Stichtse Vecht en de vervolgbaarheid van overheden voor dodelijke ongelukken

Mark Hornman, Yvanka Piekhaar en Klaas Rozemond
In het arrest Stichtse Vecht oordeelde de Hoge Raad dat de gemeente Stichtse Vecht niet kon worden vervolgd voor de nalatigheid om verkeersmaatregelen te nemen, zoals het plaatsen van verkeersborden, waardoor een dodelijk ongeluk op de openbare weg had kunnen worden voorkomen. Deze gemeente kon volgens de Hoge Raad wel worden vervolgd voor de nalatigheid om feitelijke werkzaamheden aan de weg uit te voeren ter voorkoming van een dodelijk ongeluk. De Rechtbank Utrecht had de gemeente veroordeeld voor de eerste nalatigheid en vrijgesproken van de tweede nalatigheid. Uit het arrest van de Hoge Raad volgt dat de rechtbank de gemeente niet had kunnen veroordelen voor de eerste nalatigheid, die volgens de rechtbank als aanmerkelijk onvoorzichtig kon worden gekwalificeerd en daarom schuld opleverde in de zin van artikel 307 Sr.
In dit artikel onderzoeken de auteurs in hoeverre deze beperking van de vervolgbaarheid van een gemeente te rechtvaardigen is. De beperking van de vervolgbaarheid tot bepaalde nalatigheden bemoeilijkt het bepalen van de schuld van een gemeente in verband met een dodelijk ongeluk. Die beperking staat op gespannen voet met artikel 2 EVRM op grond waarvan in bepaalde gevallen strafrechtelijke bescherming moet worden geboden tegen nalatigheden van overheden die het leven van burgers in gevaar brengen. Bovendien kan de beperking van de vervolgbaarheid leiden tot willekeurige vervolging van betrokken natuurlijke personen wegens feitelijk leidinggeven of uit hoofde van eigen daderschap. De strekking van het betoog is dat bij dodelijke ongelukken alle relevante nalatigheden moeten kunnen worden onderzocht om de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid te kunnen bepalen. Alvorens dat te bespreken gaan de auteurs eerst in op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen.
De auteurs concluderen dat het arrest van de Hoge Raad in de zaak van de gemeente Stichtse Vecht lijkt te leiden tot een willekeurig onderscheid in vervolgbaarheid van openbare lichamen in de zin van artikel 7 Gw en feitelijk leidinggevers voor dodelijke ongelukken. De Hoge Raad vat die vervolgbaarheid ruim op in de zin dat een gemeente kan worden vervolgd voor een nalatigheid om een besluit te nemen wanneer derden (anderen dan bestuursfunctionarissen) dat besluit kunnen uitvoeren. Wanneer dat het geval is, kan een openbaar lichaam worden vervolgd voor de nalatigheid om het besluit te nemen waardoor een dodelijk ongeluk is veroorzaakt. Uit het arrest van de Hoge Raad blijkt echter niet waarom deze redenering niet zou kunnen opgaan voor het plaatsen van verkeersborden. Ook dat zou door derden kunnen worden gedaan ter uitvoering van een besluit van een gemeente en daaruit zou volgen dat een gemeente zou kunnen worden vervolgd voor de nalatigheid om een dergelijk besluit te nemen.
De zaak van de gemeente Stichtse Vecht laat zien dat de verschillende nalatigheden moeilijk van elkaar te scheiden zijn en dat het daarom wenselijk is dat de overheid kan worden vervolgd voor de combinatie van nalatigheden die tot een dodelijk ongeval hebben geleid. Het onderscheiden van verschillende nalatigheden op grond van het criterium van de exclusieve bestuurstaak is eigenlijk gewoon ondoenlijk geworden voor de feitenrechter. De beperking van de mogelijkheid om een gemeente voor relevante nalatigheden te kunnen vervolgen, staat bovendien op gespannen voet met artikel 2 EVRM op grond waarvan in bepaalde gevallen de verplichting bestaat om nalatigheden te vervolgen.
Ten aanzien van die verplichting maakt het EHRM geen onderscheid tussen nalatigheden die wel of niet onder een exclusieve bestuurstaak vallen. Het centrale criterium voor vervolgbaarheid bij dodelijke ongelukken zou op grond van artikel 2 EVRM kunnen zijn: welke vervolging biedt de beste bescherming tegen vergelijkbare nalatigheden van de overheid met dodelijke gevolgen in de toekomst?
Op grond van een dergelijk criterium is het in gevallen als het dodelijke ongeluk in de gemeente Stichtse Vecht wenselijk dat de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de gemeente volledig kan worden onderzocht en beoordeeld door de strafrechter. Ook een beperking van de strafrechtelijke vervolging tot natuurlijke personen (feitelijk leidinggevers van niet-exclusieve bestuurstaken, natuurlijke personen uit hoofde van eigen daderschap) is uit het oogpunt van een effectieve bescherming van het recht op leven van burgers niet wenselijk. Ter bescherming van het recht op leven moeten alle relevante gedragingen en nalatigheden met dodelijke gevolgen volledig kunnen worden onderzocht en beoordeeld ter voorkoming van dergelijke ongevallen. Wellicht kan Nederland een voorbeeld nemen aan België dat op 11 juli 2018 de strafrechtelijke immuniteit van overheden volledig heeft afgeschaft.