pag. 333 VR 2008, Horen door het OM

Per 1 februari 2008 bestaat de mogelijkheid dat (lichte) verkeersovertredingen bij strafbeschikking worden afgedaan. Deze strafbeschikking is gebaseerd op de Wet OM-afdoening. ^[2] Met de OM-afdoening heeft het openbaar ministerie de mogelijkheid om misdrijven waarop maximaal zes jaar gevangenisstraf staat en overtredingen buiten de strafrechter om af te doen. Voordat een strafbeschikking wordt uitgevaardigd is in deze wet voorzien dat de officier van justitie in bepaalde gevallen de overtreder dient te horen. Omdat de Wet OM-afdoening in fasen wordt ingevoerd, zal deze hoorplicht in de nabije toekomst in werking treden. Dan wordt actueel voor welke gevallen het horen geldt, aan welke vereisten het horen moet voldoen en wie bevoegd is namens het openbaar ministerie de overtreder te horen. Daarnaast is eveneens van belang om te bezien hoe het horen krachtens de Wet OM-afdoening zich verhoudt tot de al bestaande hoorplicht in de WAHV-afdoening. Krachtens deze wet worden sinds 1990 lichte verkeersovertredingen bestuurlijk afgedaan. Indien het gaat om gedragingen die geen schade aan goederen of letsel aan personen hebben veroorzaakt, wordt een administratieve sanctie opgelegd aan degene die de gedraging heeft verricht (de betrokkene). Deze kan tegen deze oplegging beroep instellen bij de officier van justitie. Alvorens op dit beroep te beslissen dient de officier van justitie in beginsel de betrokkene te horen ( art. 7 lid 2 WAHV). Daarbij kan de betrokkene onder de aandacht brengen dat hij de hem verweten gedraging niet heeft verricht, dan wel dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden of zijn persoonlijke omstandigheden nopen tot het opleggen van een lagere sanctie of zelfs het geheel daarvan afzien ( art. 9 lid 2 WAHV). Zowel de Wet OM-afdoening als de WAHV hebben betrekking op lichte verkeersovertredingen. Betekent dit dat het horen door het OM in beide afdoeningsvormen (min of meer) identiek is of zijn er wezenlijke verschillen? En indien dit laatste het geval is, is er dan geen aanleiding tot harmonisering? Het maakt immers voor de (verdachte) burger weinig tot niets uit of hij door het OM wordt gehoord in het kader van een bij strafbeschikking op te leggen sanctie dan wel wegens een opgelegde WAHV-sanctie. In beide gevallen houdt het horen immers verband met de (dreiging van) oplegging van een sanctie.

De per 1 februari 2008 ingevoerde Wet OM-afdoening beoogt te voorzien in de stijgende behoefte aan rechtshandhaving. Met de afdoening krachtens deze wet dient bevorderd te worden dat enkel nog strafzaken bij de strafrechter terechtkomen waarin daar, gelet op de aard van het feit, de gewenste strafrechtelijke reactie daarop of een verschil van opvatting tussen openbaar ministerie en verdachte, aanleiding voor is. ^[3] Hiermee is een beslissende stap gezet in de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken. Met invoering van de Wet OM-afdoening is het uitgangspunt verlaten dat alleen de strafrechter straffen mag opleggen. Op basis van deze wet mag het OM bij strafbeschikking straffen opleggen waarvan de tenuitvoerlegging niet van de medewerking van de verdachte afhankelijk is. Indien de verdachte het niet eens is met deze strafoplegging dient hij zelf het initiatief tot procesvoering te nemen door verzet in te stellen bij de strafrechter. De strafrechter behandelt het verzet overeenkomstig de daarvoor in het gegeven regels voor de behandeling van strafzaken, ^[4] waarbij de omschrijving van de gedraging van de verdachte in de oproeping als tenlastelegging wordt aangemerkt ( art. 257f Sv). Kenmerkend voor de afdoening bij strafbeschikking is dat het OM zelfstandig bevoegd is om eenzijdig een straf op te leggen en dat deze oplegging enkel kan worden beïnvloed indien de verdachte daartoe het initiatief neemt. ^[5] Tot 1 februari 2008 konden strafbare feiten door het OM zonder tussenkomst van de strafrechter slechts worden afgedaan door een transactie ( art. 74 Sr) of een voorwaardelijk sepot ( art. 167 lid 2 en 242 lid 2 Sv). Deze twee afdoeningswijzen waren en zijn nog steeds afhankelijk van de instemming van de verdachte die moet leiden tot het voldoen aan de door de officier van justitie gestelde voorwaarden. Bij het ontbreken van deze instemming kan het OM de gestelde voorwaarden enkel effectueren door de zaak aan de strafrechter voor te leggen en te vorderen dat hij deze voorwaarden bij zijn einduitspraak oplegt. Bij zowel de transactie als het voorwaardelijk sepot bestaat een bepaalde onderhandelingsruimte tussen OM en verdachte.

De strafbeschikking laat niet de mogelijkheid open dat de verdachte een vervolging kan voorkomen maar is een directe vorm van vervolging en bestraffing door het openbaar ministerie. Van enige onderhandelingsruimte tussen openbaar ministerie en de verdachte is geen sprake. Daarmee komt de strafbeschikking qua rechtskarakter meer overeen met een rechterlijke veroordeling. De strafbeschikking is anders dan de transactie en het voorwaardelijk sepot een daad van vervolging die een bestraffing oplevert gebaseerd op een vaststelling van schuld van de verdachte. ^[6] De Wet OM-afdoening wordt gefaseerd ingevoerd, waarbij in de momenteel ingetreden Fase 1 een aantal vormen van overtreding van artikel 8 WVW 1994 bij strafbeschikking wordt afgedaan. Het betreft de lichtere gevallen van rijden onder invloed die zijn begaan in de arrondissementen Amsterdam of Den Bosch, waarbij de oplegging in de strafbeschikking van enkel een geldboete is aangewezen. ^[7] In de daarop volgende fase kunnen alle overtredingen van artikel 8 WVW en artikel 30 Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen bij strafbeschikking worden afgedaan. Tevens zal dan ook worden begonnen met het opleggen van OBM's. ^[8] Vijf jaar na invoering zal de Wet OM-afdoening worden geëvalueerd op doeltreffendheid en effecten. ^[9] Daarbij zal mogelijk de afdoening via de transactie verdwijnen. Indien een strafzaak nu al voldoet aan de criteria voor het uitvaardigen van een strafbeschikking, kan deze niet meer worden afgedaan met het aanbieden van een transactie. ^[10] Tevens is de verwachting dat met de invoering van de Wet OM-afdoening de in de praktijk gebruikte voorwaarden van het voorwaardelijk sepot zullen opgaan in de bij strafbeschikking te geven aanwijzingen ( art. 257a lid 3 Sv). ^[11]

Het OM mag dus buiten de rechter om straffen, maar welke straffen mogen bij strafbeschikking worden opgelegd? Zeker geen vrijheidsstraffen omdat de oplegging hiervan grondwettelijk is beperkt. Een straf van vrijheidsontneming mag uitsluitend door de rechterlijke macht worden opgelegd ( art. 113 lid 3 Gw). Deze beperking vloeit ook voort uit artikel 5 lid 1 sub a van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat voor de oplegging van een vrijheidsstraf is vereist dat een rechter zich over de schuld van de verdachte moet hebben uitgesproken. ^[12] Op grond van artikel 5 lid 1 sub a EVRM kan bij strafbeschikking dan ook geen vervangende hechtenis worden opgelegd. ^[13] Andere straffen dan vrijheidsontneming kunnen echter ook door anderen dan de rechterlijke macht worden opgelegd. Bijvoorbeeld door gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren, door tuchtrechters of door het bestuur zelf in de vorm van administratieve boetes. ^[14] Bestraffen is ook wat anders dan berechten. Met dit laatste wordt het behandelen van een zaak ter terechtzitting bedoeld. Dit is voorbehouden aan de (straf)rechter. Het OM mag dus wel straffen maar niet berechten. ^[15] Bij de oplegging van straffen door het OM dient wel een mogelijkheid van beroep op de rechter te zijn. Bij de invoering van de (in 1990) bleek dat zowel de Raad van State als het toenmalige kabinet het opleggen van straffen door een bestuursorgaan met de mogelijkheid van een beroep op de rechter met artikel 113 van de Grondwet verenigbaar achtten. In het advies bij de Wet OM-afdoening sluit de Raad van State zich bij dit eerdere advies aan omdat deze wet voorziet in een beroepsgang op de rechter tegen de oplegging van een straf in een strafbeschikking (het verzet). ^[16] De bij strafbeschikking op te leggen (andere) straffen en maatregelen worden genoemd in artikel 257a lid 2 en 3 Sv. Het gaat om een taakstraf van maximaal 180 uur, een geldboete, onttrekking aan het verkeer, een schadevergoedingsmaatregel ten behoeve van het slachtoffer, een ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen (OBM) voor maximaal zes maanden en gedragsaanwijzingen voor de verdachte. Deze sancties worden onvoorwaardelijk opgelegd; voorwaardelijke sancties zijn bij strafbeschikking niet mogelijk. Op zich is dit vreemd omdat er in bepaalde gevallen ook uit een oogpunt van proportionaliteit gronden kunnen zijn om bij strafbeschikking voorwaardelijk te straffen. Bijvoorbeeld in het geval van een verkeersovertreding waarvoor volgens OM-aanwijzingen afdoening met een voorwaardelijke geldboete en/of een voorwaardelijke OBM in aanmerking komt. Bovendien is het merkwaardig dat bij strafbeschikking wel buitengerechtelijk een onvoorwaardelijke OBM kan worden opgelegd maar dat voor oplegging van een voorwaardelijke OBM de tussenkomst van een rechter vereist is. ^[17] Daarnaast valt op dat binnenkort bij strafbeschikking een OBM voor de duur van zes maanden mag worden opgelegd. Dit oogt nogal fors mede omdat een OBM van oudsher enkel door de rechter kan worden opgelegd. ^[18] Niettemin wordt het opleggen van een OBM bij strafbeschikking wenselijk geacht ook uit een oogpunt van doelmatigheid, omdat de berechting van zaken waarin deze bijkomende straf aan de orde is een omvangrijk beslag op de rechterlijke capaciteit legt. De grens van zes maanden (OBM) is ingegeven door de gedachte dat bij ernstige strafbare feiten en zwaardere straffen rechterlijke tussenkomst vanwege de daarin besloten liggende waarborgen is aangewezen. OBM's langer dan zes maanden mogen om die reden enkel door de rechter worden opgelegd. ^[19]

Een aantal bij strafbeschikking op te leggen sancties is gekoppeld aan een hoorplicht. Dit houdt in dat deze sancties pas kunnen worden opgelegd nadat de verdachte hieromtrent is gehoord. Indien het gaat om een taakstraf, een aanwijzing betreffende het gedrag van de verdachte of een OBM wordt een strafbeschikking pas uitgevaardigd indien de verdachte door de officier van justitie is gehoord en daarbij heeft verklaard bereid te zijn de straf te voldoen of zich aan de aanwijzing te houden. Uiterlijk bij aanvang van het horen wordt de verdachte gewezen op de mogelijkheid om toevoeging van een raadsman te verzoeken ( art. 257c lid 1 Sv). Ook bij de oplegging van een geldboete en een schadevergoedingsmaatregel die afzonderlijk of gezamenlijk meer dan € 2.000 bedragen, dient de verdachte, bijgestaan door een raadsman, voorafgaand te worden gehoord door de officier van justitie ( art. 257c lid 2 Sv). ^[20] Deze hoorplicht sluit aan bij de huidige transactiepraktijk waarbij voorafgaand aan het aanbieden van een transactie van aanzienlijke financiële omvang overleg met de verdachte en zijn raadsman plaatsvindt. ^[21]

In de memorie van toelichting wordt de hoorplicht voorafgaande aan het opleggen van een strafbeschikking als volgt gemotiveerd. In de eerste plaats draagt het horen van de verdachte bij aan de zorgvuldigheid waarmee zijn schuld aan het strafbare feit en de strafwaardigheid daarvan wordt vastgesteld. Daarnaast kan de verdachte tijdens het horen zijn financiële draagkracht aan de orde stellen in relatie tot de gevolgen van de bij strafbeschikking op te leggen (financiële) sancties. Ten slotte kan het horen helderheid geven in de procesopstelling van de verdachte. Het horen kan de acceptatie van de bij strafbeschikking op te leggen sancties voor de verdachte verhogen en indien tijdens het horen blijkt dat deze acceptatie niet aanwezig is, kan de officier van justitie zich de moeite van een strafbeschikking besparen en direct tot dagvaarding voor de rechter overgaan. ^[22] Voldoende is dat er in het kader van het horen een gesprek heeft plaatsgevonden waarin de verdachte in de gelegenheid is gesteld zijn standpunten naar voren te brengen.

Dit horen kan volgens de memorie van toelichting, indien de verdachte daarmee instemt, in beginsel telefonisch plaatsvinden. ^[23] Deze laatste opvatting lijkt voor bestrijding vatbaar in het licht van de aan de hoorplicht ten grondslag liggende motieven. Het is zeer de vraag of in een telefonisch onderhoud de zorgvuldigheid van schuldvaststelling van de verdachte alsmede adequaat inzicht in zijn financiële draagkracht en zijn procesopstelling voldoende zijn gewaarborgd.

De hoorplicht maakt het uitvaardigen van een strafbeschikking nog geen vorm van berechting. Dit is van een wezenlijk ander karakter dan het behandelen van een strafzaak ter terechtzitting door de strafrechter. Het horen van de verdachte hoeft dan ook niet in het openbaar plaats te vinden. ^[24] Voorafgaand aan het horen dient de officier van justitie de verdachte te wijzen op zijn zwijgrecht ( art. 29 Sv). Van het horen van de verdachte wordt een schriftelijk verslag opgemaakt door de officier van justitie. Dit verslag bevat een korte weergave van hetgeen feitelijk is gezegd. Indien de strafbeschikking afwijkt van door de verdachte uitdrukkelijk onderbouwde standpunten, worden de redenen die tot afwijking hebben geleid aan dit verslag toegevoegd, tenzij deze redenen niet al mondeling zijn opgegeven ( art. 257c lid 3 Sv). Met 'uitdrukkelijk onderbouwde standpunten van de verdachte' wordt aangesloten bij de bewoordingen van art. 359 lid 2 Wetboek van strafvordering waar een motiveringsplicht wordt geregeld voor het bij vonnis afwijzen van deze standpunten naar voren gebracht tijdens het onderzoek ter zitting. Deze motiveringsplicht wordt in een summierder vorm van toepassing verklaard op het horen voorafgaand aan de uitvaardiging van de strafbeschikking. ^[25] Het verslag van het horen maakt onderdeel uit van het procesdossier en kan voor het bewijs worden gebezigd, ook in een eventuele volgende verzetsprocedure. Indien het horen relevante informatie oplevert, kan de officier van justitie er voor kiezen daarvan proces-verbaal op te maken. In overige gevallen heeft het verslag de bewijskracht van een 'ander geschrift' in de zin van artikel 344 lid 1 , onderdeel 5 Sv. ^[26]

Het verslag van het horen hoeft niet te worden opgemaakt in de vorm van een ambtsedig proces-verbaal, zodat mandatering van het horen aan een ander lid van het OM mogelijk is (op grond van art. 126 lid 1 RO). Dit mandaat is bedoeld voor het horen voorafgaande aan strafbeschikkingen met een routinematig karakter. Er kan dan bij eenvoudige zaken worden gemandateerd aan een administratief juridisch medewerker en bij overige zaken aan een parketsecretaris. ^[27] Indien het gaat om de oplegging van een taakstraf of een OBM is er doorgaans geen sprake van een routinematig karakter, zodat het de vraag is in hoeverre in deze gevallen het horen en de strafbeschikkingsbevoegdheid van de officier van justitie zal kunnen worden gemandateerd aan parketsecretarissen. ^[28] Dit mandaat is volgens artikel 2 lid 1 onder a Besluit reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket toelaatbaar bij het opleggen van een taakstraf tot 120 uur. ^[29] Dit Besluit voorziet niet in een mandaat voor het horen en opleggen van een OBM bij strafbeschikking. Het is evenwel de vraag of het horen en opleggen van een OBM bij strafbeschikking in aanmerking kan komen voor mandatering. In verband met de bevoegdheid tot inhouding van het rijbewijs (krachtens art. 164 lid 4 WVW) heeft de Hoge Raad enige jaren geleden overwogen dat de beslissing tot inhouding van het rijbewijs zodanig ingrijpend is, dat de aard van deze bevoegdheid zich verzet tegen uitoefening daarvan door een ander dan de officier van justitie ( art. 126 lid 3 RO). ^[30] Aangezien de inhouding van het rijbewijs voorafgaat aan en een vergelijkbaar ingrijpend karakter heeft als de oplegging van een OBM, lijkt voor het opleggen bij strafbeschikking van een OBM en het daaraan voorafgaande horen geen ruimte voor mandatering tenzij daarvoor een expliciete grondslag wordt gecreëerd door wijziging van artikel 126 lid 3 RO. ^[31]

Een groot aantal lichte verkeersdelicten dat bij strafbeschikking kan worden afgedaan, komt eveneens in aanmerking voor bestuurlijke afdoening via de . De WAHV is aangewezen voor de afdoening van in de bijlage bij deze wet genoemde gedragingen die geen letsel of schade aan goederen met zich meebrengen. Deze gedragingen vielen tot 1 februari 2008 ^[32] onder een exclusief bestuursrechtelijke afdoening, zoals bleek uit het voorschrift dat voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten van de WAHV-afdoening ( art. 2 lid 1 , laatste zin WAHV). Qua uitgangspunt staat de OM-strafbeschikking dus los van een administratieve sanctie die bij beschikking krachtens de WAHV kan worden opgelegd.

De OM-strafbeschikking is een strafrechtelijke afdoening en de is een bestuursrechtelijke afdoening. Het ogenschijnlijk vanzelfsprekende karakter van dit onderscheid is in de laatste jaren ter discussie gesteld. Om te beginnen is het toepassingsgebied van strafrechtelijke handhaving niet meer strikt gescheiden van dat van de bestuursrechtelijke handhaving, omdat de historische verschillen tussen beide steeds kleiner zijn geworden. Het gaat daarbij in hoofdzaak om drie ontwikkelingen. Niet langer is het straffen uitsluitend het domein van het strafrecht; ook in het bestuursrecht is in de loop der jaren het straffen steeds vaker als sluitstuk van handhaving gehanteerd. Daarnaast is bij het straffen in het strafrecht de rol van (strafrechtelijke) bestuursorganen zoals politie en OM steeds groter geworden en is bij bestuursrechtelijk straffen door bestuurorganen de toetsende rol van de bestuursrechter uitgebreid. En het verschil in doel van het straffen is gaandeweg diffuser geworden. Het enkel achteraf bestraffen van ongewenst gedrag is niet langer het enige doel van strafrechtelijke straffen, terwijl de bestuursrechtelijke straffen eveneens niet langer enkel gericht zijn op herstel van een rechtmatige toestand. Zowel het strafrechtelijke straffen als het bestuursrechtelijke straffen omvat vaak zowel elementen van punitieve als reparatoire aard. ^[33] In veel (rechts)gebieden is intussen sprake van een gecombineerde handhaving met strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties. Dit geldt ook voor de handhaving van verkeersvoorschriften. Ter illustratie noem ik het (tijdelijk) ontnemen van het rijbewijs van de bestuurder van een motorrijtuig. Dit kan door de strafrechtelijke ontzegging van de rijbevoegdheid en de daaraan gekoppelde plicht het rijbewijs in te leveren ( art. 179 , 179a en 180 lid 4 WVW) alsmede de bevoegdheid tot invordering en inhouding van het rijbewijs ( art. 164, lid 2 - 4 WVW) en door de bestuursrechtelijke vordering tot overgifte van het rijbewijs ( art. 130 lid 2 WVW), ^[34] alsmede op basis van de WAHV door de vordering tot inneming van het rijbewijs ( art. 30 lid 1 WAHV). ^[35] Het niet meewerken aan bestuursrechtelijke vormen van ontneming van het rijbewijs is op zichzelf een strafbaar feit en kan dan strafrechtelijk worden afgedaan. ^[36] Niettemin biedt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een belangrijk ijkpunt voor de strafrechtelijke afdoening ten opzichte van de bestuursrechtelijke afdoening. Daarin wordt bepaald dat het overgrote deel van de algemene regels van bestuursrecht niet van toepassing zijn op de opsporing en vervolging van strafbare feiten alsmede de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen ( Awb). Deze uitzondering is ingegeven door de eigenstandige positie van het materiële en formele strafrecht en op het feit dat strafrechtelijke regelgeving uitputtend is bedoeld. Een andere opvatting zou tot een ongewenste vermenging van (bestuursrechtelijke en strafrechtelijke) rechtssferen leiden. ^[37] Dit betekent concreet dat bezwaren tegen de voorbereiding van een strafbeschikking, inclusief het horen van de verdachte en/of zijn raadsman niet aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. ^[38] De enige weg om die bezwaren in te brengen is die van het instellen van het bij de Wet OM-afdoening geïntroduceerde verzet bij de rechtbank ( art. 257e Sv).

De verhouding tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke afdoening is ook bij de voorbereiding van de invoering van de Wet OM-afdoening een punt van aandacht geweest. Bij amendement is een verbinding tussen de OM-afdoening en de WAHV-afdoening gelegd door wijziging van artikel 2 lid 1 WAHV. Dit luidt na wijziging als volgt: 'Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften (…) kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten.' Deze wijziging strekt ertoe de strafbare feiten die tot voor kort exclusief krachtens de WAHV werden afgedaan ook toegankelijk te maken voor strafrechtelijke afdoening. Daardoor kunnen via de strafbeschikking notoire recidivisten die worden aangehouden door de politie beter aangepakt worden. Hiermee kan een opsporingsambtenaar binnen aanwijzingen van het OM kiezen tussen een WAHV-afdoening en strafrechtelijke afdoening. Strafrechtelijke afdoening via de OM-strafbeschikking komt in aanmerking indien er een bekennende verdachte is zodat het door hem gepleegde feit kan worden geregistreerd in de justitiële documentatie en daarmee tot een hogere bestraffing bij veelvuldige recidive kan leiden. ^[39] Deze bij amendement ingebrachte wijziging loopt vooruit op het voornemen om op termijn te bezien of de WAHV in het strafrecht kan opgaan. ^[40] Het illustreert ook dat het onderscheid tussen bestuurlijk beboete gedragingen en strafbare feiten in het verkeersrecht betrekkelijk is. ^[41] Overigens is het de vraag of deze wijziging een stap voorwaarts is. Een nauwere verwevenheid tussen OM-afdoening en afdoening krachtens de WAHV is vanuit een perspectief van integratie op langere termijn van beide afdoeningsvormen goed voorstelbaar. Maar op dit moment is de keuze voor een van beide lastig; want wanneer is er sprake van 'veelvuldige recidive' en hoe om te gaan met 'veelvuldige recidive bij een ontkennende verdachte'? Wellicht dat komende OM-aanwijzingen daar helderheid in verschaffen.

Omdat de Wet OM-afdoening gefaseerd wordt ingevoerd, wordt van de mogelijkheid om WAHV-gedragingen strafrechtelijk af te doen momenteel nog geen gebruik gemaakt. Dit is gepland voor de tweede fase. ^[42] Daarnaast is een meer principieel punt dat de in de bij de WAHV opgenomen gedragingen worden beschouwd als schendingen van 'ethisch neutrale verkeersvoorschriften'. Deze gedragingen worden juist bestuursrechtelijk afgedaan omdat het gaat om gedragingen zonder schade of letsel die als zodanig geen ernstige morele blaam op de overtreder werpen. ^[43] Vandaar dat deze gedragingen worden afgedaan met administratieve sancties die niet diep ingrijpen in het privé-leven van de betrokkene. ^[44] Vanwege dit geringe laakbare karakter van WAHV-gedragingen ligt het niet voor de hand om voor deze gedragingen een alternatieve strafrechtelijke afdoening in te voeren omdat het bij strafbare feiten doorgaans gaat om (meer) verwijtbare wets- en rechtsdelicten. Blijkbaar wordt in de gedachtegang van het eerdergenoemde amendement de hogere mate van verwijtbaarheid afgeleid uit de recidive: het door een betrokkene veelvuldig verrichten van WAHV-gedragingen kan dan leiden tot strafrechtelijke OM-afdoening. Deze gedachtegang strookt niet met de opvatting in de WAHV-aanwijzing dat in het geval dat een betrokkene meerdere WAHV-gedragingen verricht voor ten hoogste drie gedragingen sancties mogen worden opgelegd. ^[45] Voorts kan ook een gelijktijdig van toepassing zijn van de WAHV-afdoening en de OM-afdoening leiden tot meer versnippering in de handhaving van verkeersvoorschriften. ^[46] In het algemeen is dit niet bevorderlijk voor het niveau van transparantie in de handhaving en ondergraaft daarmee de rechtszekerheid. ^[47] Ten slotte is van belang dat de verwijzing in de tweede zin van artikel 2 lid 1 WAHV inhoudt dat de keuze voor WAHV-afdoening of OM-afdoening niet vrijblijvend is. Indien namelijk wordt gekozen voor het opleggen van een administratiefrechtelijke WAHV-sanctie zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten. De keuze voor een WAHV-afdoening blokkeert de toepassing van de bepalingen over opsporing, vervolging en berechting uit het en strafvordering. Dit houdt in dat indien voor een gedraging een WAHV-sanctie is opgelegd, deze gedraging niet bij een vervolging van bijvoorbeeld artikel 5 WVW mag worden betrokken. Eveneens geldt dat indien is vervolgd wegens overtreding van artikel 5 WVW niet nog eens een WAHV-sanctie mag worden opgelegd voor zover deze gedraging in de vervolging was betrokken. ^[48]

Vanwege de voortgaande vervlechting van strafrechtelijke handhaving en bestuursrechtelijke handhaving bij lichte verkeersovertredingen ligt het voor de hand om bij het horen door het OM krachtens de Wet OM-afdoening al bestaande opvattingen ontwikkeld ten aanzien van de hoorplicht onder de in ogenschouw te nemen. Een vergelijking tussen beide is tevens aangewezen omdat het OM in beide afdoeningswijzen een materieel gezien vergelijkbare positie bekleedt. Onder de Wet OM-afdoening is het OM een bestraffend orgaan dat bepaalde sancties pas kan opleggen nadat de verdachte hieromtrent is gehoord. Een vergelijkbare positie heeft het OM onder de WAHV waar het als administratief beroepsorgaan de oplegging van een WAHV-sanctie door een daartoe bevoegd verklaard bestuursorgaan (vaak een politiefunctionaris) kan toetsen en desgewenst wijzigen op grond van het horen van de betrokkene aan wie de sanctie is opgelegd. De hoorplicht onder de WAHV wordt grotendeels geregeld door de daarop van toepassing zijnde bepalingen uit de (Awb). Aan deze bepalingen ligt volgens de memorie van toelichting een viertal motieven ten grondslag. De hoorplicht biedt de gelegenheid aan betrokkenen om hun opvattingen mondeling toe te lichten, voorziet in de mogelijkheid om nadere informatie over de betrokkene te verkrijgen, kan leiden tot een oplossing voor de betrokkene door een (gedeeltelijke) tegemoetkoming aan zijn ingestelde bezwaar en kan bijdragen aan het vertrouwen van de burger in de overheid. ^[49] Daarom is het uitgangspunt dat de officier van justitie in WAHV-zaken de betrokkene die administratief beroep heeft ingesteld tegen de hem opgelegde WAHV-sanctie in de gelegenheid stelt te worden gehoord ( art. 7 lid 2 WAHV jo art. 7:2 lid 1 Awb). Deze hoorplicht lijdt enkel uitzondering in gevallen waarin het ingestelde beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is dan wel dat de betrokkene niet gehoord wil worden ( art. 7:3 Awb). ^[50] Van een kennelijk ongegrond beroep is slechts sprake wanneer uit het beroepschrift al direct blijkt dat de bezwaren van de betrokkene ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. ^[51] In de beslissing op het ingestelde beroep dient de officier van justitie te motiveren waarom is afgezien van het horen van de betrokkene ( art. 7:12 lid 1 Awb), tenzij het gaat om evidente gevallen. ^[52] De vaststelling dat de betrokkene niet wil worden gehoord, mag worden gebaseerd op het feit dat door de betrokkene niet wordt gereageerd op een verzoek om aan te geven of hij wil worden gehoord. ^[53] Indien ten onrechte de hoorplicht niet wordt nagekomen, dient de beschikking waarbij de WAHV-sanctie is opgelegd te worden vernietigd, tenzij de betrokkene door het verzuim niet is benadeeld ( art. 6:22 Awb). ^[54] Een dergelijke benadeling doet zich voor in het geval dat de officier van justitie verzuimt de betrokkene te horen en herhaaldelijk niet voldoet aan een verzoek om afschrift van stukken. ^[55] De officier van justitie mag beslissen of het horen in het openbaar plaatsvindt ( art. 7:5 lid 2 Awb). Van het horen wordt een verslag gemaakt ( art. 7:7 Awb), waarbij kan worden volstaan met een beknopte, zakelijke vermelding van hetgeen tijdens het horen met betrekking tot het ingestelde beroep is betoogd. ^[56] De officier van justitie kan zelf de belanghebbende horen, dan wel het horen mandateren aan een ander lid van het OM. Dit laatste komt regelmatig voor en is begrijpelijk vanuit efficiencyoverwegingen en ook omdat (eventueel na het horen) de uiteindelijke beslissing op een beroepschrift door de officier van justitie mag worden gemandateerd aan een ondergeschikte. ^[57] Hij mag zich ook in een daarop volgende behandeling van een ingesteld beroep bij de kantonrechter laten vertegenwoordigen door een parketsecretaris. ^[58]

Zowel onder de OM-afdoening als bij de WAHV-afdoening is er sprake van een verplichting tot horen voordat het OM een beslissing mag nemen. Bij beide vormen van afdoening is deze hoorplicht ingesteld als een middel dat kan bijdragen aan een zorgvuldige besluitvorming. ^[59] De uitwerking van het horen is echter verschillend. Het meest in het oog springende verschil is dat er onder de WAHV-afdoening in beginsel voor elke beroepszaak een hoorplicht geldt, terwijl het horen krachtens de OM-afdoening is beperkt tot gevallen waarin bij strafbeschikking een taakstraf, een aanwijzing betreffende het gedrag van de verdachte, een OBM dan wel een of meer vermogenssancties van afzonderlijk of gezamenlijk meer dan € 2.000 wordt opgelegd. Dit verschil in uitwerking leidt wat mij betreft tot een ongewenste consequentie. Gezien het feit dat een WAHV-sanctie is gebonden aan een maximum van ten hoogste € 340 per gedraging ( art. 2 lid 3 WAHV), betekent dit dat de betrokkene die op redelijke gronden beroep instelt tegen de oplegging van een WAHV-sanctie er van mag uitgaan dat hij door het OM zal worden gehoord. Gaat het om een boetebedrag van niet meer dan € 2.000 dat door het OM bij strafbeschikking wordt opgelegd, dan geldt er geen hoorplicht (verg. art. 257c lid 2 Sv). Voor een verhoudingsgewijs lage WAHV-sanctie geldt dus in beginsel een hoorplicht en voor een bij strafbeschikking op te leggen (hogere) boete tot en met € 2.000 in het geheel niet. Dit laat zich lastig uitleggen aan de verkeersovertreder die op redelijke gronden gehoord wil worden door het OM. Bovendien is er veel voor te zeggen om bij de invulling van het horen onder de OM-afdoening de hoorplicht onder de WAHV-afdoening als voorbeeld te nemen. Deze hoorplicht is immers gebaseerd op de voor alle bestuursorganen geldende algemene regels van van de Awb en nader genormeerd door de WAHV-rechters.

Het volgen van de WAHV-afdoening op dit punt zou betekenen dat voorafgaande aan het bij strafbeschikking opleggen van een of meer vermogenssancties van afzonderlijk of gezamenlijk niet meer dan € 340 het OM in beginsel de te beboeten verkeersovertreder zou moeten horen. Dit horen zou achterwege kunnen blijven indien deze niet gehoord wil worden, hetgeen gebaseerd mag worden op het feit dat niet wordt gereageerd op een verzoek om aan te geven of het horen gewenst is. Daarnaast kan gezien de aard en zwaarte van de bij strafbeschikking op te leggen sancties van taakstraf, een aanwijzing betreffende het gedrag van de verdachte, een OBM dan wel een of meer vermogenssancties van afzonderlijk of gezamenlijk meer dan € 340 en niet meer dan € 2.000 de al in artikel 257c lid 1 Sv voorziene hoorplicht worden gehandhaafd. Gaat het om het bij strafbeschikking opleggen van een of meer vermogenssancties van afzonderlijk of gezamenlijk meer dan € 2.000, dan komt de in artikel 257c lid 2 Sv geregelde hoorplicht in aanmerking. Vanwege de aard en zwaarte van de op te leggen sancties lijkt het aangewezen dat dit horen (krachtens art. 257c lid 1 en 2 Sv) plaatsvindt ten overstaan van de officier van justitie in persoon. Mandatering van het horen komt dan in aanmerking in gevallen waarbij het OM voornemens is om bij strafbeschikking enkel een of meer vermogenssancties van afzonderlijk of gezamenlijk niet meer dan € 340 op te leggen.