Overheidsaansprakelijkheid bij adoptiemisstanden:
analyse van een viertal rechtszaken
Mr. M.A. de Hek *
1. Adoptiefraude en rechtszaken
De afgelopen tien jaar is er veel bekend geworden over misstanden die hebben plaatsgevonden bij interlandelijke adopties. Nadat geadopteerden in het land van herkomst op zoek gaan naar hun biologische familie komen verschillende wanpraktijken aan het licht: juridische documenten blijken vervalst en adoptiedossiers en familiegegevens blijken niet te kloppen. Veel geadopteerden lopen daardoor vast in hun zoektochten en weten niet wie hun familieleden zijn en onder welke omstandigheden ze zijn afgestaan.1)
In 2021 brengt een onderzoekscommissie op verzoek van de Minister voor Rechtsbescherming een rapport uit over interlandelijke adoptie en de rol van de Nederlandse overheid hierin.2) Deze commissie constateert dat decennialang sprake is geweest van ernstige misstanden zoals kinderhandel, vervalsing van documenten, het afstaan van kinderen onder morele druk of onder valse voorwendselen.3) Daarbij trekt de commissie stevige conclusies over de rol die de Nederlandse overheid heeft gespeeld. Ze heeft signalen genegeerd, verzuimd haar verantwoordelijkheden en verplichtingen na te komen en misstanden laten voortbestaan door na te laten tijdig maatregelen te nemen in de vorm van wetgeving, toezicht, controle of onderzoek.4) In reactie op het rapport biedt de Minister van Rechtsbescherming zijn excuses aan voor de rol van de Nederlandse overheid in dezen. Hij belooft maatregelen te treffen om geadopteerden te ondersteunen in hun zoektocht naar hun afkomst, kondigt een adoptiestop aan en zegt toe om in aansprakelijkheidsprocedures geen beroep meer te doen op de lange verjaringstermijn ex art. 3:310 lid 1 BW.5) Voor en na het verschijnen van dit rapport zijn verschillende geadopteerden een aansprakelijkheidsprocedure gestart tegen de Staat der Nederlanden (vanaf nu: de Staat). Het doel is om erkenning te krijgen van het aangedane leed en om af te dwingen dat de Staat hen helpt in de situatie waarin zij zijn terechtgekomen. Zo willen ze compensatie voor kosten die ze hebben gemaakt voor mentale hulp en voor gemaakte en te maken zoekreizen. Verschillenden van hen opperen dat de Staat daarnaast een dna-databank op moet zetten waar geadopteerden en afstandsmoeders zich voor kunnen inschrijven, zodat ze aan elkaar gematcht kunnen worden en hun biologische familie kunnen terugvinden.6) In deze bijdrage wordt eerst het regelgevend kader en de praktijk bij het toezicht op adopties uiteengezet en worden vervolgens de vier tot nu toe gestarte aansprakelijkheidsprocedures van geadopteerden tegen de Staat besproken en geanalyseerd. Omdat de rol van de Staat bij ‘reguliere’ adopties hierin centraal staat blijven aansprakelijkheidsacties vanwege illegale adopties7) of tegen bemiddelingsorganisaties8) en adoptieouders9) in dit artikel buiten beschouwing.
2. Regelgeving en praktijk bij toezicht op adopties
Lange tijd was de enige in regelgeving neergelegde toezichtsmogelijkheid de visumverlening. Nadat een kind was geadopteerd naar het recht van het land van herkomst, moest de Staat op de ambassade een visum verstrekken zodat het kind het land uit kon. In geval van interlandelijke adoptie mocht alleen een visum worden verstrekt wanneer was aangetoond dat op ter plaatse en naar Nederlandse normen acceptabele wijze afstand was gedaan en dat de autoriteiten in het land van herkomst instemden met de adoptie.10) Ook moest voorop worden gesteld dat de opneming in het belang was van het kind.11) Het stellen van voorwaarden voor het verlenen van een visum had blijkens de parlementaire geschiedenis als doel “enig overheidstoezicht” op de binnenkomst van buitenlandse pleegkinderen te kunnen uitoefenen.12) In de praktijk werd bij de beoordeling of was voldaan aan de voorwaarden van visumverlening zwaar geleund op informatie en documenten uit het land van herkomst. In 1988 schreef de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer dat als uitgangspunt voor de visumverlening gold dat wanneer de afstandsverklaring was overgelegd in de procedure die in het buitenland was gevolgd en in orde was bevonden, een diepgaande controle niet meer noodzakelijk was. In de praktijk was hierbij volgens de staatssecretaris nimmer gebleken van de ondeugdelijkheid van afstandsverklaringen.13) Deze restrictieve toepassing leidde er bijvoorbeeld in Colombia toe dat voor de visumverlening alleen door de ambassade werd vastgesteld of de benodigde documenten aanwezig waren en de documenten niet inhoudelijk werden gecontroleerd of getoetst.14)
In 1989 werd de Wet Opneming Buitenlandse Pleegkinderen ingevoerd. Hiermee kwam een vergunningstelsel voor bemiddelingsorganisaties, maar het toezicht van de Staat op deze vergunninghouders bestond met name uit controle middels jaarlijkse rapportages waarin de vergunninghouder verslag deed van zijn werkzaamheden en de financiën (art. 25 Wet opneming buitenlandse pleegkinderen). Daarnaast had de Staat de mogelijkheid om de aanvraag tot vergunning te weigeren als er gegronde vrees bestond dat de aanvrager het bij of krachtens de wet bepaalde niet zou naleven (art. 17 Wet opneming buitenlandse pleegkinderen). Een laatste toezichtsmogelijkheid was het moment dat de adoptie naar Nederlands recht werd voltrokken. Hiervoor moest in Nederland een verzoek worden ingediend bij de rechtbank. In de hierna te bespreken zaak over de adoptie uit Haïti onderzoekt de rechtbank of er sprake was geweest van onrechtmatige rechtspraak. Rechtspraak kan onrechtmatig zijn als zulke fundamentele rechtsbeginselen zouden zijn veronachtzaamd dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak niet kon worden gesproken: in dat geval hadden er dusdanige tegenstrijdigheden in het procesdossier van de geadopteerde moeten staan dat de kantonrechter kritische vragen had moeten stellen.15)
3. Adoptiezaken
3.1 Dilani Butink
De eerste aansprakelijkheidsprocedure tegen de staat werd gestart door Dilani Butink, een vrouw die in 1992 was geadopteerd uit Sri Lanka. Haar adoptieouders waren afgereisd voor een ander kind maar toen dat kind door haar opa werd teruggetrokken uit het adoptietraject, werd Dilani Butink ter beschikking gesteld. Toen zij later haar biologische familie wilde opzoeken kon zij deze niet vinden en bleek haar geboorteakte onjuiste informatie te bevatten. De vrouw stelde zowel de bemiddelingsorganisatie als de Staat aansprakelijk. Zij verweet de bemiddelaar dat deze waarschuwingssignalen had genegeerd en onvoldoende controle had uitgeoefend. De Staat werd verweten waarschuwingssignalen over misstanden bij adopties wereldwijd en uit Sri Lanka in het bijzonder te hebben genegeerd en ten onrechte adopties uit dit land te hebben gefaciliteerd. Daarnaast werd aangevoerd dat de Staat onvoldoende toezicht had gehouden op het handelen van de bemiddelingsorganisaties en niets had ondernomen om zich ervan te verzekeren dat de informatie in de adoptiepapieren juist was.
Nadat de rechtbank Den Haag op 9 september 2020 oordeelde dat de vorderingen waren verjaard16) – de Staat beriep zich destijds nog op de lange verjaringstermijn – wees het Gerechtshof Den Haag de vorderingen toe.17) Volgens het Gerechtshof mocht van de bemiddelingsorganisatie worden verwacht dat zij op de hoogte was van de signalen over misstanden, en had zij meer moeite moeten doen om zoveel mogelijk informatie te verkrijgen over de redenen voor afstand en de afkomst. Mede gezien de ‘babywissel’ had de bemiddelaar na moeten gaan of en hoe was onderzocht dat op aanvaardbare wijze afstand was gedaan en er zo volledig mogelijke en juiste afstammingsgegevens waren verzameld.18) Ook de Staat was aansprakelijk: zij had als taak om te beoordelen of de bemiddelaar zich aan haar verplichtingen hield en of een visum kon worden toegekend, waarbij was vereist dat de adoptie in het belang van het kind was en dat op naar Nederlandse maatstaven aanvaardbare wijze afstand was gedaan.19) Op grond van structurele misstanden rond adopties vanuit Sri Lanka en de zwaarwegende belangen die in het geding waren, had de Staat indringend moeten toetsen of de bemiddelaar zich aan de wettelijke normen hield en had zij meer en beter toezicht moeten houden, onder meer door kritisch door te vragen hoe de bemiddelingsorganisatie haar kernverplichtingen nakwam. Ook had de Staat volgens het Gerechtshof moeten eisen dat er meer zou worden gedaan om zo veel mogelijk informatie te verzamelen omtrent de afkomst en de redenen voor de moeder om afstand te doen. Gelet op de signalen over misstanden, had de Staat moeten beseffen dat betrokkenheid van Sri Lankaanse autoriteiten niet altijd voldoende waarborg bood.20)
Nadat de bemiddelingsorganisatie en de Staat in cassatie waren gegaan, gaf Advocaat-Generaal Snijders in zijn conclusie een uitgebreide uiteenzetting van de Wet opneming buitenlandse pleegkinderen.21) Deze wet regelde het beschikbaar zijn van het buitenlandse kind slechts zeer summier. Snijders vindt dit begrijpelijk, omdat het aan het herkomstland is om te beoordelen of een adoptie in het belang is van het kind en of naar behoren afstand is gedaan.22) Volgens Snijders lijkt de wetgever ervan uit te zijn gegaan dat de bemiddelaar zonder meer mag uitgaan van de juistheid van de beslissing van de plaatselijke autoriteiten, en geldt slechts een inspanningsplicht om erop toe te zien dat behoorlijk afstand is gedaan van het kind en de adoptie in diens belang is.23) Wat betreft de rol van de staat benadrukt Snijders dat toezichthoudersaansprakelijkheid niet snel valt aan te nemen: er dienen voldoende ernstige en concrete aanwijzingen voor de toezichthouder te bestaan om (de mogelijkheid van) de overtreding van de betrokken regel en het daaruit voortvloeiende risico op schade aan te nemen.24) Voor het overheidstoezicht op bemiddelingsorganisaties is primair gedacht aan controle middels jaarlijkse rapportages, een verdergaande controle werd niet nodig geacht.25)
Volgens Snijders berust het oordeel van het Gerechtshof op een te extensieve uitleg van de Wet opneming buitenlandse pleegkinderen. Het Gerechtshof miskent dat het aan het herkomstland is om te beoordelen of de adoptie in het belang van het kind is, en de bemiddelaar slechts een inspanningsplicht heeft.26) Alleen als er sprake was van dusdanig sterke signalen van misstanden bij adopties vanuit Sri Lanka dat onvoldoende vertrouwen kon worden gesteld in de betrokkenheid van de Sri Lankaanse autoriteiten, mocht de bemiddelingsorganisatie niet zonder meer afgaan op hun beslissingen en bestond voor de Staat grond voor toezicht.27) Daarvan is volgens Snijders in casu geen sprake. Er is alleen in algemene zin verwezen naar signalen van misstanden zoals zelfdoeners, babyroof en babyhandel, maar niet naar concrete signalen dat er misstanden waren bij reguliere adopties waarbij Nederlandse bemiddelaars overeenkomstig de lokale procedures bemiddelden.28) Snijders concludeert dat het oordeel van het Gerechtshof niet in stand kan blijven.29)
De Hoge Raad volgt de conclusie van Snijders.30) Volgens de Hoge Raad rust op de adoptieorganisatie geen vergaande verplichting om zelf onderzoek te doen en informatie te verzamelen over de totstandkoming van de afstandsverklaring en de vraag of de adoptie in het belang van het kind was.31) Ten aanzien van de Staat overweegt de Hoge Raad dat er geen regelgeving was die verplichtte om indringend te toetsen of de adoptieorganisatie zich bij deze concrete adoptie aan de wettelijke normen hield. Ook de genoemde algemene signalen over misstanden verplichten hier niet toe. Het oordeel van het Gerechtshof miskent de terughoudendheid waarmee het handelen van de Staat als toezichthouder moet worden onderzocht of is ontoereikend gemotiveerd.32) De Hoge Raad vernietigt het arrest en verwijst door naar het Gerechtshof Amsterdam.
3.2 Adoptie uit Bangladesh
De tweede aansprakelijkheidsprocedure werd gestart door een vrouw die in 1976 was geadopteerd uit Bangladesh. Volgens haar had de Staat gehandeld in strijd met de wettelijke plicht om na te gaan of de adoptiepapieren geldig tot stand waren gekomen en de moeder weloverwogen afstand had gedaan. Ook zou de Staat hebben gefaald als toezichthouder omdat zij niet adequaat handhavend had opgetreden terwijl zij op de hoogte was of hoorde te zijn van onregelmatigheden bij de betreffende adoptie. Het Gerechtshof Den Haag wees – net als de rechtbank Den Haag33)– de vorderingen af.34) Het Gerechtshof stelt voorop dat er in 1976 geen algemeen toezichtskader was voor interlandelijke adopties. Wel had de Staat als taak om een te adopteren kind toe te laten in Nederland, waarbij de adoptie in het belang van het kind moest zijn en was aangetoond dat afstand was gedaan van het kind op ter plaatse geldige en naar Nederlandse normen acceptabele wijze.35) Volgens het Gerechtshof betekent dit in beginsel dat er een actieve(re) houding van de Staat mocht worden verwacht als er concrete en voldoende serieuze signalen waren dat in de concrete zaak iets niet in de haak was met de afstandsverklaring dan wel dat zich in het algemeen structurele misstanden voordeden rond afstandsverklaringen in Bangladesh.36) Het is niet onderbouwd welke van dergelijke signalen de Staat in 1976 hadden bereikt. Dat Bangladesh een arm land was dat kampte met oorlog en hongersnood biedt onvoldoende basis om te oordelen dat de Staat in Bangladesh proactief intensiever toezicht had moeten houden en actiever na had moeten gaan of de papieren wel klopten.37)
3.3 Adoptie uit Haïti
De derde aansprakelijkheidsprocedure werd gestart door een vrouw die in 1984 werd geadopteerd uit Haïti.38) Volgens haar adoptiedossier werd ze als zesjarige tegelijkertijd met haar zus geadopteerd. Later bleek het om haar achternicht te gaan, en dat ze destijds zelf negen jaar was. De rechtbank omschrijft haar tragische levensloop, bestaande uit psychische en fysieke mishandeling, seksueel misbruik en ernstige psychische problemen. De vrouw verwijt de Staat onder meer39) dat de gegevens die door een louche Haïtiaans adoptiebureau waren verstrekt zonder controle zijn overgenomen, en de fouten niet zijn hersteld. De rechtbank Den Haag overweegt in een tussenvonnis dat nader onderzoek naar de juistheid van cruciale (afstammings)gegevens geboden was indien de Staat bekend was of had moeten zijn met feiten of omstandigheden die twijfel aan de juistheid van die gegevens rechtvaardigden.40) Dit was niet gebleken: zo kan niet worden vastgesteld dat zich misstanden voordeden bij adopties vanuit Haïti, of dat het bemiddelingsbureau onbetrouwbaar was.41) Wel wil de rechtbank nader onderzoeken of sprake was van onrechtmatige rechtspraak door de Nederlandse kantonrechter, omdat zulke fundamentele rechtsbeginselen zijn veronachtzaamd dat niet kan worden gesproken van een eerlijke en onpartijdige behandeling. In het toenmalig procesdossier miste een bewijsstuk waaruit instemming van de biologische moeder voor de adoptie blijkt, en er lijkt een tegenstrijdigheid te zijn over de vraag wanneer deze moeder is overleden.42) Nadat blijkt dat de afstandsverklaring wel in het dossier zat en er een verklaring is gevolgd over de tegenstrijdigheid, oordeelt de rechtbank dat niet is gebleken dat de kantonrechter heeft nagelaten om de nodige kritische vragen te stellen, en er geen sprake is van onrechtmatige rechtspraak.43)
3.4 Acht Sri Lankaanse geadopteerden
De eerste groepsactie werd gestart namens acht mensen die tussen 1983 en 1990 werden geadopteerd uit Sri Lanka. Vier van hen veronderstelden tegelijk te zijn geadopteerd met een tweelingzus of -broer, wat na DNA-tests niet bleek te kloppen. Drie van hen hebben de vrouw gevonden die volgens de officiële documenten hun biologische moeder zou zijn, wat na een DNA-test eveneens niet bleek te kloppen. De acht waren geadopteerd via Stichting Flash, een bemiddelingsorganisatie die in 2010 is opgeheven en die vanaf de jaren ‘80 verschillende malen negatief in het nieuws was verschenen. De Staat wordt verweten onvoldoende toezicht te hebben gehouden op deze organisatie, ten onrechte een vergunning te hebben verstrekt en bij het verstrekken van visa onvoldoende te hebben gecontroleerd of de dossiers correct en consistent waren. De rechtbank Den Haag wijst de vorderingen af.44) Het toezichtskader van de overheid bij adopties had een beperkte inhoud, en de signalen van misstanden zijn onvoldoende om te komen tot toezichthoudersaansprakelijkheid. Volgens de rechtbank was het toezicht niet gericht op vergaande ingrepen zoals het weigeren van verzoeken waarbij Flash had bemiddeld.45) De genoemde signalen zijn algemeen van aard en niet voldoende ernstig en concreet, omdat er geen concrete gevallen van adopties onder de aandacht van de Staat zijn gebracht waarbij duidelijk was dat er sprake was van misstanden.46) De genoemde signalen zijn volgens de rechtbank eveneens onvoldoende concreet om te oordelen dat Flash geen vergunning had mogen krijgen.47) Ook heeft de Staat visa mogen verstrekken: ze mocht in beginsel uitgaan van de afstandsverklaringen en adoptievonnissen uit Sri Lanka.48) De tegenstrijdigheden in de individuele adoptiedossiers waren volgens de rechtbank niet zo duidelijk of kenbaar voor de Staat dat ze ten onrechte visa heeft verleend.49)
Analyse
Toezichthoudersaansprakelijkheid: een terughoudende toets
In alle bovenstaande zaken wordt de Staat verweten gebrekkig toezicht te hebben gehouden. Toezichthoudersaansprakelijkheid kan bestaan wanneer is gehandeld in strijd met hetgeen een redelijk handelend toezichthouder betaamt:50) de Staat is verplicht om toezicht te houden op de naleving van door hem uitgevaardigde regelgeving. Bij schending van deze toezichtsverplichting kan hij ex art. 6:162 BW aansprakelijk zijn jegens burgers die door de norm worden beschermd en hierdoor schade lijden. Het handelen van de Staat als toezichthouder moet terughoudend worden onderzocht. Redenen voor terughoudendheid zijn dat het gaat om een afgeleide aansprakelijkheid (een ander is primair aansprakelijk),51) toezicht niet dient tot het voorzien van een (extra) aansprakelijke partij maar tot preventie,52) een ‘claimcultuur’ of uitdijend aansprakelijksrecht voorkomen moet worden,3) de schade relatief moeilijk voorzienbaar is54) en het bij toezichthoudersaansprakelijkheid doorgaans gaat om aansprakelijkheid vanwege nalaten.55) De reden die de Hoge Raad meermaals heeft gegeven voor de terughoudendheid bij aansprakelijkheid van de Staat als toezichthouder zijn de beleids- en beoordelingsvrijheid.56) Beleidsvrijheid houdt in dat een overheid de vrijheid heeft bij de inzet en het gebruik van zijn bevoegdheden, beoordelingsvrijheid dat de overheid zelf kan beoordelen of zich een geval voordoet waarvoor de betrokken bevoegdheid is gegeven. Inmiddels spreekt de Raad van State over beleids- en beoordelingsruimte.57)
Deze terughoudende toets blijkt mede uit de uitkomst van bovengenoemde vorderingen, die volgens de huidige stand van zaken allemaal zijn afgewezen. Waar alleen het Gerechtshof Den Haag in de zaak van Dilani Butink wel oordeelde dat de Staat als toezichthouder aansprakelijk was werd dit arrest door de Hoge Raad vernietigd, juist met verwijzing naar de vereiste terughoudendheid waarmee het handelen van de Staat als toezichthouder moet worden onderzocht.58) Ook in de uitspraak naar aanleiding van de groepsactie wordt deze terughoudendheid expliciet benadrukt.59)
Concreet toezichtsfalen
Vrijwel de enige mogelijkheid om de overheid als toezichthouder aansprakelijk te houden, is dat er sprake is van concreet toezichtsfalen. In tegenstelling tot algemeen toezichtsfalen zijn er bij concreet toezichtsfalen concrete aanwijzingen dat er ergens iets mis was of dreigde te gaan.60) Wanneer er concrete aanwijzingen zijn, spelen de beleids- en beoordelingsruimte een meer beperkte rol: concrete aanwijzingen of waarschuwingen mag een toezichthouder niet zomaar negeren, waardoor de beleids- en beoordelingsvrijheid de Staat niet kan redden. Ook het tegenargument dat de schade moeilijk voorzienbaar is gaat in dat geval niet op. Het verbaast dan ook niet dat rechtsprekende instanties in bovengenoemde zaken steeds hebben beoordeeld in hoeverre er ten tijde van de adopties voldoende ernstige en concrete aanwijzingen zijn geweest voor fraude of andere misstanden.
In de zaak van Dilani Butink werd beoordeeld wat de betekenis was van algemene signalen van misstanden bij niet-reguliere adopties, dus bij illegale adopties, voor de verplichtingen van een toezichthouder op reguliere adopties. Snijders wijst erop dat de signalen waar het hof naar verwijst algemeen zijn in die zin, dat ze betrekking hebben op (heel) andere gevallen dan reguliere adopties door bemiddelaars, omdat het ging om zelfdoeners, babyroof, babyhandel, enzovoorts.61) De Hoge Raad volgt dit en oordeelt dat in een geval als het onderhavige, waarin de adoptie volgens de in Nederland geldende regelgeving en procedures was verlopen, toezichthoudersaansprakelijkheid niet kon worden gedragen door de door het hof genoemde algemene signalen over misstanden.62) Maes toont zich kritisch ten aanzien van een duidelijke splitsing tussen algemene signalen over Sri Lankaanse adopties en concrete signalen over Sri Lankaanse adopties met reguliere (Nederlandse) bemiddelaars, en vraagt zich af of ‘algemene signalen’ als babyroof en -handel als relevant signaal moet worden uitgesloten bij reguliere adopties.63) Zij vraagt zich af of Snijders niet te strikt is geweest in zijn conclusie dat de bestaande signalen geen betrekking hadden op Nederlandse reguliere bemiddeling.64)
In de andere drie rechtszaken komen de betekenis van algemene signalen over het herkomstland en de adoptieorganisatie aan de orde. In de Bangladesh-zaak nam het Gerechtshof Den Haag algemene signalen over het herkomstland mee in haar oordeel of sprake was van toezichtsfalen: er kon een actieve(re) houding van de Staat worden verwacht als er ofwel concrete en voldoende serieuze signalen waren dat er in de concrete zaak ‘iets niet in de haak’ was met afstandsverklaringen, ofwel dat zich in het algemeen structurele misstanden voordeden rond afstandsverklaringen in Bangladesh.65) In het vonnis over de adoptie uit Haïti werd beoordeeld of er signalen waren over het herkomstland of de adoptieorganisatie, maar kon niet worden vastgesteld dat de Staat aanwijzingen had dat zich misstanden voordeden bij adopties vanuit Haïti, of dat het adoptiebemiddelingsbureau onbetrouwbaar was.66) In haar oordeel over de groepsactie vanuit Sri Lanka lijkt de rechtbank Den Haag een strengere toets te hanteren: signalen van misstanden bij adopties vanuit Sri Lanka en negatieve berichtgeving over het bemiddelingsbureau waren volgens de rechtbank niet concreet genoeg. Om te spreken van voldoende ernstige en concrete aanwijzingen, moesten volgens de rechtbank concrete gevallen van adopties onder de aandacht van de Staat zijn gebracht waarbij duidelijk was dat sprake was van misstanden.67)
Kennis achteraf
In de rechtszaken over adopties is meermaals benadrukt dat het handelen van de Staat niet met wetenschap of wijsheid achteraf kan worden getoetst.68) Volgens Snijders is de veranderde kijk op interlandelijke adopties de crux van de zaak.69) Dat het handelen van de Staat moet worden getoetst naar de kennis, de signalen en de maatschappelijke opvattingen van toen is bestendige rechtspraak bij (toezichthouders)aansprakelijkheid: het gaat er, zoals de Hoge Raad overweegt in het arrest Vie d’Or, niet om of achteraf oordelend, een andere beslissing beter ware geweest, maar of de toezichthouder in de omstandigheden en met de kennis van toen in redelijkheid tot de desbetreffende beslissing heeft kunnen komen.70) Bij het beoordelen van de maatschappelijke opvattingen van toen, moet worden genoteerd dat er eind vorige eeuw totaal anders werd aangekeken tegen interlandelijke adoptie. Waar we nu verhalen van inmiddels volwassen geworden geadopteerden hebben gehoord en zijn geconfronteerd met schrijnende situaties en tal van misstanden, was het narratief destijds compleet anders. Interlandelijke adoptie werd, zoals de onderzoekscommissie concludeert, gezien als een lovenswaardige manier om kinderen in nood te redden en beschouwd als de beste oplossing voor een kind dat in nood verkeerde.71)
Toch kan hiermee niet worden vergoelijkt dat op zulke grote schaal is weggekeken voor misstanden. De Commissie Onderzoek Interlandelijke Adoptie gebruikt het ook enkel als een verklaring, en niet als een rechtvaardiging; over de rol van de overheid trekt de commissie juist stevige conclusies. De regelgeving die er destijds ook was, is – ook met de kennis van toen – geschonden. Vanaf 1967 volgde uit visumregelgeving dat adoptie in het belang moest zijn van het kind, vanaf 1974 dat moest vaststaan dat op geldige en aanvaardbare wijze afstand moest zijn gedaan.72) Ook met de kennis van destijds kon bij de visumverlening niet blind worden gevaren op afstandsverklaringen en andere juridische documenten uit het land van herkomst. Medio jaren ‘80 waren al verschillende affaires aan het licht gekomen waarbij juridische documenten waren vervalst. In 1982 schreef de Raad voor het Jeugdbeleid dat er in verschillende landen van herkomst afstandsverklaringen werden afgegeven waarvan de herkomst en het waarheidsgehalte dubieus waren.73) Het is dan ook te begrijpen dat het Gerechtshof Den Haag in de Bangladesh-zaak overweegt dat de Staat niet alle verantwoordelijkheid kan afschuiven op de Bengaalse autoriteiten en er een actieve(re) houding bij de visumverlening mag worden verwacht wanneer zich in het algemeen structurele misstanden voordoen rond afstandsverklaringen in het land van herkomst.74)
Ook in de jaren ‘80, toen de meesten van de hierboven besproken adopties plaatsvonden, werd onderkend hoe belangrijk het was dat geadopteerden informatie zouden hebben over hun afstamming. In 1988 noemde de Staatssecretaris van Justitie het “uitermate belangrijk” dat zoveel mogelijk gegevens werden vastgelegd, met het oog op de opvoeding en de toekomst van de kinderen.75) In 1989 noemde zij het “van het grootste belang” dat zoveel mogelijk informatie over geadopteerden werd vergaard in verband met vragen over hun afkomst en afstand.76) Het belang van afstammingsinformatie bleek ook in de jaren ‘80 uit art. 8 EVRM, dat het recht omvat om te weten van wie men afstamt en informatie te krijgen over de jeugd en de omstandigheden waaronder men ter wereld is gekomen.77) Snijders relativeert het belang dat in de jaren ‘80 werd gehecht aan afstammingsinformatie, omdat in 1989 aan bemiddelaars alleen een inspanningsplicht werd opgelegd om zoveel mogelijk gegevens te verzamelen over de afkomst en achtergrond van het kind en dit geen harde eis was in de nieuwe wet.78) Het is echter de vraag of dit kan worden afgeleid uit het feit dat geen resultaatverplichting werd ingevoerd: bij Memorie van Antwoord was aangegeven dat een inspanningsverplichting de enige mogelijkheid was, omdat informatie soms, bijvoorbeeld bij adoptie van vondelingen, niet verkrijgbaar is.79) Als in deze gevallen de mogelijkheid van adoptie bij wet categorisch was onthouden, waren adopties in dergelijke (mogelijk schrijnende) gevallen in het geheel geen optie geweest. Dat was, naar de toenmalige maatschappelijke opvatting dat bij adopties kinderen in nood werden gered, moeilijk te accepteren geweest.
Slot
In verschillende rechtszaken is en wordt geprobeerd de overheid aansprakelijk te houden voor misstanden bij interlandelijke adopties. Deze pogingen zijn goed te begrijpen, gezien de schrijnende verhalen van geadopteerden, de grote schaal en lange duur waarop misstanden plaatsvonden en de stevige conclusies van onderzoekscommissie over de rol van de Nederlandse overheid. De juridische praktijk is echter weerbarstig, nu rechters terughoudend zijn met het oordeel dat de overheid als toezichthouder is tekortgeschoten. Door de geadopteerden moet worden aangetoond dat er ernstige en concrete signalen waren die in het concrete geval van hun adoptie had moeten nopen tot ingrijpen, waarbij de Nederlandse overheid beperkte controle- en toezichtsmiddelen had. Hierbij zijn de kennis, de signalen en de maatschappelijke opvattingen ten tijde van de betreffende adopties leidend. Dit mag echter geen excuus zijn om recht te praten wat ook met de kennis van toen al krom was, zodat voorkomen wordt dat geadopteerden tijdens rechtszaken nogmaals de dupe worden van deze opvattingen.
[1]. Zie ‘Adoptiebedrog’, Zembla 17 mei 2017, ‘Adoptiekinderen Bangladesh zonder medeweten van ouders naar NL gebracht’, Nieuwsuur 3 juni 2017, ‘Adoptiebedrog 2’, Zembla 20 september 2017, ‘Adoptiebedrog 3’, Zembla 28 maart 2018, ‘Adoptiebedrog 4’, Zembla 27 november 2020
2. Rapport Commissie Onderzoek Interlandelijke Adoptie, februari 2021.
3. Rapport Commissie Onderzoek Interlandelijke Adoptie, februari 2021, p. 131
4. Rapport Commissie Onderzoek Interlandelijke Adoptie, februari 2021, p. 132-134
5. Beleidsreactie van Minister van Rechtsbescherming op rapport Commissie Onderzoek naar Interlandelijke Adoptie in het verleden, 8 februari 2021
6. Nieuwsuur 11 januari 2019, https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2267063-schimmige-adoptie-uit-sri-lanka-ministerie-moet-ervan-hebben-geweten, NOS 30 april 2021, https://nos.nl/artikel/2378874-geadopteerden-willen-na-excuses-ook-schadevergoeding-van-regering
7. Rechtbank Den Haag 24 november 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:12780, Gerechtshof Den Haag 21 mei 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:670
8. In de eerste twee hierna te bespreken procedures waren ook de organisaties betrokken die hadden bemiddeld bij de adoptie.
9. Rechtbank Den Haag 5 juli 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:6711, Gerechtshof Den Haag 14 november 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:3107
10. Vreemdelingencirculaire 1974, deel G7, onder B.I.8
11. Vreemdelingencirculaire 1974, deel G7, onder A. Zie ook al Vreemdelingencirculaire 1967
12. Kamerstukken II 1979-1980, 16194, nr. 2 (Adoptienota)
13. Kamerstukken II 1987-1988, 20046, nr. 6 (Memorie van Antwoord), p. 10
14. Rapport Commissie Onderzoek Interlandelijke Adoptie, februari 2021, p. 70
15. Rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306 (tussenvonnis), r.o. 5.24 en 20 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17538 (eindvonnis), r.o. 2.5
16. Rechtbank Den Haag 9 september 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:8735
17. Gerechtshof Den Haag 12 juli 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1248
18. Gerechtshof Den Haag 12 juli 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1248, r.o. 6.25, 6.26
19. Gerechtshof Den Haag 12 juli 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1248, r.o. 6.30
20. Gerechtshof Den Haag 12 juli 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1248, r.o. 6.32 en 6.33
21. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958
22. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 4.10
23. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 4.17, 4.18
24. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nrs. 7.4, 7.6
25. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nrs. 7.9, 7.10
26. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nrs. 5.1 t/m 5.2
27. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 5.6
28. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nrs. 5.7, 5.11
29. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 10.6
30. HR 19 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:622
31. HR 19 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:622, r.o. 3.1
32. HR 19 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:622, r.o. 3.3.2
33. Rechtbank Den Haag 24 november 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:12781
34. Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1716
35. Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1716, r.o. 6.15.1
36. Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1716, r.o. 6.15.2
37. Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1716, r.o. 6.15.3
38. Zie Rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306 (tussenvonnis) en 20 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17538 (eindvonnis)
39. Gezien de strekking van dit artikel wordt hier niet ingegaan op andere verwijten zoals de screening van het adoptiegezin door de Kinderbescherming, het niet-ingrijpen na geweld in het internaat, het mislopen van een erfenis en het gescheiden worden van de achternicht op het internaat.
40. Rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306 (tussenvonnis), r.o. 5.18
41. Rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306 (tussenvonnis), r.o. 5.19
42. Rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306 (tussenvonnis), r.o. 5.21, 5.24
43. Rechtbank Den Haag 20 september 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17538 (eindvonnis), r.o. 2.5, 2.7, 2.14
44. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503
45. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.26, 5.27
46. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.31
47. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.34
48. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.49
49. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.54 t/m 5.69
50. I. Giesen, Toezicht en aansprakelijkheid, een rechtsvergelijkend onderzoek naar de rechtvaardiging voor de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad van toezichthouders ten opzichte van derden, Utrecht 2005, p. 106
51. W.H. Boom en I. Giesen, ‘Civielrechtelijke overheidsaansprakelijkheid voor het niet voorkomen van gezondheidsschade door rampen’, NJB 2001, p. 1675 e.v., I. Giesen, Toezicht en aansprakelijkheid, Deventer: Kluwer 2005, p. 37-45 en p. 151-152, A.T. Bolt en E.P. Ceulen, ‘Aansprakelijkheid van de overheid als toezichthouder’, Gemeentestem 2016/4, p. 18.
52. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 7.4
53. I. Giesen, Toezicht en aansprakelijkheid, een rechtsvergelijkend onderzoek naar de rechtvaardiging voor de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad van toezichthouders ten opzichte van derden, Utrecht 2005, p. 224-225, A.G. Spier voor HR 28 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO1296, nr. 5.39
54. I. Giesen, ‘Aansprakelijkheid voor inadequate publieke beveiliging voor private actoren’, in: I. Giesen, J. Emaus & L.F.H. Enneking, Verantwoordelijkheid, aansprakelijkheid en privatisering van publieke taken, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2014, p. 108-109, I. Giesen, ‘Het privaatrecht als instrument in het publieke domein’, NJB 2018/1645, afl. 31, p. 2321, K.L. Maes, Secundaire Aansprakelijkheid (diss. Utrecht), BJu 2020, p. 455
55. AG Hartlief voor HR 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:987, nr. 3.10
56. HR 21 november 2014, ECLI:NL:HR:2014:3349 (Band/AFM), HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL3262 (Vuurwerkramp Enschede), HR 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2077 (Vie d’Or), HR 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:987 (Arbeidsinspectie).
57. Zie met verwijzingen AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:258, nr. 7.2
58. HR 19 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:622, r.o. 3.3.2
59. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.16 en 5.26
60. I. Giesen, Toezicht en aansprakelijkheid, een rechtsvergelijkend onderzoek naar de rechtvaardiging voor de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad van toezichthouders ten opzichte van derden, Utrecht 2005, p. 23
61. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 5.11
62. HR 19 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:622, r.o. 3.3.2
63. K. L. Maes, ‘Fout of denkfout, aansprakelijkheidsvragen na adoptiemisstanden’, TvP 2024/4, p. 60
64. K. L. Maes, ‘Fout of denkfout, aansprakelijkheidsvragen na adoptiemisstanden’, TvP 2024/4, p. 62
65. Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1716, r.o. 6.15.2
66. Rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306 (tussenvonnis), r.o. 5.1
67. Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503 r.o. 5.31
68. Gerechtshof Den Haag 12 juli 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1248, r.o. 6.21, Rechtbank Den Haag 24 november 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:12781, r.o. 5.4, Rechtbank Den Haag 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:16503, r.o. 5.53
69. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 10.2
70. HR 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2077 (Vie d’Or), r.o. 4.3.3
71. Rapport Commissie Onderzoek Interlandelijke Adoptie, februari 2021, p. 134
72. Zie voetnoten 11 en 12
73. Gerechtshof Den Haag 12 juli 2022, ECLI:GHDHA:2022:1248, r.o. 3.43
74. Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1716, r.o. 6.15.2
75. Kamerstukken II 1987-1988, 20046, nr. 9 (Nota n.a.v. eindverslag), p. 2-3
76. Toelichting bij Besluit opneming buitenlandse pleegkinderen, 4 juli 1989, Staatsblad 1989, 262, p. 12
77. EHRM 7 juli 1989, zaaknummer 10454183, Gaskin/Verenigd Koninkrijk, EHRM 13 februari 2003, zaaknummer 42326/98. Odièvre/Frankrijk en EHRM 20 december 2007, zaaknummer 23890/02, Phinikaridou/Cyprus. Hoewel het eerste arrest dateert uit 1989 ziet de zaak op feiten van daarvoor en waren de rechten en plichten ex art. 8 EVRM begin jaren ’80 niet wezenlijk anders, zoals het Gerechtshof den Haag overweegt in een zaak over een illegale adoptie, Gerechtshof Den haag 12 mei 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:670, r.o. 6.44. Ook in de zaak over de adoptie vanuit Haïti in 1986 overweegt de rechtbank dat art. 8 EVRM in ogenschouw moet worden genomen en van belang is voor de beoordeling van het verwijt dat de Staat zonder controle gegevens uit Haïti heeft overgenomen, rechtbank Den Haag 12 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:6306, r.o. 5.16 en 5.17
78. AG Snijders voor HR 19 april 2024, ECLI:NL:PHR:2023:958, nr. 10.4
79. Kamerstukken II 1987-1988, 20046, nr. 6 (Memorie van Antwoord), p. 11.