pag. 101 VR 2010, Wet kilometerprijs: een systeemsprong

De kilometerprijs is opgebouwd uit twee componenten, te weten het basistarief en het spitstarief. Het basistarief is verschuldigd voor elke kilometer die voor een motorrijtuig in Nederland wordt geregistreerd. Registratie is daarbij niet beperkt tot alleen de openbare weg. De hoogte van het basistarief wordt gedifferentieerd naar de milieukenmerken van het motorrijtuig (in hoofdzaak de CO -uitstoot). Voor het rijden met een auto met een hogere CO -uitstoot is per kilometer een hoger basistarief verschuldigd dan voor het rijden met een auto met een lagere uitstoot. Voor een geregistreerde kilometer kan naast het basistarief ook een spitstarief verschuldigd zijn indien die kilometer wordt gereden op bepaalde weggedeelten gedurende bepaalde tijden. De hoogte van het spitstarief, de weggedeelten waarop en de periodes waarin het spitstarief is verschuldigd, zijn niet in het wetsvoorstel zelf geconcretiseerd; ze worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader bepaald. Het spitstarief is voor alle motorrijtuigen gelijk (geen differentiatie op basis van voertuigkenmerken), maar kan wel verschillen per weggedeelte, per rijrichting en per periode.

Het gebruik wordt geregistreerd door een zogeheten registratievoorziening. Een registratievoorziening is een apparaatje dat wordt ingebouwd in een motorrijtuig. De registratievoorziening bevat een element met een code en die code wordt bij inbouw gekoppeld aan het kenteken van het motorrijtuig. Het levert een unieke combinatie op die bij de facturering en de handhaving van belang is. Op basis van satellietsignalen registreert de voorziening hoeveel kilometers er op welk moment en op welke plaats met dat motorrijtuig gereden worden. De gedetailleerde verplaatsingsgegevens worden wel in de registratievoorziening zelf opgeslagen, maar komen niet ter beschikking van de overheid. De registratievoorziening verzendt alleen de geaggregeerde informatie: voor een bepaalde periode worden de tegen basistarief geregistreerde kilometers bij elkaar opgeteld, en zo ook voor de tegen spitstarief geregistreerde kilometers. Alleen deze totalen worden verzonden. Op die manier krijgt de overheid dus alleen die informatie die nodig is om de houder een factuur te kunnen sturen, zonder dat de overheid daarbij inzicht krijgt in het verplaatsingsgedrag van de houders. Naar het oordeel van het College bescherming persoonsgegevens is met deze opzet de privacy naar behoren gewaarborgd.^[13] Dit laat onverlet de algemene opsporingsbevoegdheden van opsporingsambtenaren en officieren van justitie op grond van het Wetboek van Strafvordering. Het regime van de Wet bescherming persoonsgegevens bevat een aantal uitzonderingen en beperkingen, onder andere ter zake van de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten (artikel 43 Wbp). De bestaande verhouding tussen de Wet bescherming persoonsgegevens en het Wetboek van Strafvordering is het gevolg van een belangenafweging tussen de bescherming van persoonsgegevens enerzijds en de het belang van opsporing, vervolging en berechting anderzijds. Die bestaande verhouding wordt met de Wet kilometerprijs niet gewijzigd.

De door de houder te betalen kilometerprijs is dus een rechtstreekse resultante van het geregistreerde gebruik van zijn motorrijtuig. Aan de betrouwbaarheid van de registratievoorziening worden daarom hoge eisen gesteld. In het wetsvoorstel is een aantal eisen opgenomen en in de nog op te stellen onderliggende regelgeving kunnen aan de registratievoorziening nadere technische eisen worden gesteld. Als extra waarborg voor die betrouwbaarheid moeten fabrikanten die registratievoorzieningen in productie willen nemen, eerst een typegoedkeuring krijgen van de Dienst Wegverkeer. Voorwaarde voor het verkrijgen van die typegoedkeuring is dat wordt voldaan aan de bij of krachtens de Wet kilometerprijs aan de registratievoorziening gestelde eisen.

Ondanks de hoge eisen aan de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de registratievoorziening kan natuurlijk niet worden uitgesloten dat de voorziening op enig moment niet meer aan die eisen voldoet. De registratievoorziening houdt daarom zelf een logboek van het eigen functioneren bij, en maakt aan de bestuurder met behulp van een signaal kenbaar of de voorziening op juiste wijze functioneert. Als uit het signaal van de registratievoorziening (of het volledig ontbreken van enig signaal) blijkt dat deze niet langer voldoet aan de gestelde eisen, dient de houder dit feit binnen acht uur te melden bij de daarvoor aangewezen instantie. Op de houder rust dan de verplichting om de registratievoorziening binnen drie weken te laten repareren.

Om zoveel mogelijk zeker te stellen dat de registratievoorziening ook daadwerkelijk naar behoren functioneert na het inbouwen daarvan in het motorrijtuig, is er in het wetsvoorstel voor gekozen om de inbouw uitsluitend te laten plaatsvinden door erkende inbouwstations. De bevoegdheid tot het erkennen van inbouwstations is toegekend aan de Dienst Wegverkeer. Bij ministeriële regeling worden de eisen vastgesteld waaraan moet worden voldaan om zo'n erkenning te kunnen verkrijgen. De Dienst Wegverkeer kan, als bijvoorbeeld niet wordt voldaan aan de bij erkenning gestelde voorwaarden, die erkenning intrekken, schorsen of wijzigen.

Na een succesvol uitgevoerde inbouw verstrekt het inbouwstation een uitrustingcertificaat aan de houder van het motorrijtuig. Tevens doet het inbouwstation melding van de afgifte van zo'n certificaat aan de Dienst Wegverkeer.

Na de inbouw van een registratievoorziening in het motorrijtuig gaat de houder met dat motorrijtuig deelnemen aan het systeem van kilometerprijs. Hij betaalt vanaf dat moment geen vaste autobelastingen meer. Het inningsbureau bepaalt aan de hand van de geaggregeerde gebruiksinformatie hoeveel de houder van een motorrijtuig aan kilometerprijs verschuldigd is. De houder krijgt elke maand een factuur van het inningsbureau en moet deze binnen een maand na dagtekening betalen. Verzuimt de houder om binnen de termijn te betalen, dan volgt een aanmaning om alsnog binnen twee weken de factuur plus de kosten van de aanmaning te betalen. Als ook de aanmaning niet leidt tot betaling, dan kan het inningsbureau één of meer van de volgende dwanginvorderingsinstrumenten inzetten: a) verhaal zonder dwangbevel, b) verhaal met dwangbevel, c) inname van het rijbewijs, d) buitengebruikstelling motorrijtuig, of e) gijzeling (voor een nadere toelichting: zie paragraaf 3.2.).

In het wetsvoorstel is voor de regeling van heffing, inning en dwanginvordering aangesloten bij de regeling voor de inning van bestuurlijke geldschulden zoals opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche). Verder zijn vanuit de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen^[14] enkele aanvullende instrumenten overgenomen.

Op de hoofdregel dat iedere houder van een motorrijtuig voor het gebruik daarvan in Nederland een kilometerprijs gaat betalen, bestaan twee soorten uitzonderingen: vrijstellingen en ontheffingen. Op hoofdlijnen is aangesloten op de voor de motorrijtuigenbelasting en BPM uitgezonderde categorieën. De in artikel 2.3 van het wetsvoorstel beschreven vrijstellingen vloeien rechtstreeks voort uit het kentekenregister en gelden van rechtswege; een besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat is daarvoor niet nodig. Voorbeelden van vrijstellingen zijn a) motorrijtuigen die geen kenteken hoeven te hebben (denk aan landbouw- en bosbouwtrekkers), b) bromfietsen, motorfietsen en snorfietsen, c) buitenlands gekentekende personenauto's, bestelauto's en bussen voor zover de houder daarvan niet in Nederland woont of gevestigd is (zie ook paragraaf 2.9.), en d) motorrijtuigen die vóór 1 januari 1987 voor het eerst in gebruik genomen zijn.

Daarnaast zijn in artikel 2.4 ontheffingsmogelijkheden opgenomen waarbij het gebruik van bepaalde motorrijtuigen vaak medebepalend is. Ontheffingen moeten worden aangevraagd bij de Dienst Wegverkeer. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan motorrijtuigen als: a) ambulances, b) dierenambulances, c) lijkenwagens, d) politiewagens, e) defensievoertuigen, f) bussen, gebruikt voor openbaar vervoer en g) taxi's.

Het wetsvoorstel voorziet er in dat bij lagere regelgeving aan deze uitzonderingen nog nadere voorwaarden en beperkingen kunnen worden verbonden.

Een adequaat systeem van toezicht en handhaving is van wezenlijk belang. Naleving van de in het wetsvoorstel opgenomen verplichtingen is niet vanzelfsprekend nu ontduiking van het systeem een financieel voordeel kan opleveren. Op verschillende manieren kan een houder trachten zich aan het systeem te onttrekken. Een aantal voorbeelden maakt dit duidelijk: a) de houder weigert om een registratievoorziening in te bouwen, b) de houder verzuimt om, in voorkomend geval, de registratievoorziening binnen acht uur defect te melden, c) de houder verzuimt om de registratievoorziening binnen drie weken na de defectmelding te laten repareren, d) iemand verstoort of beïnvloedt de ontvangst of verzending van signalen met de registratievoorziening of probeert de werking daarvan op andere wijze te verstoren of te beïnvloeden. Deze en andere gedragingen zijn in het wetsvoorstel strafbaar gesteld.

Uitgangspunt is uiteraard om deze gedragingen zoveel mogelijk te voorkomen. Daartoe worden vooral administratieve controles uitgevoerd met behulp van geautomatiseerde systemen; daarbij worden vaste en mobiele handhavingsportalen gebruikt. Het administratieve toezicht is met name neergelegd bij de Dienst Wegverkeer; daarnaast spelen ook politie en justitie een rol.

In het wetsvoorstel is onderscheid gemaakt tussen overtredingen en misdrijven. Overtredingen worden bestraft met een geldboete van de vierde categorie^[15] of, in uitzonderlijke gevallen, met een hechtenis van ten hoogste zes maanden. Misdrijven worden bestraft met een geldboete van de vijfde categorie of een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren. Als uitzondering op deze regel is een hogere maximumgevangenisstraf van ten hoogste vier jaren voorzien voor het misdrijf waarbij de gedraging is gericht op het verstoren/beïnvloeden van de ontvangst/verzending van signalen met de registratievoorziening of het op andere wijze beïnvloeden van de werking daarvan.

In het wetsvoorstel is op verschillende terreinen een rol voor marktpartijen weggelegd. Niet alleen op het terrein van de productie en inbouw van registratievoorzieningen, maar ook op het terrein van dienstverlening aan de houders. Een houder kan, desgewenst, een dienstverlener inschakelen. Zo'n dienstverlener verricht dan in ieder geval een aantal wettelijk omschreven taken op het gebied van het ontvangen van gedetailleerde verplaatsingsgegevens of reeds geaggregeerde gebruiksinformatie van de registratievoorziening van die houder, het zo nodig aggregeren en vervolgens verzenden van deze gebruiksinformatie aan een door de minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen inningsinstantie. De dienstverlener kan alleen de beschikking krijgen over gedetailleerde verplaatsingsgegevens als daar door de houder uitdrukkelijk toestemming voor is verleend. Reden voor een houder om die toestemming te verlenen kan bijvoorbeeld gelegen zijn in de aanvullende diensten die een dienstverlener kan leveren als hij over die gegevens mag beschikken (bijvoorbeeld op de locatie van het motorrijtuig toegesneden, actuele file-informatie).

Het wetsvoorstel is zo ingericht dat alleen erkende dienstverleners de hiervoor beschreven taken mogen verrichten. De erkenningsregeling waarborgt dat dienstverleners voldoen en blijven voldoen aan eisen op het gebied van bijvoorbeeld financiële draagkracht, betrouwbaarheid, kwaliteit en privacy.

In de memorie van toelichting is aangegeven dat de regering nog in onderzoek heeft of en op welke wijze aan de erkende dienstverleners een omvangrijker pakket van dienstverlening kan worden toegekend.^[16] Het volledige pakket zou ook de facturering, inning en de dwanginvordering kunnen omvatten; de handhaving blijft in elk geval voorbehouden aan publieke partijen. De uitbreiding van het takenpakket kan bij nota van wijziging, of op een later moment bij wetswijziging vorm krijgen.

De in Nederland woonachtige of gevestigde houder van een buitenlands gekentekende vrachtwagen moet deze laten uitrusten met een registratievoorziening (het primaire systeem). Voor in het buitenland woonachtige of gevestigde houders van buitenlandse vrachtwagens is in het wetsontwerp een apart, zogeheten secundair systeem ontworpen. Op basis van een analyse van de Europese regelgeving is geconcludeerd dat met name de verplichting tot het inbouwen van een registratievoorziening met dat Europese recht niet goed verenigbaar is. Een belemmering van het vrije verkeer van goederen kan objectief gerechtvaardigd en toelaatbaar zijn; de belemmering moet echter ook worden getoetst aan de beginselen van non-discriminatie en proportionaliteit. In het bijzonder het proportionaliteitsbeginsel uit het EG-verdrag, waarbij wordt gekeken naar kosten en administratieve lasten voor de buitenlandse houder van een buitenlands gekentekende vrachtwagen, leidt tot de conclusie dat de verplichting tot het laten inbouwen van een registratievoorziening in deze gevallen een te dure en daarom disproportionele last zou zijn.

Er is daarom een alternatief systeem ontworpen waarbij het hebben van een registratievoorziening niet verplicht is. Het secundaire systeem is gebaseerd op het voor of snel na de grens met bepaalde gegevens inboeken en, afhankelijk van de keuze, ook uitboeken. Kortheidshalve blijft de uitwerking van het secundaire systeem in dit artikel verder buiten behandeling; de memorie van toelichting bevat wel een uitvoeriger beschrijving.^[17]

In de memorie van toelichting is aangegeven dat wordt onderzocht of buitenlandse houders van buitenlands gekentekende motorrijtuigen (anders dan buitenlandse vrachtwagens) tegen redelijke kosten kunnen gaan deelnemen aan een alternatief systeem. Van de acht alternatieven die in eerste instantie zijn verkend (variërend van een huur-registratievoorziening tot een fysiek vignet), wordt er een aantal nader uitgewerkt in technisch, financieel en juridisch opzicht. Dat onderzoek is nu gaande. Na afronding van het onderzoek en verdere besluitvorming zal, voor zover nodig, de Wet kilometerprijs daarop worden aangepast.

In het kabinetsstandpunt inzake Anders Betalen voor Mobiliteit van 30 november 2007^[18] is de kilometerprijs juridisch geduid als een bestemmingsheffing met een publiekrechtelijke grondslag. Een bestemmingsheffing betekent een keuze voor een harde koppeling tussen de opbrengsten van de heffing en de uitgaven. In het wetsvoorstel was daarom reeds verankerd dat de netto opbrengst van de kilometerprijs ten goede komt aan het Infrastructuurfonds.

In zijn advies^[19] heeft de Raad van State er op gewezen dat deze kwalificatie nadere toelichting behoeft. Naar aanleiding daarvan is in paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel verduidelijkt dat 'De kilometerprijs is aan te merken als een zogenoemde onechte bestemmingsheffing. De opbrengsten van de kilometerprijs zijn substantieel en worden niet alleen gebruikt om de uitgaven voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van wegen te financieren, maar kunnen daarnaast ook worden besteed aan andere onderdelen van het Infrastructuurfonds, zoals bijvoorbeeld spoor- of vaarwegen.'^[20] Zoals ook beschreven in de literatuur^[21] is er bij een 'onechte bestemmingsheffing' sprake van een minder harde koppeling tussen de opbrengsten van de heffing en het doel waaraan deze opbrengsten worden uitgegeven.

In het wetsvoorstel is gekozen voor een defiscalisering, hetgeen wil zeggen dat de heffing, inning en dwanginvordering van de kilometerprijs niet op grond van fiscale wetgeving (Invorderingswet, Algemene wet inzake rijksbelastingen), maar met gebruikmaking van het algemeen bestuursrechtelijke instrumentarium is vormgegeven. Het tijdvak waarover de verschuldigde kilometerprijs wordt betaald is een kalendermaand. De minister van Verkeer en Waterstaat stelt de door de houder voor het motorrijtuig te betalen kilometerprijs vast bij factuur. Als de factuur niet binnen een maand na dagtekening van de beschikking is betaald, wordt overeenkomstig artikel 4:112 Algemene wet bestuursrecht een aanmaning gezonden. Als de aanmaning niet leidt tot volledige betaling, dan staan voor de dwanginvordering in het wetsvoorstel aan het inningsbureau^[22] de volgende instrumenten ter beschikking:

Met de inzet van deze dwanginvorderingsinstrumenten kan naar verwachting een hoog inningspercentage zeker gesteld worden.

De houder krijgt de verschuldigde kilometerprijs maandelijks gefactureerd (artikel 4.2 juncto artikel 5.1). Ook als rekening wordt gehouden met het combineren van meerdere kentekens van één houder op één factuur, gaat het nog steeds om zo'n 70 miljoen facturen per jaar. Een belangrijke systeemkeuze is dan de vormgeving van de rechtsbescherming. In het voorontwerp voor de Wet kilometerprijs (versie 23 juli 2008) werd uitgegaan van de constructie waarbij de factuur zelf geen beschikking zou zijn. Wel was voorzien in de mogelijkheid van een aanvraag tot teruggaaf van de (verondersteld) teveel betaalde kilometerprijs. De beslissing op die aanvraag was een beschikking waartegen bezwaar en beroep zou kunnen worden ingesteld.

In de reacties op het voorontwerp werd door Raad voor de rechtspraak en door maatschappelijke organisaties (bijv. ANWB) kritiek geuit op de wijze waarop de rechtsbescherming tegen de factuur was vormgegeven. In het wetsontwerp zoals dat aan de Raad van State werd gezonden (versie 4 december 2008), was het uitgangspunt 'factuur is geen beschikking' gehandhaafd. Wel was de juridische constructie iets gewijzigd: er was niet langer sprake van een verzoek tot teruggaaf, maar van een verzoek tot het bij beschikking vaststellen van de verschuldigde kilometerprijs. Daarbij werd de onderbouwing van de gemaakte keuze qua rechtsbescherming beter onderbouwd.

De Raad van State heeft het wetsontwerp op het punt van rechtsbescherming stevig bekritiseerd. Naar aanleiding hiervan is uiteindelijk gekozen voor de 'factuur als (voor beroep vatbare) beschikking', met enkele aanvullende regelingen om de toegang tot bezwaar en beroep enigermate te reguleren. In het wetsvoorstel zijn aan het instellen van bezwaar, beroep en hoger beroep de volgende beperkingen gesteld:

De keuze tussen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke punitieve handhaving is gemaakt met behulp van de 'Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel'.^[23] Op basis van in de nota aangereikte criteria is gekozen voor punitieve handhaving van de Wet kilometerprijs langs strafrechtelijke weg. In het wetsvoorstel is onderscheid gemaakt tussen overtredingen en misdrijven. In artikel 7.4 van het wetsvoorstel zijn de overtredingen opgenomen. Het gaat, kort samengevat, om:

De in artikel 7.5 genoemde misdrijven betreffen gedragingen die ook in artikel 7.4 genoemd zijn, met de bijkomende eis dat deze opzettelijk gepleegd moeten zijn. Niet elke opzettelijk gepleegde overtreding wordt in het wetsvoorstel overigens als een misdrijf aangemerkt.

In de artikelen 7.4 en 7.5 zijn voor overtredingen en misdrijven maximumstraffen opgenomen. De hoogte van de feitelijk op te leggen boete wordt bepaald door het Openbaar Ministerie. In het 'Toezicht- en handhavingsarrangement Wet kilometerprijs'^[24] , is als uitgangspunt genomen dat de meeste strafbare feiten uit het wetsvoorstel - de zware daargelaten - zullen worden afgedaan met een strafbeschikking, dus met toepassing van de Wet OM-afdoening.^[25] Met de Wet OM-afdoening zijn in het Wetboek van Strafvordering (de artikelen 257a tot en met 257ba) mogelijkheden gecreëerd om strafbare feiten buiten de rechter om af te doen. Naast officieren van justitie kunnen ook opsporingsambtenaren en bestuursorganen onder bepaalde voorwaarden en beperkingen een strafbeschikking uitvaardigen.

In aanvulling op het strafrechtelijk instrumentarium voor de punitieve handhaving is voor de reparatoire handhaving in het wetsvoorstel expliciet een bestuursrechtelijke herstelsanctie opgenomen, te weten de bevoegdheid voor de minister en de Dienst Wegverkeer tot opleggen van een last onder bestuursdwang. Op grond van artikel 5:22 Algemene wet bestuursrecht bestaat deze bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang immers alleen voor zover deze bij of krachtens wet is toegekend. Op grond van artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht beschikt de minister respectievelijk de Dienst Wegverkeer met de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang ook automatisch over de bevoegdheid tot opleggen van een last onder dwangsom. Met deze bestuursrechtelijke instrumenten worden de slagkracht van het handhavingsbureau (de RDW) en daarmee de effectiviteit van de handhaving sterk vergroot. De herstelsancties zijn van groot belang voor de goede uitvoering van de wet, omdat daarmee waar nodig de cruciale voorwaarde voor de goede toepassing van de wet, te weten aanwezigheid van een goed functionerende registratievoorziening in motorrijtuigen, op actieve wijze kan worden gerealiseerd. Met de mogelijkheid van daadwerkelijke beëindiging van overtredingsituaties wordt voorts de druk op andere handhavende organisaties (met name de politie) verminderd.

Stelselherzieningen zijn complex. Om technische en organisatorische redenen is het niet mogelijk om de overstap van het huidige stelsel van vaste belastingen naar het nieuwe systeem van kilometerprijs voor iedereen op het zelfde moment te laten plaatsvinden. Gekozen is voor een gefaseerde ingroei waarbij het vrachtvervoer als eerste aan de beurt is.^[26] Binnen de groep van vrachtwagens wordt niet gefaseerd, ze maken als groep in één keer de overstap. Daarna worden de motorrijtuigen voor het personenvervoer stapsgewijs onder de werking van het nieuwe systeem gebracht.^[27]

Houders krijgen niet de vrijheid om zelf het moment van de overstap naar kilometerprijs te kiezen: de keuze van de groepen motorrijtuigen (cohorten) die overgaan naar het nieuwe systeem, geschiedt op basis van de eerste twee cijfers van het kenteken. Deze methode is objectief en a-select en zorgt bijvoorbeeld ook voor geografische spreiding en spreiding in het wagenpark (jong/oud, groot/klein, duur/goedkoop). De geselecteerde cohorten houders worden telkens op de hoogte gesteld van de termijn waarbinnen zij hun motorrijtuig moeten laten uitrusten met een registratievoorziening. Eenmaal binnen het systeem van de kilometerprijs betalen deze houders niet langer de motorrijtuigenbelasting (zie artikel 9.1, gelezen in samenhang met artikel 8.1).

Nog niet geselecteerde houders blijven vooralsnog de motorrijtuigenbelasting betalen. Parallel aan de jaarlijkse afbouw van de BPM worden het basistarief van de kilometerprijs en de motorrijtuigenbelasting jaarlijks opgehoogd.