VR 2011/29, De Wam onder de Wahv? Of liever een echte straf?

Op 2 juli 2010 is aan de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangeboden dat de Wam, die thans alleen strafrechtelijk wordt gehandhaafd, ook onder het regime van de Wahv wil brengen.^[3] Kern van het wetsvoorstel is een wijziging van art. 2 lid 1 Wahv. Daarin wordt na 'de Wegenverkeerswet 1994,' ingevoegd: de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen. Met die aanpassing wordt, zo geeft de toelichting aan, 'invulling gegeven aan de wens van het College van procureurs-generaal om de handhaving van artikel 30, tweede lid, Wam te intensiveren. Met de van het strafrecht afwijkende procesgang van de Wahv komt er namelijk zicht op volledige handhaving van de in deze bepaling opgenomen verplichting een verzekering voor een motorrijtuig af te sluiten.'^[4]

Dat voorstel verbaast, in ieder geval op het eerste gezicht. Enkele jaren geleden is de Wet OM-afdoening ingevoerd. Deze wet heeft in het Wetboek van Strafvordering een procesgang neergelegd die sterk met die van de Wahv te vergelijken is.^[5] In beide systemen kan de politie in een beschikking een boete opleggen waar de burger verzet respectievelijk beroep tegen kan instellen (art. 257b Sv; art. 4 Wahv). De OM-afdoening biedt bovendien de mogelijkheid dat de officier van justitie een beschikking uitvaardigt waarin een taakstraf of een OBM (ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen) wordt opgelegd (art. 257a Sv). Bij beide bestaat de mogelijkheid dat een onherroepelijke boete wordt verhaald (art. 572 e.v. Sv; art. 26 e.v. Wahv). Bij beide bestaat ten slotte de mogelijkheid van gijzeling als de boete niet volledig kan worden verhaald (art. 578b Sv; art. 28 Wahv). Waarom zou het onder de Wahv brengen van de Wam dan noodzakelijk zijn om de handhaving te intensiveren? Er kan toch ook, binnen de bestaande wetgeving, worden begonnen met het uitvaardigen van strafbeschikkingen wegens onverzekerd rijden?

De belangrijkste reden om onverzekerd rijden niet af te doen met strafbeschikkingen, ligt in keuzes die gemaakt zijn bij de implementatie van de Wet OM-afdoening. Eerder is overwogen, zo geeft de memorie van toelichting aan, de handhaving van artikel 30 WAM te versterken door toepassing van de Wet OM-afdoening (Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI en 29 271, nr. 29). De strafbeschikking biedt net als de Wahv-beschikking een afdoeningsmodaliteit waarbij zaken in beginsel - als verzet van de overtreder tegen de strafbeschikking uitblijft - niet meer voor de strafrechter komen. Binnen de mogelijkheden om - ondersteund door geautomatiseerde processen - grotere hoeveelheden strafbeschikkingen uit te vaardigen, is het naar mijn mening thans echter wenselijk om prioriteit te geven aan de invoering van onder meer de strafbeschikking betreffende lichte gevallen van rijden onder invloed (artikel 8 Wegenverkeerswet 1994), de strafbeschikking voor gemeentelijke overlastfeiten en de politiestrafbeschikking.

Het wetsvoorstel vindt derhalve zijn (enige) grondslag in de prioriteitsstelling die bij de implementatie van de Wet OM-afdoening is gemaakt.^[6] Deze passage uit de memorie van toelichting maakt op de keper beschouwd echter niet duidelijk waarom bij de implementatie van de Wet OM-afdoening geen ruimte kan worden gemaakt voor strafbeschikkingen inzake art. 30 Wam. De 'zaakstromen' die in de memorie van toelichting worden genoemd, zijn namelijk al in belangrijke mate onder de werkingssfeer van de Wet OM-afdoening gebracht.

De lichte gevallen van rijden onder invloed waren het eerst aan de beurt. Uit bijlage 1 van de Aanwijzing OM-afdoening volgt dat al sinds 1 februari 2008 strafbeschikkingen worden uitgevaardigd voor feitgecodeerde art. 8 lid 2 WVW 1994-zaken.^[7] En sinds 1 februari 2009 worden al strafbeschikkingen uitgevaardigd ter zake van alle kale art. 8 WVW 1994-zaken.^[8] Ook de strafbeschikking voor bestuurlijke overlastfeiten is al enige tijd geleden ingevoerd: sinds 1 januari 2009 kan door buitengewoon opsporingsambtenaren van (aanvankelijk een aantal) gemeenten met de strafbeschikking worden gewerkt.^[9] En sinds 1 april 2010 kunnen politiestrafbeschikkingen worden uitgevaardigd. De invoering van de politiestrafbeschikking vindt gefaseerd plaats. In 2011 ten slotte wordt de bestuurlijke strafbeschikking ingevoerd.^[10]

Tegen deze achtergrond is niet meteen in te zien waarom de implementatie van deze zaakstromen, tegen de tijd dat het voorstel van wet dat de Wam onder de Wahv wil brengen door de Eerste Kamer aanvaard kan zijn, nog in de weg staat aan een keuze om de Wam via strafbeschikkingen te handhaven. De memorie van toelichting maakt niet duidelijk waarom art. 30 Wam op dat moment, of kort daarna, niet een volgende zaakstroom zou kunnen zijn.

De keuze om de Wam onder de Wahv te brengen valt bovendien op, omdat de memorie van toelichting aangeeft dat op inhoudelijke gronden strafrechtelijke handhaving te prefereren valt. Het brengen van de Wam onder de Wahvverzekert een landelijke uniforme afdoening door de organen die tevens belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van deze feiten. Hiermee wordt tevens voldaan aan de kabinetsnota over uitgangspunten bij de keuze van het sanctiestelsel (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69). In deze kabinetsnota is beschreven dat in een context waarin alle burgers met de handhaving van rechtsregels te maken kunnen krijgen zonder dat er sprake is van een bijzondere toezichtsrelatie, handhaving door politie, buitengewoon opsporingsambtenaren, openbaar ministerie en strafrechter gewenst is. De kabinetsnota gaat in een dergelijke open context uit van strafrechtelijke handhaving. Afdoening via de strafbeschikking zou daarom de voorkeur hebben. ^[11]

De voorkeur voor het strafrecht wordt derhalve gebaseerd op het in de genoemde beleidsnota gemaakte onderscheid tussen een open en een besloten context. Van een besloten context is sprake als in het kader van de uitvoering van de wet een rechtstreekse verbinding bestaat tussen een overheidsorgaan en de burger of het bedrijf. Daar zou als uitgangspunt moeten worden genomen 'de idee van een brede verantwoordelijkheid voor de handhaving van het betrokken bestuursorgaan dat met de uitvoering van de wet is belast.'^[12] In een open context, gedacht wordt aan algemene regels die burgers en bedrijven binden, is strafrechtelijke handhaving volgens deze beleidsnota uitgangspunt.

Vanzelfsprekend is de keuze voor dit criterium niet. Waarom zou in een besloten context een voorkeur voor beboeting door het bestuur uitgangspunt moeten zijn? Zou het juist in situaties van vergunningverlening en toezicht niet beter zijn om derden in te schakelen zodra er wat zwaardere straffen op het spel staan? Wezenlijker nog is andere kritiek op het criterium: een boete opgelegd door een bestuursorgaan staat niet gelijk aan een bestuurlijke boete. Ook het strafrecht kent de mogelijkheid dat bestuursorganen boetes opleggen met een grote mate van autonomie (art. 257ba Sv) of zelfs een vrijwel volledige autonomie (vgl. de fiscale strafbeschikking van het nog niet ingevoerde art. 76 Awr).^[13] Waarom zou, gesteld al dat handhaving door het bestuur in een besloten context de voorkeur zou verdienen, de bestuurlijke boete de voorkeur verdienen boven elk van deze opties?^[14]

Voor de beoordeling van dit wetsvoorstel levert de argumentatie op basis van dit criterium ondertussen weinig op. Het gaat om een open context, dus strafrecht zou het meest geschikt zijn. Maar omdat bij de Wahv sprake is van een 'landelijke uniforme afdoening door de organen die tevens belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van deze feiten' zou de keuze voor het bestuursrecht bijna lood om oud ijzer zijn.^[15] Met andere woorden: de keuze tussen strafrecht en bestuursrecht komt eigenlijk neer op een keuze tussen voor de handhaving verantwoordelijke bestuursorganen, en omdat voor de strafrechtelijke bestuursorganen wordt gekozen kan de keuze voor het bestuursrecht weinig kwaad.^[16] Uitgaande van het onderscheid tussen open en besloten context zou het overtuigender zijn geweest als erkend was dat de Wahv een uitzondering vormt op de regel dat bestuurlijke handhaving op een besloten context ziet: de Wahv wordt toegepast bij de handhaving van bepalingen die functioneren in een open context.

Maar hoe dat ook zij: door in de argumentatie het onderscheid tussen open en besloten context centraal te stellen, blijft buiten het zicht dat er andere factoren zijn die veel belangrijker zijn voor de afweging waar dit wetsvoorstel de Eerste Kamer voor stelt. Dat zijn er in ieder geval twee: welk systeem biedt de meest wenselijke handhavingsstrategie bij recidive, en met welke keuze is de helderheid van de punitieve handhaving voor de burger het meest gediend.

Art. 30 lid 2 Wam ziet op personen die als bezitter, dan wel als degene aan wie het kenteken is opgegeven, dan wel als houder in de zin van art. 2 lid 2 Wam, voor een motorrijtuig waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven niet een verzekering overeenkomstig deze wet hebben gesloten en in stand gehouden. Het strafvorderingsbeleid voor dit strafbare feit is te vinden in de Richtlijn voor strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (2010R022).^[17]

Uit deze richtlijn blijkt dat recidive thans van groot belang is voor de wijze van afdoening. Voor motorrijtuigen geldt dat bij de eerste overtreding een transactie van € 440,- wordt aangeboden. Komt het tot een zitting, dan is de eis € 500,-. Bij een tweede overtreding binnen twee jaar na afdoening van de eerste overtreding wordt geen transactie aangeboden, en is de eis ter zitting € 600,- en vier maanden OBM onvoorwaardelijk.^[18] Bij een derde overtreding binnen vier jaar na afdoening van de eerste overtreding is de eis twee weken hechtenis onvoorwaardelijk en zes maanden OBM onvoorwaardelijk, eventueel met verbeurdverklaring van het voertuig. Voor bromfietsen geldt een afzonderlijke regeling, waarin recidive eveneens tot veel hogere strafeisen leidt.

Kenmerkend aan de regeling van de Wahv is dat bij het bepalen van de hoogte van de op te leggen boete in het geheel geen rekening wordt gehouden met recidive. De Raad van State vestigt daar in haar advies de aandacht op, onder verwijzing naar adviezen van de Raad voor de Rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak die daar eerder op wezen.^[19] En de Minister van Justitie bevestigt dat in het nader rapport: Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal in beginsel voor elke overtreding van de verzekeringsplicht uit artikel 30, tweede lid, Wam een administratieve sanctie van € 380,- worden opgelegd. Ik verwacht dat van deze forse geldelijke sanctie, die herhaald wordt opgelegd als geen verzekering wordt afgesloten, in de meeste gevallen voldoende afschrikkende werking uit gaat. Het afsluiten van een WA-verzekering voor een personenauto kost namelijk per jaar gemiddeld minder dan € 300,-. Daarnaast wordt door dit wetsvoorstel toepassing van genoemde andersoortige straffen bij niet-nakoming van de verzekeringsplicht niet uitgesloten. Zoals in paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting is beschreven, blijft de mogelijkheid bestaan om bijvoorbeeld recidivisten te dagvaarden teneinde ter terechtzitting een ontzegging van de bevoegdheid een motorrijtuig te besturen te eisen.

Deze passage maakt niet helemaal duidelijk wat de minister van Justitie bij recidivisten nu precies voor ogen staat. Als in beginsel voor elke overtreding van art. 30 lid 2 Wam kan worden volstaan met een boete van € 380,-, overigens een bedrag dat lager is dan thans bij de eerste overtreding moet worden betaald, valt niet goed in te zien waarom recidivisten nog zouden moeten worden gedagvaard om een OBM te eisen. De tweede Wahv-boete voor te hard rijden is ook niet hoger dan de eerste. Uit andere passages in de memorie van toelichting wordt aannemelijk dat het inderdaad de bedoeling is dat in beginsel met recidive geen rekening wordt gehouden. Gesteld wordt dat deze overtreding zich leent voor administratiefrechtelijke afdoening aangezien het gaat om een eenvoudig, op basis van een landelijk register te constateren feit, dat altijd - ook in geval van recidive - met enkel een geldboete kan worden afgedaan. ^[20] Enkel in gevallen van staandehouding lijkt de memorie van toelichting nog plaats in te ruimen voor strafrechtelijke handhaving.^[21] In dat geval zal gewoonlijk art. 30 lid 4 Wam centraal staan: dat ziet op de bestuurder van een motorrijtuig die daarmee op een weg rijdt of staat of buiten een weg met een motorrijtuig deelneemt aan het verkeer op een terrein zonder dat er voor dat motorrijtuig een verzekering overeenkomstig deze wet is gesloten en in stand gehouden. Op overtreding van dit vierde lid staat dezelfde straf als op overtreding van het tweede lid. Het valt evenwel niet goed in te zien waarom de enkele omstandigheid dat dit sterk verwante strafbare feit op andere wijze wordt geconstateerd, een andere procedure en - vooral - een andere en veel zwaardere straf zou rechtvaardigen.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat in het verslag vooral op het punt van de bestraffing van recidive zorgen worden geuit door leden van de fracties van PvdA, PVV, CDA en SP.^[22] In de nota naar aanleiding van het verslag blijkt dat de Minister daar aanleiding in heeft gezien recidive toch meer structureel in het handhavingsbeleid te verwerken: Graag beschrijf ik hier reeds de contouren van (een) regeling die in overleg tussen onder meer de RDW, het CJIB en het openbaar ministerie de komende periode nader zal worden uitgewerkt. Bij de registervergelijking controleert de RDW bij elk motorrijtuig waarvoor geen verzekering staat geregistreerd hoe vaak in de CRWAM al eerder een onverzekerd motorrijtuig op naam van de kentekenhouder heeft gestaan. Indien dit structureel wordt geconstateerd - waarbij vooralsnog wordt gedacht aan constatering van meer dan drie overtredingen door dezelfde kentekenhouder binnen twee jaar - stuurt het CJIB op basis van het door de RDW aangeleverde proces-verbaal geen WAHV-beschikking uit, maar zal in plaats daarvan door het openbaar ministerie strafrechtelijk worden opgetreden, waarbij geldboetes tot aan maximaal de tweede geldboetecategorie (3800 euro), OBM en een (voorwaardelijke) vrijheidsstraf van maximaal drie maanden in beeld komen. ^[23]

Winst is dat de minister daarmee ruiterlijk erkent dat recidive moet worden verdisconteerd in het handhavingsbeleid bij onverzekerd rijden. Winst is ook dat alsnog lijkt te worden gestreefd naar een eenvormig handhavingsbeleid, al gaat het nog maar om 'contouren'. Onduidelijk is evenwel waarom pas na de derde boete, dat is na anderhalf of op termijn mogelijk één jaar, wegens onverzekerd rijden op strafrechtelijke handhaving wordt overgegaan.^[24] Gebruikelijk is dat niet pas de vierde maar de tweede overtreding al aanmerkelijk zwaarder wordt bestraft dan de eerste.^[25] Onduidelijk is ook hoe deze regeling zich verhoudt tot het op straat verbaliseren wegens onverzekerd rijden. Een systeem van beboeting met vaste intervallen kan de indruk wekken dat het om een soort belasting gaat. Kan de burger die na de tweede Wahv-boete wordt geverbaliseerd, claimen dat hij strafrechtelijk met rust wordt gelaten tot na de derde Wahv-boete? En hoe weten de politieman op straat en andere personen die in de strafrechtketen werkzaam zijn, hoeveel Wahv-boetes de betrokkene al heeft gehad? De nota naar aanleiding van het verslag rept alleen van een gegevensstroom tussen CJIB en RDW. Wahv-boetes staan niet in de justitiële documentatie.^[26] Kan worden verzekerd dat politie en RDW hier straks niet langs elkaar heen werken?

Interessant is ook de vraag hoe, bij aanvaarding en inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, met oude gevallen moet worden omgegaan. Valt het aan de burger en de samenleving te verkopen dat een verdachte van onverzekerd rijden wegens geconstateerde (drievoudige) recidive door de strafrechter nog tot twee weken gevangenisstraf wordt veroordeeld, en dat een eerder opgelegde gevangenisstraf van twee weken nog wordt tenuitvoergelegd, als dezelfde constatering via de Wahv tot een geldboete van € 380,- zou leiden? Het valt te verwachten dat de strafrechter menigmaal geconfronteerd zal worden met beroepen op Scoppola v. Italy, waarin is beslist dat art. 7 EVRM guarantees not only the principle of non-retrospectiveness of more stringent criminal laws but also, and implicitly, the principle of retrospectiveness of the more lenient criminal law. ^[27]

De vraag blijft ook of het nu de moeite loont om zoveel energie en moeite te steken in regelgeving, beleid en werkprocessen van wat de minister nog steeds ziet als een overgangssituatie. De minister geeft in antwoord op een vraag van D66 in de nota naar aanleiding van het verslag nogmaals aan dat beoogd wordt in de toekomst de overtreding van artikel 30, tweede lid, Wam, weer primair strafrechtelijk af te doen. ^[28] Of moeten we uit het woordje 'primair' afleiden dat de steven langzaam wordt gewend?^[29]

De burger die onverzekerd rijdt, heeft thans alleen maar met het strafrecht te maken. Bij een eerste overtreding wordt een transactie opgelegd, bij de tweede en derde volgt dagvaarding. Als het onderhavige wetsvoorstel wordt aanvaard en in werking treedt, komt daar een tweede stelsel bij. Tegen een Wahv-beschikking kan degene tot wie de sanctie is gericht, beroep instellen bij de officier van justitie in het arrondissement waar de gedraging is verricht (art. 6 Wahv).^[30] En tegen diens beslissing kan degene die administratief beroep heeft ingesteld, beroep instellen bij de rechtbank (art. 9 Wahv). Daarbij moet de betrokkene op de voorgeschreven wijze zekerheid stellen (art. 11 Wahv).^[31] Daarmee gaan al twee handhavingsstelsels naast elkaar bestaan. En daar komt dan nog eens bij dat de transactie bij deze zaakstroom op termijn, zodra de prioriteitsstelling bij de implementatie dat toelaat, alsnog door de strafbeschikking wordt vervangen. Tegen een strafbeschikking moet op de wijze voorzien in art. 257e Sv verzet worden gedaan.

Al met al zal aanvaarding van dit wetsvoorstel vermoedelijk met zich mee brengen dat burgers die onverzekerd blijven rijden binnen korte tijd met drie handhavingssystemen kunnen worden geconfronteerd. Twee van deze systemen stellen daarbij eisen aan de burger die zijn bezwaren tegen het hem gemaakte verwijt naar voren wil brengen; eisen die verschillen.^[32] Die onhelderheid voor de burger en de verschillende posities die de burger in de verschillende procedures heeft, vormen nog een - zelfstandig - argument om van dit wetsvoorstel af te zien. Als de Wam niet onder de Wahv wordt gebracht, wordt de transactie op termijn door de strafbeschikking vervangen. In dat geval gaan er geen twee handhavingsstelsels naast elkaar bestaan, en wordt maar één keer op een ander stelsel overgestapt.

De wenselijkheid van helderheid voor de burger was een belangrijk argument voor de Wet OM-afdoening. De constructie van de strafbeschikking, met de variant van de politiestrafbeschikking en diverse modaliteiten van de bestuurlijke strafbeschikking, biedt immers mogelijkheden om weer tot een eenvormig, helder stelsel van buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten te komen.^[33] Die wens om op termijn weer tot een dergelijk helder, eenvormig stelsel te kunnen komen, is ook de aanleiding geweest om de aanpassing van de Wahv te realiseren waar dit wetsvoorstel op voortbouwt. De Wahv kent sinds de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening geen strikte scheiding met de strafrechtelijke afdoening meer; art. 2 Wahv bepaalt sindsdien dat ter zake van de in de bijlage bij de Wahv omschreven gedragingen op de wijze bij deze wet bepaald sancties kunnen worden opgelegd. Alleen als zo'n sanctie is opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten. Deze wijziging van de verhouding tussen Wahv en strafrecht vindt zijn achtergrond in de gedachte om de Wahv op termijn in de OM-afdoening te integreren. Concreet werd vooral gedacht aan het uitvaardigen van strafbeschikkingen in plaats van Wahv-beschikkingen bij notoire recidivisten die door de politie worden aangehouden .^[34] Tegen die achtergrond is het bijzonder dat deze voorziening nu de basis vormt voor een voorstel dat juist zaken aan het strafrecht onttrekt, en ertoe leidt dat recidive veel minder aansprekend in het handhavingsbeleid bij onverzekerd rijden is verwerkt. Als de strafbeschikking om welke reden dan ook minder aantrekkelijk is dan de Wahv-beschikking, ligt het in de rede het strafrecht aan te passen, niet de Wahv.^[35]

Het argument van de helderheid van het wettelijk stelsel voor de burger woog eerder zwaar voor de Eerste Kamer. Dat bleek bij de behandeling van het wetsvoorstel OM-afdoening en bij de behandeling van twee wetsvoorstellen die ertoe strekten bestuurlijke boetes in te voeren.^[36] De uiteindelijk vrij grote steun voor het wetsvoorstel OM-afdoening lijkt ook in belangrijke mate op dit aspect terug te voeren te zijn. Dat maakt nieuwsgierig naar de beoordeling van het onderhavige wetsvoorstel door de Eerste Kamer.

Met het voorgaande is geenszins beoogd te beargumenteren dat intensivering van de inspanningen om onverzekerd rijden tegen te gaan niet noodzakelijk of wenselijk zou zijn. De memorie van toelichting schetst een beeld waarin momenteel slechts één van de vier voertuigen jaarlijks wordt gecontroleerd. Uitbreiding van de handhaving naar 100% van de overtreders komt - daarover geen misverstand - wenselijk voor.^[37] Betoogd is enkel dat daarvoor al een wettelijke mogelijkheid voorhanden is die op verschillende gronden (recidive, rechtsgelijkheid, duidelijkheid voor de burger) te prefereren is.

Een belangrijk aspect van dit wetsvoorstel zijn vermoedelijk ook de 'meeropbrengsten' die van handhaving via de Wahv worden verwacht (105 miljoen euro, waarvan 60 miljoen in het eerste jaar).^[38] Maar van handhaving via de strafbeschikking mogen eveneens aanmerkelijke meeropbrengsten worden verwacht; de strafbeschikking is in sterke mate gemodelleerd naar de Wahv-beschikking. En uiteindelijk gaat het niet om de 'meeropbrengsten' maar om de handhaving van de verzekeringsplicht. Daarvoor biedt handhaving via strafbeschikkingen, met de bestaande richtlijn inclusief strafverzwaringen bij recidive als uitgangspunt, nog steeds de beste perspectieven.