pag. 1 VR 2006, Maatregelen voor de beginnende bestuurder

Het is een feit van algemene bekendheid dat deelname aan het verkeer risico's met zich meebrengt. Mede vanwege de doorgaans hoge snelheden geldt dit ook voor bestuurders van motorrijtuigen. In 2004 vielen er in Nederland 881 verkeersdoden terwijl er in de daaraan voorafgaande acht jaar ieder jaar sprake was van meer dan 1.000 dodelijke verkeersslachtoffers. Daarnaast bedroeg in 2004 het aantal door de politie geregistreerde ziekenhuisgewonden vanwege verkeersongevallen 9.486 personen^[2] . Opvallend is dat deze cijfers en de daaraan ten grondslag liggende verkeersongevallen niet evenredig zijn verdeeld over de bestuurders van motorrijtuigen. Indien deze worden ingedeeld naar leeftijd en verkeerservaring blijkt dat het bij een percentage tussen de 85% en 90% gaat om jonge beginnende bestuurders. Deze hebben per gereden kilometer een relatief grote kans om betrokken te raken bij een verkeersongeval. De kans op een ongeval met letsel is zelfs vijf keer zo groot als de kans dat een ervaren automobilist betrokken raakt bij een verkeersongeval met letsel en beginnende bestuurders hebben in vergelijking met ervaren automobilisten acht keer vaker enkelzijdige ongevallen^[3] . Daarnaast verliezen ze vaker de controle over hun auto, ze rijden voorafgaand aan een verkeersongeval vaker te hard in het licht van de omstandigheden en ze zijn vaker betrokken bij ongevallen in het weekeinde. Dit verschijnsel doet zich in veel landen voor en is geenszins typisch Nederlands. Een populaire verklaring voor de betrokkenheid van beginnende bestuurders is dat zij vanwege hun jeugdige instelling nogal eens geneigd zijn tot het nemen van onverantwoorde risico's. Uit internationaal onderzoek blijkt dat leeftijdsgebonden factoren inderdaad een verklaring vormen voor het hoge ongevalsrisico van jonge beginnende bestuurders. Vrijwel overal is gedurende de eerste vijf jaar van het rijbewijsbezit het ongevalsrisico ongeveer drie keer groter voor beginnende bestuurders die direct zijn gaan rijden nadat ze daartoe de gerechtigde leeftijd hadden, dan voor de oudere meer ervaren bestuurder^[4] . Met name het aantal enkelzijdige ongevallen (d.w.z. ongevallen zonder botsing met een andere verkeersdeelnemer) is bij jonge beginnende bestuurders onevenredig hoog^[5] . Jonge beginnende bestuurders hebben vaker een ongeval door verlies van controle over het voertuig, niet verlenen van voorrang, verkeerd inschatten van de stopafstand, bumperkleven en overschrijden van de snelheidslimiet^[6] . De algemene factor die het meest lijkt bij te dragen aan dit hoge ongevalsrisico van beginnende bestuurders is het gebrek aan rijervaring^[7] . Ook voor Nederland komt uit onderzoek het beeld naar voren dat het hoge ongevalsrisico van beginnende bestuurders voor ongeveer 40% is toe te schrijven aan leeftijdsgebonden factoren en voor 60% aan ervaringsgebonden factoren^[8] .

Dit hoge ongevalsrisico voor beginnende bestuurders is voor de regering aanleiding geweest om de afgelopen jaren een aantal maatregelen te ontwerpen die specifiek zijn gericht op deze categorie bestuurders. Een aantal van deze maatregelen is gericht op preventie. Hierbij gaat het allereerst om verkeerseducatie voor het voortgezet onderwijs. De tweede maatregel betreft communicatieve inspanningen met als doel het bevorderen van jongerendeelname op het gebied van verkeersveiligheid en het ontwikkelen van communicatie voor en door jongeren met betrekking tot het thema verkeersveiligheid^[9] . Daarnaast wordt gedacht aan een ervaringsmodule in de rijopleiding waarbij het gaat om het voornemen om aspirant-automobilisten in de rijopleiding onder toezicht van een ervaren bestuurder extra rijervaring te laten opdoen. Ook is te wijzen op de voorgenomen invoering van een verplichte training na het behalen van het rijbewijs alsmede op het voornemen om de theorie-examens uit te breiden met een gevaarherkenningstoets^[10] .

Andere maatregelen zijn veeleer gericht op ingrijpen achteraf. Daarbij gaat het om de invoering van een voorlopig rijbewijs voor beginnende bestuurders. Een volgende maatregel is de aanscherping van de criteria voor het opleggen van de Educatieve Maatregel Alcohol en Verkeer (EMA). En ten slotte wordt voor beginnende bestuurders de alcohollimiet verlaagd. In het vervolg van deze bijdrage zal ik me richten op deze laatste drie maatregelen omdat die leiden tot een wijziging in het wettelijk stelsel van verkeersgedragregels en de daarmee verbonden sanctionering.

Kenmerkend voor het pakket maatregelen is dat zij zijn gericht op een tot voor kort onbekende wettelijke doelgroep: de beginnende bestuurder. Iemand is beginnende bestuurder gedurende de eerste vijf jaar na de datum waarop aan hem voor de eerste maal een rijbewijs is afgegeven, voor zover deze afgifte op of na 30 maart 2002 heeft plaatsgevonden. Deze omschrijving is met ingang van 30 maart 2002^[11] neergelegd in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (art. 1 onder f)^[12] . Het gaat dan overwegend om jeugdige bestuurders; 80 tot 90% van deze beginnende bestuurders is tussen de 18 en 24 jaar. Maar ook bestuurders die pas op latere leeftijd voor de eerste keer een rijbewijs verwerven, behoren tot de 'beginnende bestuurder'. In het gegeven dat het ongevalsrisico voor de oudere beginnende bestuurder in vergelijking met de jongere beginnende bestuurder lager is, wordt geen aanleiding gezien om de oude beginnende bestuurder uit te zonderen^[13] . Wel uitgezonderd zijn de beginnende fietsers.

Het maakt niet uit voor wat voor type motorrijtuig het rijbewijs is afgegeven. Dit eerst afgegeven rijbewijs kan een Nederlands rijbewijs zijn en een door het bevoegd gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs. De termijn van vijf jaar wordt niet gestuit door een eventuele tijdelijke ongeldigheid van het rijbewijs, zoals door een ontzegging van de rijbevoegdheid^[14] .

Op 30 maart 2002 is het voorlopig rijbewijs voor beginnende bestuurders ingevoerd. De invoering van dit voorlopig rijbewijs is volgens de regering terug te voeren tot de gedachte die ten grondslag ligt aan het rijbewijzenstelsel. Het behalen van een rijbewijs brengt niet zonder meer mee dat de betrokkene beschikt over de vereiste rijvaardigheid. Enkel op het moment van het rijexamen toont de betrokkene aan voldoende rijvaardigheid te bezitten; door ook daarna veilig te rijden toont hij aan dat hij inderdaad over voldoende rijvaardigheid beschikt. Indien de betrokkene in de vijf jaar na het behalen van het rijbewijs evenwel een aantal met name genoemde verkeersdelicten herhaaldelijk pleegt, geeft hij reden om aan zijn rijvaardigheid te twijfelen. Deze twijfel kan dan leiden tot schorsing van het voorlopige rijbewijs en een onderzoek naar de rijvaardigheid. Dit onderzoek bestaat uit een met het gangbare rijexamen vergelijkbare theorie- en praktijkproef. Blijkt hieruit voldoende rijvaardigheid, dan vervalt de schorsing en mag het rijbewijs weer worden gebruikt. Bij gebleken onvoldoende rijvaardigheid heeft de betrokkene de mogelijkheid om een tweede onderzoek te ondergaan. Indien ook bij dit onderzoek de rijvaardigheid onvoldoende is, wordt het rijbewijs ongeldig verklaard. Om aan een nieuw (voorlopig) rijbewijs te komen, zal de betrokkene dan opnieuw een regulier rijexamen moeten afleggen.

Het vermoeden van onvoldoende rijvaardigheid dat de opstap is naar schorsing van het voorlopig rijbewijs en het onderzoek naar de rijvaardigheid vloeit voort uit het drie keer gepleegd hebben van bepaalde verkeersdelicten in de vijf jaar na de datum waarop aan de beginnende bestuurder een rijbewijs is afgegeven. Het gaat om de volgende in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid genoemde verkeersdelicten:

Het bewijs dat deze delicten (drie keer) zijn gepleegd, blijkt uit de strafrechtelijke reactie die kan bestaan uit een transactie of een onherroepelijke veroordeling. Een vrijspraak of sepot brengt met zich mee dat de betreffende feiten niet meetellen. Ook een administratieve sanctie opgelegd naar aanleiding van een geconstateerde WAHV-gedraging valt buiten de telling^[15] .

Eveneens per 30 maart 2002 zijn de EMA-criteria voor de beginnende bestuurder aangescherpt. De EMA is een driedaagse cursus voor personen bij wie alcoholmisbruik is geconstateerd terwijl zij als bestuurder van een motorrijtuig aan het verkeer deelnamen. Het doel van deze cursus is herhaling van dit alcoholmisbruik in het verkeer te voorkomen. Daartoe wordt in de cursus aandacht besteed aan de effecten van alcohol op het menselijk lichaam alsmede de negatieve gevolgen voor verkeersgedrag. Het meewerken aan de EMA is verplicht; bij weigering of onvoldoende deelname wordt het rijbewijs van de betrokkene ongeldig verklaard. De cursisten moeten sinds 1 september 2003 de kosten van de EMA geheel zelf betalen (thans € 3, inclusief BTW)^[16] . Tegen de oplegging van de EMA kan de betrokken bestuurder een bezwaarschrift indienen krachtens de Algemene wet bestuursrecht. Tegen de afwijzende beslissing op bezwaar kan beroep worden ingesteld bij de sector bestuursrecht van de rechtbank. Tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure kan de betrokkene de rechter verzoeken om de uitvoering van de EMA op te schorten.

Van alcoholmisbruik is sprake indien er een bloedalcoholgehalte (BAG) is geconstateerd tussen de 1.3 en 1.8 voor first-offenders dan wel een ademalcoholgehalte (AAG) tussen de 570 en 785 en een BAG van 0.8/AAG van 350 voor bestuurders die al eerder een EMA hebben gevolgd. In het kader van de maatregelen gericht op de beginnende bestuurder is dit BAG verlaagd. De grens om voor de EMA in aanmerking te komen is voor de beginnende bestuurder teruggebracht (van 1.3 BAG) naar 0.8 BAG voor first-offenders. Recidive binnen vijf jaar leidt zonder meer tot oplegging van de EMA aan de beginnende bestuurder. Indien het gaat om een ernstig geval van alcoholmisbruik (meer dan 1.8 BAG) waardoor de grens om aan de EMA deel te kunnen nemen wordt overschreden, wordt een onderzoek naar de rijgeschiktheid gevorderd (art. 130-134 WVW)^[17] .

De laatste maatregel specifiek ontworpen voor de beginnende bestuurder van een motorrijtuig is een verlaging van de krachtens de Wegenverkeerswet toegestane wettelijke alcohollimiet. Het is op het moment van schrijven (december 2005) verboden om een motorrijtuig waarvoor een rijbewijs is vereist te (doen) besturen terwijl de bestuurder na gebruik van alcoholhoudende drank een BAG van meer dan 0.5 dan wel een AAG van meer dan 220 heeft (art. 8 lid 2 onder b WVW). In een recent wetvoorstel is vorm gegeven aan de maatregel om de alcohollimiet voor beginnende bestuurders te verlagen naar 0.2 BAG/88 AAG. Dit wetsvoorstel heeft inmiddels de status van wet in wording bereikt en zal met ingang van 1 januari 2006 in werking treden^[18] .

De verlaging van 0.5 BAG naar 0.2 BAG voor beginnende bestuurders is ingegeven door de op internationaal onderzoek gebaseerde verwachting dat deze verlaging tot minder doden en gewonden in het verkeer zal leiden^[19] . Hierbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

Gezien deze grote samenhang tussen het BAG-gehalte en de ongevalskans bij beginnende bestuurders van motorrijtuigen, kan vooral een verlaging van de wettelijke alcohollimiet voor enkel deze groep beginnende bestuurders een bijdrage leveren aan de verkeersveiligheid^[20] . Daarbij wordt er bewust voor gekozen de verlaagde alcohollimiet te laten gelden voor de hele groep beginnende bestuurders en niet te koppelen aan een bepaalde leeftijd^[21] .

Met dit wetsvoorstel voldoet Nederland aan een aanbeveling van de Europese Commissie van 17 januari 2001^[22] over het maximaal toegestane BAG bij bestuurders van motorrijtuigen. Deze aanbeveling behelst een uniforme grens van 0.5 BAG bij bestuurders van motorrijtuigen en voor bepaalde categorieën bestuurders van motorrijtuigen een lager maximaal toelaatbaar BAG van 0.2. Een van deze categorieën is de onervaren bestuurder^[23] .

Dit wetsvoorstel is de uitkomst van een besluitvormingsproces waarbij ook drie andere verlagingen van de wettelijke alcohollimiet zijn overwogen. In de eerste variant is een verlaging van de alcohollimiet naar 0.0 voor alle bestuurders van motorrijtuigen bekeken. Deze nulvariant is afgevallen omdat deze generieke verlaging een gering effect zou hebben op de verkeersveiligheid en vooral zou leiden tot te grote handhavingsinspanningen. Daarbij is een complicerende factor dat het menselijk lichaam zelf ook een geringe mate van alcohol produceert op basis van voedsel. Voor een variant van 0.1 is niet gekozen omdat Nederland daarmee zou afwijken van de aanbeveling van de Europese Commissie van 17 januari 2001 die een minimum van 0.2 BAG noemt voor bepaalde categorieën bestuurders van motorrijtuigen^[24] .

Ook van de derde variant van een generieke verlaging van de wettelijke alcohollimiet naar 0.2 voor alle bestuurders van motorrijtuigen is afgezien. Er blijkt uit diverse onderzoeken dat er bij meer ervaren bestuurders met een BAG tussen 0.2 en 0.5 geen sprake is van een aantoonbaar verhoogd ongevalrisico. Bovendien is er onderzoek dat aannemelijk maakt dat een verlaging van de alcohollimiet tot 0.2 BAG bij gelijkblijvende handhavinginspanningen zelfs leidt tot meer doden en gewonden. De verklaring hiervoor is dat politie en justitie na een dergelijke verlaging worden geconfronteerd met een veel grotere groep overtreders dan bij de huidige alcohollimiet. Daardoor zal de pakkans en de strafkans van zware overtreders aanzienlijk slinken waardoor deze meer ernstige verkeersongevallen zullen veroorzaken^[25] .

De handhaving van dit nieuwe verbod voor beginnende bestuurders van motorrijtuigen zal plaatsvinden in het kader van reguliere (alcohol)controles en naar aanleiding van aanrijdingen. Daartoe zullen de indicatoren van de selectieapparatuur waarmee het ademonderzoek op straat wordt uitgevoerd worden uitgebreid met een vierde aanduidingscategorie tussen de 0.2 en 0.5 BAG. Op het moment dat de selectieapparatuur een indicatie geeft tussen 0.2 en 0.5 BAG kan aan de hand van het rijbewijs worden bepaald of het om een beginnende bestuurder gaat. In het Centraal rijbewijzen- en bromfietscertificatenregister is namelijk sinds 1 juni 1996 bij ieder afgegeven rijbewijs de datum van eerste afgifte geregistreerd. Deze datum is eveneens in het rijbewijs zelf vermeld. Ook zijn alle andere lidstaten van de Europese Unie verplicht in alle uitgegeven rijbewijzen de datum van eerste afgifte alsmede de afgevende instantie op te nemen^[26] . Dit betekent dat de politie bij iedere EU-verkeersdeelnemer in Nederland aan het rijbewijs kan zien of de houder daarvan een beginnende bestuurder is. Daartoe kan de politie inzage van het rijbewijs vorderen en eventueel daaraan voorafgaand een vordering tot stilhouden aan de bestuurder van een motorrijtuig geven (art. 160 lid 1 aanhef en onder c WVW).

Bij reguliere alcoholcontroles vindt momenteel geen controle op het gebruik van drugs en geneesmiddelen plaats hoewel artikel 8 lid 1 WVW dit gebruik bij de bestuurder van een voertuig strafbaar stelt. Enkel in het geval dat de ademtest ter vaststelling van het alcoholpercentage geen verdenking oplevert van rijden onder invloed van alcohol en de politie bij de bestuurder wel uiterlijke kenmerken constateert die wijzen op het gebruik van drugs en/of medicijnen, zal de politie de bestuurder vragen zijn medewerking te verlenen aan een aantal coördinatietesten en een urinetest. Zodra een eenvoudig te hanteren speekseltest voorhanden is, zal wel op het gecombineerd gebruik van alcohol en drugs of medicijnen kunnen worden gecontroleerd^[27] .

Aanvankelijk had dit wetsvoorstel geen betrekking op de (beginnende) bestuurder van een bromfiets. De reden hiervoor was dat er geen onderzoek bekend is waaruit blijkt dat een verlaging van de wettelijke alcohollimiet voor (beginnende) bromfietsers een bijdrage levert aan de verlaging van het aantal verkeersslachtoffers. Daarnaast speelde een rol dat voor het besturen van een bromfiets enkel een bromfietscertificaat was vereist, tenzij aan de bromfietsbestuurder al eerder een rijbewijs was afgegeven. Daarbij was het voornemen om begin 2007 een rijbewijsplicht voor bromfietsbestuurders in te voeren. Na invoering zouden de bromfietsbestuurders automatisch onder de werking van dit wetsvoorstel vallen, zodat ook voor hen dan de verlaagde wettelijke alcohollimiet van 0.2 BAG/88 AAG zou gelden^[28] .

Bij amendement van kamerlid Slob en op aandrang van de Tweede Kamer is dit voornemen versneld in die zin dat de jeugdige bromfietsbestuurder toch onder de werking van dit wetsvoorstel valt^[29] . Hieronder wordt verstaan de bestuurder van een bromfiets vanaf 16 jaar die nog niet de leeftijd van 24 jaar heeft bereikt.

Ook worden de criteria voor de invoering en inhouding van het rijbewijs aangescherpt indien het gaat om de beginnende bestuurder die een motorrijtuig bestuurt. In de voorgestelde wijziging van artikel 164 van de Wegenverkeerswet is de politie verplicht het rijbewijs van een beginnende bestuurder in te vorderen indien bij een onderzoek of op grond van een ernstig vermoeden blijkt dat het BAG van de beginnende bestuurder hoger is dan 0.8 dan wel het AAG hoger is dan 350. Voor andere bestuurders van motorrijtuigen blijft de algemene grens van 1.3 BAG/570 AAG gelden (lid 2).

Het basiscriterium voor de invordering is dat er sprake is van ernstige gevaarzetting. Vanwege de onervarenheid van de beginnende bestuurder is hiervan al bij lagere alcoholgehaltes sprake. Voor de grens van 0.8 BAG/350 AAG wordt gekozen omdat dit eveneens de grens is die wordt gehanteerd bij een vermoeden van ongeschiktheid van de beginnende bestuurder (art. 130-134 WVW). Het karakter van de invordering en inhouding en dat van de 130 WVW-procedure hebben als gemeenschappelijk doel de bescherming tegen bestuurders die vanwege hun alcoholmisbruik vermoedelijk gevaar voor de verkeersveiligheid opleveren zodat het hanteren van dezelfde aan het alcoholgehalte te stellen grens op zijn plaats is^[32] .

Ook de inhoudingsbevoegdheid van de officier van justitie wordt ten aanzien van de beginnende bestuurder nader begrensd. Indien bij een onderzoek of op grond van een ernstig vermoeden blijkt dat het BAG van de beginnende bestuurder hoger is dan 1.3 BAG/570 AAG dient het rijbewijs te worden ingehouden in afwachting van de uitspraak van de rechter (waarbij een ontzegging van de rijbevoegdheid kan worden opgelegd). Het basiscriterium voor de inhouding is dat er sprake is van recidivegevaar. Met opneming van de grens van 1.3 BAG mag hiervan worden uitgegaan bij een beginnende bestuurder bij wie dit gehalte wordt gemeten^[33] . Voor andere bestuurders van motorrijtuigen blijft de algemene grens van 1.8 BAG/785 AAG gelden (lid 4, achter a). Voorts blijft inhouding van het rijbewijs aangewezen voor bestuurders die de maximumsnelheid met 70 kilometer of meer hebben overschreden of bij wie op grond van andere feiten of omstandigheden ernstig rekening moet worden gehouden met recidivegevaar (lid 4, achter c en d).

De strafmaxima voor het veroorzaken van een verkeersongeval met de dood of (zwaar) lichamelijk letsel tot gevolg die reeds gelden voor de ervaren bestuurder van een voertuig die zich schuldig maakt aan rijden onder invloed van drugs, medicijnen of alcohol zal ook gaan gelden voor de beginnende bestuurder van een motorrijtuig en de jeugdige bromfietsbestuurder. Daartoe wordt in het voorgestelde artikel 175 lid 2^[34] de reeds bestaande verwijzing naar artikel 8 lid 1 en 2 WVW uitgebreid met een verwijzing naar artikel 8 lid 3 en 4 WVW^[35] .