VRA 2004, p. 325
2004-11-01
Mr F.A.M. Hobma, mr E.T. Schutte-Postma
In de vorige aflevering van dit tijdschrift is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 15 september 2004, Wegaanpassingsbesluit A2 's-Hertogenbosch-Eindhoven, gepubliceerd (VR 2004, 124). In deze uitspraak vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak het wegaanpassingsbesluit waarmee werd beoogd spitsstroken aan te leggen langs een snelwegtracé van 23 km. De uitspraak verscheen zeer kort voor de presentatie van de Begroting 2005 waarin zwaar wordt ingezet op de aanleg van spitsstroken door heel Nederland. De bedoeling is dat het programma Fileplan ZSM (Zichtbaar-Slim-Meetbaar) werkt aan het vergroten van de capaciteit tijdens de spits en het bevorderen van de doorstroming. In de eerste fase tot en met 2006 dienen volgens het plan 150 kilometer spitsstroken en 160 kilometer plusstroken te worden aangelegd. De vraag is of dit programma ongewijzigd zal worden doorgezet, nu door de rechter een streep is gezet door enkele 'voordelen' van de Spoedwet wegverbreding, namelijk een zeer korte proceduretijd - onder meer door het niet uitvoeren van een diepgaand onderzoek naar de milieu-effecten - en het besparen op aanlegkosten door het smaller maken van rijstroken en het opofferen van vluchtstroken.
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak verdient een nadere bespreking op drie punten: de betekenis van de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen voor Spoedwetprojecten (§ 2), de betekenis van het Besluit luchtkwaliteit voor Spoedwetprojecten (§ 3) en de vraag of voor Spoedwetprojecten een milieueffectrapport gemaakt moet worden (§ 4). Niet alleen voor projecten onder de Spoedwet wegverbreding heeft de uitspraak betekenis. Voor in feite alle infrastructurele en bouwprojecten met mogelijk negatieve gevolgen voor de luchtkwaliteit is de uitspraak van belang.
Smalle marges voor wegverbreding
Enkele beschouwingen naar aanleiding van het vernietigde wegaanpassingsbesluit A2 's-Hertogenbosch-Eindhoven (Raad van State, afd. Bestuursrechtspraak, 15 september 2004)
VRA 2004, p. 325
Mr F.A.M. Hobma, mr E.T. Schutte-Postma
Spoedwet WegverbredingTracéwet
Inleiding
Bij uitspraak van 15 september 2004 vernietigde de Afdeling bestuursrechtspraak het wegaanpassingsbesluit A2 's-Hertogenbosch-Eindhoven (VR 2004, 124). Deze recente uitspraak heeft in de publiciteit reeds veel aandacht gekregen. Zo uitte de staatssecretaris voor Milieu zijn ongenoegen door te verklaren dat het toch niet de bedoeling kan zijn dat Nederland op slot gaat voor wonen, werken en infrastructuur. Inmiddels zijn ook kamervragen gesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling. GroenLinks vroeg of de uitspraak niet 'het failliet' van het wegverbredingsprogramma betekent[1] . De VVD daarentegen vroeg welke wetswijzigingen nodig zijn om de eisen van de Europese overeenkomst 'met succes te elimineren'[2] .
De publiciteit is terecht. Deze uitspraak heeft niet alleen belangrijke gevolgen voor de uitvoering van het spitsstrokenprogramma, maar strekt veel verder, tot in feite alle infrastructurele en bouwprojecten met potentieel negatieve gevolgen voor de luchtkwaliteit.
1
De Spoedwet wegverbreding
De Spoedwet wegverbreding[3] is op 25 juni 2003 in werking getreden. Het is een lex specialis: in afwijking van de reguliere procedures van de Tracéwet wordt voor een limitatief aantal wegaanpassingen een eigen procedure geïntroduceerd. Centraal begrip in de wet is het 'wegaanpassingsbesluit' (art. 4). Net als de Tracéwet kent de Spoedwet een gecoördineerde vergunningenprocedure.
Doel van de wet is capaciteitsverhoging van het hoofdwegennet om zo een bijdrage te leveren aan de filebestrijding. In feite wordt met de wet een versnelde realisatie van spitsstroken en plusstroken mogelijk gemaakt. Een spitsstrook is een vluchtstrook die tijdens de spitsuren ingezet wordt als tijdelijke extra rijstrook. Bij een plusstrook worden de rijstroken versmald en wordt daardoor ruimte gecreëerd voor het toevoegen van een smalle extra rijstrook aan de linkerkant van de rijbaan.
De Spoedwet wegverbreding is niet als structurele oplossing voor de versnelling van de besluitvorming bedoeld. Die zal worden geregeld in de (tweede tranche van de) wijziging van de Tracéwet zelf. Naar verwachting zal in oktober 2004 een wetsvoorstel voor wijziging van de Tracéwet aan de Tweede Kamer worden aangeboden.
Inmiddels zijn 15 wegaanpassingsbesluiten ondertekend waarvan er 7 onherroepelijk zijn geworden[4] . De eerste spitsstroken zijn reeds in gebruik.
Het in deze uitspraak bestreden besluit heeft betrekking op het wegaanpassingsbesluit rijksweg A2 tussen 's-Hertogenbosch en Eindhoven, meer precies: tussen knooppunten Vught en Ekkersweijer. Dit is een van de projecten opgenomen in de zogeheten B-lijst; wegaanpassingsprojecten van semi-permanente aard, waarop de Wet geluidhinder niet van toepassing is. Het wegaanpassingsbesluit behelst een traject van maar liefst 23 kilometer in beide richtingen, met ingebruikneming van de vluchtstrook als spitsstrook.
In haar uitspraak gaat de Afdeling bestuursrechtspraak in op drie 'zaakoverstijgende' onderwerpen: 1. de betekenis van de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen voor Spoedwetprojecten, 2. de betekenis van het Besluit luchtkwaliteit voor Spoedwetprojecten en 3. de vraag of voor Spoedwetprojecten een milieueffectrapport gemaakt moet worden. In dit artikel komen de drie onderwerpen achtereenvolgend aan de orde.
2
De Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen
De werking van de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen
De Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen van 15 november 1975 (Geneve, Trb. 1979, 78, zoals laatstelijk gewijzigd zoals gepubliceerd in Trb. 2004, 7; verder: de Overeenkomst), is gesloten tussen Europese staten en voorbereid door de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties. De Overeenkomst heeft betrekking op de zogenoemde E-wegen (de lijst van wegverbindingen genoemd in een aan de Overeenkomst gehechte bijlage) en het Koninkrijk der Nederlanden is partij bij de Overeenkomst. In dit tijdschrift is al eerder het standpunt verdedigd dat het gebruik van de vluchtstrook als rijstrook in strijd is met de Overeenkomst[5] .
Appellanten stellen in beroep dat de Spoedwet wegverbreding en de daarop gebaseerde wegaanpassingsbesluiten in strijd zijn met de Overeenkomst, aangezien de rijstroken op de A2 (E 25) tussen Vught en Eindhoven na de wegaanpassing smaller zullen zijn dan de voorgeschreven minimumbreedte van 3,5 meter en de voorgeschreven vluchtstroken en obstakelvrije zones ontbreken. Gelet op de concreetheid van de bepalingen, moet volgens appellanten worden aangenomen dat burgers een direct beroep op de Overeenkomst toekomt. De minister van Verkeer en Waterstaat (verweerder in deze zaak) betoogt dat de Overeenkomst geen rechtstreekse werking heeft voor burgers. De bepalingen zijn volgens hem onvoldoende concreet om door de rechter te kunnen worden toegepast en dienen te worden beschouwd als een inspanningsverplichting voor de staten die de Overeenkomst hebben gesloten.
Ingevolge art. 93 van de Grondwet hebben bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt. Ingevolge art. 94 van de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ons recht kent dus een stelsel, gebaseerd op de artikelen 93 en 94 Grondwet, waarbij de rechter tot taak heeft om een oordeel te geven over de vraag of een correcte uitvoering en toepassing van volkenrechtelijke regels in de nationale rechtsorde heeft plaatsgevonden. Dit stelsel kent kort gezegd twee elementen. De eerste vraag is of de Spoedwet wegverbreding zelf bepalingen bevat die op enigerlei wijze strijdig zouden zijn met de onderhavige Overeenkomst waardoor bepalingen uit de Spoedwet met een beroep op art. 94. van de Grondwet buiten toepassing zouden moeten blijven. De Afdeling stelt vast dat niet is gebleken dat de Spoedwet wegverbreding zelf bepalingen bevat die op enigerlei wijze strijdig zouden zijn met de Overeenkomst. De tweede vraag, of het concrete wegaanpassingsbesluit strijdig is met bepalingen uit de Overeenkomst, wordt door de Afdeling wel bevestigend beantwoord. De Afdeling wijst erop dat de Overeenkomst weliswaar niet voor alle situaties harde normen bevat maar dat deze wel een dwingend afwegingskader bevat in het belang van de veiligheid van het verkeer, milieubescherming, doorstroming van het verkeer, en het belang van weggebruikers. De Afdeling is van oordeel dat de genoemde bepalingen van de Overeenkomst in zoverre als een ieder verbindende bepalingen kunnen worden beschouwd, die zich lenen voor toepassing door de rechter in de nationale rechtsorde.
'Uit de structuur van de Overeenkomst komt naar voren dat het hier een afwegingskader betreft met daarbij minimumnormen en streefwaarden die een wisselend juridisch karakter hebben. Dat neemt niet weg dat het hier, gelet op de formulering van artikel 3 van de Overeenkomst zelf, om een dwingend afwegingskader gaat. Uit artikel 3 volgt immers dat dwingend is voorgeschreven dat de aangewezen E-wegen in overeenstemming moeten worden gebracht met de eisen zoals die in Bijlage II zijn neergelegd' (r.o. 2.2.12).
Het aangehaalde artikel 3 van de Overeenkomst bepaalt:
The roads of the International E-road network as referred to in article 1 of this Agreement shall be brought into conformity with the provisions of annex II to this Agreement.
Wat de dwingendheid betreft verwijst de Afdeling verder nog naar het algemene deel van Bijlage II van de Overeenkomst:
'Countries shall make every possible effort to conform to these provisions both in the construction of new roads and in modernizing existing ones.'
Uit deze formulering volgt volgens de Afdeling dat voorzien is dat zich situaties kunnen voordoen waarin een staat niet kan worden gehouden aan de voorschriften uit de Overeenkomst. Dat betekent dat de gestelde minimumnormen en streefwaarden niet vrijblijvend zijn en dat een grondige motivering is vereist wanneer van die minimumnormen en streefwaarden wordt afgeweken. De Afdeling overweegt dat voor zover bij het individuele wegaanpassingsbesluit komt vast te staan dat de alsdan ontstane situatie niet voldoet aan hetgeen de Overeenkomst als uitgangspunt formuleert, duidelijk moet zijn dat een afweging van de belangen van de veiligheid van het verkeer, milieubescherming, doorstroming van het verkeer, en het belang van weggebruikers heeft plaatsgevonden. Per bepaling moet worden gekeken hoe dwingend deze is geformuleerd en hoeveel ruimte ze laat voor een gemotiveerde afwijking door het bestuur.
De overwegingen van de Afdeling moeten we toejuichen. Praktisch iedere burger is gebruiker van het hoofdwegennet en heeft er belang bij dat de voorschriften van de Overeenkomst door het bestuur worden nageleefd. Deze uitspraak schept daartoe de mogelijkheid.
Afwijking van de Overeenkomst
In principe moet het bestuur voldoen aan de voorschriften van de Overeenkomst. Voor eventuele afwijking eist de Afdeling een grondige motivering waaruit blijkt dat het belang dat afwijking van de Overeenkomst zou rechtvaardigen afgewogen wordt tegen de overige belangen die de Overeenkomst dient. De belangen die de Overeenkomst noemt zijn: traffic safety, environmental protection, fluidity of traffic flow and comfort of road users, applied on the basis of economic evaluation (algemene bepalingen bijlage II).
Voor wat betreft de aanleg van spitsstroken acht de Afdeling daarbij van groot belang de omstandigheid dat de huidige situatie (vóór de wegaanpassing) wél in overeenstemming is met de Overeenkomst. In r.o. 2.2.14 spreekt de Afdeling daarom zelfs van een overtuigende motivering die is vereist. In casu gaat het om de overtuigende motivering waarom de afname van de verkeersveiligheid, die het gevolg is van het wegaanpassingsbesluit, moet en mag worden aanvaard.
'Daarbij is naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de eis in het algemene deel van Bijlage II dat de staten alle mogelijke moeite moeten doen om tot een oplossing te komen waarmee wel aan de uitgangspunten van de bijlage wordt voldaan, en gelet op de formulering 'should' in de bepalingen III.3.1 en III.3.2, een grondige motivering vereist waaruit blijkt dat bedoelde belangenafweging heeft plaatsgehad en dat alternatieven zijn afgewogen. In dit verband acht de afdeling van groot belang dat de thans bestaande situatie (dat wil zeggen: de situatie vóór de beoogde wegaanpassing) op het desbetreffende weggedeelte van de A2 op de in dit geschil van belang zijnde punten wél in overeenstemming is met de in de Overeenkomst gestelde eisen. Dit brengt naar het oordeel van de Afdeling mee dat overtuigend gemotiveerd zal moeten worden waarom een afname van de verkeersveiligheid, die het gevolg is van het wegaanpassingsbesluit, moet en mag worden aanvaard.'
Bij het onderhavige wegaanpassingsbesluit ontbreekt een dergelijke overtuigende motivering. De verkeersveiligheid neemt af, er was geen calamiteitenplan, er is geen deugdelijke afweging met andere belangen waar de Overeenkomst op ziet. Het wegaanpassingsbesluit dat afwijkt van de bepalingen van de Overeenkomst met betrekking tot de minimumbreedte van rijstroken en de aanwezigheid van vluchtstroken, berust niet op een deugdelijke motivering en is aldus in strijd met art. 3:46 Awb.
Het lijkt ons overigens welhaast onmogelijk dat de minister aan de overtuigende motiveringsplicht kan voldoen. Waar de Overeenkomst eist dat wegen in overeenstemming met de Overeenkomst worden gebracht (en de huidige A2 daarmee ook in overeenstemming is) wil de minister hier een situatie creëren in strijd ermee. De voorschriften van de Overeenkomst zijn al het resultaat van een afweging van doorstroming (fluidity of traffic flow) tegen verkeersveiligheid en andere belangen, terwijl de minister met de spitsstroken het eerstgenoemde belang boven de andere belangen wil stellen.
3
De reikwijdte van het Besluit luchtkwaliteit
Het Besluit luchtkwaliteit[6] heeft ten doel de luchtkwaliteit te beschermen met het oog op de gezondheid van de mens en het milieu als geheel. Het vormt de Nederlandse uitwerking van twee Europese richtlijnen, de zgn. 'eerste dochterrichtlijn'[7] en de bij deze behorende Kaderrichtlijn luchtkwaliteit[8] . Eerder werd in dit tijdschrift aan dit Besluit en genoemde richtlijnen al aandacht besteed[9] .
De minister van Verkeer en Waterstaat heeft het Besluit luchtkwaliteit in deze zaak duidelijk niet serieus genoeg genomen. De uitgevoerde milieutoets, samen met het in opdracht van de minister uitgevoerde onderzoek, was volgens de Afdeling te beperkt om het aanpassingsbesluit te kunnen dragen (strijd met de zorgvuldigheid en gebrek aan deugdelijke motivering).
De Afdeling is allereerst van oordeel dat vaststelling van het 'wegaanpassingsbesluit' een activiteit is waarop het Besluit luchtkwaliteit van toepassing is. Het gaat om het uitoefenen van een bevoegdheid die gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit, waarvoor het Besluit luchtkwaliteit voorschriften geeft[10] .
Daarna constateert de Afdeling dat de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit (verder in deze paragraaf: 'het Besluit') voor de 'buitenlucht in zijn algemeenheid' gelden. Eerder kwam zij al tot die conclusie in de uitspraak over de spitsstrook op de A1 op het wegvak tussen Hoevelaken en Barneveld[11] . Vervolgens gaat de Afdeling uitvoerig in op de eisen waaraan het onderzoek naar de luchtkwaliteit (inclusief de milieutoets) moet voldoen. De Afdeling baseert zich daarbij steeds letterlijk op het Besluit en de Nota van Toelichting. Om te beginnen stelt de Afdeling dat het onderzoek zowel de 'jaargrenswaarden' voor NO2 (stikstofdioxide) en PM10 (zwevende deeltjes) als de 'uurgrenswaarden' voor NO2 dan wel de '24 uurgemiddelde' concentratie voor PM10 moet betreffen. Vervolgens concludeert de Afdeling dat mogelijke gevolgen van het aanpassingsbesluit in het onderzoek betrokken moeten worden, om vast te kunnen stellen of de grenswaarden in acht zijn genomen. Aan de hand van de grenswaarden dient te worden beoordeeld of aanvullende voorzieningen nodig zijn ten aanzien van de bronnen of de ruimtelijke inrichting. De grenswaarden dienen expliciet bij de afweging te worden betrokken en daarvan dient rekenschap te worden gegeven. In geval van saneringssituaties zijn ook de 'plandrempels' relevant. Plandrempels zijn de tot 2010 c.q. 2005 geaccepteerde 'overschrijdingswaarden' voor NO2 resp. PM10, in de zin van de zgn. 'eerste dochterrichtlijn'[12] . In geval van saneringssituaties dient het bevoegd gezag een plan met maatregelen op te stellen om vóór 2010 resp. 2005 aan de grenswaarden te voldoen. Waar sprake is van een maatregel - zoals in casu -, die wel een verbetering kan geven, maar niet leidt tot het volledig voldoen aan de grenswaarde, dient de betrokken overheid een afweging te maken of die activiteit voldoende bijdraagt aan realisering van de grenswaarde. Daarvan dient die overheid ook rekenschap te geven .
In het hier bestreden wegaanpassingsbesluit van de minister van Verkeer en Waterstaat voor de A2, voor het wegvak tussen Vught en Ekkersweijer, dat in november 2003 werd genomen, is dit allemaal niet gebeurd. Zo bleek het door de minister overgelegde onderzoek alleen over de jaargrenswaarden en niet over uurgrenswaarden te gaan. Geconstateerd kan worden dat voor de minister de uitspraak van 12 mei 2004 over de spitsstrook op de A1, waarin werd bepaald dat onder luchtkwaliteit 'de buitenlucht in zijn algemeenheid' dient te worden verstaan, te laat kwam. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft thans opnieuw, en in niet mis te verstane bewoordingen, duidelijk gemaakt hoe met de normstelling van het Besluit luchtkwaliteit en het daaraan verbonden onderzoek moet worden omgegaan. De Nota van Toelichting stond hierbij overigens centraal. Die had de minister toch zeker bekend kunnen zijn.
Dit is, gezien tegen de achtergrond van het Besluit luchtkwaliteit, een terechte uitspraak. Het gaat hier immers om een lange (23 km) spitsstrook in een saneringssituatie, waarin niet aan de grenswaarden (en de 'plandrempels') wordt voldaan en waarvoor het aanpassingsbesluit uit oogpunt van luchtkwaliteit wel erg snel en oppervlakkig is genomen.
Overigens is het de vraag of de genoemde grenswaarden wel voor de 'buitenlucht in zijn algemeenheid', zoals het Besluit bepaalt, moeten blijven gelden. Dat hier een sterkere relatie met de aanwezigheid (blootstelling) van personen, met kwetsbare bestemmingen dus, gelegd zou kunnen worden, zou een goede gedachte zijn. Van den Hout schrijft hier al over[13] . Ook de staatssecretaris van VROM maakt hier melding van[14] . Aanpassing van de eerste dochterrichtlijn in die zin, lijkt gewenst.
4
M.e.r.-plicht voor spoedwetprojecten
Bij de voorbereiding van het wegaanpassingsbesluit is geen milieueffectrapport (hierna m.e.r.) opgesteld. Wel is een 'milieutoets' gedaan. Appellanten stellen met een beroep op het Besluit m.e.r. en de Richtlijn 85/337/EEG, zoals gewijzigd door Richtlijn 97/11/EG dat de overheid wel verplicht is tot het, voorafgaand aan het besluit, maken van een m.e.r. en dat een 'milieutoets' niet gelijk gesteld kan worden met een dergelijk rapport.
De minister stelt zich op het standpunt dat het Besluit m.e.r. in het gegeven geval niet verplicht tot het opstellen van een m.e.r. De Nota van Toelichting bij het Nederlandse Besluit m.e.r. vermeldt dat voor verkeersbenuttingsmaatregelen zoals spitsstroken, waarbij extra rijstroken worden gecreëerd zonder fysieke aanpassing van het weglichaam, geen m.e.r.-plicht geldt. De aanleg van 50 pechhavens bij het 23 km lange traject wordt door de minister niet aangemerkt als fysieke aanpassing van de weg.
De Afdeling beperkt zich echter niet tot de Nederlandse wetgeving, maar betrekt ook de Europese m.e.r.-richtlijn in haar oordeel. Het Besluit m.e.r. is immers opgesteld ter implementatie van de Richtlijn. Ingevolge de Richtlijn bepalen de lidstaten of er een m.e.r. moet plaatsvinden voor wijziging of uitbreiding van hoofdwegen die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Legt men een nadruk op de bevoegdheid van de lidstaten, dan zou (volgens de Nota van Toelichting) een spitsstrook ook volgens Europees recht niet m.e.r.-plichtig zijn. De Afdeling stelt echter de bedoeling van de Richtlijn voorop. Volgens (vaste) jurisprudentie heeft de Richtlijn een ruime werkingssfeer en een breed doel. Een correcte implementatie zou dan ook volgens de Afdeling inhouden dat een wegverbreding zonder fysieke aanpassing van het weglichaam, maar met mogelijk aanzienlijke milieueffecten, toch m.e.r.-plichtig is (r.o. 2.4.7):
'(…) is de Afdeling van oordeel dat de tekst van de bijlage, onderdeel C, onder 1.4, van het Besluit m.e.r., die een correcte implementatie van de richtlijn behelst, in het licht van de bepalingen en de doelstelling van de Richtlijn aldus dient te worden verstaan dat onder 'wijziging of uitbreiding van een hoofdweg' ook de verbreding van een weg met een of meer rijstroken zonder fysieke aanpassingen van het weglichaam zoals nieuwe geasfalteerde rijstroken is begrepen. Het betoog van verweerder dat geen milieueffectrapport behoeft te worden gemaakt, omdat voor de in het bestreden besluit beoogde verbreding van de weg met één of meer rijstroken geen fysieke maatregelen nodig zijn, faalt.'
In casu is geen m.e.r. gemaakt en wordt het wegaanpassingsbesluit om genoemde reden vernietigd.
De Afdeling gaat op dit punt vrij ver in haar uitleg van de Richtlijn, doch terecht. Het is immers evident dat een spitsstrook van 23 km in beide richtingen, met een capaciteitsverhoging van 30 tot 40 procent, mogelijk belangrijke nadelige effecten voor het milieu heeft. De Richtlijn wil juist dit soort activiteiten vooraf binden aan een milieueffectrapportage.
Over de exacte status van de uitgevoerde 'milieutoets' wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak geen uitspraak gedaan. In het licht van een zeer recent arrest van het Europees Hof van Justitie d.d. 16 september 2004 zaak C-227/01, valt echter te verwachten dat een milieueffectrapport dat niet voldoet aan de minimumeisen die daaraan worden gesteld in de Richtlijn, gelijk wordt gesteld met het niet nakomen van de m.e.r.-verplichting. In de hier bedoelde zaak ging het om de aanleg van een nieuw spoor, naast een reeds bestaand spoor, met een baanvak van 13,2 km van de lijn tussen Las Palmas en Oropesa. Tevergeefs deed de Spaanse regering een beroep op haar goede trouw en op het weliswaar niet formeel, maar wel inhoudelijk naleven van de Richtlijn. Na het wederom bevestigen van de ruime werking van de Richtlijn en een kritische toetsing van het uitgevoerde milieuonderzoek aan de Richtlijn, oordeelt het Hof dat het Koninkrijk Spanje de op hem rustende verplichtingen uit Richtlijn 85/337 niet is nagekomen.
Uit dit arrest van het Hof valt niet alleen af te leiden dat het milieueffectrapport dwingend moet voldoen aan de in de Richtlijn gestelde minimumeisen, maar ook dat het voor het ontkomen aan de m.e.r.-plicht geen zin heeft om de aanleg of de aanpassing van infrastructuur in stukjes op te knippen.
5
Conclusie
Deze belangrijke uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft op een aantal punten duidelijkheid gebracht.
De Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen bevat een dwingend afwegingskader. De in de Overeenkomst gestelde minimumnormen en streefwaarden zijn niet vrijblijvend. Van het bestuur wordt een grondige motivering vereist wanneer van die minimumnormen en streefwaarden wordt afgeweken. Per bepaling moet worden gekeken hoe dwingend ze is geformuleerd en hoeveel ruimte ze laat voor afwijking door het bestuur.
Waar een bestaande E-weg reeds in overeenstemming is met de Overeenkomst, wordt van het bestuur zelfs een overtuigende motivering voor afwijking verwacht. Onaanvaardbaar is het als een calamiteitenplan op het moment van het nemen van het wegaanpassingsbesluit ontbreekt.
Wat betreft de luchtkwaliteit heeft deze uitspraak duidelijk gemaakt dat er gericht onderzoek en een duidelijke afweging noodzakelijk zijn conform de eisen van het Besluit luchtkwaliteit, om een aanpassingsbesluit voldoende zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd te kunnen nemen. De uitspraak, conform het Besluit, dat de grenswaarden 'de buitenlucht in zijn algemeenheid' betreffen heeft mogelijk vergaande gevolgen. Zo zouden de plannen voor de verlenging (door Midden Delfland) van de A4 wederom problemen kunnen gaan ondervinden. Niet alleen omdat met de huidige plannen voor de 'aantakking' aan de A20 in Schiedam meer dan 100 woningen in een overschrijdingszone zouden komen te liggen. Zelfs los daarvan zouden er problemen zijn door overschrijding van de normen voor de luchtkwaliteit. Mogelijke initiatieven om op Europees niveau, door wijziging van de dochterrichtlijn, de normen directer aan blootstelling (van mensen) gedurende de middelingsperiode van de grenswaarde te relateren, zouden een belangrijke verbetering kunnen opleveren.
In de uitspraak wordt verder bevestigd dat de m.e.r.-plicht ook bij gewijzigd gebruik van infrastructuur serieus genomen moet worden. Vóór het nemen van een wegaanpassingsbesluit moet derhalve de procedure in verband met het milieueffectrapport zijn doorlopen.
Inmiddels heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de in noot 1 bedoelde kamervraag naar het failliet van het wegverbredingsprogramma beantwoord[15] . De minister ziet in de uitspraak van de Afdeling geen reden om af te wijken van de ingezette beleidslijn. Voor de spitsstroken langs de A2 zal een nieuw besluit worden voorbereid. Daarbij zal in ieder geval een m.e.r.-procedure worden doorlopen en de minister zal de verkeersveiligheid beter onderbouwen. Voorts zal de minister ten aanzien van luchtkwaliteit een betere motivering en onderbouwing geven. Dat zal naar haar verwachting ongeveer zes maanden duren. Het mag geen verbazing wekken dat naar onze mening reparatie van dit wegaanpassingsbesluit bepaald geen lichte zaak is.
[1] TK 2003-2004, vraagnr 2030421520.
[2] TK 2004-2005, vraagnr 2040500770.
[3] Stb. 2003, 256.
[4] Minister van Verkeer en Waterstaat, Voortgangsrapportage Spoedwetprojecten, Brief van 17 september 2004, TK 2003-2004, 28 679, nr 47.
[5] F.A.M. Hobma, De spitsstrook in het licht van Tracéwet en internationaal recht, Verkeersrecht 2002, nr 7/8, p. 209 e.v.
[6] Stb. 2001, 269.
[7] Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 april 1999, betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht.
[8] Richtlijn 96/62/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit.
[9] E.T. Schutte-Postma, Verkeerswegen en luchtkwaliteit, Verkeersrecht 2003, nr 10, p. 317 e.v.
[10] Zie bijvoorbeeld de art. 8, 9, 13 en 14 betreffende de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof.
[11] Raad van State, afd. Bestuursrechtspraak, 12 mei 2004, LJN-nummer AO9224; M en R 2004/6, nr 61.
[12] Zie noot 7.
[13] K.D. van den Hout, Meten, rekenen en voorspellen, in Milieu en Recht 2004, nr 6, Themanummer Luchtkwaliteit, p. 348/9.
[14] Zie brief inzake de Interpretatie Besluit luchtkwaliteit aan de Colleges van Burgemeester en Wethouders en de Colleges van Gedeputeerde Staten, d.d. 30 september 2004, Kenmerk LMV 2004091308.
[15] Brief minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede Kamer, TK 2004-2005, Aanhangsel van de Handelingen, vraag nr 148, 12 oktober 2004.