pag. 355 VR 2006, Wegverkeer en verzekering

Het is vanzelfsprekend dat auto's werden verzekerd. Het ging immers om kostbare objecten, die gemakkelijk beschadigd konden worden. In het begin was de waardebepaling van automobielen een hachelijke zaak. Maar de in 1908 begonnen serieproductie van de T-Ford maakte dat een stuk eenvoudiger, waarna de motorrijtuigverzekering aan zijn opmars kon beginnen. Verzekering tegen 'civiele verantwoordelijkheid' was aan het begin van de 20ste eeuw nog een betrekkelijk onbekend fenomeen, maar er ontstond toch al vroeg begrip voor het feit dat de aansprakelijkheid van bezitters van deze gevaarlijke machines, en hun bestuurders, verzekering behoefde.

De automobielverzekering hield, zij het op enige afstand, praktisch gelijke tred met het aantal motorrijtuigen. De verzekeringsdichtheid was bij deze kostbare én gevaarlijke objecten groot en bovendien gingen er in de twintiger jaren al stemmen op om de aansprakelijkheidsverzekering bij het gebruik van automobielen verplicht te stellen^[9] .

In financieel opzicht heeft, naar het schijnt, de motorrijtuigenverzekering zich nooit mogen verheugen in goede resultaten. De concurrentie is altijd groot geweest en de premies waren bijgevolg laag, en werden nog gedrukt door 'stunts' met no claim-kortingen, in de tachtiger jaren vervangen door bonus-malus. Maar het groeiend aantal te verzekeren personen leverde een onophoudelijk contact tussen verzekeraars en het steeds groter wordende publiek op. De grote risico's waaraan velen reeds voor de komst van de auto waren blootgesteld, hebben niet eerder dan pas in 'de eeuw van het wegverkeer' hun bijdrage geleverd aan de bloei van het verzekeringsbedrijf. In 1895, bijvoorbeeld, was naar schatting nog slechts 10% van de bijna 600.000 werknemers in de industrie verzekerd voor de gevolgen van ongevallen^[10] .

De groei van het verzekeringsbedrijf is moeilijker meetbaar dan het aantal motorrijtuigen. Je kunt kijken naar het aantal verzekeraars, het aantal polissen, het premie-inkomen, het vermogen, het aantal arbeidsplaatsen, de omvang en de allure van de gebouwen en kantoren en meer van dat soort entiteiten, maar dat moeten verzekeraars zelf nog maar eens doen. Het is moeilijk om aan betrouwbare cijfers te komen met betrekking tot de omvang van het verzekeringsbedrijf in het algemeen en de motorrijtuigenbranche in het bijzonder. Het verzekeringsbedrijf is onoverzichtelijk georganiseerd in een groeiend maar (voornamelijk door fusies) ook weer slinkend aantal private organisaties die jaarlijks wel cijfers presenteren, maar om welke reden dan ook meestal maar een gedeelte. Duidelijke statistische gegevens zijn niet gemakkelijk te vinden^[11] . Dat het verzekeringsbedrijf in de afgelopen honderd jaar een groei heeft doorgemaakt, die gelijkenis vertoont met de explosie van bevolkingsgroei en automobiliteit, staat echter wel vast. Ook hier lijkt de explosie zich voltrokken te hebben na omstreeks 1960.

De groei van het fenomeen verzekering kan ook bekeken worden vanuit gezichtspunten die zich niet of minder makkelijk lenen voor tellen en meten. Sociologische, economische, filosofische en/of juridische perspectieven vergen uiteraard diepgaander studie, maar er valt misschien toch wel iets over te zeggen.

Tegenwoordig neemt de aansprakelijkheidsverzekering een belangrijke plaats in te midden van de vele soorten van verzekeringsovereenkomsten die in de loop der tijd ontstaan zijn, maar honderd jaar geleden was deze verzekeringsvorm nog tamelijk onbekend. Het is een trouvaille van de eerste orde met een impact op de rechtsontwikkeling die zijn weerga niet kent. De geboorte wordt gesitueerd rond het midden van de 19e eeuw^[12] , maar het heeft lang geduurd voordat deze rechtsfiguur een zekere algemene bekendheid verkreeg. De gedachte dat een vermogen in abstracto een verzekerbare zaak zou kunnen zijn, drong pas langzaam door. Tot in de 20ste eeuw werd verdedigd dat een vermogen dan misschien wel een verzekerbare zaak was, maar dan toch alleen voor zover het wat te betekenen had. Wat viel er immers bij onvermogenden te verzekeren? De trage ontwikkeling van de aansprakelijkheidsverzekering heeft waarschijnlijk ook te maken met de een eeuw geleden nog wijdverbreide gedachte dat het eenvoudig niet behoorde om de gevolgen van onrechtmatig handelen af te wentelen op een ander. Bij schuld hoorde een persoonlijk te betalen en te dragen boete. Stoop memoreerde in zijn proefschrift van 1923^[13] dat er een felle strijd gevoerd is tegen afwenteling van aansprakelijkheid die berust op eigen schuld en gebrek aan zorg. Het zou in strijd zijn met de openbare orde^[14] of in elk geval een ongeoorloofde oorzaak hebben. Stoop was het daarmee niet eens: 'Geen fietser zoo voorzichtig, of in een moment van verstrooidheid kan hij iemand aanrijden'^[15] . Mogelijk houdt de langzame groei van de aansprakelijkheidsverzekering ook verband met het onderscheid tussen 'wettelijke aansprakelijkheid' en 'contractuele aansprakelijkheid'^[16] . Het verzekeren tegen contractuele aansprakelijkheid hebben verzekeraars lange tijd niet aangedurfd. Dat zou te gemakkelijk kunnen leiden tot een vrijbrief voor onzorgvuldig werk. Maar dan is het rond 1906 weer de auto in het wegverkeer die in snel groeiende aantallen 'echte' wettelijke aansprakelijkheid in het leven roept. Voor de verzekering van die aansprakelijkheid staan verzekeraars sedertdien in de rij. Aanvankelijk waren het buitenlandse verzekeraars die aansprakelijkheidsverzekeringen bij het gebruik van automobielen op de Nederlandse markt brachten^[17] . In 1913 kwam Fatum met de eerste Nederlandse aansprakelijkheidsverzekering voor automobilisten.

Het duurde daarna niet lang of de aansprakelijkheidsverzekering werd zodanig gemeengoed dat de huivering voor de verzekering van meerdere aansprakelijkheden, waaronder ook contractuele, allengs verdween. Reeds in de twintiger jaren van de vorige eeuw werd zelfs gesproken over het verplicht stellen van aansprakelijkheidsverzekeringen, om te beginnen natuurlijk weer: bij het gebruik van motorrijtuigen in het verkeer^[18] . Advocaten schreven in 1928 en 1943 preadviezen voor de Nederlandsche Advocaten-Vereeniging over de (verzekering van) aansprakelijkheid van advocaten^[19] . Met de adviezen is weinig gedaan wat, gelet op de in de adviezen gemaakte opmerkingen dat het verzekeren van aansprakelijkheid stellig zal leiden tot uitbreiding van aansprakelijkheid, kennelijk daarmee te maken heeft dat een zodanige ontwikkeling niet werd toegejuicht. Zoals wij nu weten heeft die ontwikkeling zich evenwel weldegelijk voltrokken, niet in de laatste plaats ten faveure van advocaten en verzekeraars.

Aan de ontwikkeling van de aansprakelijkheidsverzekering wordt in de Nederlandse literatuur weinig aandacht besteed. De eerste echte monografie^[20] besteedt geen aandacht aan de geschiedenis. Bongers^[21] schrijft in zijn inleiding slechts dat de W.A.-verzekering, ontstaan in het midden van de 19e eeuw, een slow starter was, maar dat dat in de jaren twintig veranderde als gevolg van industriële expansie en de motorisering van het verkeer . Wansink^[22] ruimt ook geen plaats in voor de geschiedenis en ook in de jongste loot van de Asser-serie^[23] wordt over het ontstaan van de aansprakelijkheidsverzekering niets uit de doeken gedaan. Voor zover ik in dit kort bestek heb kunnen nagaan, laten ook andere schrijvers onbesproken hoe de aansprakelijkheidsverzekering in onze wereld terecht gekomen is. Wordt het geen tijd dat er een pen in beweging komt die ons wat meer leert over dit belangwekkend fenomeen?^[24] . Voorlopig houd ik het erop dat het wegverkeer zo niet de oorzaak, dan toch de grote katalysator geweest is.

Kan het gemotoriseerde wegverkeer dus verantwoordelijk gehouden worden voor de opkomst van de aansprakelijkheidsverzekering, deze is op haar beurt weer de draagster van de slachtofferbescherming die in de afgelopen honderd jaar (en vooral ook weer de tweede helft daarvan) het aansprakelijkheidsrecht heeft doordrenkt^[25] . De vraag of het aansprakelijkheidsrecht wel bestand is tegen zoveel slachtofferbescherming wordt de laatste jaren herhaaldelijk gesteld, doorgaans beschreven in termen als de invloed van verzekering op aansprakelijkheid^[26] en het uitdijen van de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad^[27] , en dan vooral ook met het oog op verzekerbaarheid. Het fenomeen aansprakelijkheidsverzekering is dus binnen het tijdsbestek van de honderd jaar die we proberen te overzien, gaan fungeren als de grote kracht achter de rechtsvorming: eerst zou de verzekering zich erop toegelegd hebben het aansprakelijkheidsrecht op te blazen^[28] , nu moet het weer paal en perk daaraan stellen. Zonder aansprakelijkheidsverzekering kunnen we ons tegenwoordig niet meer verroeren. En zoals uit het voorgaande blijkt: deze verzekeringsvorm was bij de opkomst van de auto in het wegverkeer nog slechts een nauwelijks levensvatbare boreling. Over het belang van (al te) vérgaande slachtofferbescherming wordt verschillend geoordeeld, maar het is nog steeds het verkeer dat met het vaandel van slachtofferbescherming voorop loopt. In het reeds aangehaalde preadvies van Bolt en Spier stellen dezen onomwonden dat verkeersongevallen in beginsel zouden moeten leiden tot aansprakelijkheid voor daardoor ontstane letselschade^[29] . Altijd, schuld of niet. Zo'n stelling zou ondenkbaar zijn zonder een tot volle wasdom gekomen aansprakelijkheidsverzekering^[30] .

De behoefte om benadeelden tegemoet te komen heeft, zoals reeds aangestipt, al vroeg geleid tot de gedachte de aansprakelijkheidsverzekering bij het gebruik van motorrijtuigen in het verkeer verplicht te stellen. Reeds in de twintiger jaren werd achtereenvolgens in Finland, Noorwegen, Denemarken en Zweden op dat gebied wetgeving ingevoerd. Niet lang daarna werd in deze landen de verzekeringsplicht ook voor buitenlandse motorrijtuigen ingevoerd, waardoor reeds voor de Tweede Wereldoorlog in Noord-Europa een situatie ontstond vergelijkbaar met de situatie die in 1972 in de toenmalige EEG in het leven geroepen werd^[31] . In 1934 kreeg het Instituut voor de eenmaking van het privaatrecht Unidroit opdracht om een studie te ondernemen naar de mogelijkheden van eenmaking van het recht op het gebied van motorrijtuigaansprakelijkheid en de wetgeving op het gebied van de verplichte verzekering. Unidroit heeft in 1940 zijn rapport gepubliceerd, met daarin opgenomen ontwerpen voor een eenvormige wet. De Tweede Wereldoorlog heeft deze ontwikkeling gefrustreerd. Na de oorlog is met de komst van de WAM in 1965 de verplichte verzekering in Nederland ingevoerd, terwijl ongeveer gelijktijdig, zij het voorzichtigjes in eerste instantie alleen in de Benelux, de landsgrenzen werden overschreden.

Ook loopt het verkeer voorop met het aan die verzekering gekoppelde rechtstreekse vorderingsrecht^[32] . Ook dat heeft intussen zijn weg gevonden naar terreinen buiten het verkeer, en zelfs naar het algemene verzekeringsrecht (art. 7:954 BW). Belangrijker nog dan het rechtstreekse vorderingsrecht was het feit dat de verzekering bij motorrijtuigen verplicht was, en wel in tweeërlei opzicht: niet alleen bestond de verplichting tot het afsluiten en onderhouden van een verzekering voor elk motorrijtuig, maar ook bood deze verzekering een verplichte, bij wet geregelde, minimumdekking voor benadeelden. Juist dat maakte de verplichte motorrijtuigverzekering uniek. Ook in andere landen werd dit eigenaardige rechtstreekse recht ingevoerd; telkens zijn het deze twee kenmerken: als de dekking op de polis lager is dan wat minimaal is voorgeschreven, dan strekt het rechtstreekse recht zich niettemin uit tot hetgeen minimaal is voorgeschreven en bovendien verbiedt de wet de verzekeraar het voeren van bepaalde verweermiddelen, die wel tegen de eigen verzekerde ingebracht zouden kunnen worden. Dit 'WAM'-recht is ook het recht dat bedoeld wordt in artikel 9 van het Haags Verkeersongevallenverdrag van 1971^[33] . Dat eigen recht heeft zich zodanig ontwikkeld dat het aspect van aansprakelijkheidsverzekering gaandeweg vervaagd is en de verzekering nauwelijks te onderscheiden valt van een 'first-party'-verzekering ten behoeve van de benadeelde. De aansprakelijke persoon speelt nauwelijks nog een rol. Deze ontwikkeling heeft de beweging om de WAM-verzekering ook in Nederland te vervangen door een 'echte' first-party-verzekering de wind uit de zeilen genomen^[34] .

Er zijn, behalve de aansprakelijkheidsverzekering 'an sich' en de ontwikkeling van het eigen (rechtstreekse) recht met een door de wet minimaal voorgeschreven omvang, nog ten minste twee aspecten waarin sprake is van onmiskenbare groei waartoe het wegverkeer de impuls heeft gegeven. Gekeken kan worden naar de rol die het verzekeringsbedrijf in politiek en bestuurlijk opzicht is gaan spelen. Mogelijk zal iemand kunnen beargumenteren dat die rol met name in onze Gouden Eeuw al heel groot was en dat de Republiek nooit een macht van enige betekenis geworden zou zijn zonder 'zekerheidsregelingen', die de handel faciliteerden, maar dat valt buiten mijn gezichtsveld. Ik zie aan het begin van de honderd jaar die ons nu bezighoudt, zoals al bleek, alleen een aantal lokale instellingen en avonturiers met durfkapitaal. Niet een bedrijfstak die een belangrijke en sturende invloed had op de organisatie van de maatschappij als geheel.

De twee terreinen waarop het verzekeringsbedrijf een rol van grote betekenis is gaan spelen, betreffen de organisatie van de als maatschappelijk noodzakelijk ervaren dekking van verkeersschade in internationaal verband en de ontwikkeling en structurering van het schaderegelingsproces.

De voor de organisatie van de voor de samenleving in volle breedte uiterst belangrijke en zelfs onmisbare verzekering van aansprakelijkheid bij het gebruik van motorrijtuigen in het verkeer in internationaal verband, is tot stand gebracht door het verzekeringsbedrijf. In 1949 werd in een vergadering van nationale verzekeringsorganisaties in Londen een regeling ontworpen die erin voorzag dat in veel landen instanties met de naam 'Bureau' werden opgericht of aangewezen. Deze bureaus werden verenigd in de 'Council of Bureaux', die in betrekkelijk korte tijd taak en functie van nationale bureaus definieerde, een modelovereenkomst voor het aangaan van uniforme bilaterale overeenkomsten^[35] tussen de verschillende bureaus opstelde en het model ontwierp voor een internationaal verzekeringsbewijs, de 'groene kaart'. Overeenkomstig zo'n bilaterale overeenkomst tussen, bijvoorbeeld, de bureaus van Duitsland en Frankrijk, stonden deze bureaus in voor de schade die Duitse auto's in Frankrijk en Franse auto's in Duitsland veroorzaakten. Het Duitse slachtoffer kon derhalve zijn schade regelen met het Duitse bureau. Het op deze wijze ontstane netwerk van bilaterale verbindingen groeide uit tot een web, waarin tientallen landen met alle andere van die tientallen landen bilateraal dezelfde overeenkomst hadden^[36] . Deze organisatie komt volledig voort uit activiteiten van het verzekeringsbedrijf. De Benelux-overeenkomst inzake de WAM en de Eerste Europese WAM-richtlijn konden op dat stelsel voortbouwen bij de afschaffing van de grenscontrole op de groene kaart, respectievelijk voor de Benelux en de toen nog niet zo grote EEG, omdat de nationale bureaus bereid bleken ook schade te regelen die veroorzaakt was door een motorrijtuig uit een ander Benelux- resp. EEG-land, dat onverzekerd was. Nadat de Tweede Europese richtlijn (1983) de lidstaten had verplicht om Waarborgfondsen^[37] in te stellen greep de Derde richtlijn (1990) verder in op de omvang van de dekking voor verkeersslachtoffers. Wederom met de volle medewerking van het verzekeringsbedrijf werd, naar een soort spiegelbeeldanalogie met wat er al was, door de Vierde richtlijn een dekkingssysteem gerealiseerd voor EU-onderdanen, die in een ander EU-land slachtoffer van een verkeersongeval waren geworden. Dat alles bouwde voort op een systeem dat door het verzekeringsbedrijf in het leven is geroepen en nog steeds wordt onderhouden. Daarmee is het verzekeringsbedrijf, met dank aan motorrijtuigen in het verkeer, geworden tot een uit het maatschappelijk en economisch bestel niet meer weg te denken element. Misschien dat op andere gebieden (ziektekostenverzekering^[38] , pensioenverzekering) het verzekeringsbedrijf zich een soortgelijke positie verwerft. Het wegverkeer is dan ook daar voorgegaan.

Last but not least: mogelijk enigszins opgejaagd door de ontwikkeling van het aansprakelijkheidsrecht^[39] heeft het verzekeringsbedrijf nog in een tweede opzicht een belangrijke bijdrage geleverd. De thans bestaande schaderegelingspraktijk is voor een belangrijk deel door het verzekeringsbedrijf tot stand gebracht. Deze praktijk - hoewel verre van optimaal - verschilt hemelsbreed van de situatie van honderd en zelfs vijftig jaar geleden. De bezorgdheid over het gevaar van het - gemotoriseerde - wegverkeer heeft in de eerste helft van de honderd jaar die thans onder de loep ligt vooral de wetgever beziggehouden, en dat nog wel met grote tussenpozen, waarin men nog ernstiger zaken aan het hoofd had.

Een halve eeuw geleden was het oplopen van letsel in het verkeer kennelijk nog steeds zozeer iets wat 'nu eenmaal' kon gebeuren dat het natuurlijk wel tot aansprakelijkheid kon leiden - en dan door de aansprakelijkheidsverzekeraar zou worden afgewikkeld en vergoed - maar de manier waarop dat gebeurde gaf geen aanleiding tot grote maatschappelijke onrust of ongerustheid. In 1959 zorgde een kleine (hoogbejaarde?) maatschappij voor opschudding met de destijds unieke clausule dat desgewenst een voorschot betaald zou kunnen worden op eventuele toekomstige schade^[40] .

Het was Bloembergen^[41] die voor het eerst luid en duidelijk uitsprak dat slachtoffers te lang op hun geld moesten wachten. Wat letselschade nu eigenlijk precies voor de slachtoffers betekende, was een goeddeels nog niet ontgonnen terrein van sociologisch onderzoek, waaraan Bloembergen zich in 1966 zette^[42] . Zijn conclusies^[43] hebben ontegenzeggelijk een grote bijdrage geleverd aan verbeteringen in het aansprakelijkheidsrecht. Voor het eerst bleek uit systematisch onderzoek dat een belangrijk deel van de geleden schade, ook bij aansprakelijkheid van derden, en ondanks de intussen verplichte WAM-verzekering, op basis van het klassieke aansprakelijkheidsrecht niet vergoed werd en dat het, voor zover er wel een basis voor aansprakelijkheid was, veel te moeizaam ging.

Verzekeraars hebben dit opgepakt. De toenmalige Vereniging van Automobielverzekeraars NVVA zette in het begin van de zeventiger jaren een commissie aan het werk met de naam Commissie Verbetering Positie Verkeersslachtoffers die in 1976 rapport uitbracht. Later heeft de Commissie Schaderegelingsbeleid van het Verbond van Verzekeraars ook getracht de schaderegeling (en daarbij gaat het in meerderheid van de gevallen om in het verkeer opgelopen letselschade) in een aantal 'bedrijfsregelingen' te structureren, waarbij slachtoffers niet onbelangrijke handvatten aangereikt kregen^[44] . Maar belangrijker wellicht nog was de oprichting c.q. instelling van de Raad van Toezicht, het klachtenbureau en de Ombudsman Verzekeringen, waarmee het verzekeringsbedrijf een voor private ondernemingen ongekend strenge zelfregulering in het leven heeft geroepen. De uitspraken van deze instanties zijn bovendien weer opgenomen in (herzieningen van reeds eerder uitgevaardigde) regelingen en aanbevelingen, zodat er intussen een solide bouwwerk van regels bestaat waaraan verzekeraars zich houden en waardoor voor de meeste gevallen een adequate en vlotte schaderegeling gewaarborgd is^[45] . De onlangs gepresenteerde Gedragscode Behandeling Letselschade^[46] is zowel door het verzekeringsbedrijf als door slachtofferorganisaties warm onthaald. Dat neemt niet weg dat het een goede zaak blijft dat allerlei groeperingen zich ervoor blijven inspannen dat de positie van slachtoffers zoveel mogelijk nog verder verbeterd wordt. Maar in het kader van dit overzicht over honderd jaar past het om de rol van verzekeraars in dit opzicht juist te belichten.

In het terzet dat gevaarzetting, aansprakelijkheid en verzekering in de afgelopen eeuw steeds luider hebben laten klinken, is het moeilijk het verkeersgevaar zo goed te onderscheiden, dat met recht en gezag kan worden volgehouden dat het verzekeringsbedrijf zijn groei en bloei aan het verkeer te danken heeft. Ook andere gevaren dan verkeersgevaren hebben invloed op het aansprakelijkheidsrecht^[47] en op de verzekering van schade en aansprakelijkheid. Gedurende de 20ste eeuw is ook in de ziektekostenverzekeringen een explosieve groei zichtbaar: bij de schadeverzekeringen neemt deze vorm van verzekering zelfs het grootste deel van het premie-inkomen voor zijn rekening, gevolgd door de motorrijtuigenverzekering, die circa een kwart van de premie opbrengt. Maar hoewel het bij andere gevaren ook vaak gaat om gevaren die iedereen bedreigen (industrie, verontreiniging, gevaarlijk werk, ziekte), die gevaren bedreigen toch niet zo dagelijks en rechtstreeks iedereen, zodra hij of zij zich op straat begeeft.

Het gaat misschien te ver om als bewezen te beschouwen dat het wegverkeer dé motor achter de groei van het verzekeringsbedrijf is geweest. Dat de maatschappelijke omwenteling, die de gegeneraliseerde aansprakelijkheidsverzekering heeft veroorzaakt, te danken is aan het wegverkeer, blijft echter wel een stelling die past aan de feestdis van jubilerende wetgeving. Zeker is dat het wegverkeer er verantwoordelijk voor is dat iedereen in de puberteit al weet wat verzekering is. Bovendien leveren de motorrijtuigverzekeraars een onmisbare bijdrage aan de organisatie van de maatschappij, zowel nationaal als internationaal, en hebben zij de aanzet gegeven tot de inrichting van het 'schaderegelingsproces' dat, na verkeersslachtoffers, ook slachtoffers van ander gevaar uitzicht op een vlotte en rechtvaardige afwikkeling van hun claims biedt.