pag. 1 VR 2002, Het onderzoek naar de rijvaardigheid en geschiktheid van een rijbewijshouder in de rechtspraak van de Raad van...

De regeling inzake de ongeldigverklaring van het rijbewijs wegens gebreken in de rijvaardigheid of geschiktheid van de rijbewijshouder, is ondergebracht in de 'maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid', te vinden in de art. 130-134 WVW 1994. Vergeleken met de oude vorderingsprocedure van de art. 18 e.v. WVW (oud), zijn belangrijke onderdelen in de regeling gewijzigd. Deze wijzigingen strekten ertoe de procedure te stroomlijnen. De te nemen beslissingen werden gebonden aan relatief korte termijnen en het aantal beslissingen waartegen de betrokkene bezwaar kon maken werd verminderd, 'uiteraard zonder daarbij afbreuk te doen aan een voldoende mate van rechtsbescherming'. Een en ander zou de slagvaardigheid en effectiviteit van de vorderingsprocedure ten goede moeten komen, waardoor de toepassing met name in verband met het gebruik van alcohol in aanzienlijke mate zou kunnen worden geïntensiveerd. Deze intensivering betrof niet alleen de kwantiteit van het aantal uit te voeren onderzoeken naar de rijvaardigheid of geschiktheid, maar ook van de oplegging van de zogenaamde Educatieve Maatregel Alcohol (EMA) aan rijders onder invloed^[1] .

Het ligt voor de hand om aan te nemen dat een behoorlijke groei van het aantal onderzoeken naar de rijvaardigheid en geschiktheid van rijbewijshouders leidt tot een groter aantal ongeldigverklaringen (in de loop van de parlementaire behandeling van de WVW 1994 is gesproken over een stijging van het aantal onderzoeken van 2.000 naar 10.000). Daarom viel bij de invoering van de 'maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid' op 1 juni 1996 dus ook een toename van bestuursrechtelijke procedures te verwachten, waarbij de bestuursrechter belangrijke beslissingen zou moeten geven over diverse onderdelen van de vernieuwde vorderingsprocedure. Die verwachting is inmiddels bewaarheid. De afgelopen jaren heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verschillende beslissingen gegeven met belangrijke interpretaties aangaande de procedure van de art. 130-134 WVW 1994. In deze aflevering van dit tijdschrift wordt een aantal interessante beslissingen gepubliceerd. Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om wat ruimer op de ongeldigverklaring van het rijbewijs en de bijbehorende rechtspraak in te gaan. In de navolgende bespreking zal de chronologie van de procedure worden gevolgd.

Bij beoordeling van de rechtspraak van de Raad van State met betrekking tot het onderzoek naar de geschiktheid bij rijden onder invloed van alcohol, valt op dat deze tamelijk instrumentele trekjes vertoont. Indachtig de bewoordingen uit de memorie van toelichting wordt kennelijk veel waarde gehecht aan de beoogde slagvaardigheid en effectiviteit van de procedure, waarbij de rechtsbescherming echter nogal stiefmoederlijk wordt bedeeld. De procedurele gang van zaken en de genomen beslissingen worden op diverse punten op zeer welwillende wijze beoordeeld. In enkele beslissingen worden door de Raad van State zelfs stilzwijgend werkwijzen gebillijkt, waarover met een wat meer rechterlijke kritische blik toch de nodige harde noten te kraken zouden zijn.

Startpunt voor de procedure is de schriftelijke mededeling van een van de aangewezen functionarissen (zie art. 131 Reglement rijbewijzen) aan de minister van Verkeer en Waterstaat (in de praktijk het CBR), waarin het vermoeden is geformuleerd dat een rijbewijshouder niet meer beschikt over de vereiste rijvaardigheid of geschiktheid. De gevallen waarin het bestaan van dat 'vermoeden' kan worden aangenomen en waarin vervolgens kan worden overgegaan tot de uitvoering van een onderzoek, zijn uitgewerkt in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid, in het bijzonder de bij deze Regeling behorende 'Bijlage 1'. Zo is aangegeven dat bijvoorbeeld gebreken in de bediening of beheersing van het motorrijtuig aanleiding kunnen geven voor een mededeling en een onderzoek naar de rijvaardigheid^[2] . Met het oog op het onderzoek naar de geschiktheid wordt in de regeling een onderscheid gemaakt tussen enerzijds misbruik van alcohol en anderzijds lichamelijke of geestelijke tekortkomingen en het gebruik van drogerende stoffen, anders dan alcohol. De aan het overmatig gebruik van alcohol te verbinden consequenties, zoals het doen van een mededeling, de oplegging van de verplichting tot het volgen van een EMA of de uitvoering van een geschiktheidsonderzoek, blijken afhankelijk van enkele variabelen, waarvan het aangetroffen ademalcoholgehalte (a.a.g.) of bloedalcoholgehalte (b.a.g.), het weigeren om medewerking te verlenen aan het alcoholonderzoek en eventuele recidive ter zake van de art. 8 of 163 WVW 1994 de belangrijkste zijn. Art. 8 van de Regeling geeft dan aan in welke gevallen kan worden volstaan met de oplegging van een EMA. In art. 6 is aangegeven wanneer een onderzoek naar de geschiktheid op zijn plaats is. Het eerste lid van art. 6 somt de gevallen op waarin het rijden onder invloed van alcohol maatgevend is voor een onderzoek; het tweede lid verwijst voor de andere gronden waarin een rijbewijshouder een onderzoek naar de geschiktheid moet ondergaan naar de Bijlage bij de Regeling. Voor het vervolg van deze bijdrage zijn in het bijzonder de volgende in art. 6, lid 1, genoemde gronden voor een geschiktheidsonderzoek vermeldenswaard:

Het onderzoek naar de rijvaardigheid bestaat uit een theoriegedeelte en een praktijkgedeelte. De hierbij aan de rijbewijshouder gestelde eisen zijn gelijk aan de eisen waaraan moet zijn voldaan bij het rijexamen. Zie hiervoor de art. 133-136 Reglement rijbewijzen (Rr). Hetzelfde geldt voor het onderzoek naar de geschiktheid; ook hierbij wordt getoetst of de rijbewijshouder nog voldoet aan de lichamelijke of geestelijke vereisten zoals die gelden bij gelegenheid van het rijexamen. De grondslag hiervoor is te vinden in art. 142 Rr en nader uitgewerkt in (thans) de Bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000. Het onderzoek naar de rijvaardigheid en geschiktheid kan dus worden beschouwd als het spiegelbeeld van het rijexamen^[3] . Kennelijk was voor menig bestuursrechter deze juridische constructie wat ondoorzichtig, want de Raad van State heeft herhaaldelijk moeten uitmaken dat de Regeling eisen geschiktheid van toepassing is in het onderzoek overeenkomstig de art. 130-134 WVW 1994. Zie bijvoorbeeld RvSt 16 november 1999, VR 2001, 100 en RvSt 3 april 2000, VR 2002, 5.

In de Bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 zijn de fysieke en psychische factoren beschreven die aan de afgifte of het behoud van het rijbewijs in de weg staan. In diverse in deze aflevering gepubliceerde beslissingen van de Raad van State wordt nog verwezen naar de 'Regeling eisen geschiktheid'. Inmiddels is deze regeling dus vervangen. In het bijzonder is van belang dat in de huidige regeling de geschiktheidseisen in verband met het gebruik van alcohol of drugs anders zijn geformuleerd dan in de oude regeling. Zie voor de oude tekst van onderdeel 8.8 de in deze aflevering opgenomen beslissing van de RvSt van 26 maart 1999, VR 2002, 1. Thans luiden de belangrijkste passages van dit onderdeel van de Bijlage als volgt:

Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist. Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt. Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport - geschikt kunnen worden geacht.

Indien op basis van het specialistisch rapport moet worden geconcludeerd tot 'misbruik' van middelen, moet het rijbewijs dus ongeldig worden verklaard. De aangegeven recidiefvrije periode van één jaar en de noodzaak van herkeuring betekenen dat beëindiging van het 'misbruik' pas na verloop van tijd en na een zorgvuldige toetsing tot gevolg heeft dat de betrokkene wederom geschikt kan worden bevonden.

In de toelichting op de Regeling eisen geschiktheid 2000 (Stcrt. 2000, 99) is niet nader ingegaan op de terminologische veranderingen die in onderdeel 8.8 zijn doorgevoerd. Hoewel die veranderingen, afgaande op de bewoordingen, belangrijk lijken, waren in het bijzonder de begrippen 'chronisch misbruik' en 'voorgeschiedenis van probleemgedrag' in de rechtspraak van de Raad van State al van hun zelfstandige betekenis ontdaan. Zo is in de beslissing van de RvSt van 8 januari 1999, VR 2000, 2 aangegeven dat 'chronisch misbruik' mag worden begrepen als 'meer dan incidenteel'. Verder mag de 'voorgeschiedenis van probleemgedrag' vervuld worden geacht op basis van de incidenten die aanleiding waren voor het doen van een onderzoek naar de geschiktheid van de rijbewijshouder. Zie de beslissingen van de RvSt van 26 maart 1999, VR 2002, 1 en van 15 januari 2001, VR 2002, 6. Op basis hiervan kan worden aangenomen dat aan de aangebrachte wijzigingen in onderdeel 8.8 met het oog op de bij de beoordeling van de geschiktheid van de rijbewijshouder aan te leggen criteria geen betekenis hoeft te worden gehecht.

Het uit een 'specialistisch rapport' blijkende onderzoek naar de geschiktheid wordt uitgevoerd door een psychiater en bestaat uit drie delen: een psychiatrisch onderzoek, een lichamelijk onderzoek en een laboratoriumonderzoek. Bij het psychiatrisch onderzoek en het stellen van de diagnose speelt het DSM-IV-handboek een belangrijke rol^[4] . Dit handboek bevat aanwijzingen voor het onderzoek naar de aanwezigheid van uiteenlopende psychische stoornissen, waaronder problematisch gebruik van middelen zoals alcohol of drugs. Bij dit problematisch gebruik wordt een onderscheid gemaakt tussen 'afhankelijkheid' en 'misbruik' van een middel. Van 'afhankelijkheid' wordt gesproken bij 'verminderde controle over het gebruik van een middel en/of aanwijzingen voor tolerantie of onthouding'. De kwalificatie 'misbruik' is van toepassing bij 'problematisch gebruik van een middel'. Voor de kwalificatie van gebruik van middelen als 'afhankelijkheid' of 'misbruik' wordt gebruik gemaakt van een aantal indicaties. Zo indiceren tolerantie ten aanzien van het gebruik, het optreden van onthoudingsverschijnselen en vergeefse pogingen om het gebruik van het middel te verminderen een 'afhankelijkheid' van het middel. 'Misbruik' kan aan de orde zijn bij bijvoorbeeld:

(…).

Als voorbeelden van (2) en (3) worden het besturen van een auto, het bedienen van een machine onder invloed of aanhoudingen wegens rijden onder invloed genoemd^[5] . In het licht van het onderzoek naar de geschiktheid van een rijbewijshouder zijn deze indicaties voor 'misbruik' opmerkelijk. Het herhaald in aanraking komen met justitie kan immers ook de aanleiding zijn voor het onderzoek naar de geschiktheid en de inschakeling van de psychiater: zie het hiervoor weergegeven eerste lid van art. 6 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid. Het zou dan erg merkwaardig zijn en niet bepaald getuigen van een professionele standaard als de uitslag van het onderzoek zou worden gedicteerd door de aanleiding. In dat geval zou met M. Schreuder-Vlasblom^[6] kunnen worden aangenomen dat het onderzoek door de psychiater 'niet zo zinvol' zou zijn. De wijze van uitvoering van het psychiatrische onderzoek verzet zich echter (gelukkig) tegen deze aanname. Het oordeel van de psychiater komt immers tot stand op basis van een veelheid aan gegevens. Zie in dit verband ook de beslissingen van de RvSt van 16 november 1999, VR 2001, 100 en 3 april 2000, VR 2002, 5, waarin wordt overwogen: 'het herhaalde malen onder invloed van alcohol een motorrijtuig besturen (leidt) niet vanzelfsprekend tot het medisch oordeel misbruik van alcohol. De psychiater komt op grond van zijn specialistische kennis tot een eigen oordeel, na de feiten en omstandigheden zoals die aan de psychiater zijn gebleken - de omstandigheden die grondslag zijn voor het vermoeden van ongeschiktheid daaronder begrepen - in het licht van zijn expertise te hebben gewogen'.

Bij het lichamelijk onderzoek wordt bekeken of bepaalde lichaamskenmerken wijzen op langdurig overmatig gebruik van alcohol. Hierbij gaat het om onder meer bloeddruk, de huid en het al dan niet opgezet zijn van de lever.

Het laboratoriumonderzoek bestaat uit een analyse van het bloed. Hoewel met het oog op overmatig alcoholgebruik bij dit onderzoek betekenis kan worden gehecht aan waarden van diverse stoffen in het bloed (zoals de celinhoud van de rode bloedcel, enzymen en eiwitten), gaat het in het verband van het geschiktheidsonderzoek vaak om de zogenaamde 'CDTect-waarde' en de 'gamma GT-waarde'. CDTect staat voor 'koolhydraat-deficiënt transferrine': een afwijking aan het ijzertransporteiwit 'transferrine', die veelal verband houdt met overmatig gebruik van alcohol; gamma GT staat voor 'gammaglutamyltranspeptidase', een enzym dat de afbraak van alcohol in de lever bevordert. Een verhoogde aanwezigheid van dit enzym kan verband houden met overmatig alcoholgebruik, maar ook met het gebruik van medicijnen of leverziekten. Het belang van deze twee aspecten van het bloedonderzoek bij de beoordeling van de geschiktheid van een rijbewijshouder is terug te voeren op een artikel van J. van Pelt, 'Koolhydraat-deficiënt transferrine: een nieuwe biochemische marker voor chronisch overmatig alcoholgebruik', in: Nederlands tijdschrift voor geneeskunde 1997, p. 773-777. In dit artikel wordt verslag gedaan van onderzoek naar de betekenis van de CDTect-waarde en de gamma GT-waarde voor de vaststelling van de mate van alcoholgebruik. Een belangrijke conclusie is dat een gelijktijdige verhoging van de CDTect-waarde en de gamma GT-waarde duidt op overmatig alcoholgebruik: 'De combinatie van twee positieve uitslagen duidde in ons onderzoek op recent overmatig alcoholgebruik bij mannen met een voorspellende waarde van 100%'^[7] . Deze conclusie lijkt van grote betekenis voor het geschiktheidsonderzoek: te hoge CDTect- en gamma GT-waarden bevestigen met zekerheid het bestaan van een alcoholprobleem, zodat de onderzochte persoon 'ongeschikt' kan worden verklaard.

Bij de aangegeven 'voorspellende waarde van 100%' moeten twee kanttekeningen worden geplaatst. Op de eerste plaats gaat de conclusie niet op ten aanzien van vrouwen, aangezien er onvoldoende onderzoeksgegevens beschikbaar zijn voor de duiding van de betekenis van de CDTect-waarde en de gamma GT-waarde met betrekking tot vrouwen. Op de tweede plaats is de 100%-score tot stand gekomen bij onderzoek van mannen die zich hadden gemeld bij een verslavingskliniek voor een ontwenningskuur. Het gaat dus om een selectief samengestelde onderzoekspopulatie. Het is dan ook de vraag of het statistisch verantwoord is de onderzoeksresultaten te generaliseren naar alle rijders onder invloed die worden betrokken in een geschiktheidsonderzoek. Zie voor methodologische twijfels hieromtrent het artikel van A. Korzec e.a., 'Diagnosing alcoholism in high-risk drinking drivers: comparing different diagnosic procedures with estimated prevalence of hazardous alcohol use', in: Alcohol & Alcoholism, vol. 36, 2001, no. 6. In dit artikel wordt ingegaan op verschillende diagnostische procedures in verband met het overmatig gebruik van alcohol, waaronder ook het laboratoriumonderzoek. Aangegeven wordt dat meer in het algemeen de voorspellende waarde van de resultaten van het bloedonderzoek met het oog op misbruik van alcohol zeker niet op 100% kan worden bepaald, maar - afhankelijk van de onderzoekspopulatie en de gehanteerde specificiteits- en sensitiviteitswaarden - in de buurt van de 74 tot 82% moet worden geschat. Terecht geven de onderzoekers aan dat in het kader van de gezondheidszorg een dergelijk percentage aanvaardbaar is, maar dat dit niet zonder meer geldt in een juridische context. Gelet op de verstrekkende consequenties van het onderzoek voor de rijbewijshouder, betekent het onderzoek van Korzec e.a. naar mijn mening dat bij de beoordeling van de geschiktheid van een rijbewijshouder niet alleen mag worden afgegaan op de uitslagen van het laboratoriumonderzoek. De uitslagen zullen steun moeten vinden in de overige delen van het psychiatrische onderzoek, zoals de verbale interviews. Tegen deze achtergrond kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de beslissing van de RvSt van 26 maart 1999, VR 2002, 1, waarin de beslissing tot ongeldigverklaring uitsluitend mocht worden gebaseerd op de resultaten van het laboratoriumonderzoek.

De ingeschakelde deskundige heeft tot taak onderzoek te doen naar eventueel misbruik van alcohol door de rijbewijshouder. Of eventueel geconstateerd misbruik aanleiding geeft voor het oordeel 'ongeschiktheid' en ongeldigverklaring van het rijbewijs staat niet ter beoordeling van de deskundige, doch is een zelfstandige beslissing die moet worden genomen door de minister. Overeenkomstig art. 134 WVW 1994 moet de minister op basis van de bevindingen van de deskundige de uitslag van het geschiktheidsonderzoek vaststellen. Hierbij mag de minister blijkens de rechtspraak van de Raad van State afgaan op de uitkomsten van de afzonderlijk onderdelen van het onderzoek. Op basis van de DSM-IV-criteria geconstateerd misbruik kan leiden tot het oordeel 'ongeschiktheid', hoewel het misbruik niet wordt bevestigd door het laboratoriumonderzoek. Omgekeerd kan ook: zonder DSM IV-classificatie kan het laboratoriumonderzoek uitwijzen dat er toch sprake is van 'misbruik' en 'ongeschiktheid'^[8] .

Als de uitslag is dat de betrokkene wegens misbruik van alcohol 'ongeschikt' moet worden bevonden en dat er dus aanleiding is om het rijbewijs ongeldig te verklaren, moet daarvan mededeling worden gedaan aan de betrokken rijbewijshouder. Deze heeft vervolgens de bevoegdheid om een tweede onderzoek te verlangen. Dit tweede onderzoek moet worden opgevat als een 'tegenonderzoek', uit te voeren door een andere onafhankelijke deskundige. Als de uitkomsten van dit tweede onderzoek afwijken van het eerste, is het in beginsel overgelaten aan het oordeel van de minister aan welk van de onderzoeken met het oog op de vaststelling van de uitslag doorslaggevende betekenis moet worden gehecht. Zie in dit verband de overweging van de Raad van State in zijn beslissing van 15 januari 2001, VR 2002, 6: 'de omstandigheid dat een tweede onderzoek heeft plaatsgevonden (betekent) niet dat daarmee de resultaten en conclusies van het eerste onderzoek zijn komen te vervallen'. Deze beoordelingsvrijheid van de minister wordt pas ingeperkt als het tweede onderzoek uitwijst dat bijvoorbeeld het eerste onderzoek onzorgvuldig is geweest of dat het onderzoek niet redengevend kan zijn voor de in het deskundigenrapport geformuleerde conclusies.

Met het oog op deze procedurele volgorde - onderzoek, vaststelling van de uitslag door de minister en mededeling daarvan aan de betrokkene, tegenonderzoek - zijn door de Raad van State enige beslissingen gegeven, die mij onjuist lijken. Het betreft twee beslissingen van 5 oktober 1999. In de beslissing, gepubliceerd onder nr 2 in deze aflevering, had het eerste onderzoek de deskundige geen aanleiding gegeven om op basis van de DSM IV-criteria 'misbruik van alcohol' aan te nemen. Desondanks werd geoordeeld dat de betrokken rijbewijshouder niet geschikt werd geacht voor het besturen van motorrijtuigen, zodat de minister mededeelde het voornemen te hebben om het rijbewijs ongeldig te verklaren. Naar aanleiding van deze mededeling verzocht de betrokkene een tweede onderzoek. Het resultaat hiervan was dat er volgens de deskundige gesproken moest worden van 'misbruik van alcohol', hetgeen zou worden geïllustreerd door twee aanhoudingen wegens rijden onder invloed. Tevens wees het laboratoriumonderzoek verhoogde CDTect- en gamma GT-waarden aan. Vervolgens werd het rijbewijs ongeldig verklaard. Deze beslissing werd door de Raad van State geaccepteerd. Zonder enige reserve volgt uit overweging 2.6 dat de minister zijn beslissing mocht baseren op de uitkomsten van het tweede onderzoek.

Stelselmatig gezien, is deze beslissing van de Raad van State op zijn minst opmerkelijk te noemen. De minister mag het voornemen om het rijbewijs ongeldig te verklaren uitsluitend baseren op het rapport van de deskundige, opgesteld naar aanleiding van het eerste onderzoek. In dit geval gaf dat rapport geen grond om aan te nemen dat er sprake was van een situatie van 'misbruik', zodat de redenen voor de minister om desondanks het rijbewijs ongeldig te verklaren nogal raadselachtig overkomen. Deze redenen kunnen worden gevonden in een zelfstandige interpretatie van het begrip 'misbruik' in onderdeel 8.8 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000. In deze interpretatie kan toch van 'misbruik' in de zin van onderdeel 8.8 sprake zijn, ook al heeft de deskundige bij het psychiatrische onderzoek niet aan de hand van de DSM IV-criteria tot 'misbruik' kunnen concluderen. Zie voor deze ministeriële interpretatie overweging 2.8 van de beslissing van de RvSt van 3 juni 1999, VR 2000, 4: de norm van onderdeel 8.8 strekt niet tot het stellen van de DSM-IV-classificatie, maar strekt tot bescherming van de verkeersveiligheid. Dat maakt het mogelijk om te beslissen dat er wel sprake is van een verkeersonveilig misbruik van alcohol, hoewel er geen sprake is van misbruik in psychiatrische zin.

Het lijkt mij dat deze interpretatie van onderdeel 8.8 ontoelaatbaar is en zich niet verdraagt met de in onderdeel 8.8 gestelde eis dat voor de beoordeling van het 'misbruik' een specialistisch rapport is vereist. De gronden om 'misbruik' aan te nemen, moeten door het rapport worden aangereikt. Als de minister dan met voorbijgaan van de bevindingen van de deskundige aan de hand van de aanleiding voor het geschiktheidsonderzoek (de recidive ter zake van rijden onder invloed) 'misbruik' kan aannemen, wordt de betekenis van het deskundigenonderzoek uitgehold. Het gevolg is dat de minister in VR 2002, 3 na het eerste onderzoek niet had mogen overwegen het rijbewijs ongeldig te verklaren, zodat er ook niet had kunnen worden toegekomen aan het tweede onderzoek.

In de tweede beslissing van 5 oktober 1999, VR 2002, 4 had het eerste onderzoek uitgewezen dat er sprake was van 'misbruik van alcohol'. Dat gaf de minister aanleiding om aan de betrokkene mededeling te doen van het voornemen om het rijbewijs ongeldig te verklaren. Daarop verzocht de betrokkene om een tweede onderzoek. In de beslissing van de Raad van State wordt niet duidelijk tot welke bevindingen laatstgenoemde deskundige in eerste instantie kwam; wel wordt duidelijk dat deze bevindingen de minister kennelijk onwelgevallig waren. Door de minister werd namelijk telefonisch contact opgenomen met de deskundige, waarna deze zijn conclusies heeft 'gecorrigeerd' en alsnog 'afhankelijkheid van alcohol' aannam. Gelet op de onderscheidingen in de DSM-IV-criteria gaat dit oordeel (afhankelijkheid) nog verder dan de conclusie van het eerste onderzoek (misbruik). Vervolgens werd op grond van de uitkomsten van beide onderzoeken het rijbewijs van betrokkene ongeldig verklaard. De Raad van State oordeelde uiteindelijk dat de minister terecht tot deze beslissing was gekomen.

De gang van zaken betreffende het tweede onderzoek staat - zacht uitgedrukt - op gespannen voet met de wettelijke functie van dit 'tegenonderzoek' en de positie van de met dit onderzoek belaste deskundige. Het tweede onderzoek is voor de in het geschiktheidsonderzoek betrokken rijbewijshouder een waarborg ter bevordering van een zorgvuldige besluitvorming. Het tweede onderzoek behoort dan ook door een onafhankelijk deskundige te worden uitgevoerd, die in zijn onafhankelijkheid een zelfstandig oordeel over de rijbewijshouder dient te geven. Met deze positie valt het niet te verenigen dat de minister zich inhoudelijk met het tweede onderzoek bemoeit en de daaruit te trekken conclusies bijstuurt. Als dergelijke bemoeienissen plaatsvinden en ook nog zonder enige beperking door de bestuursrechter worden gebillijkt, kan men geredelijk gaan twijfelen of dat tweede onderzoek wel voldoet aan elementaire eisen van juridische behoorlijkheid^[9] .

De in de loop van de procedure overeenkomstig de art. 130-134 WVW 1994 te nemen beslissingen zijn gebonden aan termijnen. De minister moet binnen vier weken na de ontvangst van de mededeling beslissen of de betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid (art. 131). De deskundige moet zijn bevindingen uiterlijk acht weken na aanvang van het onderzoek aan de minister mededelen (art. 133). Vervolgens moet de minister uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de bevindingen de uitslag van het onderzoek vaststellen en daarvan mededeling doen aan de rijbewijshouder. Deze kan vervolgens binnen twee weken een tweede onderzoek verlangen. Indien het tot dit tweede onderzoek komt, moet de minister weer binnen een termijn van vier weken beslissen over de ongeldigverklaring van het rijbewijs. Wordt het rijbewijs ongeldig verklaard, dan moet de rijbewijshouder daartegen binnen zes weken bezwaar maken (art. 6:7 Awb). Deze relatief korte termijnen moeten enerzijds bewerkstelligen dat er in het licht van het belang van de verkeersveiligheid spoedig duidelijkheid ontstaat over de rijbevoegdheid van de in het onderzoek betrokken rijbewijshouder en anderzijds voldoende gelegenheid bieden voor een zorgvuldige besluitvorming^[10] .

Hoewel de bewoordingen van de wet, de wetsgeschiedenis en de strekking van de gestelde termijnen daar niet direct aanknopingspunten voor bieden, blijken de voor de minister en de rijbewijshouder gestelde termijnen een verschillende betekenis te hebben. Voor de rijbewijshouder moet de termijn voor het doen van een verzoek tot een tweede onderzoek, vergelijkbaar met de bezwaar- en beroepstermijnen in de Awb, worden opgevat als een 'termijn van openbare orde' of als een 'fatale termijn'. Overschrijding daarvan heeft in principe tot gevolg heeft dat het recht op een tweede onderzoek is verspeeld^[11] . De termijnen voor het nemen van beslissingen door de minister moeten daarentegen worden opgevat als termijnen van 'orde'. Dit betekent in wezen dat de gestelde termijn moet worden opgevat als een aanbeveling: als het even kan graag een beslissing binnen vier weken, maar als dat niet lukt, heeft dat geen consequenties. Zie hierover de twee beslissingen van de Raad van State van 3 april 2000, VR 2002, 4 en 5. Met het oog op de belangen van de rijbewijshouder gaat mijn voorkeur uit naar een wat striktere binding van de bij het geschiktheidsonderzoek betrokken autoriteiten aan gestelde termijnen.

Thans is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in behandeling. Dit voorstel brengt verschillende veranderingen aan in de regeling van de rijvaardigheid en rijbevoegdheid^[12] . Enkele daarvan hebben betrekking op het onderzoek naar de rijvaardigheid en geschiktheid van de art. 130-134 WVW 1994. Inhoudelijk heeft dit deel van het wetsvoorstel weinig tot geen betekenis. De verklaring hiervoor is het gegeven dat de voorgestelde wijzigingen enerzijds slechts strekken tot verduidelijking en anderzijds al in de jurisprudentie van de Raad van State neergelegde interpretaties codificeren. Dit laatste is aan de orde bij die onderdelen van het wetsvoorstel die er toe strekken expliciet aan te geven dat er bij de bevoegdheidsuitoefening door functionarissen overeenkomstig de art. 130-134 WVW 1994, geen discretionaire ruimte bestaat. Als het vermoeden van ongeschiktheid is gerezen, moeten politieambtenaren daarvan mededeling doen aan de minister; vgl. RvSt 12 januari 1999, VR 2000, 3 en de voorgestelde wijziging van art. 130, lid 1, WVW (Kamerstukken II 27 840, nr 2, p. 11 en nr 3, p. 18). Voldoet de melding aan de in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid gestelde criteria, dan moet tot de uitvoering van een onderzoek worden overgegaan. Blijkt bij dat onderzoek dat de rijbewijshouder de vereiste geschiktheid mist, dan moet vervolgens het rijbewijs ongeldig worden verklaard. Vgl. in dit verband RvSt 15 januari 2001, VR 2002, 6 en de voorgestelde wijzigingen van de art. 131 en 134. Opmerkelijk is overigens dat geen wijziging wordt gebracht in de termijnen die door de Minister in acht moeten worden genomen bij de door hem te nemen beslissingen. In het licht van de rechtspraak van de Raad van State zou overwogen kunnen worden om de krachteloze termijnen te vervangen door de aanduiding dat een beslissing 'zo spoedig mogelijk' moet worden genomen. Nu het wetsvoorstel evenwel niet voorziet in een dergelijke wijziging, mag worden aangenomen dat de gestelde termijnen door de autoriteiten moeten worden gerespecteerd en dat overschrijdingen op een of andere wijze worden gesanctioneerd.

Door annotator M. Schreuder-Vlasblom is in een noot bij de beslissingen van de Raad van State van 5 oktober 1999, AB 1999, 451 en 452, voorgesteld het onderzoek door de deskundige te laten vervallen en de criteria van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid te 'verharden'. Deze criteria zouden dan niet moeten worden beschouwd als indicaties die een vermoeden van ongeschiktheid opwekken, maar als aanduiding van gevallen waarin zou blijken van een gebrek aan geschiktheid. De consequentie is dat, zodra aan die criteria zou zijn voldaan, het rijbewijs ongeldig zou moeten worden verklaard. De grond voor dit voorstel houdt op de eerste plaats verband met de bezwaren van de annotator tegen de, ook in deze bijdrage gehekelde, gang van zaken in de genoemde beslissingen van de Raad van State en op de tweede plaats met de verhouding van de criteria van de Regeling tot de DSM-IV-aandachtspunten. Realisatie van dit voorstel strekt niet tot aanbeveling. De bepleite wijziging heeft namelijk niet alleen tot gevolg dat het karakter van de maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid principieel verandert, maar ook dat via de achterdeur een tot misbruik van alcohol beperkt soort 'puntenstelsel' wordt geïntroduceerd. Uitsluitend de aard en/of frequentie van justitiële contacten ter zake van rijden onder invloed zijn dan aanleiding voor ongeldigverklaring van het rijbewijs. Nu het 'puntenstelsel' als onderwerp al jaren ter discussie staat, lijkt het mij ongepast om die discussie te omzeilen en op oneigenlijke wijze elementen van zo'n puntenstelsel te introduceren in een regeling die daarvoor niet is geschreven.