VRA 2003, p. 281
2003-09-01
O.J.D.M.L. Jansen
Handhavingstoezicht in het verkeersrecht
VRA 2003, p. 281
O.J.D.M.L. Jansen
WVW 1994 WAHV art. 3 AWB afd. 5.2 AWB art. 1:6 AWB art. 5:11 AWB art. 5:20 Sr art. 184 Sv art. 29
Algemeen
Sinds de inwerkingtreding van de derde tranche op 1 januari 1998 kent de Algemene wet bestuursrecht een algemene regeling van toezicht op de naleving, het handhavingstoezicht, in afdeling 5.2[1] . Op die datum is tevens een zeer groot aantal met de inhoud van deze afdeling verband houdende wijzigingen in werking getreden. Afdeling 5.2 Awb, de bijbehorende parlementaire geschiedenis, de daarmee gepaard gaande aanpassingsregelgeving en haar toepassing in de praktijk sindsdien is van groot belang voor het verkeersrecht. Na enkele algemene beschouwingen over het handhavingstoezicht en het systeem van afdeling 5.2 Awb, de daarin opgenomen bevoegdheden en de medewerkingsplicht spits ik mijn betoog toe op de regeling van het handhavingstoezicht in de WVW 1994 en artikel 3 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Na de beschrijving van de met de aanpassingswetgeving aangebrachte wijzigingen en de verschillen voor en na 1 januari 1998 geef ik een antwoord op de vraag of de wegenverkeersregelgeving toereikend in overeenstemming is gebracht met de Awb-regeling van het handhavingstoezicht.
Handhavingstoezicht
In afdeling 5.2 Awb is een algemene regeling opgenomen van toezicht op de naleving, het handhavingstoezicht, maar het is daarin niet omschreven. In zijn arrest van 11 maart 1895 omschreef de Hoge Raad toezicht in artikel 184 Sr als 'bewaken, nagaan en gadeslaan van de handelingen of zaken van anderen met het oog op de naleving der verordeningen van de bevoegde macht uitgegaan'[2] . Opzettelijk niet naleven van de medewerkingsplicht (artikel 5:20 Awb) is - uitzonderingen daargelaten[3] - strafbaar gesteld in artikel 184 Sr[4] . Deze omschrijving van de Hoge Raad geeft dan ook weer wat handhavingstoezicht is.
Dit toezicht heeft betrekking op de naleving van de voorschriften die tot burgers en bedrijven zijn gericht. Het heeft geen betrekking op intern-bestuurlijke verhoudingen, zoals het comptabiliteitstoezicht of het bestuurlijk toezicht (goedkeuring, vernietiging of schorsing van besluiten) dat in afdeling 10.2 Awb is geregeld. Voor een goed begrip van het bereik van afdeling 5.2 Awb is nog van belang dat de regering in de daarbij behorende toelichtende stukken onderscheid maakt tussen uitvoering en handhaving.
Ze schrijft immers: 'Om in aanmerking te komen voor een vergunning of een uitkering zal een aanvrager inlichtingen moeten verstrekken en bescheiden overleggen. Voordat een bestuursorgaan de vergunning kan afgeven of een uitkering kan verlenen, zal nagegaan moeten worden of aan deze vereisten is voldaan. Bij deze controletaak gaat het niet om toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Toezicht op de naleving komt dan pas aan de orde als de vergunning is verleend of een uitkering is verstrekt. Het toezicht bestaat er dan uit dat wordt nagegaan of vergunningvoorschriften worden nageleefd of dat de wettelijke voorwaarden waaronder een uitkering wordt verstrekt, in acht worden genomen. Indien bepaalde activiteiten zonder vergunning worden verricht, is voorts uiteraard sprake van toezicht op de naleving indien wordt gecontroleerd of voor deze activiteiten inderdaad geen vergunning is vereist'[5] .
Toezicht in ruime zin
Het woord 'toezicht' wordt erg vaak in ruimere zin gebruikt (naast handhaving ook uitvoering) en de ermee belaste bestuursorganen worden 'toezichthouders' genoemd, ook al vallen ze buiten de definitie van toezichthouder in artikel 5:11 Awb[6] . In de kaderstellende visie op toezicht omschrijft de regering dit toezicht in ruime zin als: 'het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren'[7] . Ik doel ook op de activiteiten die worden uitgeoefend door toezichthouders als de Dienst toezicht en uitvoering energie (Dte), het College van de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit (OPTA), De Nederlandsche Bank NV (DNB), de Pensioen- en verzekeringskamer (PVK), de Autoriteit Financiële markten (voorheen Stichting Toezicht Effectenverkeer), het College tarieven gezondheidszorg (CTG), het College zorgverzekeringen (CVZ), het College bescherming persoonsgegevens en het onlangs voorgestelde College van Toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten[8][9] . Ook de activiteiten van de Dienst Wegverkeer (art. 23 WVW 1994) kunnen worden beschouwd als toezicht in ruime zin. Voor mijn bijdrage volstaat het vast te stellen dat het nuttig kan zijn te onderscheiden tussen toezicht in enge zin en dat in ruime zin, waarbij afdeling 5.2 Awb betrekking heeft op het toezicht in enge zin[10] .
Toezicht en opsporing
Het onderscheid tussen toezicht en opsporing is in het verkeersrecht evenmin een onbekende als daarbuiten[11] . Het handhavingstoezicht moet dan ook worden onderscheiden van de opsporing van strafbare feiten. In een voor dit onderwerp belangrijke passage schrijft de regering dat met afdeling 5.2 Awb wordt vastgehouden aan het tot dan toe ook door de bijzondere wetgever gemaakte onderscheid tussen toezicht en opsporing en dat parallel toezicht mogelijk is, mits de aan de verdachte toekomende waarborgen worden gerespecteerd. Zo schrijft de regering:
'Kenmerkend voor de bevoegdheden die in het kader van het toezicht op de naleving kunnen worden uitgeoefend, is dat daarbij niet de voorwaarde geldt dat sprake moet zijn van enig vermoeden dat een wettelijk voorschrift is overtreden. Ook zonder dat heeft het bestuur de taak na te gaan of bijvoorbeeld voorschriften van een vergunning in acht worden genomen en of de verplichtingen die op de ontvanger van een subsidie of een uitkering rusten, worden nageleefd. Indien blijkt dat in strijd met de wet wordt gehandeld, behoeft dit ook niet te leiden tot het bewandelen van de strafrechtelijke weg: het hanteren van een bestuursrechtelijke sanctie, zoals het intrekken van een vergunning, subsidie of uitkering of het toepassen van bestuursdwang zullen in veel gevallen een passende reactie vormen. Soms zijn bestuursrechtelijke sancties ook de enig mogelijke (…). Het optreden van toezichthouders (…) wordt beheerst door afdeling 5.2 en voorts door andere in aanmerking komende bepalingen van de Awb.
Ten aanzien van opsporing ligt dat anders. Krachtens artikel 1:6 Awb is de Awb daarop niet van toepassing. Opsporing - in de literatuur wel omschreven als het, ingeval een strafbaar feit niet is uitgesloten, vinden van een verdachte, dan wel vaststellen dat geen strafbaar feit is begaan (…) - is gericht op de strafrechtelijke afdoening. Voor zover in dat verband bevoegdheden worden uitgeoefend, zijn daaraan in de wet voorwaarden gesteld die betrekking hebben op het bestaan van enig vermoeden van overtreding van een strafbaar feit. In vele gevallen betreft dat het bestaan van een verdachte of verdenking (als redelijk vermoeden van schuld in de zin van artikel 27 Sv), maar dat behoeft niet steeds het geval te zijn. (…)
Hoewel het gebruik van toezichthoudende bevoegdheden niet is gebonden aan het bestaan van een vermoeden dat een wettelijke voorschrift is overtreden, kan bij het toezicht uiteraard wel blijken dat van een zodanige overtreding sprake is, zelfs doordat de gecontroleerde zelf daarvoor de gegevens verstrekt. Op dat moment wordt de vraag naar de verhouding tussen de toezichthoudende en de opsporingsbevoegdheden van belang, in het bijzonder wanneer beide soorten bevoegdheden aan dezelfde functionaris zijn toegekend. (…) Er kan worden gesteld dat het verbod van détournement de pouvoir ook hier onverkort geldt. Aangezien toezicht en opsporing te onderscheiden taken zijn, mogen toezichthoudende bevoegdheden niet worden benut met het uitsluitende doel (strafbare) overtredingen vast te stellen met het oog op een strafrechtelijke afdoening. (…) In aanmerking nemend dat het toezicht op de naleving deel uitmaakt van de handhaving in bredere zin, vloeit uit het bovenstaande niet voort dat in geval bij de (rechtmatige) toezichtsuitoefening een (vermoedelijk) delict wordt geconstateerd geen toezichtsbevoegdheden meer mogen worden uitgeoefend of geen aansluitende opsporingsbevoegdheden mogen worden uitgeoefend[12] .'
De algemene regeling van het handhavingstoezicht in de Algemene wet bestuursrecht is al wat resteert van het aanvankelijke voornemen van de regering om een Harmonisatie- of Algemene wet toezicht en opsporing in het leven te roepen[13] . De bij afdeling 5.2 Awb behorende aanpassingswetgeving heeft overigens een zeer grote bijdrage geleverd aan de harmonisatie van de opsporingsbevoegdheden in de bijzondere wetgeving. Daar waar een opsporingsbevoegdheid was toegekend die inhoudelijk overeenkwam met een van de bevoegdheden die in afdeling 5.2 Awb zijn opgenomen, is de oude bepaling vrijwel steeds vervangen door de van overeenkomstige toepassingverklaring van de artikelen 5:13 (evenredigheidsbeginsel) en 5:20 Awb (medewerkingsplicht) en een of meer van de bevoegdheidsvestigende bepalingen[14] . Een van de bij het onderscheid tussen toezicht en opsporing veelvuldig gesignaleerde problemen, de redactieverschillen tussen vergelijkbare bevoegdheden, is daarmee waarschijnlijk voor een zeer groot deel uit de wereld geholpen. We zullen hierna zien dat de aanpassingswetgever in het verkeersrecht een paar steken heeft laten vallen en heeft verzuimd de regeling van toezicht en opsporing in de WVW 1994 op de juiste wijze aan te passen[15] .
(Voor afbeelding zie tijdschrift. Red.)
Stadswachten en daarop gelijkende functionarissen
Voor stadswachten en daarop gelijkende functionarissen geldt meestal dat ze wel met handhavingstoezicht (surveillance, (zoekend) rondkijken) bezig zijn, maar uitdrukkelijk niet dat ze daarvoor ook bevoegdheden krijgen. Ze worden in de praktijk weliswaar toezichthouders genoemd, maar kunnen gelet op het karakter van hun werkzaamheden niet als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb worden beschouwd[16] .
Systeem, bevoegdheden en medewerkingsplicht
Het bereik van afdeling 5.2 Awb wordt bepaald door artikel 5:11 Awb. Zodra er sprake is van een 'persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift' gelden de in deze afdeling opgenomen bevoegdheden, verplichtingen en medewerkingsplicht. Het gaat daarbij om de bevoegdheden om inlichtingen te vorderen (art. 5:15 Awb), om inzage te vorderen in zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17 Awb), die om plaatsen met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoner te betreden (art. 5:15 Awb), de bevoegdheid om zaken te onderzoeken (en monsters te nemen) (art. 5:18 Awb) en de bevoegdheden ten aanzien van vervoermiddelen (bijvoorbeeld de stilhoudingsvordering en de bevoegdheid inzage te vorderen in wettelijk voorgeschreven bescheiden), de verplichting van de toezichthouder om zich desgevraagd te legitimeren (art. 5:12 Awb), de medewerkingsplicht in artikel 5:20, eerste lid, Awb en de ontheffing daarvan voor geheimhouders in artikel 5:20, tweede lid, Awb. Voor alle toezichtbevoegdheden, ook die niet in afdeling 5.2 Awb zijn opgenomen, geldt het evenredigheidsbeginsel: de toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is (art. 5:13 Awb). Met deze bepaling (en de daarbij behorende aanpassingswetgeving) zijn vele, vele zinsneden vervallen zoals bijvoorbeeld 'voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn/hun taak nodig is' en 'voor zover dit naar zijn/hun redelijk oordeel voor de vervulling van zijn/hun taak nodig is'[17] . Artikel 5:19 Awb hanteert maar liefst drie maal de zinsnede 'met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft'. De zinsnede zou wellicht kunnen worden beschouwd als een specificatie van het evenredigheidsbeginsel, maar eigenlijk is ze gelet op artikel 5:13 Awb even vaak overbodig.
De bevoegdheden kunnen bij besluit of wettelijk voorschrift aan de toezichthouder worden onthouden. Dat is door de wetgever meestal gedaan met de bevoegdheden om zaken te onderzoeken en de bevoegdheden ten aanzien van vervoermiddelen (art. 5:18 en 5:19 Awb). De bevoegdheden in afdeling 5.2 Awb vormen een standaardpakket: de bijzondere wetgever kan deze uitbreiden. De belangrijkste uitbreiding lijkt de toevoeging te zijn van de bevoegdheid om ook woningen zonder toestemming van de bewoner te betreden[18] . Andere - meer incidentele[19] - voorbeelden zijn de staandehoudingsbevoegdheid[20] , het onderzoek aan lichaam en kleding[21] , de inbeslagnemingsbevoegdheid[22] en de doorzoeking[23] . In het verkeersrecht worden toezichthouders aangewezen op grond van de artikelen 3 WAHV, 64, eerste lid, 70e, eerste lid, 102, eerste lid, en 158, eerste en tweede lid, WVW.
Een ieder is verplicht om mee te werken aan de bevoegdheidsuitoefening door de toezichthouder (art. 5:20, eerste lid, Awb). Deze medewerkingsplicht geldt voor de uitoefening van alle toezichtbevoegdheden, ook als ze ter aanvulling op de regeling in afdeling 5.2 Awb elders, in een bijzondere wet, zijn geregeld. Artikel 5:20, eerste lid, Awb verplicht niet alleen tot medewerking aan de toezichtbevoegdheden die in andere bepalingen zijn neergelegd. De bepaling attribueert ook zelf een bevoegdheid: de bevoegdheid om medewerking te vorderen ter ondersteuning van een andere toezichtbevoegdheid. Hierbij valt te denken aan vorderingen als die om bureau en stoel ter beschikking te stellen of om toegang te verlenen tot het computernetwerk ter ondersteuning van de inzagebevoegdheid. Het wordt in de praktijk wel eens betreurd: artikel 5:20 Awb kan niet de grondslag zijn voor de vordering de overtreding te beëindigen. Toezichtbevoegdheden zijn immers uitsluitend bedoeld om een overtreding vast te stellen, niet om haar te beëindigen nadat ze is ontdekt. Evenmin kan medewerking worden afgedwongen aan het uitvoeren van een sanctiebeschikking ('Wat is uw bank- of girorekeningnummer?').
De medewerkingsplicht geldt niet voor geheimhouders 'voorzover dit uit hun geheimhoudingsplicht voortvloeit'. De groep geheimhouders voor wie de ontheffing op de medewerkingsplicht geldt, zal ruimer zijn dan de groep verschoningsgerechtigden. Het verschoningsrecht heeft betrekking op het optreden als getuige voor de rechter. Waarheidsvinding door de rechter dient veelal een groter belang dan waarheidsvinding door de toezichthouder of een (ander) bestuursorgaan[24] .
De medewerkingsplicht geldt evenmin voor bepaalde vormen van medewerking door de verdachte of de charged person . De regering achtte het ten tijde van het wetsvoorstel derde tranche Awb niet nodig dit uitdrukkelijk in de wet neer te leggen.
De regering schreef: 'Wij achten dit in ieder geval niet nodig voor zover het gaat om een persoon die wordt aangemerkt als verdachte van een strafbaar feit. Immers, voor die persoon volgt reeds uit de regels van het strafrecht dat hij niet verplicht is terzake van dat strafbare feit enige verklaring af te leggen (art. 29 Sv). Dat wordt niet anders als de opsporingsambtenaar die de verdachte ondervraagt tevens toezichthouders is. Denkbaar is daarnaast dat sprake is van een 'criminal charge' jegens een persoon terzake van een feit dat niet strafbaar is, maar wel met een bestuurlijke boete wordt bedreigd. Ook in dat geval komt betrokkene een 'zwijgrecht' toe. Dat zwijgrecht is ook vastgelegd in alle recente wetten en wetsvoorstellen waarbij een bestuurlijke boete wordt geïntroduceerd. Het zwijgrecht is dus in alle gevallen wettelijk gewaarborgd'[25] .
Uit de toelichtende stukken bij de derde tranche Awb kan worden afgeleid dat de medewerkingsplicht van artikel 5:20, eerste lid, Awb het zwijgrecht van de verdachte respecteert[26] en niet afdoet aan het nemo tenetur-beginsel (met name het zwijgrecht) dat in artikel 6, eerste lid, EVRM besloten ligt.
De regeling van handhaving en het handhavingstoezicht in het verkeersrecht
Toezicht
Artikel 158 WVW 1994 wijst de toezichthouders (zie art. 5:11 Awb) aan: de opsporingsambtenaren genoemd in artikel 159 WVW 1994 en de voor het toezicht op de voorschriften gesteld bij of krachtens de artikelen 34 en 35 WVW 1994 aangewezen personen. Voor de laatstgenoemde groep personen is er met ingang van 1 januari 1998 niet zoveel veranderd: de bevoegdheden uit artikel 158, tweede lid, WVW 1994 (oud) komen vrijwel geheel overeen met de bevoegdheden en de medewerkingsplicht op grond van afdeling 5.2 Awb.
Voor de opsporingsambtenaren is er echter wel wat veranderd. Anders dan voorheen het geval was, beschikt de als toezichthouder aangewezen opsporingsambtenaar niet alleen over de in de artikelen 160 e.v. WVW 1994 geregelde bevoegdheden, maar ook over alle bevoegdheden die in afdeling 5.2 Awb zijn geregeld. Voor de burger geldt jegens deze ambtenaar een medewerkingsplicht (art. 5:20 Awb). De bevoegdheden in het vierde en vijfde lid van artikel 160 WVW 1994 (onderzoek voertuig of aanhangwagen, alsmede het voorlopig onderzoek van uitgeademde lucht) konden ook al vóór 1 januari 1998 voor het toezicht worden ingezet. De bevoegdheid in het vijfde lid komt overigens uitsluitend toe aan de opsporingsambtenaren genoemd in de artikelen 141 en 142 Sv.
De WVW-opsporingsambtenaren beschikken sinds 1 januari 1998 dan ook in het kader van het handhavingstoezicht niet alleen over de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen (art. 5:16 Awb), om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17 Awb), maar ook over de bevoegdheid om plaatsen met uitzondering van de woning zonder toestemming van de bewoner te betreden (art. 5:15 Awb). Bovendien gelden de bevoegdheid om zaken te onderzoeken (art. 5:18 Awb) en de bevoegdheden ten aanzien van vervoermiddelen (art. 5:19 Awb). Met name bij de laatste bevoegdheid komt de vraag op of de redactieverschillen met artikel 160 WVW 1994 wel wenselijk of noodzakelijk zijn.
De stilhoudingsvordering (het stopbevel) van artikel 5:19, vierde lid, Awb is iets anders geformuleerd dan de vergelijkbare vordering in artikel 160 WVW 1994. De wettelijk voorgeschreven bescheiden waarvan de inzage kan worden gevorderd zijn in de WVW 1994 gedetailleerd omschreven. Van overdetaillering is wat mij betreft sprake bij de regeling van het onderzoek van vervoermiddel en aanhanger in artikel 160, vierde lid, WVW 1994. De bepaling luidt:
'De in artikel 159 bedoelde personen zijn bevoegd zich te vergewissen van de naleving van de bij of krachtens deze wet vastgestelde voorschriften en zo nodig een voertuig ten aanzien waarvan zij een onderzoek wensen in te stellen, naar een nabij gelegen plaats te voeren of te doen voeren. De bestuurder van het voertuig ten aanzien waarvan dit onderzoek wenselijk wordt geoordeeld, en de bestuurder van het voertuig waardoor een aanhangwagen wordt voortbewogen, zijn verplicht desgevorderd hun tot het onderzoek noodzakelijke medewerking te verlenen en desverlangd de in artikel 159 bedoelde personen in hun voertuig te doen vervoeren.'
Artikel 5:19 Awb volstaat met het toekennen van de bevoegdheid vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe de toezichthouder een taak heeft (eerste lid) en van de bevoegdheid om met het oog op de uitoefening van zijn bevoegdheden een stopbevel te geven en te vorderen dat de bestuurder het vervoermiddel naar een door de toezichthouder aangewezen plaats overbrengt. Dat in artikel 5:19 Awb niet is geregeld dat de toezichthouder desgevorderd mee mag rijden, wil niet zeggen dat een vergelijkbare bevoegdheid niet bestaat: ze kan op artikel 5:20, eerste lid, Awb worden gebaseerd. Met het van (overeenkomstige) toepassing verklaren van artikel 5:19, tweede lid, Awb heeft de toezichthouder de bevoegdheid om niet alleen vervoermiddelen, maar ook de lading te onderzoeken. In situaties waarin kan worden aangenomen dat de toezichthouders (of opsporingsambtenaren) op basis van de WVW 1994 een toezicht- (of opsporings)taak hebben met betrekking tot zaken die met het vervoermiddel worden vervoerd, lijkt sprake te zijn van een uitbreiding van bevoegdheden van de toezichthouder ten opzichte van de situatie van vóór 1 januari 1998.
De regeling van de handhaving van de Wegenverkeerswet 1994
Bij de bestudering van de regeling van de handhaving in de Wegenverkeerswet 1994 valt onmiddellijk op dat het wetgevingsbeleid tot aanpassing van de wet- en regelgeving aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht maar half is gevolgd[27] . In het verkeersrecht is de afstemming op het algemeen bestuursrecht kennelijk nog wat moeizaam. Hoofdstuk IX WVW 1994 is getiteld 'handhaving', hoofdstuk X 'bestuursdwang' en hoofdstuk XI 'strafbepalingen'. De drie hoofdstukken hadden uiteraard moeten zijn geïntegreerd in één hoofdstuk IX 'handhaving' met twee titels: 'toezicht' en 'opsporing en sancties'. De regeling van de bestuursdwang en de strafbepalingen zouden in de titel over sancties opgenomen moeten zijn, waarbij de twee ieder een eigen afdeling zouden kunnen krijgen.
De wijze waarop het toezicht en de opsporing zijn geregeld in hoofdstuk IX WVW 1994, is terecht op kritiek gestuit.
Een meer systematische regeling die ook meer overeenstemt met de wijze waarop de wetgeving op dit punt elders is ingericht, zou er ongeveer als volgt uit kunnen zien[28] .
Hoofdstuk IX Handhaving
Titel 1 Toezicht en opsporing
Artikel 158
1
Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast:
a
de in de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van strafvordering bedoelde personen;
b
de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren van de Rijksbelastingdienst, van de Rijks- en de Provinciale Waterstaat, van de Dienst Wegverkeer en van de Verkeersinspecties, een en ander voor zover bij die algemene maatregel van bestuur is bepaald;
c
de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beëdigde beambten en bedienden van de spoorweg, een en ander voor zover bij die algemene maatregel van bestuur is bepaald;
d
de in de artikelen 87 en 89 van de Wet personenvervoer 2000 bedoelde personen, voor zover het betreft de eisen die met betrekking tot voertuigen als bedoeld in die wet worden gesteld bij of krachtens deze wet.
2
Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 34 en 35 zijn voorts belast de bij besluit van Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken aangewezen ambtenaren.
3
Van een besluit als bedoeld in het tweede lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.
4
De personen bedoeld in het eerste lid zijn tevens belast met de opsporing van de feiten, strafbaar gesteld bij of krachtens deze wet. De artikelen 159 en 160, alsmede de artikelen 5:13, 5:15, 5:16, 5:17, 5:18, 5:19 en 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 159
1
De bevoegdheid van artikel 5:19, derde lid, Awb heeft in ieder geval betrekking op de volgende bescheiden:
a
de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen delen van het kentekenbewijs, dan wel het in artikel 37, eerste lid, onderdeel b, bedoelde bewijs, en, indien met het motorrijtuig een aanhangwagen wordt voortbewogen, de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen delen van het kentekenbewijs van de aanhangwagen, dan wel het in artikel 37, eerste lid, onderdeel b, bedoelde bewijs voor de aanhangwagen;
b
het keuringsbewijs en, indien met het motorrijtuig een aanhangwagen wordt voortbewogen, het bij de aanhangwagen behorende keuringsbewijs;
c
het rijbewijs dan wel het hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs en, indien hem buiten Nederland een internationaal rijbewijs is afgegeven, dat bewijs;
d
het bromfietscertificaat of rijbewijs;
e
indien hem ter zake van een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift ontheffing is verleend, de beschikking houdende verlening van ontheffing.
2
Voor wat betreft de bescheiden genoemd in het eerste lid, aanhef en onder onder a, b, c en d kan de bevoegdheid van artikel 5:19, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht uitsluitend ten aanzien van de bestuurder van een motorrijtuig worden uitgeoefend.
3
Indien het kentekenbewijs is afgegeven voor een aanhangwagen die overeenkomstig het krachtens deze wet bepaalde is voorzien van een identificatieplaat, kan aan de vordering op grond van artikel 5:19, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden voldaan binnen een bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde termijn.
Artikel 160
1
De toezichthouder is bevoegd bij de bestuurder van een voertuig of degene die aanstalten maakt een voertuig te gaan besturen een voorlopig onderzoek te verrichten van uitgeademde lucht en met het oog daarop aanwijzingen te geven.
2
De toezichthouder is bevoegd ter bescherming van bij het verkeer betrokken belangen de bestuurder van een voertuig die een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift heeft overtreden, aanwijzingen te geven[29] .
Wet Mulder
In artikel 3, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften was aanvankelijk geregeld dat de toezichthouder de betrokkene bij een beboetbaar feit kon staandehouden om diens identiteit te vorderen.
De betrokken bepaling luidde destijds:
'De bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren die met het toezicht op de naleving van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde voorschriften zijn belast, zijn bevoegd, ten einde te kunnen vaststellen of een gedraging is verricht of indien zij hebben vastgesteld dat een gedraging is verricht, de daarbij betrokkene staande te houden en te vorderen dat hij zijn naam, voornamen, geboortedatum, geboortejaar, geboorteplaats en adres opgeeft. De betrokkene is verplicht aan de vordering te voldoen.'
De regeling is met de aanpassingsoperatie bij de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht verwijderd, omdat afdeling 5.2 daarin reeds zou voorzien.
De regering lichtte toe: 'Uit de bevoegdheid om inlichtingen (art. 5:16 Awb)en inzage (art. 5:17 Awb) te vorderen vloeit tevens de verplichting voort om desgevorderd te blijven staan. Een afzonderlijke bevoegdheid tot staandehouding is in de Awb-systematiek overbodig'[30] .
De uitlating van de regering is onjuist. Het lijkt erop dat de regering de stilhoudingsvordering, het stopbevel, heeft verward met de bevoegdheid om staande te houden[31] . De laatste bevoegdheid ter ondersteuning van de bevoegdheid inlichtingen (en inzage) te vorderen moet weer in artikel 3 WAHV worden opgenomen.
De inlichtingenvordering kan weliswaar ook worden ingezet om naar de identiteit van de betrokkene te vragen. De combinatie van de inlichtingenvordering, de inzagevordering en de medewerkingsplicht kan echter niet neerkomen op een impliciete bevoegdheid iemand staande te houden om zijn identiteit bekend te maken. Het is de vraag of dezelfde combinatie kan neerkomen op een impliciete bevoegdheid om van iemand te vorderen dat hij stil gaat staan. De laatste vraag is niet alleen interessant in gevallen waarin de stilhoudingsvordering van artikel 5:19, vierde lid, Awb niet is toegekend, maar ook voor dergelijke vorderingen die zijn gericht tot voetgangers of bestuurders van vehikels die niet zijn te beschouwen als voertuig.
Het stopbevel is uitdrukkelijk geregeld in artikel 5:19, vierde lid, Awb. Uit het systeem van afdeling 5.2 Awb vloeit daarom voort dat het geven van een stopbevel zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag niet is toegelaten. De bevoegdheid om een persoon staande te houden is een dwangmiddel, een bevoegdheid die feitelijk kan worden afgedwongen. In het systeem van de Algemene wet bestuursrecht zijn er slechts drie manieren om een dwangmiddel te regelen: een eigen bevoegdheidsgrondslag voor de toepassing van het dwangmiddel creëren[32] , bepalen dat het niet naleven van de medewerkingsplicht met bestuursdwang kan worden afgedwongen[33] en regelen dat de sterke arm kan worden ingeschakeld[34] . Een geweldsbevoegdheid kan niet impliciet in de artikelen 5:16, 5:17 en 5:20, eerste lid, Awb besloten liggend worden geacht.
Overigens: de meeste toezichthouders op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften zijn politieambtenaar. Voor hen geldt de geweldsbevoegdheid op grond van artikel 8 Politiewet 1993. De toezichthouder-politieambtenaar zou de bevoegdheid tot staandehouding wellicht kunnen gronden op de artikelen 5:16, 5:17, 5:20, eerste lid, Awb en 8 Politiewet 1993[35] . Voor artikel 3 WAHV-toezichthouders die tevens tot de politie behorende opsporingsambtenaar zijn, zijn de praktische problemen van deze omissie vermoedelijk ook op andere gronden gering. Indien geweigerd wordt de gevraagde gegevens te verstrekken, kan onmiddellijk op basis van artikel 52 Sv worden opgetreden[36] . De problemen komen in zicht indien ook andere personen op grond van artikel 3 WAHV als toezichthouder worden aangewezen.
Het schrappen van de staandehoudingsbevoegdheid is in het licht van de overige boeteregelingen onsystematisch. De staandehouding is ook geregeld in de artikelen 32c Warenwet en 24, achtste lid, Arbeidsomstandighedenwet 1998. Daar is de wetgever kennelijk van mening dat een bevoegdheid tot staandehouding niet in afdeling 5.2 Awb besloten ligt.
Zo lezen we in de memorie van toelichting ten aanzien van artikel 32c Warenwet: 'De krachtens artikel 25 met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Warenwet bepaalde belaste ambtenaren zijn ingevolge de artikelen 26 e.v. van de wet reeds bekleed met uiteenlopende toezichthoudende bevoegdheden. Voor de uitoefening van hun taak in het kader van de bestuurlijke handhaving van bij of krachtens de Warenwet gestelde voorschriften, is de bevoegdheid tot het ten behoeve van het onderzoek staande houden van personen en het verlangen van hun persoonlijke gegevens essentieel. Deze bevoegdheid ontbreekt in de voornoemde toezichthoudende bevoegdheden'[37] .
Afsluiting
De regeling van het handhavingstoezicht in afdeling 5.2 Awb is van belang voor het verkeersrecht. Aan de wijze waarop de Wegenverkeerswet en de Wet Mulder in overeenstemming zijn gebracht met de voorschriften in afdeling 5.2 Awb valt een aantal zaken op. In de eerste plaats beschikken de opsporingsambtenaren over meer toezichtbevoegdheden dan voordien het geval was, nu ze als toezichthouder zijn aangewezen. In de tweede plaatse valt op dat de wijze waarop de regelgeving, althans de WVW 1994 en de Wet Mulder, in overeenstemming is gebracht met die algemene regeling niet optimaal is. Bij de bestudering van de regeling van de handhaving in de WVW 1994 valt onmiddellijk op dat het wetgevingsbeleid tot aanpassing van de wet- en regelgeving aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht maar half is gevolgd. De afstemming op het algemeen bestuursrecht is in het verkeersrecht kennelijk een nog wat moeizaam proces. Bij gelegenheid zou de wetgever de hoofdstukken IX, X en XI kunnen integreren en de artikelen 158 e.v. scherper in overeenstemming moeten brengen met de overeenkomende bepalingen in afdeling 5.2 Awb en het bij de aanpassing van de derde tranche Awb gehanteerde wetgevingsbeleid. De omissie in artikel 3 WAHV zou moeten worden hersteld: nu ontbreekt daar de toezichtbevoegdheid om staande te houden en dat moet een vergissing zijn.
[1] In het Voorontwerp van de vierde tranche Awb stelt de commissie belast met het opstellen van algemene regels van bestuursrecht, de Commissie Scheltema, voor afdeling 5.2 tot titel 5.2 op te waarderen.
[2] HR 11 maart 1895, W. 6637 en HR 28 oktober 1895, W. 6734. In 1932 gaf de Hoge Raad aan dat 'van uitoefening van toezicht slechts sprake kan zijn ten aanzien van de naleving van wettelijk gegeven voorschriften door zelfstandig handelende derden' (HR 23 mei 1932, W. 12503). Zie nader O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, proefschrift UvA, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1999, blz. 9-12 en O.J.D.M.L. Jansen, Commentaar afdeling 5.2 Awb, in: N.S.J. Koeman e.a. (red.), Handboek Algemene wet bestuursrecht, losbladig, blz. 1-2 (supplement september 1999).
[3] In een aantal gevallen is het niet naleven van de medewerkingsplicht aangemerkt als een beboetbaar feit (zie bijvoorbeeld de art. 69 Mededingingswet, 15.4 Telecommunicatiewet, 135 Mediawet en 15b Postwet), soms is het afzonderlijk strafbaar gesteld, zoals in art. 34 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder). Dat dergelijke afzonderlijke strafbaarstellingen niet zijn geschrapt is strikt genomen in strijd met het wetgevingsbeleid dat bij de aanpassing van de regelgeving aan afdeling 5.2 Awb is en wordt gevolgd.
[4] Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr 5, blz. 67-69; PG Awb III blz. 353-354.
[5] Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr 5, blz. 57; PG Awb III blz. 335. Zie ook Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 33.
[6] Deze 'toezichthouders' zijn geen persoon, maar een college en vallen reeds daarom buiten de omschrijving van artikel 5:11 Awb. Daarom ook zijn bepalingen als art. 37, vierde lid, 64, 70e en 102 WVW 1994 wel en bepalingen als art. 4b en 23 WVW 1994 niet te beschouwen als aanwijzingen als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb. Dit alles betekent ook dat toezichthouders in de zin van deze bepaling eigen openbaar gezag uitoefenen. Brieven van toezichthouders namens het (andere) bestuursorgaan waartoe ze behoren, zijn dan ook onjuist.
[7] Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr 1, blz. 7. De regering zoekt hier aansluiting bij de omschrijving die ook door de Algemene Rekenkamer wordt gehanteerd en de Ambtelijke Commissie Toezicht (ACT).
[8] Kamerstukken II 2000/01, 27 775, nrs 1-2 e.v.
[9] Deze 'toezichthouders' worden voor een deel ook wel 'regulators', 'marktmeesters' of 'marktautoriteiten' genoemd. Zie B.M.J. van der Meulen, Marktautoriteiten, te verschijnen in: Financieel en Economisch Toezicht, VAR-preadviezen, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers 2003.
[10] Zie ook O.J.D.M.L. Jansen, B.M.J. van der Meulen, Toezicht en onderzoek: bevoegdheden ter discussie, in: De rol van het mededingingsrecht in gereguleerde markten, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers 2001, blz. 239-259, met name blz. 239-242. Zie ook P.J.M. Koning, Toezichthouders en het publiek. Zoektocht naar eenheid onder de verscheidenheid, in: H.J. de Ru en J.A.F. Peters (red.), Toezicht en regulering van nieuwe markten. Opstellen over de juridische aspecten van regulering, Den Haag, SDU 2000, blz. 93-106.
[11] Zie bijvoorbeeld J. Remmelink, Hoofdwegen door het verkeersrecht, derde druk, Tjeenk Willink, Zwolle 1988, blz. 83-88; vijfde druk (voortgezet door M. Otte), W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 2000, blz. 135-139, M. Barels, De verkeerscontrole vanuit wetshistorisch perspectief, VRA 1985, blz. 312-315; J. Remmelink, Artikel 33 WVW, VRA 1977, blz. 165-172 en D.R. Doorenbos, Op zoek naar de toevallige vondst, VRA 1989, blz. 91-94.
[12] Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr 5, blz. 48-50; PG Awb III, blz. 317-318.
[13] Zie O.J.D.M.L. Jansen, Toezicht, opsporing en de Algemene wet bestuursrecht, DD 1994, blz. 534-552, met name blz. 546, nt 40 en Kamerstukken II 1985/86, 19 200 VI, nr 2, blz. 24; Kamerstukken II 1991/92, 22 300 VI, nr 3, bijlagen bij de memorie van toelichting nr 6 (overzicht wetgeving), blz. 38, alsmede Kamerstukken II 1984/85, 16 447, nr 6, blz. 24.
[14] Zie bijvoorbeeld art. 115, eerste lid, Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, 71 Spoorwegwet, 91 Wet personenvervoer 2000, 32, derde lid, Scheepvaartverkeerswet en 24 Vaarplichtwet. Ook de regeling van de opsporing in de Wet op de economische delicten is nauwkeurig afgestemd op die van toezicht in afdeling 5.2 Awb (zie Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 33). Daar is vreemd genoeg niet gekozen voor het instrument van de van overeenkomstige toepassingverklaring, maar voor het vrijwel letterlijk overschrijven ervan. Ik volsta met te verwijzen naar mijn reeds eerder gemaakte kritische opmerkingen daarover: zie O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, blz. 57.
[15] Zie terecht: M. Barels, Handhaving, in: A.E. Harteveld en H.G.M. Krabbe (red.), De Wegenverkeerswet 1994. Een strafrechtelijk commentaar, Deventer: Gouda Quint 1999, blz. 281-313, met name blz. 282-283. Zie ook O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, Behoren het handhavingstoezicht, het boeteonderzoek en de opsporing verschillend te worden genormeerd?, proefschrift UvA, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1999, blz. 17 en 19.
[16] Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr 5, blz. 50; PG Awb III blz. 318.
[17] Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 35.
[18] Zie bijvoorbeeld art. 59, tweede lid, Kernenergiewet, 53 Diergeneesmiddelenwet, 115, tweede lid, Gezondheids- en welzinswet voor dieren, 35, eerste lid, Wet op de openluchtrecreatie en 18.5 Wet milieubeheer. Meer voorbeelden: O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, blz. 16-17.
[19] Daarom ook horen ze niet thuis in een algemene regeling van het handhavingstoezicht.
[20] Zie bijvoorbeeld art. 32c Warenwet en 24, achtste lid, Arbeidsomstandighedenwet. Zie ook de voorgestelde tekst van art. 51, vierde lid, Wet wapens en munitie (Kamerstukken II 2000/01, 27 611, nr 2). Wetsvoorstel 27 604 is onlangs ingetrokken (Kamerstukken II 2001/02, 27 605, nr 4).
[21] Art. 50, vijfde lid, en 55, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000, 17 Douanewet.
[22] Zie bijvoorbeeld art. 32l Warenwet.
[23] De laatste bevoegdheid komt slechts een keer buiten het strafrecht voor: art. 7 Wet uitvoering EG-mededingingsverordeningen. De regering meent dat ze aan het strafrecht voorbehouden dient te blijven (Kamerstukken II 1995/96, 24 617, nr 3, blz. 8).
[24] Zie uitvoeriger O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, blz. 37-38.
[25] PG Awb III blz. 356.
[26] De bekende rechtsregel uit HR 26 april 1988, NJ 1989, 390 is dan ook gecodificeerd.
[27] Aldus ook terecht M. Barels, Handhaving, in: A.E. Harteveld en H.G.M. Krabbe (red.), De Wegenverkeerwet 1994, blz. 281.
[28] Ik benadruk dat geen inhoudelijke wijziging is beoogd.
[29] In de art. 161 en 162 dient steeds de volzin 'artikel 159, onderdeel a' te worden vervangen door 'artikel 158, eerste lid, onderdeel a'. In art. 164, eerste lid, WVW 1994 dient de zinsnede 'van de in artikel 159, onderdelen a en b, bedoelde personen' te worden vervangen door 'van de in artikel 158, eerste lid, onderdelen a en b, bedoelde personen'. Artikelen als 168, 170, 177 dienen uiteraard met de hier genoemde wijzigingen in overeenstemming te worden gebracht.
[30] Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 98.
[31] Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 42.
[32] Daarbij valt in het kader van het handhavingstoezicht niet alleen te denken aan de bevoegdheid staande te houden, maar ook aan die om aan lichaam en kleding te onderzoeken (vergelijk de art. 50, vijfde lid, en 55, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000, 17 Douanewet en, na inwerkingtreding van de Initiatiefwet Van de Camp (Stb. 2002, 420): art. 52, tweede en derde lid, Wet wapens en munitie.
[33] Zoals bijvoorbeeld in de art. 44 Drank- en horecawet, 32 Warenwet en 61, vierde lid, Wet bescherming persoonsgegevens.
[34] Zoals bijvoorbeeld in art. 5:15 Awb en 55 Mededingingswet is gebeurd. Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 38.
[35] Zie O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, blz. 19; Nationale ombudsman 29 oktober 1999, Rechtspraak Awb 2000, 71 nt O.J.D.M.L. Jansen.
[36] En die bevoegdheid impliceert de bevoegdheid een stopteken te geven: HR 12 november 2002, LJN AE9028.
[37] Kamerstukken II 1998/99, 26 698, nr 3, blz. 10.