pag. 133 VR 1997, Geen verkeersbesluit, een onwettig verkeersbesluit of een te laat verkeersbesluit: de Algemene wet...

Voor de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Het volgende geval deed zich voor: op 1 maart 1990 werd door de gemeente een verkeersmaatregel, een parkeerverbod voor een bepaald weggedeelte, geëffectueerd voorafgaande aan het verkeersbesluit. Het verkeersbesluit was uiteindelijk van 31 juli 1992. De maatregel was van invloed op de praktijk van een fysiotherapeut gevestigd aan de laan waar de verkeersmaatregel werd genomen, aangezien zijn patiënten door het wegvallen van parkeerruimte de praktijk niet of nauwelijks meer zouden kunnen bereiken, en de praktijk in zijn voortbestaan werd bedreigd. De fysiotherapeut spande een procedure aan bij de Raad van State^[1] . In de uitspraak van de Raad van State wordt gesteld dat de handelwijze van de gemeente als laakbaar moet worden bestempeld en dat voorzover belanghebbende schade heeft geleden hij dit in een civiele procedure kan vorderen. Echter, de verkeersmaatregelen als hier aan de orde kunnen als een normale maatschappelijke ontwikkeling worden beschouwd, waarvan de nadelige gevolgen in beginsel voor rekening van betrokkene behoren te blijven. Er kunnen zich echter feiten en/of omstandigheden voordoen waardoor een individueel belang ten gevolge van een maatregel zodanig zwaar wordt getroffen dat het uit die maatregel voortvloeiend nadeel, bij handhaving van het besluit, redelijkerwijs niet ten laste van betrokkene behoort te blijven. De Raad oordeelt overigens dat niet van een zodanig nadeel voor appellant gebleken is dat het niet voor zijn rekening kan blijven.

Deze zaak werd onder oud recht gewezen, nl voordat de Awb in werking was getreden. Zou de Awb wel van toepassing zijn geweest dan is in bovengemeld geval sprake van het niet tijdig nemen van een verkeersbesluit. Op grond van artikel 6:2 Awb wordt echter dit niet tijdig nemen, evenals een schriftelijke weigering een verkeersbesluit te nemen, voor de toepassing van bezwaar en beroep gelijkgesteld met een verkeersbesluit. Dan staat de bezwaar- en beroepsprocedure van de Awb voor belanghebbende open en tevens een veroordeling van de wegbeheerder tot vergoeding van de schade.

Het nemen van een verkeersbesluit

Het plaatsen en verwijderen van verkeerstekens en maatregelen op of aan de weg is geregeld in §2 van hoofdstuk II van de Wegenverkeerswet. Het bevat bepalingen ter zake van de bevoegdheid verkeerstekens te plaatsen en toe te passen en maatregelen te nemen ter regeling van het verkeer. Ook zijn de procedures opgenomen die de wegbeheerder daarbij dient te volgen. In hoofdstuk II van het BABW is opgenomen welke verkeerstekens er zijn: verkeersborden, verkeerslichten en verkeerstekens op het wegdek (artikel 3). Ook kunnen er onderborden worden geplaatst (artikel 8). Voor bepaalde verkeerstekens is op grond van artikel 12 een verkeersbesluit nodig. Dit is het geval voor de meeste verkeersborden die iets aangeven omtrent de snelheid, de voorrang, de geslotenverklaring en de rijrichting van wegen, het parkeren en stilstaan, verboden en geboden, plus een aantal borden die verkeersregels uitdrukken als auto(snel)weg, erf, voet-, ruiter- en fietspad. Ook is een verkeersbesluit nodig met betrekking tot het plaatsen van de volgende verkeerstekens op de weg: doorgetrokken strepen, fietsstroken, busstroken en -banen, voetgangersoversteekplaatsen, gele doorgetrokken en onderbroken strepen en haaietanden. Een verkeersbesluit behoeft niet te worden genomen, wanneer plaatsing of verwijdering van een verkeersteken slechts dient ter ondersteuning van een andere verkeersregel of een ander verkeersbord.

Een verkeersbesluit is dus vereist voor de in artikel 12 BABW genoemde verkeerstekens, maar bovendien voor de in artikel 15 lid 2 WVW 1994 genoemde infrastructurele maatregelen. Dit zijn die maatregelen aan de weg die leiden tot een beperking van de toegankelijkheid van een weg of weggedeelte voor categorieën weggebruikers dan wel tot de uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik mag maken. De verplichting een verkeersbesluit te nemen is onder andere ingesteld voor de rechtsbescherming van de belanghebbenden.

Na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht

Nu is er een aantal verkeerstekens waarvoor een verkeersbesluit niet vereist is en ook verkeerslichten vallen buiten de bovengemelde rechtsbescherming. Belanghebbenden kunnen in die gevallen bezwaar en beroep aantekenen wanneer de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. De Awb regelt immers de bezwaar en beroepsprocedure van alle bestuursrechtelijke wetten: artikel 6:4 Awb e.v.

Ten aanzien van het BABW is onlangs door de Raad van State een beslissing genomen in een beroepsprocedure, aangespannen door belanghebbenden^[2] . Het volgende was het geval: een gemeente heeft een bord 'bushalte' volgens model L3 verplaatst. Dit verkeersbord is niet opgenomen in artikel 12 BABW. De gemeente heeft dan ook geen verkeersbesluit genomen, maar de beslissing van B&W meegedeeld aan de omwonenden. Deze laatsten zijn een bezwaar- en beroepschrift procedure op grond van de Awb gestart. Zij zijn door de Gemeente niet-ontvankelijk verklaard omdat het verplaatsen van een bushalte(bord) niet is aan te merken als een verkeersbesluit op grond van artikel 12 BABW, doch is gericht op het verrichten van een feitelijke handeling en op dat laatste is een bezwaarschriftprocedure op grond van de Awb niet mogelijk. Daarop is door de president van de rechtbank hun beroep ongegrond verklaard mede omdat de beslissing geen maatregel op of aan de weg inhoudt, zodat ook op grond van artikel 15 lid 2 WVW 1994 geen sprake zou zijn van een verplichting tot het nemen van een verkeersbesluit. Daarop is de zaak aan de Raad van State ter beoordeling voorgelegd. De Raad is van oordeel dat de plaatsing van het verkeersbord (bushaltebord) moet worden geacht mede te zijn gericht op het rechtsgevolg dat ter plaatse van kracht wordt, namelijk het verbod voor de bestuurder zijn voertuig te laten stilstaan, behalve voor het onmiddellijk in- en uit laten stappen van passagiers. Als zodanig behelst het een publiekrechtelijke rechtshandeling en is het geen algemeen verbindend voorschrift. Was dit laatste het geval dan is de Awb niet van toepassing. Echter een publiekrechtelijke rechtshandeling is een besluit in de zin van de Awb. Omdat het besluit door de gemeente in strijd met de Awb is genomen, wordt het door de Raad van State vernietigd en de gemeente wordt veroordeeld in de proceskosten van de omwonenden in alle instanties.

Met deze uitspraak worden verkeersmaatregelen, waarvoor geen verkeersbesluit behoeft te worden genomen op grond van het BABW, maar op grond waarvan wel een verkeersbord wordt geplaatst, dat gericht is op een rechtsgevolg (namelijk een verbod dat ter plaatse van kracht wordt en kan worden gehandhaafd door middel van een strafsanctionering) gebracht onder het begrip besluit uit de Awb. Dit betekent dat het beroepsrecht op grond van een verkeersbesluit, dat limitatief in het BABW voor bepaalde aangewezen verkeerstekens is opgenomen, wordt aangevuld met het beroepsrecht op grond van de Awb.

Concluderend: een belanghebbende kan tegen een verkeersbesluit beroep instellen bij de sector bestuursrecht van de rechtbank op grond van artikel 20 WVW 1994. Gaat het niet om een verkeersbesluit maar om een schriftelijke beslissing van het bestuursorgaan dan staat de Awb-procedure open. Wanneer echter het schriftelijke besluit wordt genomen na een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure op grond van afdeling 3.5 van de Awb, dan kan direct bij de rechtbank beroep tegen het besluit worden ingesteld. Zonder de schriftelijke voorbereidingsprocedure moet belanghebbende eerst een bezwaarschrift indienen bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft.

Ook voor plaatsing van een onderbord in strijd met de wet, een bord E9 (parkeergelegenheid alleen bestemd voor vergunninghouders) met onderbord waarop een bepaald kenteken staat vermeld, is de Awb van toepassing omdat de schriftelijke toewijzing een besluit in de zin van die wet is^[3] . Het is immers niet mogelijk om binnen het vergunninghouder-systeem een parkeerplaats voor een voertuig op kenteken te reserveren waartegen op grond van de Awb bezwaar aangetekend kan worden.

Conclusie

Het is de vraag of een gemeente er goed aan doet in vergelijkbare gevallen een beslissing te nemen en praktisch uit te voeren, zonder eerst een verkeersbesluit te nemen of een voorbereidingsprocedure op grond van de Awb in gang te zetten. De gemeente riskeert te worden veroordeeld tot schadevergoeding wegens een onrechtmatige daad met een proceskostenveroordeling.

Het geheel overziende is het voor een wegbeheerder raadzaam om besluiten, of het nu een verplicht verkeersbesluit is of een ander besluit dat een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt, te publiceren op door de Awb voorgeschreven wijze. Dat betekent dat op grond van artikel 3:42 Awb het besluit (of de besluiten) in zijn geheel moet worden weergegeven of alleen de zakelijke inhoud. Wanneer het een verkeersbesluit is dient de betreffende weg te worden genoemd met daarbij de te plaatsen of verwijderen verkeerstekens of de maatregelen aan de weg die men ter regeling van het verkeer wenst te nemen. Daarbij moet worden vermeld door wie en binnen welke termijn bezwaar en beroep kan worden ingesteld.