pag. 113 VR 2003, Enkele kanttekeningen t.a.v. de belanghebbende en het civielrechtelijk schadeverhaal bij verkeersbesluiten

Inmiddels is duidelijk dat in het verkeersrecht een vrij (str)enge interpretatie van het belanghebbendenbegrip - verankerd in art. 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht - wordt gehanteerd. De ontwikkeling in de jurisprudentie gedurende het Awb-tijdperk is begonnen met de uitspraak uit 1998 over het stallingsverbod in Tilburg^[3] , waarin werd geoordeeld dat van geval tot geval moet worden beoordeeld in hoeverre iemands belangen zich in voldoende mate van andere weggebruikers onderscheiden. Daarbij werd - samengevat - uitgesproken dat, wanneer iemand dagelijks de invloed van een verkeersbesluit ondervindt, dit nog niet betekent dat hij zich in voldoende mate van andere weggebruikers onderscheidt. Met andere woorden, de 'normale verkeersdeelnemer' kan wegens het ontbreken van een individueel belang niet als belanghebbende bij een verkeersbesluit worden aangemerkt en is wat dat betreft dus niet-ontvankelijk in een bezwaar- en beroepsprocedure. Deze lijn is de afgelopen jaren verder voortgezet in de jurisprudentie. Zo merkte de Afdeling bestuursrechtspraak een jaar later - bij een besluit tot opheffing van een voorrangssituatie - op dat bij dergelijke besluiten van algemene strekking 'belangen van (zeer) velen kunnen zijn betrokken. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest beroep open te stellen voor een ieder'^[4] . Uit deze uitspraak zou een nader criterium geconstrueerd kunnen worden dat geldt als (minimum)eis om als belanghebbende bij een verkeersbesluit te kunnen worden aangemerkt. Zo moet men in de directe omgeving van (in dit geval) het kruispunt wonen waar het verkeersbesluit betrekking op heeft en moet men tevens op het gebruik daarvan zijn aangewezen . Wanneer hieraan niet voldaan wordt, verbindt de hoogste bestuursrechter daaraan de conclusie dat men zich in niet in voldoende mate van andere weggebruikers onderscheidt en dus geen belang heeft.

Overigens benadrukt Schlössels in het kader van art. 1:2, lid 1 Awb dat een potentiële belanghebbende geen rechtens beschermd belang of een aantasting van een subjectief recht aannemelijk hoeft te maken (verwijzend naar de Schutznorm-leer of het relativiteitsvereiste uit het civiele recht). De enige, bestuursrechtelijke eis is dat feitelijk duidelijk wordt gemaakt dat een besluit van invloed is op iemands belangen^[5] .

Op basis van bovengenoemde jurisprudentie was/waren de individuele verkeersdeelnemer(s) de wanhoop nabij. Plotseling ging evenwel in juridisch opzicht de zon schijnen in een zaak waarin een verleende kapvergunning door een omwonende (mevrouw Kiki) werd aangevochten. Hoewel deze mevrouw Kiki niet direct uitzicht had op de litigieuze bomen, werd ze toch als belanghebbende aangemerkt, omdat het redelijkerwijs te verwachten gevolg was dat de (kap van de) betreffende bomen 'invloed zou hebben op het woon- en leefklimaat van degene die in de nabijheid woont/leeft van de plaats waarop het besluit betrekking heeft'^[6] .

Op basis van deze uitspraak was wellicht de verwachting gerechtvaardigd dat dit zogenaamde 'mevrouw Kiki'-criterium zijn invloed zou kunnen doen gaan gelden op andere rechtsgebieden, waaronder het verkeersrecht. Zou men als individuele verkeersdeelnemer nu op kunnen komen tegen verkeersbesluiten in de directe omgeving die (mits dit aannemelijk wordt gemaakt) het woon- en leefklimaat beïnvloeden? Helaas, ook deze hoop gaat aan het bestuursrechtelijk verkeersrecht voorbij. Recentelijk heeft de Raad van State namelijk uitgesproken dat de Afdeling vasthoudt aan zijn eerdere jurisprudentie die erop neerkomt dat slechts bij een aantoonbaar eigen, persoonlijk, individualiseerbaar en rechtstreeks belang er sprake is van een belang in de zin van art. 1:2 Awb^[7] . Een beroep op het Kiki-criterium in het verkeersrecht werd expliciet verworpen.

Kortom, het is en blijft uitermate lastig om als verkeersdeelnemer annex weggebruiker op te komen tegen verkeersbesluiten die in de directe omgeving spelen^[8] . En daar de Awb het vereiste van belanghebbendheid als noodzakelijke voorwaarde stelt om een besluit te kunnen aantasten, komt men als verkeersdeelnemer derhalve zelden toe aan het inhoudelijk (in rechte) aan de orde kunnen stellen van een verkeersbesluit^[9] . Deze belemmering ebt in de dagelijkse praktijk van het verkeersrecht inmiddels door. In veel bezwaar- en beroepsprocedures wordt thans aan de hand van art. 1:2, derde lid Awb de belanghebbendheid veiliggesteld doordat individuele verkeersdeelnemers zich hetzij wenden tot een bestaande rechtspersoon^[10] , hetzij zelf een stichting of vereniging oprichten^[11] .

Zoals bekend kunnen feitelijke handelingen (bijvoorbeeld het plaatsen van bloembakken en drempels bij wijze van snelheidsremmende maatregel) niet in het kader van bestuursrechtelijk bezwaar- en beroep worden aangevochten aangezien hiervoor geen besluit in de zin van de Awb vereist is. En aangezien het Awb-besluitbegrip (naast het belanghebbendenbegrip) de centrale toegangsdrempel (erg toepasselijk in dit kader!) van de Awb vormt, zal men zich hiervoor dienen te wenden tot de civiele rechter op basis van een gestelde onrechtmatige daad van de kant van de (rijks-, provinciale dan wel gemeentelijke) overheid als wegbeheerder. Hierbij komt het aan op het stellen en bewijzen van de elementen van de onrechtmatige daad (art. 6:162 BW) en/of het veroorzaken van hinder (art. 5:37 BW) door de gemeente als wegbeheerder. In die zin kan de kring van gelaedeerden ten gevolge van een verkeersmaatregel in het civiele recht groter zijn dan de beperkte kring van belanghebbenden bij verkeersbesluiten in het bestuursrecht.

Zoals Bier en Renckens naar mijn mening terecht constateren, is het sterk de vraag of de andere bestuursrechters de uitspraak van de voorzieningenrechter te Amsterdam inzake het zogenaamde 'profielbesluit' overnemen^[12] . Naar mijn mening kan het vaststellen van een groot, overkoepelend verkeersbesluit, waarvan ook feitelijke verkeersmaatregelen/-handelingen deel uitmaken, er - zoals in Amsterdam wel is geschied - niet toe leiden dat dit besluit dan ook in zijn geheel door de bestuursrechter wordt getoetst. Uit de jurisprudentie uit het recente verleden is namelijk al duidelijk geworden dat er (qua toetsing) een scherp onderscheid dient te worden gemaakt tussen die elementen waarvoor een (verkeers)besluit is vereist en feitelijke verkeershandelingen waarvoor geen besluit noodzakelijk is. De bestuursrechter 'filtert' dit laatste eruit en verklaart een eisende partij wat dit betreft niet-ontvankelijk in het ingestelde beroep.

Deze vaste jurisprudentie is onlangs wederom bevestigd in een uitspraak over de zogenaamde carterrammer, waarvan de plaatsing slechts strekt ter ondersteuning van (meestal) een geslotenverklaring en geen nadere beslissing inhoudt omtrent het aantal categorieën weggebruikers dat van een betrokken weggedeelte gebruik kan maken (deze laatste voorwaarde is wel van belang omdat - wanneer het aantal categorieën weggebruikers beperkt wordt - er wél een verkeersbesluit moet worden genomen). In casu was dit evenwel niet het geval, waardoor het door de bestuursrechter niet getoetst kan en mag worden omdat het hier zuiver feitelijk handelen betreft^[13] .

De claimbewuste burger (die zich heden ten dage vaak heeft verzekerd van rechtsbijstand) heeft ook in het verkeersrecht zijn intrede gedaan. Als weggebruiker (of als vermeend slachtoffer van verkeersmaatregelen) legt deze zich niet zonder meer neer bij genomen besluiten op verkeersgebied, maar stelt hij zich hiertegen meer en meer in het geweer.

Onder het Awb-tijdperk zijn er in hoofdzaak twee wegen om schadevergoeding te vorderen van de wegbeheerder die is overgegaan tot het treffen van verkeersmaatregelen, te weten de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke weg. In het eerste geval worden wel het zogenaamde onzuiver en zuiver schadebesluit onderscheiden. Bij een onzuiver (of onzelfstandig) schadebesluit wordt het schadeaspect (geacht te zijn) meegenomen bij het primaire (verkeers)besluit, bijvoorbeeld doordat het bestuursorgaan zich bij het invoeren van eenrichtingsverkeer of een geslotenverklaring meteen al rekenschap geeft van de schadebelangen die met de maatregelen verbonden zijn en hierover in hetzelfde besluit een oordeel geeft^[14] . Het probleem dat zich in het verkeersrecht echter vaak voordoet is dat de effecten van verkeersmaatregelen zich eerst doen gevoelen als de wettelijke termijn van bezwaar (zes weken) voorbij is. Het verkeersbesluit is dan vaak inmiddels onherroepelijk en als zodanig niet meer in rechte aantastbaar. De vraag rijst of er dan bijvoorbeeld na een jaar (als de effecten zich daadwerkelijk voordoen) nog schade kan worden gevorderd die door de bewuste verkeersmaatregelen is veroorzaakt^[15] . De Afdeling bestuursrechtspraak heeft dit inderdaad toelaatbaar geacht. Hoewel het onderliggende verkeersbesluit inmiddels formele rechtskracht heeft gekregen en dus onherroepelijk is, kan afzonderlijk over de schadeclaim in bestuursrechtelijke opzicht geprocedeerd worden, waarbij de reactie van het bestuursorgaan op de gevorderde schade wordt aangeduid met de term zuiver of zelfstandig schadebesluit.

Daarbij wordt van de eiser wel verwacht dat gewijzigde of onvoorziene omstandigheden worden aangevoerd (die nog niet bekend waren bij het nemen van het primaire, onderliggende verkeersbesluit) en dat onder meer 'in voldoende mate een causaal verband tussen de schade en het verkeersbesluit kan worden aangetoond'^[16] .

Het is dus mogelijk om schadevergoeding langs publiekrechtelijke weg te vorderen. De vraag is of ook een op het privaatrecht gestoelde vordering (via de onrechtmatige daad ex. art. 6:162 BW) mogelijk is. Dit blijkt in de praktijk lastig(er) - en veelal kostbaarder - te zijn. In een onlangs gewezen arrest van de Hoge Raad is zelfs gebleken dat - wanneer er sprake is van een onderliggend onherroepelijk verkeersbesluit - de weg daarna van het vorderen van schade bij de civiele rechter erg lastig is^[17] . Wat was in het kort het geval?

De eigenaar van een pannenkoekenhuis stelt schade te lijden door een verkeersbesluit van de provincie. Omdat hij inziet dat hij het verkeersbesluit zelf in bestuursrechtelijk opzicht niet tegen kan houden, vordert hij daarna (als het besluit inmiddels onherroepelijk is geworden) bij de civiele rechter schadevergoeding uit hoofde van onrechtmatige daad wegens gestelde verminderde omzet (zijn pannenkoekenhuis wordt (veel) minder bereikbaar). Hoewel de rechtbank hem nog ontvankelijk achtte en bij tussenvonnis vroeg om nader bewijs, maakte het hof en nu dan ook de Hoge Raad korte metten met deze vordering. Als belangrijkste reden wordt aangevoerd dat het bestuursrechtelijke verkeersbesluit onherroepelijk vaststaat en dat in het civiele recht een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht hoogst zelden aangenomen kan worden. Met andere woorden, deze leer brengt - voor de civiele rechter - met zich mee dat hij in beginsel uit dient te gaan van de rechtmatigheid van het onderliggende verkeersbesluit. Slechts wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden kunnen deze tot een uitzondering op de leer van de formele rechtskracht nopen. In casu was dit niet (meer) mogelijk aangezien eiser in feitelijke instanties verzuimd had aan te tonen dat van dergelijke bijzondere omstandigheden sprake was.

De conclusie voor de praktijk van het verkeersrecht is hiermee duidelijk. De verkeersdeelnemer zal - bij gesteld onrechtmatig handelen op verkeersgebied - in beginsel de publiekechtelijke weg moeten bewandelen, daar de privaatrechtelijke weg vol obstakels ligt als het verkeersbesluit inmiddels onherroepelijk is geworden.

Het wordt er in het verkeersrecht niet altijd makkelijker op. Aan de belanghebbendheid worden stringente eisen gesteld, feitelijk handelen (in de praktijk vaak de grootste bron van ergernis) kan niet bij de - relatief goedkope - bestuursrechter aan de orde worden gesteld en bij schadevergoeding is de privaatrechtelijke weg lastig(er) begaanbaar indien er sprake is van een onherroepelijk verkeersbesluit dat formele rechtskracht heeft gekregen. Als de verkeersdeelnemer het zicht nu maar niet kwijtraakt!