VRA 1997, p. 33
1997-02-01
Mw mr L.R.M. Edzes, mr M.L.M. Renckens
Nederland mag zichzelf graag de poort van Europa noemen vanwege Rotterdam en Schiphol en het vrachtverkeer over de weg, het water en de rails dat vandaar Europa intrekt. Wat betreft het normale wegverkeer en het toeristische verkeer neemt Nederland de plaats in die past bij de omvang van het land en het aantal inwoners. In Verkeersrecht zijn de onderwerpen als verkeersrecht, aansprakelijkheid en verzekering vooral gerelateerd aan de Nederlandse situatie, al worden soms buitenlandse rechtspraak of literatuur gesignaleerd of grensoverschrijdende onderwerpen behandeld. Toch kan het nuttig of tenminste interessant zijn te vernemen hoe elders in Europa tegen verkeersrechtelijke onderwerpen wordt aangekeken.
Rupsen of vlinders?
Internationale verkeersregelgeving in vogelvlucht
VRA 1997, p. 33
Mw mr L.R.M. Edzes, mr M.L.M. Renckens
Verdrag van Wenen inzake het wegverkeer 1968 art. 42 Wegenverkeerswet art. 164Verdrag van Warschau 1929
1
Juridische activiteiten in AIT/FIA-verband
De ontwikkeling op beleidsmatig of regelgevend gebied binnen de Europese Unie (verordeningen, richtlijnen) zijn vaak rechtstreeks van groot belang voor Nederland.
Een niet onbelangrijk platform voor uitwisseling van informatie en gemeenschappelijke standpuntbepaling in de richting van de (inter)nationale overheid wordt gevormd door de AIT/FIA. Deze twee internationale organisaties van de automobiel- en toeristen clubs, de Alliance Internationale de Tourisme en de Fédération Internationale de l'Automobile, werken samen en organiseren jaarlijks in het najaar de zogenaamde 'commissions week', waarin allerlei commissies bestaande uit vertegenwoordigers van zusterclubs over de hele wereld bijeenkomen. Voorbeelden zijn de Traffic Commission en de Legal Commission. Tevoren wordt een agenda samengesteld mede op basis van suggesties van de verschillende clubs, die vervolgens worden uitgenodigd om vooraf een document, liefst voorzien van een concept-aanbeveling, aan te leveren. Vaak geschiedt dat laatste op basis van een studie en overleg van een ad hoc samengestelde werkgroep. De juridisch inhoudelijke agendapunten worden gerangschikt onder verkeersrecht, aansprakelijkheids- en verzekeringsrecht, consumentenrecht en belastingrecht.
Binnen de AIT/FIA is de Euroboard verantwoordelijk voor het beleid op specifiek Europese onderwerpen. Sinds kort is daartoe een werkgroep ingesteld bestaande uit deskundigen die de Euroboard op juridisch terrein adviseert. Gedeeltelijk kunnen de onderwerpen qua voorbereiding parallel lopen aan de agenda van de Legal Commission.
1.1
Verkeersverzekering
Zo behandelde de Legal Commission nog voordat de Euroboard bestond bijvoorbeeld drie jaar geleden de verkeersverzekering naar aanleiding van de voorstellen van de Commissie Dessertine[1] . Van verschillende zijden, met name Duitse en Engelse, is het idee van een verplichte verkeersverzekering in internationaal verband verworpen en alleen als facultatieve aanvulling op de WA-verzekering aanbevolen. Daaruit blijkt hoe uitermate moeilijk het is om binnen de EU zelfs maar een spoor van harmonisatie-gedachten te vinden op terreinen als aansprakelijkheid die diep in het rechtsbewustzijn van de verschillende landen zijn geworteld.
1.2
Intrekking van rijbewijzen
In 1993 heeft de AIT/Legal Commission ten aanzien van intrekking van rijbewijzen het volgende standpunt geformuleerd:
a
Intrekking alleen bij een ernstige overtreding en pas na een rechterlijke beslissing daartoe.
b
Intrekking in het buitenland alleen voor het betreffende land met eventuele teruggave van het rijbewijs aan de grens conform het Verdrag van Wenen van 1968 (art. 42).
Inmiddels is het in Nederland sinds 1 maart 1996 in andere gevallen dan bij rijden onder invloed op grond van art. 164 WVW mogelijk om het rijbewijs in te vorderen en in te houden tot de definitieve rechterlijke beslissing respectievelijk het ingangstijdstip van de ontzegging van de rijbevoegdheid.
Tot zover een kleine greep uit de veelheid van onderwerpen die aan de orde zijn geweest.
1.3
Harmonisatie
De invloed van de standpunten van de AIT/FIA moet niet worden overschat. Vaak is er meer belangstelling voor de deskundigheid die bij de grote toeristen- en automobielclubs beschikbaar is dan voor hun beleid, dat natuurlijk het belang van hun leden dient.
De meeste kans maken voorstellen tot harmonisatie of verandering op het gebied van het grensoverschrijdend verkeer.
Op het ogenblik zijn twee onderwerpen die voor de lezers van Verkeersrecht van belang kunnen zijn actueel, te weten verkeersongevallen in het buitenland en de aansprakelijkheid bij luchtvaartongevallen. Deze keren al enkele jaren op de agenda van de Legal Commission van de AIT/FIA terug.
1.4
Luchtrecht
In 1929 is het Verdrag van Warschau gesloten. Het Verdrag (met ong. 100 aangesloten landen) regelt wereldwijd het luchtvervoer en de aansprakelijkheid van de vervoerder bij ongevallen. In 1929 werd de limiet voor de aansprakelijkheid van de vervoerder bij een ongeval op 8.300 SDR[2] gesteld, tenzij hij kon bewijzen dat hij of zijn ondergeschikten alle maatregelen hadden genomen, die nodig waren om de schade te vermijden, of dat het hun onmogelijk was, die maatregelen te nemen. In 1955 is in het Protocol van Den Haag de limiet verdubbeld[3] . Helaas hebben niet alle bij het Verdrag aangesloten landen, waaronder de VS, het Protocol ondertekend.
Daarnaast zijn er nog 5 protocollen tot stand gekomen die echter de limieten van het Verdrag van Warschau niet hebben gewijzigd, ofwel omdat ze niet in werking zijn getreden ofwel omdat dit niet geregeld werd.
Zo langzamerhand werd men zich in vele landen bewust van de ontoereikendheid van de limieten. In Nederland bleek dit onder meer na de vliegramp in Faro. De IATA heeft onder druk van de VS een nieuw ontwerp opgesteld ter regeling van luchtvaartaansprakelijkheid. Zij heeft ervoor gekozen geen limiet meer in te stellen[4] .
Eind november 1996 is bekend geworden dat de KLM, Transavia, Martinair en KLM Cityhopper de limieten vaarwel hebben gezegd en onbeperkt zullen uitkeren bij aansprakelijkheid voor de gevolgen van personenschade (letsel en dood) van hun passagiers, c.q. hun nabestaanden.
1.5
Europese verordening
Ook op Europees terrein hebben zich ontwikkelingen voorgedaan. De Europese Commissie heeft een voorstel gedaan voor een verordening betreffende de aansprakelijkheid van de luchtvervoerder bij ongevallen[5] . Het feit dat gekozen is voor een verordening en niet voor een richtlijn is illustratief voor het belang dat men in Brussel hecht aan rechtseenheid en snelle invoering op dit gebied. Een verordening heeft immers directe werking en is niet afhankelijk van implementatie in de nationale wetgeving. In dit voorstel wordt de limiet van het Verdrag van Warschau opgetrokken tot 100.000 ECU (ong. ƒ 200.000), dat is bijna een vertienvoudiging van de oorspronkelijke limiet. Daarbij zal de vervoerder een gewonde uiterlijk binnen 10 dagen na het ongeval een bedrag ineens ter beschikking stellen van maximaal 50.000 ECU, evenredig aan de schade en, in geval van overlijden, aan de nabestaanden in ieder geval een bedrag van 50.000 ECU. De verordening zal van toepassing zijn op alle vervoerders die gevestigd zijn in de Gemeenschap. Er wordt nog overleg gevoerd over de mogelijkheid de verordening ook te laten gelden voor alle maatschappijen die op de Gemeenschap vliegen[6] . In AIT/FIA-verband heeft de ANWB bij de Europese Commissie gepleit voor verhoging van de limiet tot 150.000 ECU, een bedrag dat dicht komt bij de limiet die geldt bij busvervoer (nl. ƒ 300.000).
Op 12 december 1996 hebben de transportministers een accoord gesloten over het voorstel van de Europese Commissie t.a.v. luchtvervoerdersaansprakelijkheid. De beslissing van de Raad van ministers is nog niet officieel gepubliceerd, maar zal in grote lijnen het volgende bevatten:
-
risicoaansprakelijkheid tot een bedrag van 120.000 ECU (ong. 100.000 SDR);
-
uitbetaling van een som ineens binnen 10 dagen van 15.000 ECU maximaal in geval van letsel en minimaal in geval van dood door een vliegtuigongeval;
-
aansprakelijkheid van alle luchtvervoerders die binnen de EG gevestigd zijn.
Het Europees Parlement zal, zodra het besluit van de Raad van ministers is gepubliceerd, drie maanden de tijd krijgen om eventuele amendementen in te dienen.
Inmiddels is ook de ICAO[7] wakker geworden. Zij heeft een werkgroep opgericht die een voorstel voor aanpassing van het Verdrag van Warschau moet doen. Deze heeft inmiddels aanbevelingen gedaan aan de Council van de ICAO, die begin 1997 een beslissing zal nemen. De aanbevelingen zijn:
een tweebanden-aansprakelijkheidsregiem nl. 1. aansprakelijkheid van de vervoerder tot een limiet van 100.000 SDR onafhankelijk van zijn schuld en 2. een bedrag boven die limiet wanneer hij onachtzaam (negligent) is geweest. Daarbij kan de vervoerder zich in beide gevallen van aansprakelijkheid bevrijden op de grond dat de passagier of de eiser aantoonbaar nalatig is geweest.
De voorzichtige verwachting is dat het voorstel van de EG over enige tijd ingevoerd zal worden en dat het voorstel van de werkgroep van de ICAO door de Council aanvaard zal worden. Het is echter de vraag welke landen dit laatste toekomstige verdrag zullen ratificeren. De EG-verordening zal directe werking hebben in de Europese Gemeenschap. Daarmee komt de rechtseenheid in de wereld in het geding, als die er al zou zijn op grond van het Verdrag van Warschau. Immers, voor vliegverkeer van, naar en in de VS gelden geheel andere, door de VS opgelegde, limieten. Bovendien heeft een aantal landen, zoals reeds gemeld, het Protocol van Den Haag niet geratificeerd. Wanneer echter de EG-verordening ook toepasselijk wordt op in- en uitgaand vliegverkeer in de Europese Unie d.m.v. overeenkomsten, zijn we op weg naar een wereldwijd systeem. Vandaar het belang om op Europees niveau de vinger aan de pols te houden.
Tot zover de aansprakelijkheid van de luchtvervoerder.
1.6
Verkeersschaderegeling in Europees verband
Het afwikkelen van de schade tengevolge van een verkeersongeval in een ander land dan het land van vestiging van de benadeelden is vaak gecompliceerd. Terwijl dit onderwerp in verschillende gremia aan onderzoek werd onderworpen (Groene-kaart-bureaus, het Directoraat-Generaal XV van de Europese Commissie) is door W. Rothley, lid van het Europees Parlement, een ontwerp-richtlijn ingediend 'on the settlement of claims arising from traffic accidents occurring outside the claimant's country of origin'[8] . Dit is de eerste maal dat een lid van het Europees Parlement gebruik heeft gemaakt van het recht tot initiatief voor wetgeving. Het Europees Parlement heeft het voorstel aanvaard.
Het voorstel houdt in het kort in:
-
het recht van 'direct claim', d.w.z. dat de benadeelde zijn vordering direct kan indienen bij de verzekeraar van de tegenpartij. In het Verenigd Koninkrijk en Ierland heeft men dit recht niet;
-
de oprichting in ieder land van de Europese Gemeenschap van een bureau dat internationale schadeclaims gaat regelen voor rekening van de aansprakelijke verzekeraar. Dit bureau moet door de verzekeraars worden ingesteld. De aansprakelijke verzekeraar kan ook een andere verzekeraar benoemen voor het regelen van de schade. Het benoemde bureau of de aangewezen verzekeraar moet gevestigd zijn in het land van de eiser en diens taal gebruiken. Er moet in het land van de eiser ook een informatiecentrum worden opgericht.
Na de aanvaarding van het voorstel is aan H. Schlude van het Directoraat-Generaal XV/C2 de opdracht gegeven dit voorstel verder uit te werken. Deze ontwerp-richtlijn is inmiddels voltooid, maar nog niet openbaar. Overwogen wordt een garantiefonds in te stellen, dat een verkeersschade zal regelen, wanneer de verzekeraar niet binnen drie maanden substantieel op de vordering reageert. De kosten hiervoor worden aan de aansprakelijke verzekeraar doorberekend. Of dit garantiefonds er daadwerkelijk komt is nog niet zeker.
Een door de AIT/Legal Commission ingestelde werkgroep heeft overleg gevoerd met Rothley en Schlude waarbij zij heeft benadrukt dat een regeling van internationale verkeersschades door een bureau of aangewezen verzekeraar toe te juichen is, maar nooit aan de eisende partij verplicht mag worden gesteld. Wanneer de verkeersschade ingewikkeld is of indien er sprake is van personenschade, dient volgens deze werkgroep de ondersteuning van de benadeelde c.q. de afwikkeling van de schade door een specialist te gebeuren. De kosten van deze jurist moeten kunnen worden verhaald op de aansprakelijke tegenpartij. Ook bij de vaststelling van de medische schade moet ondersteuning door een eigen arts mogelijk zijn en de kosten daarvan worden vergoed door de aansprakelijke partij. Dit alles zou op Europees niveau dienen te worden geregeld, aldus de werkgroep.
2
Activiteiten t.b.v. verkeersslachtoffers in FEVR-verband
Een ander platform dat zich bezighoudt met de internationale ontwikkelingen op het terrein van verkeersrecht is de in 1991 opgerichte Féderation Européenne des Victimes de la Route (FEVR). Tot het lidmaatschap zijn toegelaten organisaties zonder winstoogmerk, die alleen voor de verkeersslachtoffers opkomen en als centrale doelstellingen hebben het verminderen van het aantal verkeersslachtoffers, het verbeteren van de situatie van het verkeersslachtoffer en het oplossen van de problemen die veroorzaakt worden door een ongeval.
Bij de FEVR zijn organisaties aangesloten uit België, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Groot-Brittanië, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Spanje, Zweden en Zwitserland.
2.1
Verkeersslachtofferhulp
De FEVR wil verbetering van de verkeersslachtofferhulp bereiken door:
-
verbetering van de samenwerking tussen de leden van de FEVR;
-
uitbreiding van de activiteiten naar Europees niveau;
-
samenwerking met Europese en wereldwijde organisaties.
De FEVR heeft de status van niet-gouvernementele organisatie bij de Verenigde Naties en de consultatieve status bij het Economische en Sociaal Comité van de VN.
De FEVR is lid van de European Transport Safety Council en buitengewoon lid van de European Road Safety Federation.
2.2
Onderzoek
De FEVR heeft in 1993 een rapport gepubliceerd naar aanleiding van een enquête gehouden onder de bij de leden aangesloten verkeersslachtoffers: 'Study of the physical, psychological and material secondary damage inflicted on the victims and their families by road crashes'. Uit het onderzoek blijkt dat 90% van de nabestaanden van overleden slachtoffers en 85% van de nabestaanden van slachtoffers die door en verkeersongeval gehandicapt zijn geraakt, getroffen worden door een aanzienlijke, in de helft van de gevallen zelfs een dramatische, vermindering van hun welzijn. Daarnaast maken 50% van de nabestaanden en 60% van gehandicapte slachtoffers en hun naaste familie melding van een langdurige, aanzienlijke en zelfs dramatische verlaging van hun levensstandaard.
Deze resultaten tonen aan dat verkeersongevallen een tot nu toe niet onderkende invloed uitoefenen op de nabestaanden van zowel omgekomen als gehandicapt geraakte slachtoffers en bevestigen nogmaals de ernst van de gevolgen voor gehandicapte slachtoffers. Daarnaast wijzen de uitkomsten van het onderzoek op de enorme sociale kosten en het langdurig financieel effect op de schatkist dat door elk van deze persoonlijke tragedies wordt veroorzaakt.
In februari 1995 is een vervolg-enquête gehouden: 'Impact of road death and injury, research into the principal causes of the decline in quality of life and living standard suffered by road crash victims and victim families'. Het doel van het onderzoek was het vaststellen van de oorzaak van de aanzienlijke verlaging van de welzijns- en levensstandaard van de nabestaanden van slachtoffers en het doen van voorstellen tot verbetering, zowel administratief als wettelijk.
De belangrijkste uitkomsten van dit onderzoek zijn:
-
de informatie aan slachtoffers van verkeersongevallen met betrekking tot hun wettelijke rechten en hulpverlenende instanties is beslist onvoldoende;
-
de meeste slachtoffers en getroffen familieleden hebben behoefte aan uitgebreide emotionele, praktische en juridische ondersteuning;
-
slachtoffers en hun families hebben massaal te kennen gegeven ontevreden te zijn over de strafrechtelijke en civielrechtelijke rechtspleging;
-
langdurige arbeidsongeschiktheid als gevolg van veel voorkomend hoofdletsel is niet wettelijk erkend;
-
het psychische leed van de slachtoffers en hun familieleden is dikwijls diepgaand en langdurig. Dit leed wordt met het verstrijken der jaren vaak erger, is regelmatig de oorzaak van ernstige ziekten en kan uiteindelijk zelfs de dood tot gevolg hebben.
De Federatie doet de volgende voorstellen voor aanpassing van wetgeving.
1
Een wettelijke verplichting voor de nationale autoriteiten tot instelling van openbare centra voor hulp en advies, waar de slachtoffers en hun familieleden, naast alle onmiddellijke informatie die zij mogelijk nodig hebben, een vertrouwenspersoon kunnen vinden die hen kan begeleiden of vertegenwoordigen bij alle stappen.
2
Een periodieke evaluatie van de schadevergoedingen teneinde deze op een peil te brengen dat in verhouding staat tot de verschillende soorten schaden die door de slachtoffers zijn geleden. Met name betreft dit de gevolgen van allerlei hoofdletsels.
3
De zekerheid geven dat begrafeniskosten, medische kosten en inkomstenderving zo spoedig mogelijk worden vergoed.
4
Informatie aan de familieleden van slachtoffers over het verloop van de procedures.
5
Het juridisch systeem, dat zich in hoge mate richt op de verdachte, in evenwicht te brengen teneinde gelijke rechten voor slachtoffers te waarborgen.
6
De schuldigen zelf mee laten betalen aan de schadeloosstelling van de slachtoffers.
7
Bepaalde overtredingen behandelen als misdrijven, met name met een te hoge snelheid rijden, door rood licht rijden of het negeren van een stopteken, en rijden onder invloed.
8
De organisatie, indien dit nog niet is gedaan, van een doeltreffend hulpverleningsnet voor verkeersslachtoffers en hun naaste familie.
8
Uitbreiding tot alle landen van Europa van het Europees Verdrag betreffende de schadeloosstelling van geweldsslachtoffers.
Op dit moment is de ANWB in het kader van de FEVR een derde onderzoek gestart onder de ministeries van Verkeer, Justitie en Gezondheid van de EG-lidstaten naar de stand van zaken rond de hulp die gedurende de eerste 24 uur na het verkeersongeval aan de slachtoffers en hun nabestaanden wordt geboden. De resultaten van dit onderzoek worden in de loop van 1997 verwacht.
In mei 1997 zal in Den Haag de halfjaarlijkse bijeenkomst van de FEVR worden gehouden. Hieraan voorafgaand vindt er een symposium plaats over de hulp aan verkeersslachtoffers gedurende de eerste 24 uur na het ongeval.
3
Slot
De opgedane ervaringen met verkeersrechtelijke onderwerpen in internationaal verband, waarvan deze schets een beeld heeft trachten te geven, zijn leerzaam en hoopgevend maar vragen tevens het nodige relativeringsvermogen. Het is leerzaam omdat via kennismaking met andere rechtsstelsels en met de visie van het buitenland op dat van ons, verhinderd wordt alles in een te eng nationaal perspectief te zien. Het is hoopgevend omdat men de wil bespeurt om het grensoverschrijdend verkeer zoveel mogelijk uniform te regelen. Het stemt tot relativering, waar de gewenste invloed zeer beperkt blijkt, waar bureaucratie en wisselingen van de wacht de processen van beleidsvorming en regelgeving langdurig en stroperig maken en waar toch niet zelden de verknochtheid aan de eigen nationale rechtsstelsels harmonisering in de weg staat. Soms echter ontpopt een trage Brusselse rups zich onverwacht snel tot een mooie Europese vlinder.
[1] Zie VRA 1993, p. 368 e.v.
[2] Ongeveer US $ 11.290. SDR is het Special Drawing Right op het Internationaal Monetair Fonds. De koers van de SDR wordt dagelijks in US $ door het IMF vastgesteld en van daaruit kan de koers in een nationale monetaire eenheid worden berekend.
[3] Art. 22 van het Protocol houdt o.a. in een verdubbeling van de limiet t.a.v. personenschade (SDR 16.600, ong. US $ 22.580).
[4] De IATA is een private organisatie van luchtvervoerders. Gezien de verdere ontwikkelingen op het luchtvaartaansprakelijkheidsgebied zal deze ontwerp-richtlijn niet veel invloed hebben. Overeenkomsten binnen de IATA hebben pas bindende werking na goedkeuring van de betreffende regeringen.
[5] Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen d.d. 10-4-1994, PbEG 96/C 104/11.
[6] Zoals in de Verordening tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor compensatie bij instapweigering in het geregeld luchtvervoer, Verordening EEG nr 295/91, PbEG 8-21991, nr L36/5. Zie ook de rechtspositie van de passagier in het geval van overboeking in het personenluchtvervoer, M.H.J. van Driel, VRA 1996, p. 316.
[7] International Civil Aviation Organisation, opgericht in 1974 als gespecialiseerd orgaan van de VN.
[8] Draft report, DOC EN\PR\272\272922, 6 juli 1995, A4-0000/95.