pag. 105 VR 2003, Hoofdinfrastructuur en natuurbescherming

De soortenbeschermingsbepalingen zijn opgenomen in de art. 12 tot en met 15 Habitatrichtlijn en de art. 5 tot en met 8 Vogelrichtlijn. Daarin worden de lidstaten verplicht te voorzien in een stelsel van verbodsbepalingen (met betrekking tot onder andere het doden en verstoren van dieren, het vernielen etc. van planten). In respectievelijk art. 16 Habitatrichtlijn en art. 9 Vogelrichtlijn wordt de mogelijkheid geopend om binnen de daar omschreven randvoorwaarden ontheffing te verlenen. Bij ontheffingverlening dienen de volgende elementen te worden onderzocht:

Art. 9, eerste lid Vogelrichtlijn geeft een opsomming van deze redenen, zoals de belangen van volksgezondheid en openbare veiligheid, veiligheid van het luchtverkeer, bescherming van flora en fauna. Art. 16 Habitatrichtlijn voorziet in een vergelijkbaar systeem, waarbij moet worden opgemerkt dat daar expliciet is aangegeven dat geen afbreuk mag worden gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Tevens kent art. 16 Habitatrichtlijn (evenals art. 6) de mogelijkheid om naast volksgezondheid en openbare veiligheid ook om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van economische en sociale aard, en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, ontheffing te verlenen. De Vogelrichtlijn voorziet niet in een vergelijkbare toetsingsgrond, en geeft dientengevolge een beperktere ruimte voor ontheffingverlening^[6] .

De soortenbeschermingsbepalingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn in Nederland geïmplementeerd in de Flora- en faunawet (Ffw)^[7] en daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten, alle op 1 april 2002 in werking getreden. De art. 10 e.v. Ffw implementeren de verbodsbepalingen. De Ffw bevat evenals de richtlijnen ontheffingsmogelijkheden. In de uitvoeringspraktijk voor infrastructurele werken is met name de bevoegdheid van art. 75 Ffw, de algemene bevoegdheid tot ontheffingverlening door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), van belang^[8] . Hoewel de implementatie in de Ffw op een aantal punten vatbaar is voor kritiek, voldoet de wet op hoofdlijnen aan de richtlijnverplichtingen^[9] .

De betekenis van de soortenbeschermingsbepalingen voor besluitvorming over infrastructurele werken lijkt op het eerste oog marginaal. Behoudens een hierna te bespreken algemene verwijzing naar Europese richtlijnverplichtingen in het wetsvoorstel Spoedwet wegverbreding, wordt op geen enkele plaats in de relevante wettelijke regelingen voorzien in een expliciete verplichting om bij besluitvorming over een tracé de verplichtingen uit de Ffw (en daarmee indirect de richtlijnverplichtingen inzake soortenbescherming) in ogenschouw te nemen. Het belang van de soortenbescherming voor besluitvorming in deze kaders volgt echter uit een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en een uitspraak van de President van de Rechtbank Amsterdam^[10] . De lijn van deze jurisprudentie is kort samengevat dat bij besluiten tot vaststelling (en goedkeuring) van bestemmingsplannen, concrete beleidsbeslissingen in streekplannen en bij een art. 19, lid 1 WRO-vrijstelling moet worden nagegaan of redelijkerwijs mag worden verwacht dat een ontheffing op grond van de Ffw zal kunnen worden verleend. Het ontbreken van deze afweging kan leiden tot vernietiging van een besluit wegens strijd met de art. 3:2 en 3:46 Awb. Ondanks het ontbreken van een wettelijke verplichting tot afstemming van de ontheffingverlening op grond van de Ffw en besluiten op grond van ruimtelijk relevante wetgeving, wordt in de jurisprudentie dus bij een aantal typen besluiten een 'vooruitkijkverplichting' aangenomen. Hoewel dit in de jurisprudentie niet is uitgekristalliseerd, geldt deze verplichting naar mijn mening ook bij besluiten op grond van de Tracéwet en in de toekomst de Spoedwet wegverbreding^[11] . Wat betreft de relatie tussen Tracéwet en Ffw is verder van belang dat in art. 75a Ffw de mogelijkheid is opgenomen voor de minister van Verkeer en Waterstaat om te bepalen dat de tracéwetprocedure en de ontheffingsprocedure op grond van de Ffw worden gecoördineerd. Op deze bepaling kom ik hierna (in par. 3.2.2) nog terug. De gedachte achter de vooruitkijkverplichting en de coördinatiebepaling in de Ffw is dezelfde, nl. dat in een vroege fase van besluitvorming wordt bezien of zich mogelijkerwijs in de uitvoeringsfase belemmeringen zullen voordoen.

Het is evident dat bij besluitvorming over de aanleg van infrastructurele werken speciale beschermingszones in het geding kunnen zijn. Het zal niet altijd mogelijk zijn een tracé zodanig te projecteren dat deze gebieden kunnen worden ontzien. Uit de voorgaande toelichting blijkt dat de bescherming van habitatrichtlijngebieden enerzijds en Vogelrichtlijngebieden anderzijds, op dit moment verschilt. Voor de onder de Habitatrichtlijn aangemelde beschermingszones wordt de reikwijdte van de bescherming bepaald door art. 10 EG-verdrag. Dit betekent in ieder geval dat de effecten van een infrastructureel project op de natuurwaarden dienen te worden onderzocht. Gebeurt dat niet, dan is er een reëel risico dat het besluit wegens strijd met art. 3:2 en 3:46 Awb wordt vernietigd. Voor de vogelbeschermingsgebieden strekken de verplichtingen veel verder. De habitattoets, opgenomen in art. 6, derde en vierde lid Habitatrichtlijn dient voor nieuwe projecten in de aangewezen gebieden te worden doorlopen en in de besluitvorming tot uitdrukking te komen. Deze verplichting gaat ook gelden voor habitatrichtlijngebieden na vaststelling van de communautaire lijst. Voor gebieden die onder de Vogelrichtlijn vallen maar nog niet zijn aangewezen is er juridisch nauwelijks een mogelijkheid om een besluit tot aanleg van een tracé te nemen, indien dit wezenlijke effecten zal hebben op te beschermen vogelsoorten. Ik merk op dat dit aspect thans actueel is, aangezien het ministerie van LNV voor een aantal gebieden besluiten tot uitbreiding van vogelbeschermingszones voorbereidt. Deze gebieden vallen tot het van kracht worden van de aanwijzingsbesluiten onder dit strikte regime, met als gevolg dat het tot het moment van aanwijzing onmogelijk is om een project waaraan economische motieven ten grondslag liggen toe te staan. Het betreft hier een beperkt aantal gebieden. In het vervolg van dit artikel zal de nadruk liggen op de plaats van de habitattoets in de besluitvorming.

Binnen de genoemde 10 fasen van besluitvorming moeten de vier stappen van de habitattoets (zie paragraaf 2.3.1 onder A) een plaats krijgen^[35] . Hoewel de Habitatrichtlijn daar niet toe verplicht kan (een deel van) de habitattoets in het kader van de milieu-effectrapportage worden uitgevoerd, hetgeen in de praktijk ook vaak gebeurt^[36] . Het wetsvoorstel tot herziening van de Natuurbeschermingswet 1998 gaat er ook vanuit dat de passende beoordeling (stap 1 van de habitattoets) in het kader van de m.e.r. plaatsvindt^[37] . De Europese Commissie heeft aangegeven dat dan wel duidelijk uit het m.e.r. moet blijken waar dit een 'passende beoordeling' als bedoeld in art. 6, derde lid Habitatrichtlijn betreft^[38] . Bij de voorbereiding van tracébesluitvorming zal allereerst moeten worden bezien of het gekozen tracé in of nabij een speciale beschermingszone is geprojecteerd, alsmede of verwacht kan worden dat binnen deze zone significante effecten optreden op de te beschermen waarden. Deze significante effecten kunnen ook het gevolg zijn van een cumulatie van meerdere activiteiten. Aan de basis van deze beoordeling dient een inventarisatie van de kenmerken van de speciale beschermingszone te liggen. Naar mijn mening zou deze informatie reeds in de startnotitie moeten worden meegenomen, aangezien de startnotitie mede het aanknopingspunt biedt voor de richtlijnen inzake het opstellen van een m.e.r. Bovendien is deze informatie tevens relevant voor de inspraakprocedure waarin derden een zo goed mogelijk beeld moet worden verschaft van de activiteit en de relevante milieusituatie in het gebied waar de activiteit, i.c. de aanleg van het tracé, wordt beoogd. Vervolgens dient de daadwerkelijke 'passende' beoordeling van de significante effecten die als gevolg van aanleg van het tracé kunnen optreden, te worden uitgevoerd^[39] . Het optreden van significante effecten kan soms door een aanpassing van het project (bijv. mitigerende maatregelen) worden voorkomen. Deze afweging behoort strikt genomen niet tot de passende beoordeling, maar kan desondanks wel onderwerp van discussie vormen tijdens de m.e.r.-procedure.

Behoort het voorkómen van significante effecten niet tot de mogelijkheden, dan zal in de volgende stap van de habitattoets moeten worden onderzocht of alternatieve oplossingen mogelijk zijn. Het gaat er daarbij om dat moet worden vastgesteld of er, gelet op de doelstelling van het project, alternatieven in aanmerking komen om het openbare belang te dienen^[40] . Ook dit onderzoek kan in de m.e.r. worden meegenomen, waarbij echter wel enkele kanttekeningen passen. In de eerste plaats is van belang dat het alternatievenonderzoek dat deel uitmaakt van de habitattoets, betrekking heeft op alternatieven die relevant zijn in het licht van de te beschermen natuurwaarden in de beschermingszone. Dit zijn niet per definitie dezelfde alternatieven als die om andere milieuredenen aanwezig zouden kunnen zijn en in de m.e.r. worden onderzocht. Dit kan derhalve betekenen dat de habitattoets verplicht tot ruimer alternatievenonderzoek dan de m.e.r. strikt genomen zou vereisen. Bovendien wordt door de Europese Commissie een ruime uitleg gegeven aan het begrip 'alternatieve oplossingen'. Naast een alternatieve locatie of een andere omvang, kan een alternatief ook een volledig andere oplossing betreffen, zoals bijv. een spoorweg in plaats van een weg^[41] . Alternatieven die vanuit het perspectief van de binnen een beschermingszone te beschermen natuurwaarden als reëel zijn te bestempelen, mogen niet om budgettaire redenen reeds voorafgaand buiten het onderzoek worden gelaten^[42] . In dit verband is niet onbelangrijk te vermelden dat besluitvorming op grond van de Tracéwet vaak wordt voorafgegaan door de zogenaamde 'verkenningenfase'. In deze fase worden reeds de budgettaire grenzen gesteld en vindt tevens een nut- en noodzaakdiscussie plaats^[43] . De beperkingen die in de verkenningenfase worden aangebracht werken door in de daarop volgende fasen van besluitvorming, hetgeen onder andere consequenties kan hebben voor de milieubelangen. Kostbare varianten die uit oogpunt van milieubescherming mogelijk de voorkeur zouden verdienen, worden soms tijdens de verkenningenfase al afgeschreven dan wel meegenomen hoewel op voorhand duidelijk is dat deze uiteindelijk niet zullen worden uitgevoerd. Uit het voorgaande moge blijken dat deze werkwijze op Europeesrechtelijke bezwaren kan stuiten. Alleen indien de aan een alternatief verbonden kosten excessief hoog, zijn, kan dit ertoe leiden dat een alternatief als niet reëel moet worden aangemerkt.

Een tweede kanttekening bij de koppeling van het onderzoek naar alternatieve oplossingen in de habitattoets en het m.e.r.-alternatievenonderzoek, is dat beschikbare alternatieven op grond van het Europees natuurbeschermingsrecht een andere status toekomt. Indien alternatieven beschikbaar zijn die minder belastend zijn voor op grond van de richtlijnen te beschermen natuurbelangen, volgt uit art. 6, vierde lid Habitatrichtlijn dat het project niet in de oorspronkelijke opzet mag worden uitgevoerd. Deze dwingende invloed van beschikbare alternatieven is niet het uitgangspunt bij milieu-effectrapportage. Daar beslist het bevoegd gezag, in casu de minister van Verkeer en Waterstaat, uiteindelijk over het tracé, en de keuze behoeft daarbij niet perse te vallen op het meest milieuvriendelijke alternatief. Dit hangt samen met de functie van m.e.r. als hulpmiddel bij de besluitvorming. Recent heeft de alternatieventoets tot discussie geleid naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State omtrent de A73-zuid. Het ging in deze procedure weliswaar om een bestemmingsplan en niet om een tracébesluit, maar voor de betekenis van de alternatieventoets maakt dat geen verschil. Bij de besluitvorming werd gekozen voor een alternatief dat uit oogpunt van de onder vigeur van de Habitatrichtlijn te beschermen waarden niet het meest gunstige was. De Afdeling bestuursrechtspraak vond hierin geen aanleiding voor vernietiging van het besluit van gedeputeerde staten inzake de goedkeuring van het bestemmingsplan. Verschuuren heeft zich daarover in de noot onder deze uitspraak kritisch uitgelaten. Weliswaar betrof de discussie hier soorten en habitats binnen gebieden die nog niet nog niet waren aangemeld onder de Habitatrichtlijn en geldt als gevolg daarvan strikt genomen nog geen verplichting tot toepassing van art. 6, derde en vierde lid Habitatrichtlijn, maar Verschuuren wijst er terecht op dat duidelijk was dat aanmelding zou plaatsvinden. In dat geval zou een zwaardere toets dan in casu had plaatsgevonden verdedigbaar zijn geweest^[44] .

Indien er geen alternatieve oplossingen zijn voor het voorgenomen tracé mag een significante inbreuk op de natuurwaarden binnen de beschermingszone door aanleg van het tracé slechts plaatsvinden als kan worden onderbouwd dat dit om dwingende redenen van groot openbaar belang^[45] noodzakelijk is. Hieruit volgt een motiveringsplicht voor de minister in het kader van de tracébesluitvorming. Bovendien mag de minister alleen toestemming geven voor de aanleg van het tracé indien de inbreuk op de natuurwaarden wordt gecompenseerd. Hierover zal in het (ontwerp)besluit helderheid moeten worden verschaft. Dit volgt ook uit de Tracéwet zelf die aangeeft dat het besluit inzicht moet geven in de maatregelen van ecologische aard, waaronder ook de compenserende maatregelen worden begrepen^[46] . Indien de inbreuk door de tracéaanleg niet kan worden gecompenseerd, mag de aanleg niet plaatsvinden. Dit is de uiterste consequentie van art. 6 Habitatrichtlijn. De minister kan bepalen dat, indien niet alle nadelige gevolgen kunnen worden beperkt, de te onderzoeken alternatieven mede een beschrijving van compenserende maatregelen dienen te omvatten ( art. 7.10, vierde lid Wm). Dit betekent dat de volledige habittattoets in de m.e.r. kan worden geïncorporeerd. Dit kan in de praktijk van belang zijn aangezien het ontbreken van compensatiemogelijkheden er als gezegd toe zou leiden dat het project om die reden zou stranden. Er is dus ook alle aanleiding om zo vroeg mogelijk in de besluitvorming hierop zicht te krijgen, en dit bij het alternatievenonderzoek reeds te betrekken. In het kader van de evaluatie van de Tracéwet is kritiek geleverd op het feit dat in de trajectnota/m.e.r. vaak geen helderheid over compensatie wordt gegeven^[47] . Dit heeft ook te maken met het feit dat op zichzelf de compenserende maatregelen geen onderdeel van de m.e.r uitmaken, tenzij dat uitdrukkelijk is bepaald. Bij de habitattoets vormen deze compensatiemaatregelen wel een verplicht element bij beantwoording van de vraag of toestemming voor het project kan worden verleend.

Of in het kader van de tracéwetbesluitvorming correct uitvoering wordt gegeven aan de richtlijnverplichtingen (habitattoets) is in hoge mate afhankelijk van de wijze waarop in het kader van de m.e.r. met deze toets wordt omgegaan. De procedure biedt op zichzelf echter voldoende mogelijkheden.

De hiervoor besproken habitattoets maakt onderdeel uit van het besluitvormingstraject dat leidt tot het tracébesluit. Dit is, zoals eerder aangegeven, alleen anders indien een tracé is geprojecteerd binnen een op grond van de Natuurbeschermingswet beschermd gebied. In dat geval vindt de toets aan de richtlijnen en dus ook de habitattoets plaats bij de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet. Deze vergunning betreft in dat geval één van de mogelijk noodzakelijke uitvoeringsbesluiten. Datzelfde geldt voor de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet. Zoals reeds eerder is aangegeven zijn deze twee uitvoeringsbesluiten in zoverre reeds bij de voorbereiding van het Tracébesluit relevant, dat bij de besluitvorming moet worden bezien of op de aanvragen om deze besluiten naar verwachting positief zal worden beslist. Indien het antwoord negatief luidt, zal dit de aanleg van het tracé blokkeren.

Om problemen in de fase van uitvoering te voorkomen, kan door de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik worden gemaakt van de in art. 75a Ffw genoemde mogelijkheid van coördinatie tussen de besluitvorming in het kader van de Tracéwet en de ontheffing op grond van art. 75 Ffw. Indien de minister van Verkeer en Waterstaat daarom verzoekt wordt de ontheffingsaanvraag op grond van de Ffw samen met de voorbereiding en vaststelling van het tracébesluit als bedoeld in art. 15 Tracéwet, behandeld. Hoewel de intentie van de bepaling goed is, lijkt mij een afstemming van beide trajecten van besluitvorming in een eerdere fase van de tracébesluitvorming nodig. Het is van belang om in het gebied waar het tracé wordt beoogd de inventarisatie van voorkomende soorten mee te nemen in de m.e.r., zodat reeds in een vroeg stadium inzicht bestaat in de aanwezige natuurwaarden. Zoals in par. 2.2.1 is toegelicht zal in het kader van de ontheffingverlening moeten worden bezien of er zwaarwegende redenen van groot openbaar belang zijn die tot de inbreuk op de verbodsbepalingen van de Ffw noodzaken, en bovendien mag deze inbreuk voor zover het gaat om de door de Vogel- en Habitatrichtlijn beschermde soorten alleen worden gemaakt indien er geen bevredigende alternatieven zijn. De toets lijkt dus erg op de habitattoets, zij het dat geen verplichting bestaat om in een ontheffingsprocedure een passende beoordeling te maken en de Ffw noch de Vogel- en Habitatrichtlijn een compensatieverplichting kennen. In de praktijk worden echter in de voorschriften bij de ontheffing (soms vergaande) verplichtingen tot compensatie opgelegd. Aangezien ook de soortenbeschermingsbepalingen dus noodzaken tot een alternatieventoets, en indien er geen bevredigend alternatief aanwezig is, voor de gekozen uitvoering van het project veelal in de ontheffing compenserende maatregelen worden opgelegd, verdient het sterk de aanbeveling om ervoor te zorgen dat een zo goed mogelijk afgewogen en onderling afgestemde beoordeling van habitattoets en ontheffingstraject plaatsvindt. Ik merk daarbij op dat de ontheffing wel een afzonderlijk besluit blijft, waarbij de minister van LNV bevoegd gezag is. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft ten aanzien van de bevoegdheid tot ontheffingverlening overigens geen overrulebevoegdheid indien de minister van LNV niet of niet tijdig besluit op de ontheffingsaanvraag. Deze bevoegdheid bestaat uitsluitend ten aanzien van besluiten afkomstig van de bestuursorganen die behoren tot andere openbare lichamen dan het rijk (art. 20 Tracéwet). De coördinatiebepaling van art. 75a Ffw kan wel door de minister van Verkeer en Waterstaat worden gehanteerd, zij het dat daartoe reeds in de fase voorafgaand aan de uitvoeringsbesluitvorming moet worden besloten. Uitvoering van de richtlijnverplichtingen zal dus vaak een goede afstemming vergen tussen de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van LNV, althans met LASER in de betreffende regio, die namens de minister van LNV is belast met de ontheffingverlening op grond van de Ffw dan wel de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet.

Ook bij wegaanpassingsbesluiten kan een habitattoets aan de orde zijn, indien wegaanpassing in of nabij een speciale beschermingszone is gepland^[56] . Indien een wegaanpassing m.e.r.-plichtig is, kan de m.e.r. daarbij een vergelijkbare functie vervullen als bij tracébesluiten. Is geen sprake van een m.e.r.-plicht, dan dient de habitattoets bij de voorbereiding van het ontwerp-wegaanpassingsbesluit te worden uitgevoerd. In dat geval dient in het ontwerp-wegaanpassingsbesluit duidelijkheid te worden verschaft over de uitkomst van die toets en de eventueel te treffen maatregelen. Daarbij kan de vraag worden gesteld of de korte termijnen van besluitvorming voldoende ruimte bieden om deze toets adequaat te verrichten.

Eén van de vragen die verder rijst bij de Spoedwet is of de Vogel- en Habitatrichtlijn zich verzet tegen het opnemen van projecten in een bijlage bij de wet, als gevolg waarvan bij voorbaat reeds wordt vastgelegd op welke locatie een wegaanpassing volgens de wetgever moet worden gerealiseerd. Deze vraag houdt verband met het onderzoek naar alternatieve oplossingen in geval wordt geconstateerd dat uitvoering van de wegaanpassing tot significante effecten leidt. Hiervoor bij bespreking van de tracéwetprocedure (hoofdstuk 3) is al aangegeven dat aan de alternatieventoets een ruime uitleg wordt gegeven. Ik meen dat het wetsvoorstel op zichzelf niet aan 'richtlijnproof' onderzoek naar alternatieve oplossingen in de weg staat. Richtlijnproof onderzoek kan er echter wel toe leiden dat tot de te onderzoeken alternatieven toch een alternatieve locatie behoort ofwel het volledig afzien van de wegaanpassing. M.a.w. de Europese regelgeving stoort zich niet aan de beperking die de Nederlandse wetgever aanbrengt voor wat betreft de locatie van de wegaanpassing.

De systematiek van de Spoedwet laat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van andere overheden in het kader van de onderscheidene vergunningstelsels in tact. Anders dan ten aanzien van de tracéwetprocedure, is geen coördinatieregeling voorgesteld voor procedurele afstemming van het Wegaanpassingsbesluit en de ontheffing op grond van de Ffw. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het in de rede ligt dat afstemming plaatsvindt tussen het wegaanpassingsbesluit en de ontheffing tegen de achtergrond van de verplichtingen op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. De coördinatie tussen de voorbereiding van het Wegaanpassingsbesluit en uitvoeringsbesluiten biedt daartoe voldoende mogelijkheden, aldus de toelichting^[57] . Deze ontheffing is één van de uitvoeringsbesluiten die mogelijk in het kader van de uitvoering van een wegaanpassingproject aan de orde kan zijn. Voor de totstandkoming van uitvoeringsbesluiten is thans een termijn van zes weken opgenomen in het wetsvoorstel^[58] . Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zijn door de fractie van Groenlinks vraagtekens gesteld bij de haalbaarheid van besluitvorming binnen de termijn van toen nog vier weken, bij besluitvorming met betrekking tot natuur en landschap. Een dergelijk besluit vergt vaak onderzoek, bijvoorbeeld de inventarisatie van aanwezige soorten^[59] . Dit lijkt mij een terecht kritiekpunt, dat ook thans aandacht behoeft, hoewel inmiddels de termijn van besluitvorming is verlengd tot zes weken. Veel zal afhangen van de feitelijke aanpak van de besluitvorming. Het is met name de vraag of de korte termijnen van besluitvorming het eigenlijk wel mogelijk maken om zorgvuldig onderzoek naar natuurwaarden te verrichten. Deze vraag rijst onder andere bij seizoensgebonden onderzoek. De bedoeling is dat uitvoeringsbesluiten hand in hand met het ontwerp-wegaanpassingsbesluit worden voorbereid^[60] . De natuur- en landschapsbelangen dienen vanaf de aanvang in de totale besluitvorming te worden betrokken^[61] . Naar de mening van de minister zou de totale besluitvormingstermijn van de Spoedwet voldoende ruimte moeten bieden. Of dat praktisch zo zal uitvallen, zal moeten worden bezien. Op voorhand lijkt de ruimte voor zorgvuldig onderzoek en afweging van de belangen bij m.e.r.-plichtige wegaanpassingsbesluiten beter te verzekeren dan in gevallen waarin de m.e.r.-plicht niet geldt, uiteraard afhankelijk van de vraag op welke wijze invulling wordt gegeven aan het m.e.r.-onderzoek.

Tenslotte valt op dat indien wordt afgegaan op de tekst van het wetsvoorstel, aan de minister een ruimere overrulebevoegdheid toekomt dan op grond van de Tracéwet. Gaat het bij de Tracéwet om een bevoegdheid bij niet of niet-tijdig beslissen, bij de Spoedwet strekt de bevoegdheid van de minister zover dat ook een beslissing die naar de mening van de minister wijziging behoeft, kan worden overruled (art. 10, derde lid). Het wetsvoorstel lijkt zich mede uit te strekken tot besluitvorming door andere ministers, althans omvat op dat punt niet de beperking die wel in art. 10 Tracéwet is verwoord. In de memorie van toelichting is echter aangegeven dat het niet de bedoeling is een overrulebevoegdheid toe te kennen voor zover het gaat om uitvoeringsbesluiten die liggen in het ressort van andere ministers. Eventuele geschillen dienen in de ministerraad te worden beslecht^[62] . Dit betekent derhalve dat aan de minister van Verkeer en Waterstaat niet de bevoegdheid toekomt om in plaats van de minister van LNV een besluit ex art. 75 Ffw op een ontheffingsaanvraag te nemen. De praktijk zal moeten uitwijzen wat de consequentie is van deze werkwijze voor de besluitvorming. Onder andere is van belang dat de bevoegdheid om voorwaarden aan compensatie te stellen voor een belangrijk deel niet bij de minister van Verkeer en Waterstaat ligt, maar bij de minister van LNV^[63] . Dit pleit alleszins voor een goede afstemming vanaf de aanvang van het besluitvormingstraject, ter voorkoming van problemen bij de besluitvorming in het kader van de Ffw.