pag. 317 VR 2006, Van handhaving van verkeersregels naar regels van strafrecht en strafprocesrecht

Bij de totstandkoming van de oudste voorganger van de Wegenverkeerswet 1994, de Motor- en rijwielwet van 1905^[1] , koos de wetgever voor het centraal regelen van het wegverkeer. Dat was een uitdrukkelijke inbreuk op de gevestigde praktijk, waarin lagere overheden voorzagen in verkeersregels. De wetgever achtte het niet verenigbaar met de aard van het zich snel ontwikkelende wegverkeer, dat weggebruikers in iedere gemeente of provincie met andere verkeersregels konden worden geconfronteerd.

De handhaving van de verkeersregels achtte de wetgever een strafrechtelijke aangelegenheid. Overtredingen van verkeersregels waren strafbare feiten, waarop het algemeen deel van het Wetboek van strafrecht en het toenmalige Wetboek van strafvordering van toepassing waren. Dat bleef zo bij de belangrijke wijziging van de Motor- en rijwielwet in 1924, waarbij onder meer rijden onder invloed strafbaar werd gesteld (art. 22b MRW, een overtreding). Deze destijds als vanzelfsprekend ervaren keuze van de wetgever voor strafrechtelijke handhaving van verkeervoorschriften doet de vraag rijzen welke invloed die wijze van handhaving heeft gehad en nog zal hebben op de inrichting van het straf(proces)recht. Reeds in 1924 immers deed de verkeerswetgeving zijn invloed gelden op de strafwetgeving: aan art. 307 en art. 308 Sr werd als bijkomende straf toegevoegd de ontzegging van de rijbevoegdheid^[2] . Daarbij valt op dat zich toen kennelijk nog niet de behoefte deed gelden deze bijkomende straf ook te verbinden aan moord, doodslag en enige vormen van mishandeling, zoals thans is voorzien in art. 179a WVW 1994.

De toenemende omvang van het verkeer en de daaraan verbonden stijging van het aantal verkeersovertredingen deed zich aanvankelijk vooral in de praktijk van het strafrecht gelden. Opvallend is dat in 1932 het leerstuk van samenloop (art. 55 e.v. Sr) juist door het vervolgen van gelijktijdig plaatsgevonden hebbend rijden onder invloed en rijden zonder licht een belangrijke impuls kreeg^[3] : rijden onder invloed en rijden zonder licht, ook al vonden deze gedragingen gelijktijdig plaats, waren twee feiten in de zin van de samenloopregeling. Vormde toen de Groningse Kijk in 't Jatstraat het decor, dertig jaar later werd die rol in een uitspraak over de met de samenloop verwante vraag of gelijktijdig gepleegd rijden onder invloed (art. 26 WVW oud) en gevaarlijk rijden (art. 25 WVW oud) één feit opleverden in de zin van art. 68 Sr, toebedeeld aan de Utrechtse Van der Does de Willeboissingel. Nu besliste de Hoge Raad^[4] dat beide strafbare feiten - evenals rijden onder invloed en rijden zonder licht voeg ik toe - los van elkaar kunnen worden begaan, maar dat dit niet wegneemt, dat die feiten als één feit in de zin van art. 68 Sr moeten worden gezien. Hiermee was beslist dat, zoals geldend recht is gebleven, feiten heel wel verschillende feiten in de zin van de samenloopregeling kunnen opleveren, doch niettemin in de zin van art. 68 Sr als één feitencomplex moeten worden aangemerkt en een veroordeling of vrijspraak ter zake van het ene feit dus aan vervolging ter zake van het andere feit in de weg staat^[5] . Zo vond later ook het leerstuk over de verhouding tussen de algemene en de bijzondere strafbepaling zijn uitwerking in verkeersrechtelijke casus^[6] .

Na verloop van tijd deed de groei van het wegverkeer en de daarmee gepaard gaande toename van het aantal verkeersovertredingen het bijzondere karakter van de strafrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen in het oog springen. Ik noem de volgende punten:

Het bewust worden van dit bijzondere karakter, gepaard aan de als te zwaar ervaren belasting verbonden aan afdoening van het grote aantal verkeersovertredingen, deed de vraag rijzen of niet een eenvoudiger wijze van afdoening dan door berechting of OM-transactie mogelijk was.

Reeds in de vijftiger jaren van de vorige eeuw vormde het beslag dat afdoening van het grote aantal verkeersovertredingen legde op de capaciteit van politie en justitie, een belangrijke stimulans voor de invoering van de politietransactie in 1959^[7] . Daarmee werd niet alleen heengestapt over het bezwaar dat de straf in feite niet werd opgelegd door de rechter maar door de administratie^[8] , maar werd ook het bezwaar dat het onderscheid tussen politie en justitie door invoering van de politietransactie dreigde te vervagen, terzijde gesteld^[9] .

De invoering van de politietransactie noopte ook tot de tariefmatige afdoening van overtredingen die bij een politietransactie konden worden afgedaan^[10] . Dit betekende dat gekozen werd voor een aan te bieden transactiebedrag dat de gemiddelde ernst van de overtreding weerspiegelde en waarbij dus werd afgezien van het in aanmerking nemen van omstandigheden die ter terechtzitting aanleiding zouden kunnen zijn een hoger of lager bedrag te vorderen^[11] . Van het eisen van een hoger bedrag werd door het doen van een aanbod tot transactie afgezien, een verdachte die meende 'recht' op een lagere boete te hebben, kon het aanbod van de hand wijzen en wachten op een dagvaarding van de officier van justitie.

Teneinde het accepteren van het aanbod te bevorderen en daarmee de werklast van openbaar ministerie en rechter te beperken, werd vervolgens een systeem van tarieven ontwikkeld, waarbij een transactie, aangeboden na een geweigerde (politie)transactie, een hoger bedrag behelsde dan het oorspronkelijke aanbod terwijl de eis ter zitting nog weer hoger was.

Aldus ontstond een systeem waarbij de rechter in wezen gebonden raakte aan de bedragen die het openbaar ministerie per gedraging vaststelde: zou de rechter hiervan meer dan incidenteel afwijken dan viel het 'systeem' in duigen. Het was immers gebaseerd op het stimuleren van acceptatie van het transactieaanbod. Slechts in een enkel geval - de verhoging ter zake van onverzekerd rijden - heeft de rechter een door het openbaar ministerie doorgevoerde verhoging van het 'tarief' niet geaccepteerd en moest het openbaar ministerie 'terug'^[12] .

Ging een verdachte niet in op het aanbod tot transigeren dan werd van het openbaar ministerie activiteit verwacht: een transactieaanbod of een dagvaarding. Capaciteitsgebrek leidde er wel toe dat deze activiteit achterwege bleef en uitstel dus inderdaad afstel bleek, soms doordat overtredingen verjaard raakten. En dat terwijl verdachten doorgaans geen blijk gaven van belangstelling als hun zaak voorkwam.

De massaliteit en eenvormigheid van verkeersovertredingen bood niet alleen een aanknopingspunt voor een gestandaardiseerde wijze van afdoening, maar maakte het ook mogelijk poenametrisch onderzoek te verrichten. Daar schortte nogal wat aan. Wie een café had bezocht op de grens van twee arrondissementen kon bij wijze van spreken door de richting waarin hij vertrok een aanzienlijke invloed uitoefenen op de hoogte van de straf die hem zou worden opgelegd als hij zou worden betrapt op rijden onder invloed. Onderzoek liet in de loop der jaren zien dat de ongelijkheid in straftoemeting niet uitgebannen raakte, zij het dat de strafvorderingsrichtlijnen de eenheid in straftoemeting bevorderden^[13] .

De eenvormigheid in afdoening van zaken van rijden onder invloed is in belangrijke mate bevorderd door de invoering van het bloedalcoholpromillage, later het ademalcoholgehalte als maat voor rijden onder invloed. Niet de door de rechter te waarderen trias alcoholica^[14] , maar de uitkomst van een bloed- of ademproef bepaalde voortaan de mate waarin een bestuurder onder invloed verkeert en dus hoe gevaarzettend en daarmee strafwaardig zijn gedrag is. Daardoor was deze maat vervolgens weer een goed aanknopingspunt voor het vervaardigen van richtlijnen voor strafvordering waarin aan het gemeten bloed- of ademalcoholgehalte een bepaalde eis werd verbonden. Omdat de rechter deze richtlijnen als uitgangspunt placht en pleegt te nemen bij het straffen voor rijden onder invloed, hebben deze richtlijnen een sterk unificerend effect op de straftoemeting voor rijden onder invloed en wordt eenheid van straftoemeting daardoor dus sterk bevorderd.

De grote omvang van het aantal te verwerken verkeersovertredingen bleef de vraag oproepen of niet nog een eenvoudiger wijze van afdoening van het gros der overtredingen mogelijk was. Het gevaar van een eis ter zitting die hoger zou zijn dan het aangeboden transactiebedrag bleek onvoldoende stimulans om een transactie te voldoen. In een groot aantal zaken waarin vervolgens gedagvaard werd, liet de verdachte verstek gaan. Dit deed de vraag opkomen of het transactieaanbod niet tot executoriale titel kon worden gemaakt wanneer de verdachte binnen een bepaalde termijn niet op dat aanbod reageerde. Zou verhaal niet mogelijk zijn, dan zou de rechter op vordering van het openbaar ministerie de straf van vervangende hechtenis kunnen opleggen. Uiteindelijk werd deze gedachte verworpen omdat - afgezien van praktische bezwaren in de uitvoering - de voorgestelde verhaalsregeling zonder rechterlijke tussenkomst te ingrijpend werd geoordeeld^[15] .

Mr A. Mulder, toen lid van de Raad van State, gooide het over een andere boeg. In zijn voordracht 'Massaliteit van verkeersovertredingen'^[16] bepleitte hij op 10 november 1981 een bestuursrechtelijke afdoening van eenvoudige verkeersovertredingen. Kern daarvan was dat het openbaar ministerie besliste tot oplegging van een sanctie, welk besluit executabel was tenzij degene aan wie de sanctie was opgelegd bezwaar maakte. En dit alles met uitschakeling van de in zijn ogen overdreven waarborgen die het strafprocesrecht aan de oplegging van een geldboete voor een eenvoudige overtreding verbond.

Uiteindelijk heeft deze gedachte geleid tot de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet van 3 juli 1989, hierna: WAHV) die achtereenvolgens voor verschillende arrondissementen in werking is getreden, voor het eerst op 1 september 1990 voor het arrondissement Utrecht en ten slotte op 1 juli 1992 voor Amsterdam als laatste arrondissement^[17] .

Kern van de Wet Mulder, zoals de WAHV in de praktijk pleegt te worden aangeduid, is de beschikking houdende oplegging van een administratieve sanctie ter zake van een gedraging (art. 3 WAHV). Die gedraging is een overtreding van een verkeersvoorschrift, in de bijlage bij de wet vermeld. In die bijlage wordt ook aangegeven welke sanctie - steeds een geldsom - bij die gedraging hoort (art. 2 WAHV). Deze beschikking, die kan worden opgelegd door ter zake aangewezen politieambtenaren en - sinds de invoering van de Algemene wet bestuursrecht in 1994 - een beschikking is in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb, kan worden ten uitvoer gelegd wanneer deze onherroepelijk is geworden (art. 23 WAHV), dat wil zeggen wanneer degene tegen wie de beschikking is uitgevaardigd geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tegen die beschikking een rechtsmiddel aan te wenden.

De betrokkene kan van de beschikking in beroep gaan bij de officier van justitie (art. 6 WAHV). Van de beslissing van de officier van justitie is beroep mogelijk op de rechtbank (kantonrechter; art. 9 WAHV). Beroep op de rechter is alleen mogelijk wanneer voor de sanctie zekerheid is gesteld (art. 11 WAHV).

Aanvankelijk kon van de beslissing van de kantonrechter beroep in cassatie worden ingesteld. Dit leidde tot een zware belasting van de Hoge Raad. Bovendien betekende het recht doen in één feitelijke instantie dat het in cassatie veelal ging om feitelijke vragen, waar de Hoge Raad als cassatierechter niet mee uit de voeten kon^[18] . Teneinde in een en ander te voorzien is cassatie per 1 januari 2000 vervangen door hoger beroep op het gerechtshof te Leeuwarden, dat in hoogste instantie beslist. Tevens is voorzien in beperking van een rechtsmiddel tegen een beslissing van de kantonrechter: art. 14 WAHV laat dit in beginsel alleen toe in gevallen waarin de sanctie meer dan € 70,- bedraagt.

De WAHV bepaalt in art. 2 uitdrukkelijk dat ter zake van de gedragingen waarop de WAHV van toepassing is, voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten. Dit betekent aan de ene kant dat strafvorderlijke waarborgen als de plicht aan de betrokkene mede te delen dat hij niet tot antwoorden verplicht is en de voorschriften over bewijsmiddelen en bewijsminima niet van toepassing zijn^[19] . Aan de andere kant kan ook van strafvorderlijke dwangmiddelen zoals aanhouding en voorgeleiding geen gebruik worden gemaakt. Voorts liggen belangrijke waarborgen voor de betrokkene opgesloten in de toepasselijkheid van art. 6 EVRM op de WAHV-procedure^[20] .

De WAHV heeft laten zien dat met een procedure, waarin degene aan wie een sanctie is opgelegd in actie moet komen wanneer hij de opgelegde sanctie niet wil betalen, bij openbaar ministerie en rechterlijke macht een aanzienlijke besparing op capaciteit valt te bereiken. Dit geldt zeker wanneer de tenuitvoerlegging in handen wordt gesteld van een instantie als het Centraal Justitieel Incassobureau, dat zich heeft gespecialiseerd in de zoveel mogelijk geautomatiseerde inning van de opgelegde sancties. Voorts is gebleken dat de gehanteerde procedure de toets van art. 6 EVRM kan doorstaan. Dat is in het bijzonder van belang voor de regeling van de aansprakelijkheid van de kentekenhouder voor de opgelegde administratieve sanctie (art. 5, 5a WAHV)^[21] .

Maken we de balans op van deze ontwikkeling, dan zien we dat de noodzaak tot effectieve handhaving van verkeersvoorschriften aanvankelijk heeft geleid tot aanpassing van de transactieregeling in het Wetboek van strafrecht, doch dat uiteindelijk voor wat betreft eenvoudige verkeersovertredingen is gekozen voor de minder complexe administratiefrechtelijke handhaving. Steeds is de drijfveer geweest de massaliteit van de handhaving van verkeersovertredingen de baas te blijven en daarop de wetstechnische maatregelen af te stemmen^[22] . De nadruk is daarbij komen te liggen op voorpostdelicten als rijden door rood licht en overschrijding van de maximumsnelheid^[23] . Omdat dergelijke delicten eenvoudig - liefst met onbemande technische hulpmiddelen - zijn te constateren, lenen deze zich bij uitstek voor een efficiënte, ten dele geautomatiseerde afdoening. Daardoor staat de massaliteit van deze overtredingen niet meer aan handhaving in de weg. Door geautomatiseerde constatering (flitspaal!) en tariefmatige sanctionering is de vraag naar concreet gevaar en daarmee de laakbaarheid van de betreffende overtreding in een concreet geval op de achtergrond geraakt. Weliswaar staat niets eraan in de weg in gevallen, waarin een WAHV-gedraging gepaard is gegaan met het veroorzaken van concreet gevaar, te vervolgen ter zake van art. 5 WVW 1994 en daarmee de sanctie in dat geval te relateren aan het concrete gevaar, maar dan moet het veroorzaakte gevaar wel geconstateerd zijn. Een flitspaal doet dat niet. Het wordt pas anders wanneer schade of letsel is opgetreden. Dan sluit art. 2 lid 2 WAHV afdoening op grond van de Wet Mulder uit.

Uit deze ontwikkeling spreekt dat de gekozen wijze van handhaving niet zozeer wordt bepaald door de aard van de gedraging, hoe potentieel gevaarlijk ook, maar door de vraag of die gedraging tot concreet gevaar voor andere verkeersdeelnemers heeft geleid. Deze nadruk op het gevolg van het gedrag vinden we terug in de verhoging van de strafmaat ter zake van art. 6 WVW 1994. Niet alleen zijn de straffen voor het veroorzaken van dood of lichamelijk letsel verhoogd van respectievelijk één jaar en negen maanden naar drie jaar en één jaar (art. 175 (oud) WVW 1994^[24] ), respectievelijk drie jaar en één jaar en zes maanden (art. 175 WVW 1994^[25] ), ook de onderlinge verhouding van deze maximumstraffen is veranderd van een verhouding van vier op drie (art. 36 WVW (oud), art. 175 WVW (oud) 1994^[26] ) naar een verhouding van eerst drie op één, nu twee op één.

De tariefmatige afdoening van gedragingen volgens de WAHV heeft er ook toe geleid dat de vraag naar recidive op de achtergrond is geraakt. Gedragingen in de zin van de WAHV worden niet geregistreerd. Dat betekent dat herhaald misdragen bij de sanctionering niet in aanmerking kan worden genomen. Er wordt dus niet alleen geabstraheerd van voor de betrokkene gunstige omstandigheden, welke hij overigens op grond van art. 9 lid 2 onder b WAHV in aanmerking kan doen nemen, ook voor de betrokkene ongunstige omstandigheden die uit een oogpunt van effectieve handhaving bij de sanctionering juist wel in aanmerking zouden kunnen worden genomen - concreet gevaar, recidive - blijven buiten beeld.

De effectieve en budgettair niet ongunstige bestuursrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften zoals deze is voorzien in de Wet Mulder, heeft de aandacht getrokken van gemeentelijke overheden. Zij kunnen reeds door het heffen van parkeerbelasting (art. 225 lid 1 onder a Gemeentewet) zelf het parkeren reguleren. Thans ligt er het voorstel 'Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen', dat het gemeenten mogelijk moet maken gemeenteambtenaren namens burgemeester en wethouders bestuurlijke boetes te laten opleggen voor parkeren en andere lichte verkeersovertredingen (art. 184a en 184b gewijzigd ontwerp van wet). De ontworpen regeling is geënt op de WAHV, met dien verstande dat niet de verbaliserende ambtenaar (art. 3 WAHV) maar het college van burgemeester en wethouders het sanctionerende bestuursorgaan is. Daardoor kunnen gemeenten met voorbijgaan van de officier van justitie een zelfstandig handhavingsbeleid voeren en - kennelijk niet onbelangrijk^[27] - de opbrengsten in eigen zak steken. De opgelegde bestuurlijke boete wordt niet geïnd door het CJIB maar betaald aan het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd en ingevorderd op de wijze als voorzien voor gemeentelijke belastingen (art. 184p en 184q gewijzigd ontwerp^[28] ).

Opmerkelijk is dat in de ontworpen wet, anders dan in de WAHV, wel is voorzien in de mededeling aan de betrokkene, dat hij niet verplicht is te antwoorden op vragen betreffende de overtreding (art. 184f gewijzigd ontwerp) Voorts valt op dat - eveneens overeenkomstig het wetsvoorstel vierde tranche Awb^[29] - is bepaald dat geen boete wordt opgelegd voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond of deze niet aan de betrokkene kan worden verweten (art. 184g gewijzigd ontwerp).

Van een besluit van burgemeester en wethouders, genomen naar aanleiding van een tegen de beschikking, houdende een bestuurlijke boete^[30] , ingediend bezwaar (hoofdstuk 6 Awb^[31] ) kan de belanghebbende^[32] in beroep gaan bij de rechtbank waar het beroep wordt behandeld door de kantonrechter (art. 184n gewijzigd ontwerp). In grote trekken is de procedurele regeling van de WAHV van toepassing. Belangrijkste verschil met de WAHV-procedure is - afgezien van het ontbreken van de verplichting tot het stellen van zekerheid - dat niet de officier van justitie maar het bestuursorgaan dat de beschikking heeft uitgevaardigd ter zitting optreedt. Dat springt met name in het oog omdat in de fase van het hoger beroep het openbaar ministerie wél optreedt (de advocaat-generaal van het ressortsparket te Leeuwarden (art. 18 lid 1 WAHV jo art. 184n lid 3 gewijzigd ontwerp)^[33] .

De uit een oogpunt van handhaving gunstige ervaringen met de WAHV hebben er mede^[34] toe geleid dat de wetgever zich er ook op is gaan bezinnen of in het Wetboek van strafvordering eveneens viel te voorzien in een regeling die een belangrijk element van de WAHV, het executabel zijn van een door het openbaar ministerie opgelegde sanctie zonder tussenkomst van een rechter, voor strafbare feiten mogelijk zou maken. Een en ander heeft geresulteerd in de Wet OM-afdoening^[35] . Kern van deze wet is dat de officier van justitie bij strafbeschikking ter zake van overtredingen en misdrijven waarop naar wettelijke omschrijving een gevangenisstraf is gesteld van niet meer dan zes jaar, enige straffen en maatregelen - taakstraf van ten hoogste 180 uur, geldboete, onttrekking aan het verkeer, een schadevergoedingsmaatregel en ontzegging van de rijbevoegdheid voor ten hoogste zes maanden - kan opleggen (art. 257a Sv). Daartoe aangewezen opsporingsambtenaren kunnen op dezelfde voet bij strafbeschikking een geldboete opleggen (art. 257b Sv). Tegen de strafbeschikking kan de verdachte binnen veertien dagen nadat deze hem in persoon is uitgereikt of hij anderszins van de inhoud daarvan op de hoogte is geraakt bij de strafrechter in verzet gaan (art. 257e Sv). Gaat de verdachte niet in verzet dan wordt de strafbeschikking onherroepelijk en is deze voor tenuitvoerlegging vatbaar (art. 257g Sv).

Het valt op dat in deze regeling de verdachte niet de gelegenheid krijgt bij de officier van justitie als bestuursorgaan in beroep te gaan zoals voorzien in de WAHV, ook niet in geval een opsporingsambtenaar een strafbeschikking heeft uitgevaardigd. Omdat het verzet moet worden ingediend bij het parket dat in de strafbeschikking vermeld wordt (art. 257e lid 2 Sv), is de officier van justitie in de gelegenheid, zoals hem is toegestaan (art. 257e lid 8 Sv), de strafbeschikking in te trekken of te wijzigen. Anders dan bij beroep tegen een Mulder-beschikking (art. 7 lid 2 WAHV) is hij niet verplicht de verdachte op het verzet te horen (art. 257e Sv), ook al besluit hij de zaak aan de strafrechter voor te leggen. De verdachte hoeft, eveneens anders dan bij beroep tegen een Mulder-beschikking, niet de gronden van het verzet op te geven (art. 257e lid 4 Sv).

Dat laatste hangt samen met de omstandigheid dat het verzetschrift niet de basis is van de behandeling van het verzet door de rechter. Is eenmaal verzet gedaan, dan wordt de zaak door de officier van justitie ter terechtzitting van de rechtbank bij oproeping aanhangig gemaakt als een gewone strafzaak en wordt de grondslag van het onderzoek gevormd door het feit zoals dat in de oproeping is omschreven (art. 257f Sv). Dit geeft de procedure van de strafbeschikking een enigszins kameleonachtig karakter: heeft de procedure in de fase van de uitvaardiging van de strafbeschikking een bestuursrechtelijke kleur^[36] , deze kleur verschiet in een strafrechtelijke zodra verzet wordt gedaan.

De vraag rijst of de rechter in de strafprocedure van de bestuursrechtelijke voorgeschiedenis van de strafvervolging geheel afstand kan doen. Wordt de verdachte overeenkomstig het bepaalde in art. 257c, leden 1 en 2, Sv gehoord, dan dient van dat horen een schriftelijk verslag te worden opgemaakt waarin moet worden vermeld waarom wordt afgeweken van door de verdachte uitdrukkelijk onderbouwde standpunten. De strafbeschikking en het verslag van het horen van de verdachte horen te worden opgenomen^[37] in het dossier van de strafzaak waartoe de officier van justitie door het doen van verzet het initiatief moet nemen^[38] . Ontbreekt de strafbeschikking dan kan de rechter immers niet nagaan of de feitsomschrijving in de oproeping overeenkomt met de korte omschrijving van de gedraging in de strafbeschikking dan wel, indien is voorzien in een omschrijving die voldoet aan de eisen van het bepaalde in art. 261 Sv, of deze omschrijving hetzelfde feit behelst als dat waarop de strafbeschikking betrekking heeft (art. 257f lid 3 Sv). Van het verslag kan ook moeilijk worden gezegd dat dit met de strafzaak niets te maken heeft, zeker niet wanneer daarin is opgenomen waarom uitdrukkelijk onderbouwde standpunten van de verdachte zijn gepasseerd. De rechter kent dus de voorgeschiedenis van de strafzaak. Gelet op het accent dat thans op het contradictoire karakter van het strafgeding wordt gelegd^[39] , ligt het daarom voor de hand dat de behandeling van de strafzaak zich zal toespitsen op de door de verdachte geuite bezwaren tegen de strafbeschikking. Ook indien geen schriftelijk verslag voorhanden is, zal de nadruk die op het contradictoire karakter van het strafgeding is komen te liggen, ertoe leiden dat de strafrechter zich zal (moeten) afvragen waarom de verdachte in verzet is gegaan. Het is immers de eerste vraag die opkomt. Niettemin is er anders dan bij de procedure van hoger beroep niet in voorzien dat de verdachte dadelijk na het voordragen der zaak kan opgeven welke bezwaren hij tegen de strafbeschikking heeft.

De voorgeschiedenis van de na verzet aangespannen strafzaak doet ook de vraag rijzen of deze invloed heeft op de wijze waarop de strafrechter met zijn onderzoeksplicht omgaat, met name in gevallen waarin een strafbeschikking is gegeven maar het bewijs voor het feit ontoereikend blijkt te zijn. Ik wijs op beslissingen van het gerechtshof te Leeuwarden in WAHV-zaken, waarin het probleem van een gebrekkig onderzoek nadrukkelijk bij het openbaar ministerie wordt gelegd^[40] . Veel zal hier afhangen van het belang van de strafzaak alsmede van de achtergrond van de rechter. Een strafrechter zal vermoedelijk eerder geneigd zijn nader onderzoek te entameren dan een rechter met een bestuursrechtelijke achtergrond, die toch meer is ingesteld op het toetsen van de rechtmatigheid van een door een bestuursorgaan genomen besluit^[41] .

Ook anderszins zal de voorgeschiedenis van de strafprocedure zijn invloed op de positie van het openbaar ministerie ter terechtzitting doen gelden. Legt de verdachte ter toelichting van zijn verzet uit welke bezwaren hij heeft tegen de strafbeschikking en zijn deze bezwaren niet ondervangen door de wijze waarop het feit is tenlastegelegd, dan zal het openbaar ministerie de eerst aangewezene zijn om uiteen te zetten waarom die bezwaren niet opgaan. Het kan zijn dat die bezwaren door de verdachte reeds in de fase van de strafbeschikking naar voren zijn gebracht en in het verslag van het horen van de verdachte door de officier van justitie zijn verworpen. Rijzen bij de rechter vragen over de verwerping van die bezwaren, dan zal de rechter zich ter zitting tot het openbaar ministerie wenden om opheldering te krijgen. Dan kan het openbaar ministerie terechtkomen in een voor het openbaar ministerie in een strafzaak ongebruikelijke, niet van defensieve trekken vrije, positie. Dit vooruitzicht kan een zorgvuldige hantering van de bevoegdheid tot het uitvaardigen van een strafbeschikking stimuleren. Zo zien we in WAHV-zaken dat bij beroep op de kantonrechter door de officier van justitie nog eens ruim 15%^[42] à ruim 20%^[43] van de beschikkingen wordt vernietigd. Dat aantal springt met name in het oog wanneer wordt bedacht dat het hier gaat om zaken waarin de officier van justitie eerder het beroep heeft afgewezen.

De vraag rijst of de rechter een zwaardere straf kan opleggen dan bij strafbeschikking aan de verdachte is opgelegd. De tekst van de voorgestelde wet verzet zich daar niet tegen. Toch vraag ik mij af of dit verenigbaar is met het karakter van de strafbeschikking^[44] . Het openbaar ministerie heeft bepaald welke straf de verdachte diende te worden opgelegd. Dat is iets anders dan het doen van een transactieaanbod. Met dat laatste geeft de officier van justitie immers te kennen niet te zullen vervolgen, dus van de rechter niet te zullen vorderen een straf op te leggen wanneer van de geboden gelegenheid gebruik wordt gemaakt. Schikken staat hier op de voorgrond. Dat is bij een strafbeschikking niet het geval. Daar ligt het accent op de strafoplegging^[45] . De grond voor het eisen van een hogere straf dan bij strafbeschikking opgelegd, zal dan moeten worden gezocht in chicaneus gedrag van de verdachte, bijvoorbeeld wanneer de verdachte verzet heeft ingesteld maar bij de behandeling van zijn zaak, hoewel hij daarvan op de hoogte kan zijn, zonder meer verstek laat gaan^[46] .

In de Eerste Kamer is de vraag naar de rechtsgrond voor een strafverhoging na een eerdere strafbeschikking nog nadrukkelijk aan de orde geweest. Minister Donner heeft daarbij aangekondigd met het College van procureurs-generaal te zullen spreken over het beleid bij het ter terechtzitting vorderen van hogere straffen dan in de strafbeschikking waren opgenomen. Hij heeft toegezegd de Eerste Kamer daarover te zullen informeren^[47] .

De massaliteit van verkeersovertredingen heeft er niet alleen toe geleid dat er nieuwe oplossingen moesten worden gezocht voor de sanctionering daarvan, maar ook dat afdoening van verkeersovertredingen een factor van budgettaire betekenis is geworden. De fiscalisering van parkeerovertredingen berustte op de gedachte dat de opbrengsten van parkeerovertredingen aan de gemeenten ten goede moesten komen. Die gedachte speelt ook een rol bij de Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte parkeerovertredingen^[48] .

Aan het tot stand brengen van de eerste wet betreffende het wegverkeer, de Motor- en Rijwielwet, lag de gedachte ten grondslag dat aan allerlei plaatselijke verkeersvoorschriften met het oog op eenvormigheid van verkeersregels een einde diende te worden gemaakt. De geschiedenis van de Motor- en rijwielwet, de Wegenverkeerswet, en de Wegenverkeerswet 1994 en de op deze wetten gebaseerde regelingen laat zien dat deze wetten in die opzet zijn geslaagd. Voor voorschriften van plaatselijke overheden is alleen plaats voor zover deze een aanvullend karakter hebben (thans art. 2a WVW 1994). Zwak punt blijft dat eenvormigheid van de inrichting van de weg toch in belangrijke mate een aangelegenheid van de wegbeheerder is gebleven met uit een oogpunt van verkeersveiligheid soms ongewenste verschillen^[49] .

De handhaving van verkeersvoorschriften laat een omgekeerde beweging zien. Werd de weggebruiker die zich niet aan de verkeersregels hield oorspronkelijk alleen met strafrechtelijke handhaving geconfronteerd, inmiddels is de laatste twee decennia daarnaast een veelheid aan mogelijke instrumenten van handhaving ontstaan die op zijn pad kunnen komen. Parkeerovertredingen kunnen gefiscaliseerd zijn. In dat geval zal de overtreder, nu getransformeerd tot parkeerbelastingplichtige, met bezwaren de belastingrechter moeten adiëren en daarmee zelfs bij de Hoge Raad terecht kunnen komen. Zelfs, omdat de WAHV de behandeling van bezwaren van de geverbaliseerde verkeersovertreder, nu betrokkene, aan wie een administratieve sanctie is opgelegd, uit overwegingen van een onevenredige belasting van de cassatierechter juist aan de Hoge Raad heeft onttrokken en in hoogste instantie heeft toebedeeld aan het gerechtshof te Leeuwarden^[50] . Die instantie wordt overigens - anders dan bij de Hoge Raad in WAHV-zaken het geval was (art. 14 (oud) WAHV) - vrijwel nooit met parkeerovertredingen geconfronteerd omdat de hoogte van de sanctie het bedrag van € 70,- niet te boven pleegt te gaan en dus geen hoger beroep mogelijk is (art. 14 WAHV). Daarmee zijn de mogelijkheden voor een rechtsgang nog niet uitgeput. Invoering van de Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen zal betekenen dat een parkeerovertreding ook kan leiden tot een door een gemeente bij beschikking opgelegde bestuurlijke boete. Realisering van de Wet OM-afdoening maakt het mogelijk die overtreding af te doen bij strafbeschikking^[51] . Voor andere overtredingen ligt het voorgaande - afgezien van de fiscalisering van parkeerovertredingen - in veel gevallen niet anders. Daarbij komt dat ook de gewone strafrechtelijke rechtsgang mogelijk blijft, bij invoering van de Wet OM-afdoening ook voor gedragingen die thans bij uitsluiting op grond van de WAHV kunnen worden afgedaan (art. 2 nieuw WAHV^[52] ).

Wie veronderstelt dat dit voor de burger allemaal niet veel uitmaakt, komt bedrogen uit. Neem de burger die in korte tijd twee parkeerovertredingen heeft 'gescoord', één gefiscaliseerde en één onder de Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen, terwijl hij tevens een rood verkeerslicht heeft genegeerd en daarvoor een WAHV-beschikking heeft verworven. De naheffingsaanslag ter zake van de parkeerovertreding, die wordt opgelegd omdat de verschuldigde parkeerbelasting niet is voldaan (parkeermeter, parkeerautomaat) moet worden betaald ongeacht bezwaar of beroep (art. 234 lid 9 Gemeentewet). Dat laatste geldt niet voor de beschikking ter zake van de tweede parkeerovertreding. Bezwaar en beroep staan aan de onherroepelijkheid van de beschikking houdende de boete ter zake van ongeoorloofd parkeren in de weg. Beroep op de officier van justitie en vervolgens beroep op de rechter verhinderen ook de onherroepelijkheid van de Mulder-beschikking ter zake van rijden door rood licht. Maar wie geen zekerheid stelt ter zake van de hoogte van de opgelegde sanctie - eenvoudig gezegd: wie de boete niet betaalt - wordt in zijn beroep op de rechter niet ontvangen (art. 11 WAHV). En dan ga ik er nog aan voorbij dat de Mulder-gedragingen zodra de Wet OM-afdoening in werking is getreden^[53] ook nog via de strafrechtelijke weg, dus via de OM-beschikking of door middel van dagvaarding kunnen worden afgedaan^[54] .

Hoe onoverzichtelijk de wetgeving dreigt te worden^[55] , blijkt uit de vraag van enige leden van de fractie van de PvdA, die bij de voorbereidingen van de Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen aan de minister van Justitie vroegen een overzicht te geven van de wijzen van de handhaving van overtredingen. Daarbij liet de minister vervolgens de fiscalisering van parkeerovertredingen ongenoemd^[56] . En hoe te denken over de vragen waarvoor een opsporingsambtenaar zich op straat gesteld ziet? Hoeveel inspanning zal de opleiding in de finesses van de diverse regelingen vergen, hoeveel werk zal de bij deze diversiteit van regelingen onvermijdelijke fouten en misverstanden opleveren?

Bij de voorbereiding van Wet OM-afdoening wordt door de minister opgemerkt dat er op termijn naar zal worden gestreefd de regeling van de strafbeschikking en de WAHV te integreren^[57] . In dat kader^[58] wordt art. 2 WAHV zo gewijzigd dat voortaan in geval van een Mulder-gedraging zowel voor afdoening op grond van de WAHV als voor strafrechtelijke afdoening kan worden gekozen^[59] . Zoals hiervoor reeds aan de orde is geweest, is er meer werk aan de winkel: ook de fiscalisering van parkeerovertredingen^[60] en de mogelijkheden die de Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen aan de gemeenten biedt, zullen in die integratie moeten worden meegenomen^[61] . De daadkracht, tentoongespreid bij de totstandkoming van de eerste algemene wettelijke verkeersregeling, kan daartoe tot inspiratie strekken^[62] .

Die daadkracht kon wel eens hard nodig zijn. De amendementen op de voorstellen voor de Wet bestuurlijke boete fout parkeren en andere lichte verkeersovertredingen en de Wet bestuurlijke overlast in de openbare ruimte zijn immers allesbehalve op integratie gericht. Zij leiden tot een substantiële uitbreiding van de reikwijdte van de voorgestelde wetten, zodat gemeenten bijvoorbeeld behalve parkeerovertredingen ook een scala aan andere verkeersovertredingen kunnen beboeten. Het kabinet acht deze amendementen van dien aard dat deze de aard van de voorgestelde wetten wezenlijk wijzigt. Zij meent dat de voorgestelde uitbreidingen haaks staan op betere handhaving en eenvoud in de procedures. Bovendien oordeelt de regering de voorgestelde amendementen in strijd met haar streven te komen tot een grotere samenhang en regie bij de handhaving, waarbij zij het openbaar ministerie een centrale rol toedenkt^[63] . Inmiddels heeft de regering de Raad van State advies gevraagd over de amendementen^[64] .

Hiervoor is reeds aan de orde geweest dat bij de handhaving van verkeersvoorschriften de persoon van de verkeersovertreder wat op de achtergrond is geraakt, en de strafvervolging sterk is georiënteerd geraakt op de ernst van de door verkeersfouten veroorzaakte gevolgen. Verkeersovertredingen plegen tariefmatig te worden afgedaan. Voor zover het gaat om WAHV-gedragingen wordt recidive niet geregistreerd^[65] . Inmiddels laat de verhoging van de strafmaat verbonden aan het veroorzaken van dood of letsel in het verkeer door schuld bestaande in roekeloosheid^[66] zien dat de persoon van de dader ook weer in het vizier van de wetgever is gekomen. Een en ander heeft nog niet geleid tot het registreren van Mulder-gedragingen^[67] , maar wel tot voorschriften die in het bijzonder betrekking hebben op jeugdige gemotoriseerde verkeersdeelnemers^[68] en tot het wetsvoorstel tot invoering van een zogenaamd puntenstelsel voor rijbewijzen.

Wie gelet op de titel van het wetsontwerp veronderstelt dat een puntenstelsel betekent dat de rijbewijsbezitter vanwege door hem begane verkeersovertredingen (straf)punten worden gegeven die bij een bepaald aantal tot bijvoorbeeld intrekking van het rijbewijs leiden^[69] , zal ontdekken dat het voorstel toch anders in elkaar zit. Uitgangspunt van het voorstel is dat een rijbewijs zijn geldigheid verliest wanneer een bestuurder bij rechterlijke uitspraak wegens een of meer verkeersdelicten een ontzegging van de rijbevoegdheid wordt opgelegd voor de duur van tenminste twee jaar dan wel ontzeggingen met een gezamenlijke duur van twee jaar. Daarbij gaat het steeds om het onvoorwaardelijk deel van de ontzegging(en). Eenzelfde gevolg wordt verbonden aan een ontzegging, wanneer het onvoorwaardelijk deel tenminste een jaar bedraagt en nog geen vijf jaar zijn verstreken wegens een veroordeling voor een verkeersdelict waarvoor een ontzegging van de rijbevoegdheid - let wel - kón worden opgelegd. Onder die laatste veroordeling wordt een transactie ter zake van een dergelijk verkeersdelict begrepen (art. 123a ontwerp van wet).

Verkeersovertredingen die worden afgedaan volgens de Wet Mulder vallen niet onder deze regeling. Deze achtte de wetgever daartoe niet voldoende ernstig. Het negeren van het rode verkeerslicht zonder dat dat tot een transactie of tot een veroordeling ter zake van art. 5 WVW heeft geleid en aanzienlijke overschrijdingen van de maximumsnelheid (tot en met 30 km/u; tot en met 40 km/u op autosnelwegen) tellen dus niet mee.

De wetgever achtte het ter effectuering van de regeling van het puntenrijbewijs noodzakelijk de vrijheid van de rechter om af te zien van het opleggen van een ontzegging van de rijbevoegdheid aan banden te leggen. Pleegt de bestuurder na een veroordeling wegens een bij AMvB aangewezen feit binnen vijf jaar opnieuw een bij AMvB aangewezen feit, dan moet de rechter hem de rijbevoegdheid ontzeggen voor tenminste de bij AMvB bepaalde duur. Van die bij AMvB bepaalde ondergrens kan bij bijzondere hardheid worden afgeweken. De AMvB kent ook een bovengrens voor de bij die AMvB bepaalde maximale duur van de op te leggen ontzegging. Die grens kan worden overschreden wanneer deze aan een passende bestraffing in de weg staat (art. 179a ontwerp van wet).

Uiteraard rijst de vraag aan welke verkeersdelicten wordt gedacht. De minister noemt het veroorzaken van een verkeersongeval met ernstige gevolgen (art. 6 WVW ligt voor de hand, maar art. 5 WVW wordt niet uitgesloten), rijden onder invloed van alcohol en 'het brede palet aan grove snelheidsovertredingen' om mee te beginnen. Het valt op dat de minister slechts ten dele aansluiting heeft gezocht bij de verkeersovertredingen die in geval van schending van art. 6 WVW tot een hoger strafmaximum leiden (art. 175 lid 3 WVW).

Wordt hier nu het stelsel van de minimumstraf ingevoerd? De Memorie van Toelichting bestrijdt dit met klem^[70] . Er wordt niet een gefixeerde minimumstraf ingevoerd, maar voorzien in bandbreedtes van de op te leggen ontzegging van de rijbevoegdheid, gerelateerd aan de ernst van de onderscheiden delicten, terwijl de rechter in gevallen van bijzondere hardheid kan afwijken van de voorgeschreven straf. Een en ander neemt niet weg dat bij de delicten waarvoor bij AMvB in een bandbreedte van de op te leggen ontzegging is voorzien, de rechter een ontzegging van de rijbevoegdheid zal moeten opleggen die niet lager is dan de ondergrens van de bandbreedte. Dit is alleen anders in gevallen van bijzondere hardheid. De voorgestelde wettelijke regeling komt er dus op neer dat in het algemeen voor de in de AMvB genoemde delicten een ontzegging van de rijbevoegdheid moet worden opgelegd voor ten minste een bepaalde duur. Voor die delicten geldt dus een minimumstraf^[71] . Daarbij merk ik op dat de hardheidsclausule uitdrukkelijk niet is bedoeld om te voorzien in gevallen waarin geen sprake is van bijzondere hardheid, maar wel gerede aanleiding bestaat voor een matiging van de voorgeschreven straf^[72] .

Dat de wetgever hier onmiskenbaar de minimumstraf wil invoeren, zij het niet in de meest rigide vorm, blijkt ook uit de koppeling die wordt gelegd met de invoering van het zogenaamde puntenrijbewijs. Hoewel het puntenrijbewijs in de voorgestelde vorm heel wel kan bestaan zonder dat de rechter wordt voorgeschreven tenminste een ontzegging van de rijbevoegdheid voor een bepaalde duur op te leggen, wordt het voorschrijven van deze minimumstraf als eerste hoofdelement van de nieuwe wettelijke regeling gezien^[73] . Van een hoofdelement kan echter alleen worden gesproken als de vrees bestaat dat de regeling van het puntenrijbewijs niet tot zijn recht zal komen als de rechter de gelegenheid wordt gelaten bij de bepaling van de duur van de ontzegging van de rijbevoegdheid rekening te houden met de bijzondere gevolgen die de regeling van het puntenrijbewijs aan de oplegging van de ontzegging verbindt. Daarin kan alleen worden voorzien door de rechter voor te schrijven een ontzegging van de rijbevoegdheid op te leggen van tenminste een bepaalde duur, een minimumstraf dus.

De voors en tegens van het wetsontwerp laat ik hier verder rusten^[74] . Binnen het bestek van dit artikel is van belang dat het verkeersrecht hier opnieuw lijkt op te treden als proeftuin voor een nieuwe wettelijke voorziening. Onmiskenbaar pleit voor een regeling als beoogd, dat deze uniforme bestraffing in de hand werkt en aanknopingspunt biedt voor een gestructureerde motivering van de straf en daarmee ook voor een verdergaande controle op de motivering van de straf in cassatie^[75] .

In de Memorie van Toelichting wordt een vraag aangesneden die het belang van de straftoemeting in gevallen waarop het wetsontwerp het oog heeft, te boven gaat. Komt oplegging van de ontzegging van de rijbevoegdheid aan de orde dan pleegt de rechter daarbij in aanmerking te nemen of de verdachte het rijbewijs voor zijn werk kan missen. Is dat niet het geval dan wordt soms afgezien van ontzegging van de rijbevoegdheid, soms wordt een voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid opgelegd met als bijzondere voorwaarde dat men niet mag rijden op - bijvoorbeeld - zaterdagen en zon- en feestdagen. De gedachte hierachter is dat iemand die het rijbewijs voor zijn werk nodig heeft, door een ontzegging van de rijbevoegdheid onevenredig zwaar wordt getroffen in vergelijking tot iemand die voor zijn werk niet afhankelijk is van het rijbewijs. De wetgever lijkt met deze aanpak resoluut te willen breken. Volgens de Memorie van Toelichting wordt er in het wetsontwerp geen onderscheid gemaakt tussen personen die het rijbewijs wel en personen die het rijbewijs niet voor het werk nodig hebben^[76] . Het mag zo zijn, aldus de wetgever, dat bestuurders die veel aan het verkeer deelnemen een groter risico lopen op het herhaald plegen van verkeersovertredingen, dit is geen reden om vaker te mogen recidiveren. Zou hier wel onderscheid gemaakt worden, dan zou de doelstelling van het wetsontwerp recidive harder aan te pakken, worden doorkruist. Verder mag in de ogen van de wetgever van een beroepschauffeur een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel worden verwacht voor de verkeersveiligheid.

Kern van de hier verwoorde gedachten is dat het uit een oogpunt van preventie niet aangaat bij de strafoplegging rekening te houden met omstandigheden van de verdachte die meebrengen dat oplegging van een straf hem meer doet verliezen dan de gemiddelde verdachte. Wie veel te verliezen heeft, zo is kennelijk de gedachte, heeft ook over een hogere drempel moeten gaan om een strafbaar feit te plegen.

Bij oplegging van straffen wordt in het algemeen rekening gehouden met de gevolgen die deze voor de bestrafte heeft: verlies van werk, verlies van contact met de kinderen om maar een paar gevolgen te noemen. Dat wordt gewenst geacht uit een oogpunt van gelijkheid van bestraffing. Het gaat immers niet aan voor eenzelfde feit aan de ene verdachte meer leed toe te voegen dan aan de andere. Zo gezien leidt het verlaten van deze gedachte tot de ongelijkheid van bestraffing die volgens de Memorie van Toelichting door het gekozen stelsel juist wordt voorkomen^[77] . Ik kan mij voorstellen dat in geval van recidive de persoonlijke gevolgen van de straf voor de verdachte minder gewicht in de schaal werpen. De verdachte heeft dan immers laten zien dat hij zich ondanks het feit dat hij eerder bestraft is en toen nadrukkelijk is geconfronteerd met het feit dat hij veel te verliezen heeft, toch niet van het plegen van strafbare feiten laat weerhouden en hij dus aan hetgeen hij te verliezen heeft minder waarde hecht dan verwacht zou mogen worden. Daarbij dient echter te worden bedacht dat een degelijke redenering eerder opgeld kan doen bij doleuze delicten dan bij delicten waarvoor geen opzet is vereist. Onder die laatste bevinden zich ook ernstige verkeersovertredingen waarvoor de voorgestelde minimumstraf mede is bedoeld en die niet steeds opzettelijk worden begaan. Wat ogenschijnlijk recht is, kan de in de Memorie van Toelichting gehuldigde redenering dus in onrecht doen verkeren. De hardheidsclausule, die immers slechts is bedoeld voor gevallen van bijzondere hardheid^[78] , voorziet daarin dus ten onrechte niet.

Wie zijn blik laat gaan over honderd jaar verkeerswetgeving kan een gevoel van verbazing over de huidige ontwikkeling naar versnippering van de handhaving van verkeersregels door verschillende overheden en volgens verschillende procedures niet onderdrukken. Was aanvankelijk de gedachte dat weggebruikers zoveel mogelijk met eenduidige regels moeten worden geconfronteerd en zijn met het oog daarop zelfs verdragen^[79] gesloten, thans staat niet het perspectief van de weggebruiker voorop maar dat van de plaatselijke overheid die tot op zekere hoogte een eigen handhavingsbeleid moet kunnen voeren en daarvan de revenuen moet kunnen behouden, ook als deze de kosten van handhaving te boven gaan. Daarbij wordt zelfs de deskundigheid en de efficiency van het CJIB op het gebied van het innen van geldboetes versmaad en de inning aan de plaatselijke overheid zelf overgelaten.

Het is de vraag of deze versnippering noodzakelijk en gewenst is. Uit een oogpunt van effectieve handhaving van verkeersregels lijkt niet het perspectief van plaatselijke overheden, maar dat van de weggebruiker voorop te moeten staan. Hij dient zich aan de regels te houden, dus hij zal helder en eenduidig tegemoet moeten worden getreden.

Ook de politieman op straat is gebaat bij een helder en eenduidig systeem van handhaving. We mogen immers niet vergeten dat handhaving van verkeersregels staat en valt met het optreden van de politieman op straat, een aspect dat bij de totstandkoming van wetgeving gericht op het laten handhaven van verkeersregels door plaatselijke overheden niet de aandacht krijgt die het verdient.

In de discussie over de vraag hoe regels gehandhaafd zullen moeten worden, speelt het onderscheid tussen bestuursrecht en strafrecht een belangrijke rol. De vraag is of dat juist is. Voor de burger maakt het geen verschil of hij een bestuurlijke of een strafrechtelijke boete krijgt. Hoe de boete ook wordt genoemd, het blijft voor hem immers een daad van de overheid met een punitief karakter. Zoals de minister in zijn brief van 8 november 2005^[80] heeft laten weten, is dat een belangrijke indicator voor afdoening volgens de regels van het straf(proces)recht.

De Wet OM-afdoening vormt een goed aanknopingspunt voor harmonisering van de thans bestaande diversiteit aan afdoening van verkeersovertredingen^[81] . Art. 257ba Sv biedt de mogelijkheid lagere overheden de bevoegdheid te geven strafbeschikkingen uit te vaardigen. Daarmee kan in de kern van de zaak reeds bereikt worden hetgeen wordt beoogd met het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren en andere overtredingen: invloed van lagere overheden op de intensiteit van de handhaving. Lagere overheden zullen hun beleid dan wel moeten afstemmen op het algemene handhavingsbeleid van het openbaar ministerie^[82] . Uit een oogpunt van gelijke rechtsbedeling kan daartegen moeilijk bezwaar bestaan. Er zijn zo ook aanzienlijke besparingen te bereiken bij de tenuitvoerlegging omdat gebruik kan worden gemaakt van de professionele dienstverlening van het CJIB. In de kosten die lagere overheden moeten maken kan, ook anders worden voorzien dan door boetebedragen rechtstreeks in de kas van de lagere overheden te laten vloeien.

Het valt op dat in de discussie over wetsvoorstellen tot uitbreiding van de bestuurlijke boete wordt voorbijgegaan aan het feit dat een bestuursrechter, een bestuursstrafrechter en een strafrechter verschillend omgaan met de vragen die hen worden voorgelegd. De bestuursrechter toetst alleen de rechtmatigheid van een boetebesluit en stelt zich daarbij afstandelijk op^[83] , de bestuursstrafrechter heeft een taakopvatting die dicht aanligt tegen die van de strafrechter doch ziet het openbaar ministerie wel als een orgaan dat zijn beschikking waar moet maken^[84] , de strafrechter verricht in de ogen van de wetgever zelfstandig onderzoek alsof er geen strafbeschikking was voorafgegaan. Dat verschil in toetsing kan zijn grond niet vinden in de aard van de punitieve sanctie. Het kan immers in alle drie gevallen gaan om een sanctie van geldelijke aard, die in hoogte niet verschilt. Dat roept de vraag op of bij uitbreiding van de bestuurlijke boete het belang van de burger niet nodeloos uit het oog wordt verloren ten gerieve van behoeften van bestuursorganen waarin ook op andere wijze, in het bijzonder door de Wet OM-afdoening, kan worden voorzien.

Hantering van de mogelijkheden die de Wet OM-afdoening biedt, zal betekenen dat het overgrote deel van de strafzaken wordt ingeleid met een strafbeschikking. Zou dit niet de opmaat (kunnen of moeten) zijn naar een strafproces waarin de rechter doet waartoe hij bij uitstek geschikt is, het toetsen van het concrete geval aan de algemene regel, en waarin het voeren van straftoemetingsbeleid als onderdeel van de uitvoering van regelgeving wordt overgelaten aan het openbaar ministerie als deel van de uitvoerende, (anders dan de rechter) aan democratische controle onderworpen, macht?

Hiervoor heb ik mij geen voorstander getoond van de minimumstraf waarmee de invoering van het puntenrijbewijs gepaard gaat. Niettemin zou er in mijn ogen geen bezwaar tegen bestaan dat de wetgever bij AMvB bandbreedtes of oriëntatiepunten voor straftoemeting formuleert, waarvan de rechter op grond van door hem te benoemen bijzondere omstandigheden kan afwijken. Zoals Fokkens en Duker^[85] uiteenzetten kan de wetgever aldus bevorderen dat straffen beter worden gemotiveerd, omdat daarvoor op die wijze een referentiekader wordt geschapen, en zal op die wijze de eenheid in straftoemeting worden bevorderd. De wetgeving voor het puntenrijbewijs zou een goed aanknopingspunt kunnen bieden om daarmee enige ervaring op te doen. Zijn die ervaringen goed, dan kan worden besloten deze techniek ook elders in het (verkeers)strafrecht toe te passen. Zo zou ook hier het verkeersrecht een aanzet kunnen geven tot nieuwe regels van strafrecht.