pag. 11 VR 2000, Internationalisering van de ontzegging van de rijbevoegdheid

In zijn bijdrage benadrukte Detlef Bönke , referendaris bij het ministerie van Justitie te Berlijn, dat hij de bijeenkomst wilde aangrijpen om de heersende misverstanden over de inhoud en de effecten van het verdrag op te helderen. Hij zei begrip te hebben voor de wantrouwige houding ten opzichte van het verdrag, omdat dit een wederzijdse tenuitvoerlegging nastreeft zonder dat eerst de gedragsregels en sanctiemaatregelen in Europa op elkaar afgestemd worden. Het verdrag bevat vergaande compromissen. Deze waren nodig om te vermijden dat een harmonisatie van het verkeersrecht moest worden doorgevoerd, een streven dat hij als volstrekt onrealistisch beschouwt en dat 'naar alle waarschijnlijkheid decennia in beslag zal gaan nemen'. In tijden van grenzeloze mobiliteit is het volgens hem volstrekt ongerijmd dat een ontzegging van de rijbevoegdheid alleen kan worden opgelegd in de staat waar de overtreding begaan is. Om redenen van verkeersveiligheid zou ontzegging van de rijbevoegdheid op EU-niveau mogelijk moeten zijn.

Bönke ging vervolgens in op afzonderlijke regelingen binnen het verdrag, o.a. op de obligatoire bepaling in art. 4, volgens welke het woonland (hier: Duitsland) gebonden zou zijn aan de delictsomschrijving van het te laste gelegde door de staat waar de overtreding begaan is. Daarentegen bestaat wel de mogelijkheid de ontzeggingstermijn te verlagen tot de in het woonland geldende maximale duur. Volgens art. 6 kan de omzetting ook worden afgewezen wanneer de wederkerigheid bij strafbaarheid en rechtsgevolg niet gegeven is of de betrokkene onvoldoende mogelijkheden heeft gehad zich te verdedigen.

Volgens Bönke staat nog niet vast welke van de in art. 4 genoemde alternatieven voor de uitvoering de voorkeur heeft van de nieuwe bondsregering. Bovendien zou het Duitse sanctierecht gewijzigd moeten worden, omdat buitenlandse maatregelen met betrekking tot de rijbevoegdheid anders in de toekomst niet kunnen worden omgezet in een Duits rijverbod (maximaal drie maanden) of zelfs in een in Duitsland geldende ontzegging van de rijbevoegdheid.

Afsluitend trok Bönke een vergelijking met het 'verdrag voor tenuitvoerlegging van buitenlandse strafrechtelijke veroordelingen', dat in 1997 is geratificeerd en dat zelfs het wederzijds uitvoeren van vrijheidsstraffen toelaat, en hij sloot af met de vraag 'waarom zou dit dan niet ook met betrekking tot de ontzegging van de rijbevoegdheid mogelijk zijn?'

Het referaat van Dr Michael Brenner , professor aan de universiteit van Jena, draaide geheel om de vraag of het verdrag over de tenuitvoerlegging van maatregelen betreffende de rijbevoegdheid in overeenstemming is met de Duitse grondwet en met afzonderlijke grondrechten. Art. 15 van het verdrag verordent namelijk dat het verdrag overeenkomstig de grondwet moet worden omgezet. Een cruciale testmaatstaf is hierbij art. 19, lid 4§ 1 van de grondwet, die rechtsbescherming garandeert, ook tegen gerechtelijke uitspraken. Volgens de spreker vallen daaronder ook handelingen gepleegd door Duitse autoriteiten bij het uitvoeren van internationale verdragen zoals het onderhavige. Tekortkomingen op het gebied van de rechtsbescherming, zoals die in het buitenland kunnen voorkomen, mogen daarbij niet klakkeloos worden geaccepteerd. Er moet altijd worden vastgehouden aan de elementaire vereisten van de rechtsstaat, zoals de gerechtelijke weg naar onafhankelijke rechtbanken, de waarborg door een rechter gehoord te worden en juridische bijstand te krijgen. Zelfs van Oostenrijk (waar de rechtsgang in twee instanties zich voornamelijk afspeelt voor uitvoerende autoriteiten en er buitengewone rechtsmiddelen nodig zijn voor een gang naar een administratieve rechtbank of het constitutionele hof) kan men zich al afvragen of daar werkelijk sprake is van een minimum aan wettelijke rechtsbescherming. Ook dient in een rechtsstaat een proces dat tot een veroordeling kan leiden aan bepaalde minimumeisen te voldoen. Hieraan kan gerede twijfel bestaan bij de Oostenrijkse methode om 'met het blote oog' de snelheid te schatten en evenzeer bij de in Scandinavische landen gebruikelijke snelheidsmetingen vanuit politieauto's die vanuit de tegengestelde richting komen of vanuit een vliegtuig.

Evenmin is het toegestaan 'kanonnen in te zetten om op mussen te schieten', m.a.w. er mag, volgens art. 2, lid 1 van de grondwet, geen disproportionele (buitenlandse) straf worden opgelegd. En dezelfde grondwetbepaling verlangt dat het verschoningsrecht voor getuigen en het recht om getuigenis te weigeren gewaarborgd zijn. Tenslotte moet nog rekening worden gehouden met het in art. 103, lid 2 van de grondwet vastgelegde principe van de door de wet bepaalde bevoegdheid tot berechting en bestraffing door de staat. In Europa worden in de verschillende staten verschillend zware sancties opgelegd, wat zou leiden tot een 'Europese wirwar aan strafbaarstellingen' en waardoor het omzetten van het voorstel een daad zou zijn die zo goed als in strijd is met de bepalingen in de grondwet. Gezien de gestrengheid van de grondwet ziet Brenner bedenkelijke kanten aan alle uitvoeringsvarianten die genoemd worden in art. 4 van het verdrag, hetgeen hij illustreerde aan de hand van verschillende details. De grondwettige gebreken, zo benadrukte hij, kunnen ook niet worden opgevangen door art. 6, lid 1 van het verdrag, noch kunnen zij worden afgezwakt door art. 6, lid 2.

Brenner concludeerde dat het verdrag met het oog op de door de grondwet gegarandeerde effectieve rechtsbescherming en gezien het rechtsstaatprincipe heel wat gebreken en tekortkomingen vertoont. Volgens hem bestaat het gevaar dat met de ratificatie van het verdrag een ongrondwettige wet zou ontstaan. De Duitse grondwetsbeginselen dienen veiliggesteld te worden tegen het 'ondoordachte en vanuit de rechtsstaat bezien bedenkelijke eenheidsstreven van Brussel'. Hij pleitte ervoor om eerst te komen tot een aanpassing van het recht van de afzonderlijke lidstaten en pas in tweede instantie tot het europeaniseren van de ontzegging van de rijbevoegdheid.

Dr Fausto Capelli , professor aan de universiteit van Parma, Italië, behandelde in zijn bijdrage de Europese en internationale rechtsproblemen die door dit verdrag ontstaan. Hij stipte daarbij eerst de beide rijbewijsrichtlijnen van 1980 (nr 80/1263/EG) en 1991 (nr 91/439/EG) aan, die hebben bijgedragen tot de harmonisatie van het verkrijgen van het rijbewijs, maar waarin geen regeling is opgenomen over het intrekken hiervan. Omdat het ontzeggen van de rijbevoegdheid een strafkarakter heeft, is dit tot op heden voorbehouden aan het nationale recht. Met het oog op het Europese streven naar integratie is dit echter een anomalie.

Vervolgens kwam Capelli tot een 'kritische analyse' van het verdrag, waarbij hij nader inging op enkele in de toekomst te verwachten problemen. De automatismen bij het uitvoeren van de (ontzeggings)beslissing noemde hij 'een zwakke plek in het verdrag, tegelijkertijd echter ook het hart ervan'. Een slecht voorbeeld is bijv. het intrekken van de rijbevoegdheid door een uitvoerende macht op grond van een snelheidsovertreding die niet gebaseerd is op wetenschappelijk bewijs, maar op een simpel politierapport. Volgens Capelli is de bescherming van de grondrechten van de betrokken persoon niet meer gegarandeerd als deze gedurende het hele proces, inclusief de tenuitvoerlegging, niet kan appelleren bij een onafhankelijke rechter, terwijl hij - bijv. als beroepschauffeur - wel omvangrijke schade kan verwachten. Hierin ligt een schending van art. 6 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (van 4-11-1950), waarmee niet alleen het EHRM maar ook het Europese Hof van Justitie zich zou moeten bezighouden. Wanneer de betrokken persoon zich ten tijde van de tenuitvoerlegging niet tot een rechter kan wenden, is dit een ernstige zwakke plek. Dit wordt ook duidelijk in gevallen waarin de betrokkene, bijv. doordat hij verhinderd was of geen dagvaarding heeft ontvangen, niet bij het proces aanwezig heeft kunnen zijn.

Verder noemde Capelli de in art. 5 van het verdrag opgenomen regeling 'buitengewoon chicaneus'. Deze staat toe dat bij de tenuitvoerlegging van de straf nog andere, niet in de veroordeling opgenomen maatregelen 'voor de verkeersveiligheid' worden genomen, wederom zonder dat er een rechter aan te pas komt.

Het recht op een rechterlijke uitspraak dient onvoorwaardelijk gewaarborgd te zijn wanneer - zoals in het geval van de ontzegging van de rijbevoegdheid - ernstig wordt ingegrepen in de persoonlijke vrijheid. Dit recht dient hier volgens Capelli des te meer te gelden, daar het bij andere gemeenschappelijk geregelde onderwerpen, die aanzienlijk minder ingrijpend zijn, wel geldt, zoals bij de openbare aanbesteding. Indien een verzetsprocedure afloopt zonder rechterlijke medewerking bestaat daar zelfs de mogelijkheid om een beslissing aan een rechter voor te leggen. Tenslotte stelde Capelli vast dat het doel van het verdrag weliswaar legitiem is, maar dat het verdrag zelf talrijke hiaten vertoont, met name daar waar het verdedigingsrecht van de betrokken burger in het geding is.

Patrick Parnière , jurist te Straatsburg, Frankrijk, richtte zich bij zijn beschrijving van de problemen rond het verdrag voornamelijk op het aspect van het Franse rijbevoegdheids- en sanctierecht. Hij wees op de twee in Frankrijk mogelijke maatregelen voor het ontzeggen van de rijbevoegdheid: de 'suspension' en de 'annulation' (tijdelijke ontzegging van de rijbevoegdheid en nietigverklaring). Terwijl de ontzegging maximaal drie jaar duurt en in grote trekken overeenkomt met een rijverbod, kan bij een vernietiging - afhankelijk van de rechterlijke uitspraak - binnen drie, in zeer zware gevallen binnen vijf jaar, het rijbewijs opnieuw worden aangevraagd.

Parnière wierp de vraag op of vernietiging van een buitenlands rijbewijs door een Franse rechtbank wel mogelijk is. Andersom doen zich ook behoorlijke problemen voor bij het uitvoeren van een Franse nietigheidsverklaring in het woonland. Wanneer en hoe zou men dan opnieuw zijn rijbewijs kunnen aanvragen? En hoe moet dat met het hierbij verplichte medisch-psychisch onderzoek (hoe en waar dient dit te geschieden)?

Ook bij art. 3, lid 1 van het verdrag, dat voorziet in een 'onverwijlde mededeling' van de beslissing over de ontzegging, is het volgens hem de vraag of dit in de praktijk wel zo snel zal gebeuren, dat het woonland rekening kan houden met reeds eerder opgelegde straffen. Bovendien worden in Frankrijk regelmatig voorwaardelijke straffen opgelegd. In het verdrag wordt hier geen rekening mee gehouden. In al dit soort gevallen zou het verdrag zijn doel voorbijschieten.

Inleidend kwam Marc Renckens , hoofd van de juridische afdeling van de ANWB, Den Haag, Nederland, met de frapperende vaststelling dat er bij het thema internationale ontzegging van de rijbevoegdheid gemakkelijk 50 vragen kunnen worden geformuleerd waarop een simpel antwoord niet mogelijk is. Hoewel volgens hem veel te zeggen valt voor een in de gehele EU geldende ontzegging van de rijbevoegdheid, wordt er hierbij echter uitgegaan van een overeenstemming van het recht en zijn toepassing die in Europa niet bestaat. Volgens Renckens moet eerst aan een hele rits voorwaarden worden voldaan, voordat Nederland kan overgaan tot ratificatie. Met name zou een ontzegging alleen kunnen worden uitgevoerd voor delicten die ook in Nederland zouden leiden tot een ontzegging van de rijbevoegdheid - en waarin deze straf ook in concrete gevallen is opgelegd. Zowel de strafmaat als de tenuitvoerlegging zijn namelijk van land tot land zeer verschillend.

Bovendien zou moeten worden nagegaan of de buitenlandse rechtsbescherming aan dezelfde standaard voldoet als die in het eigen land. Bij de ontzegging van de rijbevoegdheid door de uitvoerende macht is dit volgens hem de vraag. Hier zou conform art. 6 EVRM toetsing door een rechter mogelijk moeten zijn.

Ook de bewijsvoering zou op het niveau moeten zijn van die in het eigen land, zo niet, dan kan onmogelijk een ontzeggingsmaatregel ten uitvoer worden gebracht. Tenslotte zou de betrokkene voldoende in de gelegenheid moeten zijn zich te verdedigen, wat vaak alleen al vanwege taalproblemen niet mogelijk is. Meestal kan de betrokkene niet persoonlijk op de rechtszitting in het buitenland verschijnen, wat in veel landen nadelig voor hem zou uitwerken. Ook heeft niet iedere betrokkene een rechtsbijstandverzekering of kan zich een advocaat veroorloven.

Renckens kwam tot de conclusie dat het overnemen van de tenuitvoerlegging geweigerd zou moeten worden, indien aan een van de door hem genoemde voorwaarden niet voldaan is. De internationalisering van de ontzegging van de rijbevoegdheid is weliswaar volgens hem een goede zaak, maar alleen als deze wordt voorafgegaan door een harmonisatie van het verkeersrecht. Zover is het echter nog lang niet.

Als vertegenwoordiger van de Oostenrijkse organisatie van automobilisten ÖAMTC zag Dr Helmut Schernitz , chefjurist ÖAMTC Kärnsten, Klagenfurt, Oostenrijk, bij zijn voordracht vooral een gevaar in de verdedigingsrechten van de rijbewijshouder. Een van de talrijke vragen die hij opwierp luidde: 'Hoe kan een ten onrechte beschuldigde aan zijn recht komen wanneer de (bestraffings)machinerie eenmaal in beweging is gezet?' In zijn dagelijks werk als rechtsadviseur van automobilisten heeft hij de ervaring opgedaan dat de afkomst van de chauffeur een rol speelt bij de gerechtelijke vervolging. Buitenlandse gasten zouden - waarschijnlijk omdat de uitvoerende macht rekent op minder verweer - in feite 'volgens andere maatstaven' behandeld worden.

Het verdrag over de ontzegging van de rijbevoegdheid brengt ingrijpende gevolgen met zich mee. De procedure die kan uitmonden in de ontzegging van de rijbevoegdheid speelt zich af in een land waar andere termijnen en procedures gelden voor het aantekenen van beroep, met andere autoriteiten, andere formele bepalingen en een andere taal. De ÖAMTC en haar Europese zusterclubs missen in de tekst van het verdrag een fundamentele ondersteuning ter waarborging van de verdedigingsrechten van de betrokken automobilist. Toch geeft men de moed nog niet helemaal op en men hoopt dat er nog wezenlijk bijgestuurd kan worden bij de precisering van de opsomming van de delicten, bij de uitwerking van de toelichting en vooral bij de nationale ratificatie. Hierbij zou de aandacht vooral moeten liggen bij de spanning tussen art. 6 lid 2 en art. 11 lid 1 (weigering van de tenuitvoerlegging in het woonland enerzijds - tenuitvoerlegging in het land van het delict anderzijds).

In de nog niet verschenen officiële toelichting bij het verdrag zou o.a. nog moeten worden verduidelijkt hoe de betrokken automobilist door de staat waar het delict plaatsvond dient te worden geïnformeerd, of hij recht heeft op vertaling van de processtukken en van de informatie over de rechtsmiddelen en of hij op de hoogte dient te worden gehouden van het verloop van het proces.

Een zwaan-kleef-aan van tenuitvoerleggingsverdragen ^[2]

Als laatste spreker stelde mr Hermann Neidhart van de ADAC inleidend de enigszins provocerende vraag of men in de EU op weg is naar een 'Europese tenuitvoerleggingsgemeenschap'. Want al in 1997 is er een EU-verdrag geratificeerd inzake de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen. In de zwaan-kleef-aan van tenuitvoerleggingsverdragen past volgens hem ook het sinds 1990 van kracht zijnde Duits-Oostenrijkse verdrag voor wederzijdse bijstand bij tenuitvoerlegging. Het weinig realistische gehalte hiervan doet de spreker de angst uitspreken dat het onderhavige verdrag over de ontzegging van de rijbevoegdheid, dat duidelijk van achter het bureau bedacht is, al net zo aan de praktijk voorbijgaat.

Als voornaamste argument tegen het verdrag bekritiseerde Neidhart, net als de meeste andere sprekers, het feit dat men het paard achter de wagen wil spannen. In plaats van eerst de strafbare feiten, strafbedreigingen en tenuitvoerleggingsregels te harmoniseren, begint men met de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen aangaande de rijbevoegdheid. En dit alles ongeacht de van land tot land sterk van elkaar verschillende sanctievoorschriften. De Duitse minister van Justitie verwacht dat gerechtelijke uitspraken die voortvloeien uit het verdrag 'met verstand en met oog voor de situatie' zullen worden genomen. Volgens Neidhart dient eerder te worden gerekend op een 'kort proces': als eenmaal een rechtsgeldig buitenlands vonnis voor tenuitvoerlegging voorligt, valt er meestal nog maar weinig te redden. Per slot van rekening zijn de grondbeginselen van de rechtsstaat al eerder lichtzinnig overboord gegooid als het gaat om het vervolgen van de - over het algemeen eenvoudig te vervolgen - automobilisten. Afsluitend kwam de spreker met een ware waslijst aan verbeteringsvoorstellen voor het verdrag. De acceptatie van het verdrag zou volgens hem aanzienlijk worden vergroot als hiermee rekening wordt gehouden. Bovendien zouden dan heel wat onnodige rechtszaken vermeden kunnen worden.

De discussie die volgde op de lezingen werd zeer controvers gevoerd. De vertegenwoordigers van de verschillende Duitse ministeries voerden ter ondersteuning van het verdrag vooral argumenten aan die betrekking hebben op de verkeersveiligheid, terwijl met name de rechtsgeleerden en juristen in het omzetten van het verdrag een bedreiging zagen voor de grondrechten. Er werd meerdere malen op gewezen dat de toelichting bij het verdrag nog ontbreekt en ook dat eerst de (Duitse) omzettingswet afgewacht moet worden; pas dan zouden de gevolgen voor automobilisten en rijbewijshouders tot in detail kunnen worden beoordeeld.

De meeste deelnemers aan de discussie hadden grote problemen met art. 4, lid 3(a) van het verdrag, waarin wordt voorgeschreven dat de buitenlandse vaststelling van de feiten bindend is. Men is ervan overtuigd dat deze bindende werking door de ondertekenende staten uitsluitend uit praktische overwegingen en omwille van een vereenvoudiging van de procedures wordt nagestreefd. Dezelfde formulering zou trouwens ook zijn aan te treffen in het executieverdrag uit 1991. Tegenover deze praktische overwegingen stelde men de taalproblemen van veel betrokkenen, die er in de praktijk toe zouden kunnen leiden dat bij de vaststelling van feiten geen werkelijke mogelijkheid tot verweer bestaat.

Hoe de wetgever, gezien het bindende karakter van de vaststelling van de feiten in art. 4, lid 3 van het verdrag, nog kan voldoen aan de rechtsbeschermingsgarantie uit art. 19, lid 4 van de Duitse grondwet is nog onduidelijk, bijvoorbeeld met het oog op de niet zelden dubieuze vaststelling van feiten in het buitenland. Zelfs de overtuigde aanhangers van het verdrag gaven toe dat buiten Duitsland het voorbereidend onderzoek en het onderzoek ter rechtszitting vaak twijfelachtig zijn. Zij zijn echter van mening dat men niet uitsluitend van de voordelen van de mobiliteit kan genieten, zonder ook enkele nadelen op de koop toe te willen nemen. Maatstaf is uiteindelijk dat het EVRM wordt nageleefd.

Hier werd tegenin gebracht dat bij de transformatie in het Duitse recht alleen de criteria van de grondwet als maatstaf dienen. Volgens art. 19, lid 4 van de grondwet dient iedere daad van het openbaar gezag gerechtelijk getoetst te kunnen worden; in art. 4, lid 3(a) van het verdrag is echter niet voorzien in een correctiemogelijkheid door Duitse rechters, wat dus grondwettelijk gezien bedenkelijk is. Bij het omzetten zou een voorbehoud moeten worden gemaakt, volgens welke de procedure in overeenstemming moet zijn met art. 19, lid 4 van de grondwet. Hierin voorziet het verdrag echter niet. Bovendien werd voorgesteld om een ordre-public-clausule in de verdragstekst op te nemen. Mensen uit de praktijk wezen erop dat bij de toepassing van het recht zeker ook in de toekomst behoorlijke discrepanties zullen bestaan tussen de wetstekst en de alledaagse werkelijkheid, vooral in zuidelijke landen.

Ter afsluiting van de bijeenkomst vatte de jurist Dr Eckart Jung , als voorzitter van het forum, de uitkomsten ervan na algemeen votum en uitvoerige discussie als volgt samen: