Awb voor de WAHV-procedure (met uitzondering van hoofdstuk VIII WAHV) van toepassing zijn verklaard, bestaat in de WAHV-procedure voor de officier van justitie - als bestuursorgaan - een hoorplicht indien een betrokkene beroep instelt tegen de oplegging van een administratieve sanctie.

De Hoge Raad heeft het afgelopen jaar in een aantal zaken geoordeeld dat een betrokkene, die op grond van art. 6 WAHV beroep instelt bij de officier van justitie, ingevolge art. 7:16 Awb in beroep dient te worden gehoord. Van het horen kan de officier van justitie alleen afzien als zich één van de gevallen, genoemd in art. 7:17 Awb, voordoet. Is door de officier van justitie verzuimd de betrokkene te horen terwijl geen sprake was een uitzondering ingevolge art. 7:17 Awb, dan dient vernietiging te volgen. Deze hoofdregel lijdt, aldus de Hoge Raad, slechts uitzondering indien betrokkene door het verzuim niet is benadeeld (art. 6:22 Awb)^[1] .

In dit artikel wordt aan de hand van een casus (zie nr 6) nader ingegaan op de hoorplicht. Aan de orde zullen komen de wettelijke regeling van de hoorplicht en het belang dat eraan in de bezwaarschrift- en beroepsprocedure wordt gehecht. Voorts wordt bekeken of hieraan in de WAHV-procedure wordt voldaan.

De wettelijke regeling

Ingevolge art. 6 WAHV kan degene tot wie de beschikking is gericht waarbij een administratieve sanctie is opgelegd, beroep instellen bij de officier van justitie. De officier van justitie dient ingevolge art. 7 WAHV jo art. 7:16 Awb in beginsel altijd de indiener van het beroepschrift in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. In het stelsel van de Awb behoort het afzien van het horen uitzondering te blijven. Art. 7:17 Awb bepaalt dat van de hoorplicht slechts kan worden afgezien op drie gronden:

Indien van het horen wordt afgezien bepaalt art. 7:26 lid 1, laatste volzin Awb dat het bestuursorgaan - in Mulder-zaken de officier van justitie - daarbij aangeeft op grond waarvan van dat horen is afgezien.

Doel en belang van het horen

De hoorplicht vormt een essentieel onderdeel van de bezwaar- en beroepsprocedure in de Awb^[2] . De memorie van toelichting bij de Awb vermeldt vier redenen waarom het horen in de procedure van groot belang is. Ten eerste wordt in een groot aantal gevallen aan betrokkene de belangrijkste mogelijkheid geboden om mondeling zijn mening naar voren te brengen bij het bestuursorgaan (de officier van justitie). Aangezien niet iedereen in staat is zijn gedachten even goed schriftelijk te formuleren is dit voor velen de beste methode om hun zienswijze toe te lichten. Ten tweede kan het horen ertoe dienen om nadere informatie te verkrijgen en om na te gaan of men over alle relevante gegevens beschikt^[3] . Als blijkt dat de gegevens waarover het bestuursorgaan beschikt (nog) onvolledig of gebrekkig zijn, kan de oorspronkelijke beslissing herzien worden. Juist een mondelinge gedachtewisseling kan daarbij een goede aanvulling zijn op de al eerder op andere wijze verkregen gegevens. Voorts biedt het houden van een hoorzitting de gelegenheid naar een oplossing voor het gerezen probleem te zoeken. Die oplossing kan bijvoorbeeld bestaan uit het (gedeeltelijk) tegemoetkomen aan het bezwaar. Tenslotte is van belang dat betrokkene de indruk krijgt dat hij serieus genomen wordt. Ook al krijgt hij geen gelijk, er is toch naar zijn standpunt geluisterd. Door uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten kan het vertrouwen van de burger in de overheid worden versterkt^[4] . Het horen heeft dus een informatieve en corrigerende functie. Gelet op de belangrijke functie die het horen heeft, zal dus niet lichtvaardig besloten mogen worden dat het bezwaar of beroep kennelijk niet-ontvankelijk of ongegrond is^[5] .

Die belangrijke functie komt ook tot uiting in de door de wetgever gebruikte term 'horen'; het verwijst naar het beginsel van administratief procesrecht van hoor en wederhoor. Het doel van dit beginsel is het scheppen van een gelijkwaardige^[6] positie voor partijen^[7] . De wetgever heeft een bepaalde inhoud van het begrip 'horen' voor ogen gehad, waarbij aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan. Het moet gaan om een gelegenheid waarbij de betrokkene het woord kan voeren. Het is namelijk in strijd met art. 7:1 Awb wanneer de betrokkene slechts de mogelijkheid krijgt om wederom schriftelijk zijn bezwaren naar voren te brengen^[8] . Als een bestuursorgaan^[9] de betrokkene danwel de indiener van het beroepschrift niet uitnodigt en de hoorzitting plaatsheeft zonder dat deze daaraan heeft kunnen deelnemen, zal dat voor de rechter die - indien beroep bij hem is ingesteld - dient te oordelen over de rechtmatigheid van de beslissing op het beroepschrift, reden zijn om te oordelen dat die beslissing in strijd is met de wet (art. 7.2 lid 2). In feite, zo kan men stellen, vormt het artikel een nadere precisering van de eis dat een besluit op zorgvuldige wijze wordt voorbereid en tot stand komt (het zorgvuldigheidsbeginsel). Omdat uit deze bepaling voortvloeit dat de wetgever niet heeft bedoeld dat op een beroepschrift zal worden beslist zonder dat de hier bedoelde personen eerst in de gelegenheid zijn gesteld te worden gehoord, lijkt het voor de hand te liggen dat, indien in strijd met deze bepaling wordt gehandeld, de beslissing op het beroep niet in stand zal worden gelaten. Hierbij dient bedacht te worden dat art. 6:22 Awb bepaalt dat onder omstandigheden de schending van een vormvoorschrift niet behoeft te leiden tot het vernietigen van het bestreden besluit^[10] .

Met betrekking tot de te verwachten zorgvuldigheid bij de behandeling van het beroep door de officier van justitie in de WAHV-procedure heeft de Nationale ombudsman opgemerkt dat, indien iemand in een WAHV-beroepschrift aan de officier van justitie meedeelt dat getuigen zouden kunnen aantonen dat hij de overtreding waarvoor de sanctie is opgelegd niet heeft begaan, van de officier van justitie in beginsel mag worden verwacht dat hij, in het kader van de vaststelling van de feiten, betrokkene de gelegenheid biedt schriftelijke en ondertekende getuigenverklaringen over te leggen. In het geval de officier van justitie besluit dit niet te doen, dan wel voorbijgaat aan overgelegde verklaringen van getuigen, dient hij dit in zijn beslissing op het beroepschrift te motiveren^[11] .

Gronden tot afzien van de hoorplicht

Zoals hierboven is weergegeven is 'horen' regel en afzien daarvan uitzondering. In slechts drie gevallen, limitatief opgenomen in art. 7:17 Awb, kan worden afgezien van horen. Het gaat hierbij om gevallen waarin het horen van betrokkene voor een zorgvuldige heroverweging en besluitvorming niet nodig is^[12] . Echter, benadrukt moet worden dat juist het horen de betrokkene de mogelijkheid biedt nadere gegevens aan te dragen waardoor een zaak anders bekeken kan worden en het bestuursorgaan, in de WAHV de officier van justitie, zijn voorlopig oordeel in beroep kan bijstellen; het horen heeft immers een informatieve en corrigerende functie. Dit geldt des te meer indien een betrokkene nog niet eerder mondeling zijn standpunt naar voren heeft kunnen brengen, zoals in de WAHV-procedure meestal het geval is. In het merendeel van de gevallen waarbij ingevolge de WAHV een administratieve sanctie wordt opgelegd, gebeurt dat namelijk op kenteken. Ook in de memorie van toelichting wordt naar voren gebracht dat het zeer wel denkbaar is dat het bestuursorgaan, ook bij kennelijke ongegrondheid van het bezwaar of beroep, het toch nuttig acht op enigerlei wijze mondeling contact te zoeken met de indiener van het bezwaar- of beroepschrift, hetzij door regulier horen hetzij informeel: 'het kan immers ook in die gevallen nuttig zijn de burger enige uitleg te geven om hem zijn mening te laten geven'^[13] .

Ik besteed hier slechts aandacht aan de in art. 7:17 Awb onder a en b genoemde gronden, omdat de laatste - betrokkene ziet af van mogelijkheid om gehoord te worden - voor zichzelf spreekt.

Kennelijke niet-ontvankelijkheid

Gelet op het vereiste van kennelijkheid kan het horen alleen achterwege blijven indien redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de niet-ontvankelijkheid. Staat die vast, ongeacht hetgeen tijdens het horen nog te berde zou kunnen worden gebracht, dan is een beslissing op het beroep zonder te horen verantwoord te achten^[14] . De kennelijke niet-ontvankelijkheid dient overigens niet zonder meer te worden toegepast, bijvoorbeeld indien sprake is van een geringe overschrijding van de beroepstermijn of in het geval het beroepschrift niet de gronden van het beroep bevat. Beide kunnen tenslotte verontschuldigbaar zijn^[15] .

Kennelijke ongegrondheid

Van kennelijke ongegrondheid is sprake wanneer uit het beroepschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de betrokkene ongegrond zijn. In de memorie van toelichting worden als voorbeelden van kennelijke ongegrondheid onder meer genoemd:

Het eerstgenoemde kan zich in de WAHV-procedure bijvoorbeeld voordoen indien een kentekenhouder in zijn beroepschrift aangeeft dat een ander ten tijde van de gedraging de bestuurder was, hij diens naam daarbij noemt en de officier van justitie vervolgens verzoekt die bestuurder alsnog de sanctie op te leggen. Bij het laatste kan voor wat betreft de WAHV gedacht worden aan een betrokkene die beroep instelt bij de officier van justitie stellende dat het in strijd is met de onschuldpresumptie van art. 6 EVRM dat hem direct een sanctie wordt opgelegd^[17] .

Om te voorkomen dat het bestuursorgaan te gemakkelijk zal afzien van horen omdat het beroep toch niet-ontvankelijk of toch niet gegrond is, geldt een aantal waarborgen. Ten eerste wordt het wenselijk geacht dat de beslissing om de betrokkene niet in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord, niet (uitsluitend) wordt genomen door degene die betrokken is geweest bij de voorbereiding van de primaire beslissing. Daaraan is in de WAHV voldaan: de officier van justitie beoordeelt als beroepsinstantie de inleidende beschikking die door de verbaliserende ambtenaar is gegeven^[18] . Een tweede waarborg is de rechterlijke controle. Wanneer de rechter tot het oordeel komt dat de belanghebbende in de beroepsprocedure ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord, kan hij de beslissing op het beroep vernietigen. Het bestuursorgaan zal dan de belanghebbende alsnog moeten horen, tenzij de rechter over de bevoegdheid beschikt om de zaak zelf af te doen en van die bevoegdheid in zo'n geval gebruik zou willen maken^[19] . De derde waarborg tegen lichtvaardige toepassing van art. 7:17 Awb is volgens de memorie van toelichting de motiveringsplicht van art. 7:26 Awb^[20] . In de beslissing op het beroep zal dus gemotiveerd moeten worden waarom van het horen is afgezien. Voorts is voor toepassing van de gronden het vereiste van 'kennelijkheid' gesteld. Hieronder moet worden verstaan dat 'in redelijkheid twijfel niet mogelijk is' over de niet-ontvankelijkheid danwel ongegrondheid van het beroep. Ook de omstandigheid dat het gaat om een bevoegdheid (kan worden afgezien) van het bestuursorgaan en dus niet om een verplichting, geeft aan dat van de mogelijkheid een beroepschrift zonder horen niet-ontvankelijk of ongegrond te verklaren een restrictief gebruik mag worden gemaakt^[21] .

Casus

In de zaak die leidde tot HR 8 juli 1997, VR 1998, 21 (nr 45-97-V) kreeg de betrokkene bij inleidende beschikking een administratieve boete opgelegd terzake van het op 20 januari 1996 'parkeren op parkeerplaats op andere dan aangegeven wijze', gepleegd te V. Hiertegen komt hij in beroep bij de officier van justitie. De betrokkene voert aan dat hij de gedraging niet begaan kan hebben omdat hij op de genoemde datum pas 's nachts, van vakantie terugkomend, op Schiphol aankwam. Hij stelt dat een ander de gedraging heeft begaan en dat bij een inbraak in zijn auto ooit deel 1, 2 en 3 van het kentekenbewijs zijn gestolen. Sindsdien heeft hij meerdere op zijn naam uitgeschreven bekeuringen ontvangen voor gedragingen die hij, zo stelt hij, niet heeft verricht. Hij heeft overigens van die diefstal bij de politie aangifte gedaan.

De officier van justitie informeert hierop slechts bij de politie of de gegevens in de inleidende beschikking juist zijn. Dat blijkt zo te zijn en het beroep wordt op grond daarvan ongegrond verklaard, overigens zonder dat de betrokkene in de gelegenheid wordt gesteld mondeling zijn verhaal te doen terwijl m.i. juist een dergelijk verweer tot 'horen' uitnodigt. Bij de kantonrechter herhaalt de betrokkene zijn beroepsgronden. Uit het proces-verbaal van de zitting blijkt dat de officier ter zitting heeft verklaard dat de betrokkene de gelegenheid heeft gekregen de aangifte van de gestelde diefstal over te leggen en aan te tonen dat hij ten tijde van de gedraging met vakantie in het buitenland verbleef, dat zijn auto gedurende die periode geparkeerd heeft gestaan op een parkeerplaats van Schiphol en dat door hem een nieuw kenteken is aangevraagd bij de RDW. Van die gelegenheid heeft betrokkene, zo stelt de officier van justitie, geen gebruik gemaakt.

Ook de kantonrechter verklaart vervolgens het beroep ongegrond, overwegende dat betrokkene voldoende mogelijkheden heeft gehad het door hem gestelde aannemelijk te maken. Nu hij van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt, moet worden geoordeeld dat de gedraging met het voertuig van appellant is verricht.

In het beroepschrift in cassatie stelt de betrokkene onder meer dat hij een heel dossier heeft aangelegd, dat de politie in de vorige gevallen altijd bij hem thuis kwam om zijn verhaal op te tekenen en dat nooit om overlegging van een getuigenverklaring is gevraagd^[22] .

De Advocaat-Generaal concludeerde tot verwerping van het beroep. Hij achtte het op basis van de stukken aannemelijk dat de officier van justitie heeft afgezien van het horen van appellant en dat kennelijk de officier het beroep 'kennelijk ongegrond' achtte (art. 7:17 onder b Awb), hoewel stukken die daarop zouden kunnen wijzen (in het dossier) ontbraken. Van een kennelijk ongegrond beroep is volgens de A-G sprake, wanneer uit het beroepschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het beroepschrift ongegrond zijn (vgl. Losbladig commentaar Awb, art. 7:3, aant. 3). Deze grond dient volgens hem echter 'met grote zorgvuldigheid en behoedzaamheid' te worden toegepast. De beslissing dat van horen wordt afgezien en op welke grond, dient bovendien gemotiveerd te worden (art. 7:26 Awb). Toetsing van die beslissing is volgens de A-G slechts mogelijk op zijn begrijpelijkheid. Daarbij zal volgens hem ruimte moeten zijn om rekening te houden met het vormen van een inhoudelijk oordeel (zoals: als de betrokkene wel zou zijn gehoord, zou naar het oordeel van de rechter geen andere beslissing op het beroep zijn gevolgd). Voorts is het, zo overweegt de A-G, van belang hoe de officier van justitie in eerste instantie heeft gereageerd. Een officier die contact opneemt met een betrokkene en hem in de gelegenheid stelt om stukken te overleggen, zal eerder op een zorgvuldige wijze besluiten af te zien van verhoor dan een officier 'die het allemaal wel gelooft'. In het geval de officier van justitie besluit niets te doen, dan wel voorbijgaat aan overgelegde stukken, dient hij dit in zijn beslissing op het beroepschrift te motiveren (vgl. de Nationale ombudsman, jaarverslag 1996, p. 185/186).

Aangezien de officier van justitie in deze zaak nadere informatie heeft opgevraagd bij de politie, die identiek was aan die in de inleidende beschikking, en hij appellant in de gelegenheid heeft gesteld diverse stukken en verklaringen over te leggen, waarop appellant niet heeft gereageerd, is volgens hem het oordeel van de kantonrechter dat appellant voldoende mogelijkheden heeft gehad het door hem gestelde aannemelijk te maken, niet onbegrijpelijk, te meer daar appellant ook bij de kantonrechter niet is verschenen. Appellant is daartoe wel uitgenodigd met de mogelijkheid getuigen mee te nemen.

De Hoge Raad was een andere mening toegedaan. De stukken van het geding houden niets in waaruit kan blijken dat de officier van justitie aan zijn hoorverplichting heeft voldaan. Noch uit de beslissing van de officier van justitie op de voet van art. 7:26 Awb, noch op enig andere wijze blijkt dat de officier één van in art. 7:17 Awb genoemde gronden aanwezig heeft geoordeeld. Op grond van een en ander moet volgens de Hoge Raad worden aangenomen dat de officier niet een van de in art. 7:17 Awb genoemde gronden aanwezig heeft geoordeeld en dat hij derhalve het in art. 7:16 Awb bepaalde niet in acht heeft genomen. Ingevolge art. 6:22 Awb kan de kantonrechter, ondanks dat verzuim, de beslissing niettemin in stand laten en het beroep in zoverre ongegrond verklaren, indien blijkt dat de betrokkene daardoor niet is benadeeld. De Hoge Raad achtte het klaarblijkelijk oordeel van de kantonrechter dat die situatie zich voordeed, zonder nadere motivering niet begrijpelijk. Dat uit de stukken evenmin bleek dat de officier van justitie, zoals hij ter zitting stelde, betrokkene in gelegenheid heeft gesteld het door hem gestelde aannemelijk te maken, speelde hierbij (m.i. terecht) ook een rol. De Hoge Raad vernietigt hierop de beslissing.

Het verschil tussen de conclusie tot verwerping van het beroep en de beslissing van de Hoge Raad, is overigens te verklaren vanuit het verschil in (feitelijke) waardering en inschatting van de toegepaste zorgvuldigheid.

Tot besluit

Aan de officier van justitie komt als beroepsorgaan in de WAHV zelfstandig de beslissing toe om te horen danwel om van het horen af te zien. Besluit hij tot horen over te gaan, dan moet hij de betrokkene persoonlijk daartoe uitnodigen. Besluit hij van horen af te zien - ook al heeft betrokkene te kennen gegeven gehoord te willen worden - dan dient hij gemotiveerd in zijn beslissing op het beroep aan te geven waarom/op welke grond hij van horen afziet. Deze beslissing en de voorgestane 'zorgvuldige' behandeling van beroepschriften door de officier van justitie staan ter toetsing van de kantonrechter als betrokkene bij de kantonrechter beroep aantekent. De kantonrechter is eveneens volledig toetsingsbevoegd^[23] . Is de kantonrechter van mening dat de officier van justitie niet voldoende zorgvuldig is geweest of ten onrechte danwel op onjuiste gronden van het horen heeft afgezien, dan kan volgens mij de kantonrechter de officier opdragen de betrokkene alsnog te horen^[24] . Hij kan ook op grond van art. 6:22 Awb tot de conclusie komen dat betrokkene door het verzuim niet in zijn belangen is geschaad. Bij die beslissing kan het van groot belang zijn of de betrokkene ter zitting van de kantonrechter is verschenen. Wat uiteindelijk de beslissing van de kantonrechter ook mag zijn, in cassatie kan die slechts op zijn begrijpelijkheid worden getoetst. In het kader daarvan is het m.i., gelet op het belang dat aan het horen door de officier van justitie moet worden gehecht, een goede ontwikkeling dat de mogelijkheid van cassatie vervangen gaat worden door de mogelijkheid van hoger beroep bij het Gerechtshof te Leeuwarden^[25] . Aangezien de mogelijkheid van hoger beroep, volgens het wetsvoorstel, slechts bestaat indien het sanctiebedrag minimaal ƒ 150 bedraagt en derhalve de toetsing van de kantonrechter dan in het merendeel van de zaken tevens de 'eindtoets' wordt, is daarmee het belang van zorgvuldigheid bij de officier van justitie en de kantonrechter gegeven.