pag. 137 VR 2005, De nieuwe Belgische Verkeersveiligheidswet: veiliger verkeer??!

Artikel

Verkeersrecht 2005-5

VRA 2005, p. 137

2005-05-01

L. Deben

De nieuwe Belgische Verkeersveiligheidswet: veiliger verkeer??!^[1]

VRA 2005, p. 137

L. Deben

Wegverkeerswet (België)

Inleiding

Het hoge aantal verkeersdoden dat nog steeds in België te betreuren valt, vormde voor de Belgische regering een aanleiding om een grondige hervorming van de wetgeving met betrekking tot het verkeer door te voeren. Met de nieuwe Verkeersveiligheidswet wordt dan ook een aantal significante veranderingen in het verkeersveiligheidsbeleid aangebracht. De voornaamste beweegreden ter modificatie van de bestaande strafrechtelijke sanctioneringmodaliteiten is het bevorderen van een effectieve handhaving van verkeersovertredingen met het oog op de reductie van het aantal verkeersdoden. Zo wijst de Memorie van Toelichting er onder meer op dat de procedure van de afhandeling van overtredingen die een aanzienlijke hoeveelheid van het werk van de parketten vertegenwoordigen verlicht moet worden^[2] . Bij de zoektocht naar oplossingen is enerzijds getracht de handhaving strenger te maken en anderzijds een signaal van de ernst van de situatie naar de bevolking over te brengen. Dit tweesporenbeleid heeft geleid tot een wetgeving die zowel een zwaardere strafrechtelijke sanctionering inhoudt en tegelijkertijd in een verandering van de sanctioneringsmiddelen voorziet.

Het veranderde regime houdt ten eerste een andere classificatie van de strafrechtelijke overtredingen in met een verzwaring van de bijhorende geldboeten. Naast een andere indeling van de overtredingen, wordt ook werk gemaakt van alternatieve bestraffingprocedures, zowel binnen het strafrechtelijke als het bestuursrechtelijke kader. Binnen het strafrecht wordt in een aantal gevallen de gevangenisstraf afgeschaft en alternatieve straffen vinden hun ingang. Zo is er een aantal veranderingen doorgevoerd met betrekking tot de veiligheidsmaatregelen. De langere onmiddellijke intrekking van het rijbewijs en de invoering van aanvullende proeven en examens na het verval van het recht tot sturen behoren tot de belangrijkste aanpassingen in deze categorie. Ook het bestuursrecht krijgt een plaats binnen de totale handhaving toegewezen. Er worden diverse parkeerovertredingen van het strafrecht naar het bestuursrecht overgeheveld, terwijl bepaalde snelheidsovertredingen en overtredingen tegen het rode licht, geregistreerd met automatische camera's, van een nieuwe 'sui generis'-procedure worden voorzien.

De focus van het artikel ligt op de nieuwe en alternatieve wijzen van bestraffing die door de nieuwe Verkeersveiligheidswet hun intrede in de verkeershandhaving hebben gemaakt en de invloed die ze uitoefenen op het beoogde doel van een effectievere handhaving van de regelgeving. De centrale vraag is of deze figuren zorgen voor een effectievere handhaving of dat de problemen die ze oproepen het tegendeel bewerkstelligen.

Het eerste deel vermeldt volledigheidshalve de doorgevoerde veranderingen ten aanzien van de bestaande hoofd- en bijkomende straffen binnen het strafrecht vooraleer de volgende paragrafen dieper ingaan op de bespreking van de 'nieuwe vormen'. Wat betreft de nieuwe modaliteiten gaat in een eerste paragraaf aandacht uit naar de decriminalisering van de parkeerovertredingen om in een volgende paragraaf over te gaan tot een bespreking van het nieuw ingevoerde bevel tot betaling. Hoewel deze laatste figuur nog niet in werking is getreden, vormt ze een verduidelijking van de denkwijze die de regering bij het verkeersveiligheidsbeleid hanteert. Binnen de doelstelling van een effectief handhavingsbeleid wordt ieder mogelijk alternatief dat hiertoe zou kunnen bijdragen opgenomen. Hoewel de inwerkingtreding van het systeem is uitgesteld, illustreert de bespreking van het bevel tot betaling de gevolgen van deze redenering.

Introductie

In veel Europese landen wordt gestreefd naar verbetering van de verkeersveiligheid en het terugdringen van het aantal jaarlijks te betreuren verkeersdoden en -gewonden. Vaak maken hervorming van de verkeerswetgeving en aanscherping van het beleid inzake de handhaving van de verkeersvoorschriften een belangrijk deel uit van een groter pakket aan verkeersveiligheidsmaatregelen. In onderstaande bijdrage geeft mevrouw Deben een interessante schets van ontwikkelingen op het gebied van de verkeersveiligheid in het Belgische recht. Diverse thema's klinken de Nederlandse lezer bekend in de oren, zoals de bestuurlijke afdoening van verkeersovertredingen en de deconcentratie van de handhaving van de parkeervoorschriften. Deze onderwerpen zijn ook in de Nederlandse rechtsorde nog volop in beweging, zoals blijkt uit het wetsvoorstel OM-afdoening (Kamerstukken II 29 849) en de gemeentelijke afdoening van zogenaamde 'kleine ergernissen'.Voor diezelfde Nederlandse lezer is het Belgische geworstel met de aansprakelijkheid van de kentekenhouder voor overtredingen die zijn begaan door onbekend gebleven bestuurders opmerkelijk. Ook al staat die aansprakelijkheid in het Belgische recht in de sleutel van een vermoeden van schuld aan de overtreding, de mogelijkheid dat de kentekenhouder zich kan bevrijden van zijn aansprakelijkheid zonder verplicht te zijn om bekend te maken wie ten tijde van de overtreding bestuurder van het motorrijtuig was, lijkt de Belgische opsporingsinstanties op te zadelen met een behoorlijke opsporingslast. Hoewel een verplichting om de bestuurder aan te wijzen in meerdere landen in de EU is geaccepteerd, lijkt de Belgische wetgever een dergelijk verplichting (vooralsnog?) af te keuren.

De Redactie

De wijziging van de strafrechtelijke sanctioneringsvormen in de Wegverkeerswet

Wijzigingen in de strafrechtelijke behandeling van verkeersovertredingen

Onder de nieuwe Verkeersveiligheidswet vindt een verandering van de strafrechtelijke sanctionering plaats. De meest in het oog springende ingreep is de afschaffing van de gevangenisstraf voor het merendeel van de overtredingen^[3] . Enkel voor een paar zware misdrijven blijft deze modaliteit bestaan^[4] . De hoofdstraf die nu voor verkeersovertredingen wordt uitgesproken, is voornamelijk het opleggen van een geldboete, waarop in de volgende paragraaf dieper wordt ingegaan^[5] . Bovendien zijn er bijkomende straffen en veiligheidsmaatregelen verruimd of ingevoerd die de geldboete begeleiden. Deze alternatieve bestraffingvormen zouden beter geëigend zijn dan een gevangenisstraf om de overtreder preventieve prikkels te geven die hem zijn gedrag laten aanpassen.

Zo is ten eerste, als alternatief van de gevangenisstraf, de mogelijkheid tot de ontzetting uit het recht om een voertuig te besturen verruimd^[6] . Hoewel de regering het in de memorie van toelichting over het verval als hoofdstraf heeft, blijft het een bijkomende straf^[7] . Bijgevolg kan het niet zelfstandig, maar slechts vergezeld van een hoofdstraf worden opgelegd^[8] . Art. 38 § 1 Wegverkeerswet regelt de gevallen waarin de rechter een verval tot recht van sturen facultatief kan uitspreken^[9] . In een aantal gevallen voorziet de nieuwe regeling in het opleggen van een verplicht verval van het recht tot sturen begeleid met het volgen van een specifieke opleiding als voorwaarde voor het herstel van het recht tot sturen^[10] . Het gaat over een theoretisch examen, een praktisch examen, een geneeskundig onderzoek, een psychologisch onderzoek en eventueel specifieke scholingen bepaald door de Koning. Op 7 juni 2004 is de prejudiciële vraag aan het Arbitragehof^[11] gesteld of de rechter de mogelijkheid heeft de sanctie aan te passen voor een persoon die vervolgd wordt voor feiten gepleegd voor de inwerkingtreding, maar die moet verschijnen na de inwerkingtreding van de wet^[12] . Het arrest van 23 februari 2005 heeft deze vraag bevestigend beantwoord door het vernietigen van de retroactieve werking van het artikel in zoverre zij van toepassing is op de voor 1 maart gepleegde misdrijven^[13] . Op deze manier wordt de rechter de mogelijkheid geboden de sanctie aan te passen in desbetreffende gevallen.

Tevens zijn er in de wet andere nieuwigheden met betrekking tot het verval van het recht tot sturen opgenomen. Zo voorziet de Verkeersveiligheidswet in de mogelijkheid jonge bestuurders, die minder dan 5 jaar in het bezit zijn van een rijbewijs, te veroordelen tot een verval van het recht tot sturen tijdens de weekends. De praktische invulling van de regeling en de controle op de uitvoering van dit verval is nog niet duidelijk^[14] . Bovendien stelt het nieuwe art. 41 Wegverkeerswet dat de rechter bij het verval van het recht tot sturen een effectief gedeelte van minimaal acht dagen moet opleggen, indien hij gebruik wenst te maken van art. 8 § 1 van de Probatiewet. Uitstelling van de ten uitvoeringlegging van het verval van het recht tot sturen wordt toegelaten, echter enkel op voorwaarde dat het verval voor minimum acht dagen effectief moet zijn^[15] .

Ten tweede wordt de procedure voor de onmiddellijke intrekking van het rijbewijs aangepast door vervanging van art. 56 tweede lid, 1° Wegverkeerswet door de tekst van art. 25 Verkeersveiligheidswet. Het is volgens de parlementaire voorbereiding ingevoerd als veiligheidsmaatregel om gevaarlijke bestuurders uit het verkeer te verwijderen in afwachting van een rechterlijke beslissing^[16] . Voorheen kon het rijbewijs hoogstens 15 dagen onmiddellijk worden ingetrokken, met een hernieuwing van een tweede en derde termijn van 15 dagen. De nieuwe regeling voorziet in de intrekking gedurende een maand welke eveneens nog twee keer hernieuwbaar is^[17] . Het Arbitragehof heeft in een recent arrest deze bepaling ongrondwettelijk verklaard, wegens het in het gedrang komen van de rechten van de verdachte^[18] . Het hof overweegt in B.5.2 dat het gebrek aan toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter voor een intrekking gedurende maximaal vijftien dagen kan worden verantwoord door de noodzaak om in het belang van de samenleving snelle beslissingen te nemen en door de in tijd beperkte gevolgen van de maatregel. De verlenging van de termijn heeft onevenredige gevolgen voor de betrokkenen en derhalve wordt de bepaling vernietigd. Er bestaat onduidelijkheid over de juridische situatie op het moment, waarbij wordt aangenomen dat de oude wetgeving terug van toepassing is. Ook deze situatie is niet ideaal te noemen daar het Arbitragehof een verlenging van de termijn van vijftien dagen zonder tussenkomst van de rechter niet steeds aanvaardbaar oordeelt^[19] .

Een derde bijkomende straf waar een zwaarder regime voor is ingesteld, is de oplegging en de verbeurdverklaring van voertuigen zoals neergelegd in art. 50 Wegverkeerswet. Oplegging houdt in dat het voertuig volledig wordt geïmmobiliseerd^[20] . Art. 51 § 1 Wegverkeerswet breidt het toepassingsgebied uit doordat de tijdelijke oplegging van voertuigen kan worden bevolen in de gevallen waarin het tijdelijke verval van het recht tot sturen als straf wordt uitgesproken. Gezien de verruiming van het verval van het recht tot sturen, is het evident dat dit tevens een verruiming van het bevel tot de tijdelijke oplegging van het voertuig betekent. Hetzelfde geldt ten aanzien van lid 2 waar de rechter de verbeurdverklaring van het voertuig kan bevelen wanneer het verval definitief is of ten minste 6 maanden bedraagt^[21] . Daarenboven wordt in het derde lid van het betreffende artikel het directe toepassingsbereik verruimd^[22] .

Ten vierde is er een nieuw hoofdstuk VIIbis ingevoerd dat de oplegging van een voertuig als beveiligingsmaatregel regelt (art. 58bis ). Het voertuig wordt door de procureur aan het verkeer onttrokken door het te verzegelen of aan de ketting te leggen. Het kan opgelegd worden in de gevallen dat een vaststelling wordt gedaan van sturen ondanks een verval van het recht tot sturen en van sturen terwijl het rijbewijs onmiddellijk is ingetrokken. De oplegging gebeurt op kosten en risico van de overtreder^[23] . Het gaat om een maatregel opgelegd met het doel om veiligheid van de samenleving te waarborgen. De beveiligingsmaatregel is wegens het niet schuldvergeldende karakter geen straf en is niet onderhevig aan art. 2 Sw. De nieuwe bepaling geeft aanleiding tot een aantal moeilijkheden. Ten aanzien van deze maatregel is het belangrijk dat de identiteit van de overtreder gekend is. Indien de eigenaar niet de overtreder is, kan hij het voertuig zonder kosten terugkrijgen. Deze voorwaarde houdt in dat de politie eerst moet nagaan wie de eigenaar van het voertuig is. Vervolgens voorziet de wet niet in de handhaving van de oplegging als de kosten niet betaald worden. De oplegging wordt ambtshalve of na verzoek van de overtreder beëindigd overeenkomstig art. 58bis § 3 Wegverkeerswet.

Andere classificatie van de overtredingen

Tevens zijn door de nieuwe wet de geldboetes voor de meeste verkeersinbreuken getransformeerd. De eerste ingrijpende verandering hiervoor verantwoordelijk, is de nieuwe classificatie van de verkeersinbreuken, zoals terug te vinden in de Memorie van Toelichting en in het uitvoeringsbesluit van 22 december 2003^[24] . Tot dusver werd er een opdeling gemaakt tussen gewone en zware overtredingen waarbij de rechter de keuze had tussen een uiteenlopend aantal straffen. Door de creatie van vier categorieën overtredingen met verschillende sancties wordt volgens de regering een objectievere norm ingesteld die toelaat een grotere duidelijkheid te geven welke de bijhorende straf is en bijgevolg een grotere eenvormigheid in de rechtspraak moet verzekeren. De principes waarop de nieuwe classificatie stoelt, zijn terug te vinden in de Verkeersveiligheidswet van 7 februari 2003 en worden als volgt omschreven^[25] :

Gewone overtreding: De gedragingen hinderen de zwakke weggebruiker of brengen hem onrechtstreeks in gevaar en gedragingen die de hoffelijkheid in het verkeer schaden.

Zware overtreding eerste categorie: De gedragingen hinderen de andere chauffeurs of brengen hen onrechtstreeks in gevaar.

Zware overtreding tweede categorie: De gedragingen brengen de zwakke weggebruikers en andere weggebruikers rechtstreeks in gevaar.

Zware overtreding derde categorie: De gedragingen leveren een rechtstreeks en onmiddellijk gevaar voor de verkeersveiligheid op waarvan de gevolgen doorgaans zeer ernstig zijn.

De eerste categorie overtredingen wordt als gewone overtredingen aangeduid, de volgende wordt als zwaar bestempeld. De andere indeling van de inbreuken leidt in de praktijk tot een hogere boete voor dezelfde overtreding^[26] . Heel wat overtredingen die vroeger in de categorie 'gewone overtreding' waren ondergebracht, zijn nu in de categorie 'zware overtreding' geplaatst. Ook de verhoging van de maximum geldboetes heeft een kostenverhogende werking. Op deze manier wordt de bedoeling van de wetgever om bepaalde overtredingen strenger te straffen toch in de praktijk tot uitdrukking gebracht^[27] . Dat dit ook zo ervaren wordt, blijkt uit de term 'superboetes' die tegenwoordig in de volksmond gemeengoed is geworden. Het hoeft niet gezegd dat de gewone mens de aangepaste straffen als zwaarder ervaart. Toch moet benadrukt worden dat het vervangen van de gevangenisstraf door een zwaardere geldboete tevens de gedachte oproept dat de wetgever met de wetswijziging andere motieven dan het verbeteren van de verkeersveiligheidssituatie voor ogen had. Ondanks de doorgevoerde herindelingen na de regeringstop van Oostende op 20 en 21 maart 2004 wordt ook nog op dit moment de nood gevoeld om een wijziging in de classificatie door te voeren. Daarom is op dit moment een evaluatie van de indeling bezig waarbij wordt gesproken over een nieuwe categorisering op basis van het risico dat de overtreding in het leven roept.

Bestuurlijke bestraffing van inbreuken: parkeerovertredingen

In de Verkeersveiligheidswet van 2003 wordt een nieuwe afhandelingswijze van parkeerovertredingen opgenomen. Art. 29 § 2, zoals ingevoerd door art. 6 van de Verkeersveiligheidswet, haalt een aantal overtredingen uit het strafrecht die als niet hinderlijk en niet gevaarlijk worden aangezien^[28] . Vanaf 1 maart 2004 zijn het parkeren met beperkte parkeertijd, het betalend parkeren en parkeren op plaatsen voorbehouden aan bewoners niet langer strafrechtelijk beteugelbaar^[29] . In plaats daarvan worden de gemeenten in de mogelijkheid gesteld heffingen in te voeren als die mogelijkheid in het gemeentereglement is voorzien. De gemeenten konden deze heffingen reeds bepalen inzake betalend parkeren. Deze modaliteit wordt uitgebreid met parkeren voor beperkte duur en parkeerplaatsen die zijn voorbehouden aan zijn buurtbewoners. De decriminalisering van het strafrecht blijft door artikel 6 van de wet van 7 februari 2003 evenwel beperkt tot deze overtredingen^[30] .

Door de verandering in artikel 29 § 2 lid 2 Wegverkeerswet komt het voortaan aan de gemeenten toe 'deze parkeerplaatsen te beheren in het raam van een contractuele band met de bezetter van de plaats'. Met dit doel vervangt art. 37 van de Wet van 7 februari 2003 het enige artikel van de Wet van 22 februari 1965 waarbij de parkeergelden die de gemeenten mogen opleggen gedefinieerd worden als tegenprestatie voor het ter beschikking stellen van parkeerplaatsen^[31] . De overtredingen kunnen worden opgesteld krachtens de politie over het wegverkeer, maar overtreders krijgen geen strafrechtelijke boete. De heffingen vinden hun basis in het feit dat het voertuig langer dan voorzien een parkeerplaats bezet houdt. Het artikel vermeldt expliciet dat deze heffing niet wordt gebruikt als een sanctie, maar als een tegenprestatie voor een geleverde dienst. Bijgevolg vertoont het niet de aard van een sanctie maar past het in de contractuele verhouding tussen de gemeente en de persoon die de ter beschikking gestelde plaats inneemt^[32] . Het zouden dan ook in eerste instantie de gemeentelijke overheden en niet langer de politiediensten moeten zijn die erop nazien dat de reglementen terzake worden nageleefd.

De verantwoording van de decriminalisering ligt erin dat de overtredingen geen hinder vormen voor de vlotheid van het verkeer, noch een bijzonder gevaar opleveren^[33] .

Een aantal problemen wordt in dit perspectief aangekaart. Uit de terminologie van de Verkeersveiligheidswet kan niet duidelijk worden afgeleid welke inbreuken precies worden gedecriminaliseerd. Er zijn verschillende interpretaties over welke bepalingen onder de beschrijving in de Verkeersveiligheidswet vallen. Op 14 januari 2004 antwoordde de minister van Mobiliteit op een mondelinge vraag van de heer De Padt dat de decriminalisering geen betrekking heeft op het langdurig parkeren neergelegd in art. 27.5 Wegcode^[34] . De minister van Justitie en het College van Procureurs-Generaal daarentegen menen dat langdurig parkeren een variant is van het parkeren voor beperkte tijd en dat het hele artikel met inbegrip van 27.5 wordt gedecriminaliseerd^[35] . Hoewel deze discrepantie inmiddels is weggewerkt, doordat de minister van Mobiliteit zich bij de mening van de anderen heeft aangesloten, blijven er verdere onduidelijkheden bestaan^[36] . Ook artikel 26 van de Wegcode betreffende het halfmaandelijks beurtelings parkeren in gans een bebouwde kom valt volgens het College van Procureurs-Generaal onder de decriminalisatie van art. 29, § 2 tweede lid Wegverkeerswet, maar hierover bestaat nog geen consensus^[37] . Tevens geeft art. 5 jo 70 over de verkeersborden betreffende het stilstaan en het parkeren aanleiding tot discussie. De onenigheid over welke bepalingen juist zijn gedecriminaliseerd, is niet louter theoretisch gekrakeel. De gemeenten moeten van het gewest de goedkeuring krijgen om retributies te kunnen heffen^[38] . Deze goedkeuring blijft omwille van de onenigheid uit voor een paar bepalingen over de parkeerovertredingen. De Vereniging van Steden en Gemeenten namelijk vindt dat deze nog steeds strafrechtelijk moeten worden gesanctioneerd. Deze mening wordt niet door het College van Procureurs-Generaal gedeeld dat heeft meegedeeld dat de overtreding niet meer strafrechtelijk wordt vervolgd. Met betrekking tot de bestreden overtredingen ontstaat een de facto straffeloosheid, met de ondermijning van het gehele parkeerbeleid van de gemeentes tot gevolg. Het tweede probleem is fundamenteler van aard. Omdat er in de uitvoeringsbesluiten geen overgangsbepaling is voorzien, impliceert de verplichte retroactieve toepassing van deze decriminaliserende bepaling het einde van alle hangende strafzaken die een van deze inbreuken tot voorwerp hebben, zelfs als het inbreuken betreft gepleegd voor 1 maart 2004^[39] . Het kan moeilijk de bedoeling van de wetgever zijn geweest om de strafvervolging voor deze overtredingen te laten vervallen.

Het derde probleem heeft te maken met de aard van de sanctionering. Er is reeds een polemiek gaande over de kwalificering van heffing als belasting of retributie. De aanpassing van de Gemeentewet voert in art. 119bis bovendien de mogelijkheid in om de niet betaalde retributies te bestraffen met een administratieve boete^[40] . De Gemeentewet spreekt zeer duidelijk over het opleggen van een administratieve boete die in de plaats komt van de heffing. Dit brengt de volgende knelpunten met zich mee. De gemeenten wordt de keuze gelaten om een bepaald systeem in te voeren. Deze keuze op zich kan reeds tot rechtsonzekerheid leiden tussen de verschillende politiezones. Omdat de beslissende entiteit de gemeente is, worden politiezones, die meerdere gemeenten omvatten, met het bijkomende probleem geconfronteerd dat onderling moet worden uitgemaakt welk systeem wordt gehanteerd. Bij onenigheid tussen de gemeenten is het zeer moeilijk voor de diensten op het veld te weten welk regime ze waar moeten toepassen. Echter, wegens de gemeentelijke autonomie zijn er geen duidelijke bepalingen waarop het beleid kan worden gebaseerd. In concreto hebben de gemeenten het laatste woord in de keuze voor een retributiesysteem of voor een belasting. Welke de keuze ook zij, vaststaat dat in de gemeentelijke reglementen transparantie moet worden verschaft over de aard van de heffing of boete en welke bepalingen en rechtswaarborgen er vervolgens op van toepassing zijn. Een bedenking die bij de decriminalisering van de overtredingen in het kader van de te bieden rechtswaarborgen kan worden gemaakt is welke de gevolgen van het toepasselijke regime zijn op de vaststelling van de overtreding zonder dat de identiteit van de overtreder bekend is. Met andere woorden, mag zonder meer een bestuurlijke boete aan de kentekenhouder worden opgelegd? Bij de vaststelling van de parkeerovertreding wordt de overtreder vaak niet aangetroffen. De retributie wordt aan de eigenaar van het voertuig, de kentekenhouder, opgelegd. Zoals vermeld blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de Verkeersveiligheidswet dat het bij de heffing gaat om een bijdrage gebaseerd is op het innemen van de parkeerplaats door het voertuig. Vanuit dit standpunt lijkt het me aannemelijk dat de aanslag geoorloofd is, zonder dat moet worden aangetoond dat de bestuurder degene is die de parkeerplaats in beslag heeft genomen^[41] . Bij niet betaling van de heffing kan bijgevolg de eigenaar worden aangesproken om de opgelegde som te voldoen. De rechtsgrond is in dit geval het niet betalen van een heffing op het voertuig. Tot op heden wordt door de gemeenten gebruik gemaakt van deze methode. Door de invoering van de bestuurlijke sanctie volgens artikel 119bis GemW kan zich een probleem stellen over de toepasselijkheid van het schuldvermoeden van de eigenaar van het voertuig. Er is in de wetgeving met betrekking tot de bestuurlijke boete geen bepaling voorzien die stelt dat bij een onbekende overtreder de eigenaar van het voertuig moet worden beboet. De wetgeving spreekt enkel over de 'overtreder'. Mag onder deze omstandigheden de bestuurlijke boete onmiddellijk aan de kentekenhouder worden opgelegd en op welke manier moet de bewijslast dan worden verdeeld? De onduidelijkheid over de wettelijke waarborgen voor het opleggen van de 'boete', de keuze tussen de belasting en retributie en de gehanteerde terminologie in de wetgeving zorgen voor verwarring. Enige duidelijkheid hieromtrent binnen de wetgeving is geboden.

Bestraffing 'sui generis': Het bevel tot betaling

Een op zijn minst merkwaardige figuur die de Verkeersveiligheidswet in het leven roept, is het zogenaamde bevel tot betaling. Het artikel 31 voegt aan de Wegverkeerswet de artikelen 65bis en 65ter toe die op verschillende vlakken ingrijpende wijzigingen doorvoeren. Wegens het ontstaan van juridische problemen tijdens de totstandkoming van de wet, is het bevel tot betaling nog steeds niet ingevoerd^[42] . Omdat het om een nieuwe procedure gaat, die een evenwichtsoefening vormt op het spanningveld tussen de beoogde doelstellingen van de wetgever en de praktische en juridische haalbaarheid van deze doelen, wordt deze in de bespreking opgenomen. In dit werk worden enkele zwakheden van het bevel tot betaling besproken die tevens exemplarisch zijn voor bepaalde andere bestraffingsmodaliteiten^[43] .

Ratio legis en de wettelijke bepaling

Het hoofdmotief voor de invoering van de beschreven procedure, is de verlichting van de werkdruk van de strafrechtelijke actoren, waarbij de onmiddellijke inning en de minnelijke schikking als onvoldoende effectief worden geacht. De regering noemt de voorgestelde procedure in de Memorie van Toelichting een 'sui generis'-procedure voor bepaalde verkeersinbreuken, vastgesteld door middel van geautomatiseerde apparaten of technische hulpmiddelen. Hierdoor is het mogelijk een aparte afhandeling en een nieuwe rol voor het Openbaar Ministerie voor deze overtredingen in het leven te roepen^[44] . Volgens de wettekst is het bevel tot betaling een bevel gericht aan de overtreder, opgelegd door de procureur, tot betaling van een geldsom als straf voor het stellen van een door de Wegverkeerswet verboden handeling. Het kan uitsluitend in de in paragraaf 1 omschreven omstandigheden opgelegd worden. Het gaat om § 1, 1° snelheidsovertredingen, § 1, 2° de negatie van rode stoplichten en § 1, 3°, 4° om alcohol- en drugsintoxicatie. Verder stelt paragraaf 1 als bijkomende vereisten dat het bevel tot betaling moet worden opgelegd in de gevallen zonder schade aan derden en voor zover de vaststelling van de overtredingen is gebeurd op geautomatiseerde wijze of met behulp van een technisch hulpmiddel. Het bevel tot betaling kan bijgevolg enkel opgelegd worden voor overtredingen die geen directe gevolgen voor derden met zich mee brengen. De voorwaarde van de geautomatiseerde vaststelling is ingevoerd omwille van de duidelijkheid en de nagenoeg onweerlegbaarheid van de vaststelling als bewijsstuk. Zodra aan deze voorwaarden voldaan is, is de procureur verplicht het bevel tot betaling op te leggen. Bovendien levert het een executoriale titel op, waardoor bij wanbetaling de uitvoering van de eraan gekoppelde sanctie afdwingbaar wordt zonder dat de zaak bij het gerecht aanhangig moet worden gemaakt.

In de nieuwe wetgeving in België wordt het bevel tot betaling op zichzelf nog steeds gepercipieerd als straf voor het begaan van een verkeersovertreding. Er wordt in de nieuwe wet van 2003 niet gesproken van gedragingen, die, zoals de Nederlandse Wet Mulder, uit het strafrechtelijke bestel worden gehaald, maar over zware en lichte overtredingen die bestraft worden met een bevel tot betaling^[45] . Het verkeersdelict dat onder de nieuwe Belgische regeling valt, wordt wel degelijk als een strafbaar feit gekwalificeerd, waarvoor bestraffing noodzakelijk is.

Het schuldvermoeden van de overtreder

Wanneer is vastgesteld dat een gedraging is verricht door een bekende bestuurder, wordt de sanctie opgelegd aan deze persoon. Wanneer daarentegen het kenteken van het voertuig waarmee de overtreding werd begaan werd geregistreerd zonder dat de bestuurder werd herkend, moet er ook actie ondernomen kunnen worden. De onverkorte doorwerking van het onschuldbeginsel in het strafrecht houdt in dat een wettelijk vermoeden van schuld niet kon worden afgeleid uit het bezit of gebruik van een motorvoertuig^[46] . De toepassing ervan bracht met zich mee dat heel wat bestuurders vrijuit gingen indien de bestuurder niet kon worden geïdentificeerd op het tijdstip van de inbreuk. Wanneer er geen mogelijkheid zou zijn ook deze gevallen te bestraffen, zou iedere bestuurder zich zo snel mogelijk uit de voeten maken. Met name voor registratie van overtredingen met behulp van een geautomatiseerd middel zou dit grote bewijstechnische problemen teweegbrengen. De vastgestelde overtreding kan aan niemand worden toegeschreven zodat er geen gevolg aan kan worden gegeven.

De Wegverkeerswet voorziet in een oplossing van dit probleem doordat in art. 67bis de mogelijkheid is opgenomen de bestuurder op te sporen via het kenteken. Eens de overtreding is geregistreerd door een snelheidscamera wordt de houder van de nummerplaat geïdentificeerd via de nationale dienst voor de inschrijving van voertuigen. Indien de bestuurder niet kan worden geïdentificeerd, wordt de inbreuk op de Wegverkeerswet en haar uitvoeringsbesluiten vermoed te zijn begaan door de titularis van de nummerplaat^[47] . Deze methode wordt met een aantal waarborgen omringd om een aantal problemen te ondervangen. Ten eerste staat het registreren en fotograferen op gespannen voet met de wet op de privacy. Vanaf 1990 is er daarom een omzendbrief betreffende de bijzondere opsporingstechnieken van kracht die is vervat in de privacywetgeving van 8 december 1992. Tien uitgangspunten van de wet zijn van toepassing op de informatie verstrekt door een fototoestel als door een camera. Deze houden in dat de beelden enkel voor rechtmatige doeleinden mogen worden gebruikt die voorafgaandelijk bekend zijn bij de nationale privacycommissie. De beelden moeten op een eerlijke en wettige wijze verkregen en verwerkt worden. Het nemen van de beelden moet proportioneel of ter zake dienend zijn, ze moeten juist en volledig zijn en mogen niet langer bewaard worden dan nodig. Zodra aan deze voorwaarden is voldaan, wordt het recht op privacy van de overtreder niet geschonden en is het nemen van foto's wettelijk toelaatbaar.

Vervolgens geldt dat, hoewel het schuldvermoeden als uitgangspunt wordt gehanteerd, de mogelijkheid tot weerlegging van het begaan van de overtreding altijd open blijft. Niet aansprakelijk is de eigenaar die aannemelijk maakt dat hij het voertuig niet bestuurd heeft, waarbij het vermoeden van schuld met elk middel kan worden weerlegd.

Deze wijziging voorkomt dat de opsporingsambtenaar eerst een onderzoek moet instellen naar de identiteit van de overtreder alvorens hij de boete kan opleggen^[48] . Om aansprakelijkheid te ontlopen, moet de gesanctioneerde stappen ondernemen. Hoewel de aansprakelijkheid niet onherroepelijk is, is het altijd aan de titularis van de nummerplaat om een redelijke twijfel te wekken over de identiteit van de bestuurder^[49] . Hij moet hier niet zo ver in gaan dat hij zijn onschuld moet aantonen^[50] . Bovendien is aan art. 67bis Wegverkeerswet geen strafbepaling toegevoegd indien de eigenaar niet de naam van de bestuurder doorgeeft. Het is voldoende dat hij duidelijk maakt dat hij niet gereden heeft, zonder dat hij de overtreder moet aanduiden.

De overtuiging dat het bestrijden van verkeersdelinquentie een maatschappelijke doelstelling is waarvoor binnen zekere grenzen een afwijking van het vermoeden van onschuld gerechtvaardigd is, komt ook in andere wetgeving tot uiting. Zo laten art. 6 en 7 EVRM deze mogelijkheid tot natrekking, indien de bestuurder niet gekend is, open. Opmerkelijk is dat de regering bij het bevel tot betaling juist deze mogelijkheid uitsluit.

Het bevel tot betaling stelt namelijk een aantal bijkomende voorwaarden om tot aansprakelijkheid te kunnen concluderen. Voor de toepasbaarheid van het bevel tot betaling moet de procureur onbetwistbaar de identiteit van de overtreder en de materialiteit der feiten verifiëren. De materialiteit van de feiten duidt op het beantwoorden van de gestelde feiten aan de delictsomschrijving, de identiteit van de overtreder slaat op de persoon die de overtreding begaan heeft. Het principe van het schuldvermoeden wordt teniet gedaan door het opleggen van deze voorwaarde van onbetwistbaarheid waardoor de procureur de verplichting heeft zich ervan te vergewissen dat de feiten daadwerkelijk door de overtreder zijn begaan. Indien hij de bestuurder niet kan achterhalen is niet voldaan aan de voorwaarden en kan geen bevel tot betaling worden opgelegd. De hele ratio voor de invoering van artikel 67bis Wegverkeerswet om de handhavers toe te laten overtredingen te bestraffen met behulp van geautomatiseerde registratie wordt mijns inziens hier verlaten.

De Memorie van Toelichting stelt dat het bevel tot betaling een noodzaak is voor het verhogen van de effectiviteit van het huidige handhavingsbeleid. Voor een bepaling die in het leven wordt geroepen om de handhaving effectiever te laten verlopen lijkt mij de gedachtegang op zijn minst bizar^[51] . In plaats van het schuldbeginsel los te laten, een van de frequent aangehaalde redenen voor de invoering van een bestuurlijke boete ter verbetering van de efficiëntie, wordt hier het tegenovergestelde gedaan. Er wordt teruggegaan naar het bewijzen van de identiteit van de overtreder vooraleer de straf mag worden opgelegd. Voor de regering echter stelt dit loslaten van het schuldvermoeden zoals in art. 67bis Wegverkeerswet is opgenomen geen probleem omdat, volgens haar, door de geautomatiseerde vastlegging van de overtreder er weinig discussie zal rijzen. Bij de vaststelling van alcoholintoxicatie of drugsintoxicatie door middel van een bloed- of ademanalyse, zullen er inderdaad weinig betwistingen plaatsvinden. Het bewijs van de materialiteit der feiten en de identiteit van de overtreder zoals ingevoerd in het bevel tot betaling zijn in deze gevallen meestal aanwezig. Hoewel de redenering voor deze overtredingen misschien niet onbegrijpelijk is, lijkt ze mij in andere situaties evenwel kort door de bocht genomen. Ondanks het vertrouwen van de regering in de duidelijkheid van de geautomatiseerde vaststelling, kan wat betreft de andere overtredingen een vraagteken geplaatst worden bij deze voorwaarde van het onderzoek naar de materialiteit van de feiten en de identiteit van de overtreder. Zo lang bij snelheidsovertredingen en de roodlichtnegatie de bestuurder bekend is, is er geen probleem wie bestraft moet worden. Enkel de materialiteit van de feiten moet bewezen worden. Om dit te kunnen garanderen maken de politiediensten bij de controles enkel gebruik van gehomologeerd en geldig materiaal om te kunnen antwoorden op betwistingen van de overtreder. Hiertoe dient de politieagent in elk proces-verbaal het merk, het fabricatienummer, het nummer van de homologatie van het toestel, de aanduidingen inzake het verstrijken van de geldigheidsduur, de gebruiksvoorwaarden, de referenties van het protocol tot instemming voorzien bij art. 5 § 1 van het KB van 11 oktober 1997, te vermelden ingeval van vaststelling met behulp van een vast automatisch werkend toestel bij afwezigheid van een bevoegde persoon^[52] . Echter, in geval dat de overtreder niet bekend is bij de handhavingsdiensten moet de procureur op zoek gaan naar de overtreder. Dit moet hij doen door een onderzoek in te stellen waarbij de bewijsplicht op hem rust. Dit druist in tegen de ratio achter het bevel tot betaling dat een verlichting van de werklast van de handhavingsdiensten zou moeten bewerkstelligen.

Wanneer naast de effectieve bestrijding van verkeersdelinquentie als motivering voor het invoeren van het bevel tot betaling de Nederlandse wetgeving wordt aangehaald, lijkt het loslaten van art. 67bis Wegverkeerswet voor het bevel tot betaling geen steek meer te houden. Art. 67bis Wegverkeerswet houdt vast aan het schuldvermoeden dat de overtreding is begaan door de houder van de nummerplaat indien het voertuig is ingeschreven op naam van een natuurlijke persoon. De Nederlandse Wet Mulder gaat verder dan dat en koppelt het schuldbeginsel los van het opleggen van de boete. De kentekenhouder van het voertuig is aansprakelijk voor de op kenteken geconstateerde overtreding. Zelfs de omstandigheid dat hij de bestuurder bekend kan maken, bevrijdt hem niet van de verplichting de boete te betalen. De reden dat de Belgische wetgeving met art. 67bis Wegverkeerswet niet zo ver gaat ligt in de Belgische recidiveregeling. De betaling in het Nederlandse systeem houdt geen aanrekening van schuld in. Er wordt geen rekening mee gehouden om recidive te bepalen^[53] . In België daarentegen moet worden nagegaan wie de overtreding begaan heeft om recidive te kunnen bepalen die zorgt voor een variatie in de straffen en strafmaat.

Uit het voorgaande blijkt dat het loslaten van het principe van het weerlegbare vermoeden van de identiteit en de juistheid van de vastgestelde feiten wat betreft het bevel tot betaling, niet in de redenering van de verkeersveiligheidswet past. Zonder een uitspraak te doen over de wenselijkheid ervan lijkt het loslaten van het schuldvermoeden bij het bevel tot betaling me op zijn minst een merkwaardige wending bij een bestraffingsmodaliteit ingericht om de handhaving effectiever te maken. Als laatste opmerking wordt de vraag gesteld of het redelijk is dat de overheid verplicht wordt op alle mogelijke manieren contact te zoeken met verdachten, indien het gaat om het bevel tot betaling, terwijl het schuldvermoeden wel wordt gehandhaafd bij de vaststelling van de overtreding op een andere manier.

De positie van het Openbaar Ministerie

In de gevallen die ressorteren onder deze nieuwe procedure, poneert het ingevoegde artikel 65bis § 1: 'In dat geval beschikt de procureur des Konings niet over de bevoegdheid om geen bevel tot betaling op te leggen' en verder stelt het ontworpen artikel 65bis § 1 laatste lid dat 'strafrechtelijke vervolging en toepassing van hoofdstuk III van titel I van boek II van het Wetboek van Strafvordering worden uitgesloten ten aanzien van overtredingen die overeenkomstig artikel 65bis met een bevel tot betaling van een geldsom worden gesanctioneerd'^[54] . Met andere woorden rust op de procureur de verplichting om onder de in het artikel beschreven omstandigheden een bevel tot betaling op te leggen, wat een uitsluiting inhoudt van de vervolgingsopportuniteit van de procureur. Dit staat in contrast met het bepaalde in artikel 151 GW dat een grondwettelijke grondslag geeft aan de bevoegdheid van de procureur des Konings en luidt: 'Het Openbaar Ministerie is onafhankelijk in de individuele opsporing en vervolging, onverminderd het recht van de bevoegde minister om de vervolging te bevelen en om de bindende richtlijnen van het strafrechtelijke beleid, inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid, vast te leggen'.

Op de vraag van de Raad van State naar de rechtvaardiging van de procedure^[55] repliceert de regering dat de overtredingen waarop de nieuwe procedure van toepassing is een 'sui generis'-procedure inhoudt die het midden houdt tussen een zuiver administratiefrechtelijk sanctioneringsysteem en het klassieke penale afhandelingsysteem^[56] . Het voordeel van de voorgestelde combinatie is volgens de regering gelegen in het gebruik van de parketmagistratuur die garantie biedt op een behoorlijke procesvoering en een eerbiediging van de rechten van de verdediging. De administratiefrechtelijke bijdrage ligt hierin dat er een snelle, eenvormige en adequate afhandeling mogelijk is van de vastgestelde overtredingen door ambtenaren^[57] . Door het in het leven roepen van deze nieuwe procedure stelt de regering artikel 151 GW buiten werking omdat het Openbaar Ministerie, volgens haar redenering niet in de strafvervolgende hoedanigheid wordt ingezet, maar als administratieve instantie^[58] . Echter de rol van het Openbaar Ministerie als beschermer van de rechten van de verdediging is enkel mogelijk wanneer het in staat is zelf beslissingen te nemen aangaande verdere vervolging. Zolang het bevel tot betaling binnen het strafrecht blijft, dient de procureur des Konings de vervolging te bevelen. Deze redenering kan eveneens worden afgeleid uit het advies van de Raad van State van 8 november 2001 over de voorgenomen wijziging van het decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening met betrekking tot de rechtsfiguur van het vergelijk (decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening). De Raad van State stelde ook hier voor een systeem in te voeren waarbij de ambtenaren een vergelijk met de overtreder konden voorstellen, enkel nadat het Openbaar Ministerie de kans had gekregen om binnen een bepaalde termijn te beslissen dat er aanleiding is om de betrokkene strafrechtelijk te vervolgen^[59] .

Gelijkheid en non-discriminatie

In zijn commentaar op het wetsvoorstel heeft de Raad van State tevens bedenkingen over de grondwettelijkheid van het artikel 31 Verkeersveiligheidswet. Art. 10 GW bevat het gelijkheidsbeginsel, art. 11 GW het non-discriminatiebeginsel. In het licht van deze artikelen moeten dezelfde overtredingen op dezelfde manier vervolgd worden, immers gelijke gevallen vereisen gelijke behandeling. Het enkele feit dat dezelfde overtredingen op een andere manier vastgesteld zijn, doet aan dit principe geen afbreuk.

Door het artikel 31 van de nieuwe wet ontstaat er een onderscheid in de sanctionering van dezelfde overtredingen, vastgesteld door een geautomatiseerde camera en door bijvoorbeeld een bevoegde politieman. Indien een automatische camera een overtreding van de roodlicht-wetgeving of de snelheidswetgeving registreert, volgt er het verplichte bevel tot betaling. Maar indien een politieagent dezelfde overtreding vaststelt, heeft de procureur de vrijheid al dan niet gevolg te geven aan de vastgestelde overtreding, gaande van de aanbieding tot minnelijke schikking tot dagvaarding^[60] . In de praktijk ontstaat er voor de in artikel 65bis § 1 vermelde overtredingen een discrepantie tussen de vaststelling van de overtreding door middel van waarneming van bevoegde personen en van geautomatiseerde apparatuur. In beide gevallen gaat het om identieke overtredingen, die enkel op een verschillende manier worden vastgesteld. De regel dat gelijke overtredingen een gelijke behandeling moeten krijgen, wordt hier met voeten getreden.

De regering argumenteert in de Memorie van Toelichting dat de keuze van procedure voor de afhandeling van een inbreuk vrij is, voorzover de verschillen in behandeling berusten op objectieve gronden^[61] . Op basis van dit principe is het toegestaan in artikel 31 Verkeersveiligheidswet een nieuwe procedure in het leven te roepen. De volgende argumentatie moet deze stelling onderbouwen: Ten eerste laat de vaststellingswijze opening voor een zeer kleine foutenmarge. Moest dit toch voorkomen, dient de procureur als waarborg voor de juistheid van de feiten. Wanneer er over het bestaan van de feiten, noch over de identiteit discussie kan zijn, is de procureur verplicht het bevel tot betaling op te leggen^[62] . Is dit niet het geval, dan is aan de voorwaarden voor de toepasselijkheid van de wet niet voldaan en moet de procureur handelen op grond van de andere bestaande wetgeving. Ten tweede zijn enkel de drie meest voorkomende overtredingen in het systeem ondergebracht. De massa van de overtredingen en de hardnekkigheid van de overtreders, zorgen voor een objectieve reden. Ten derde rechtvaardigt de ernst van de overtredingen een hard en efficiënt optreden, zoals uitgewerkt in de procedure^[63] . De analyse laat in het midden of de aangehaalde argumentatie voldoende is om een ongelijke behandeling te rechtvaardigen. Met dit antwoord echter beantwoordt de regering de grondwettelijke opmerkingen van de Raad van State niet ten gronde. Bovendien staat door de argumentatie de erkenning van de regering vast dat de nieuwe procedure een ongelijke behandeling van dezelfde overtredingen in het leven roept.

Besluit

De wijzigingen zoals doorgevoerd door de Verkeersveiligheidswet zorgen voor een grondige hertekening van het sanctioneringsmodel van verkeersinbreuken. Als gevolg hiervan worden we zowel op strafrechtelijk als op bestuursrechtelijk vlak met een aantal problemen geconfronteerd.

De regeling van de straffen die binnen het strafrechtelijke luik vallen vertoont nog de nodige lacunes zoals onder meer is aangetoond in de bespreking van de regeling van het verval van het recht tot sturen. De eerste uitspraken van en vragen aan het Arbitragehof tonen aan dat er niet steeds eensgezindheid bestaat omtrent de wettelijkheid van de neergelegde bepalingen. Hetzelfde kan opgemerkt worden met betrekking tot de bestuurlijke overtredingen. Vooral het ontbreken van overgangsbepalingen wordt hier als problematisch ervaren. Opvallend is ook het gegeven dat enkel een aantal parkeerovertredingen die als niet hinderlijk en niet gevaarlijk worden beschouwd daadwerkelijk uit het strafrecht worden gehaald. De wetgeving voorziet echter niet in een andere regeling zodat er onduidelijkheid bestaat over het regime dat hierop van toepassing is. De kwalificatie van de bestuurlijke afhandeling als een retributie of als een echte boete heeft gevolgen voor het toepasselijke regime. Zelfs wanneer de keuze voor een bepaalde figuur gemaakt is, is de regelgeving zo verwarrend dat de praktische uitwerking van een beleid quasi onmogelijk is. Naast de overtredingen die gedecriminaliseerd worden, zijn er overtredingen die niet aan de vereisten voor een decriminalisatie voldoen. Omdat deze volgens de redenering van de regering niet zonder de inschakeling van het strafrecht kunnen worden afgehandeld, wordt het bevel tot betaling in het leven geroepen. Ondanks het feit dat er voor de overtredingen geen volledige bestuurlijke afhandelingprocedure wordt nagestreefd, voelt de regering zich genoodzaakt ter wille van de efficiëntie een alternatief te zoeken voor de bestaande strafrechtelijke procedures. De regering heeft er in dit geval voor geopteerd een aanpassing van de bestaande strafrechtelijke procedure door te voeren waarbij elementen uit het bestuursrecht geïntroduceerd worden.

Een van de grote knelpunten met een tussenvorm van sanctionering zoals ook het bevel tot betaling feitelijk is, is de positie van het Openbaar Ministerie. De vraag kan gesteld worden of de regeling, dat de strafvordering vervalt, verenigbaar is met de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie. Door dit verval wordt het Openbaar Ministerie de pas afgesneden^[64] . Zulke bepalingen zijn moeilijk verenigbaar met de beginselen die het optreden van het Openbaar Ministerie beheersen^[65] . Tevens zorgen de voorwaarde van de onbetwistbaarheid van de identiteit en de verenigbaarheid met de grondwet voor de nodige discussies.

Op juridisch vlak zijn er in de nieuwe Verkeersveiligheidswet nog diverse obstakels te overbruggen, maar er kan ook de vraag worden gesteld in welke mate de veranderingen bijdragen tot de beoogde doelen. Het doel van de wetgever om een polemiek op gang te brengen met de invoering van de nieuwe Verkeersveiligheidswet lijkt alleszins gelukt. Het is echter de vraag of deze discussie tot de beoogde bewustwording van de bevolking tegenover de eigen verantwoordelijkheid van zijn onvoorzichtige gedrag zal leiden. Hoewel de wijzigingen met betrekking tot de decriminalisering en andere afhandeling van de overtredingen als taak hebben de effectiviteit van de handhaving te bevorderen, is het mogelijk dat ze misschien het tegenovergestelde signaal geven. Enerzijds wordt de strafmaat van de strafrechtelijke sancties de facto verhoogd. Reeds bij de bespreking van de hoge boetes werd gewaarschuwd dat de wet op deze manier haar doel voorbij zou kunnen schieten^[66] . Zo werd gemeld dat het wetsontwerp door de bevolking gepercipieerd zou worden als de wet van de hoge boetes. Anderzijds wordt de afschaffing van de gevangenisstraf en de invoering van alternatieve bestraffing vaak vereenzelvigd met de overtuiging dat deze gedragingen niet voldoende afkeurenswaardig zijn om strafrechtelijk te vervolgen. Als de wetgever er al op deze manier over denkt zal de 'gewone man in de straat' er zeker niet wakker van liggen om een dergelijke inbreuk te begaan. De inconsistente houding van de wetgever kan de bevolking ertoe brengen de strengere straffen als niet evenredig met de gedraging te ervaren. Door de hoger vermelde discrepantie tussen de bedoeling van de wetgever en het signaal dat uitgezonden wordt door de alternatieve sanctioneringsmodaliteiten, vinden deze hoge boetes geen rechtvaardiging in de ogen van de bevolking. Op dit ogenblik heeft het er alle schijn van dat de nieuwe bestraffingsmethoden een algemene weerstand van de rechtsonderhorigen oproepen, die het maatschappelijke draagvlak van de nieuwe verkeerswetgeving verkleint. Deze weerstand legt een hypotheek op de bestaanskansen van de wetgeving. Zo werd, mijns inziens mede onder druk van de publieke opinie, op de regeringstop te Oostende van 20 en 21 maart 2003 beslist om enkele zware overtredingen terug onder te brengen in de categorie van de gewone overtredingen omdat de straf ervan als te zwaar werd ervaren^[67] .

Ondanks de goede intenties die aan de wetgeving ten gronde liggen, blijven knelpunten bestaan die een hypotheek leggen op het slagen van het beleid. Bewust van de problemen omtrent de Verkeersveiligheidswet, wil de regering zo snel mogelijk reeds een eerste evaluatie van de Verkeersveiligheidswet doorvoeren, met het oog op het verbeteren van een aantal anomalieën. Naast het aanpassen van de wetgeving zou deze aanpak een positievere houding tegenover de Verkeersveiligheidswet moeten bewerkstelligen.

[1] Met dank aan het Steunpunt Verkeersveiligheid en aan advocaat-generaal Kenis, substituut procureur Stinckens en prof. dr Van Daele voor het lezen en becommentariëren van de eerste draft.

[2] Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van Toelichting, Parl. st. Kamer, 2001-2002, nr 1915/1, p. 17 (WVV); Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, evocatieprocedure, verslag namens de commissie voor financiën en voor de economische aangelegenheden uitgebracht door de heer Ramoudt en mevrouw Kestelyn-Sierens, Parl. st. Senaat, 2002-2003, nr 1402/3, p. 3.

[3] De facto wordt de gevangenisstraf voor 8 overtredingen behouden. Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van Toelichting, Parl. st. Kamer, 2001-2002, nr 1915/001, p. 6, 12; T. Papart, Premiers commentaires de la loi du 7 février 2003 portant diverses dispositions en matière de sécurité routière. La récréation est finie, Révue Générale des Assurances et des Responsabilités, 2003, p. 6; K. Dusesoi, Nieuwe bepalingen met betrekking tot het wegverkeer, RABG, 2003, p. 379.

[4] Zo blijft er voor delicten met vluchtmisdrijf en bepaalde gevallen van recidive de mogelijkheid tot veroordeling tot een gevangenisstraf behouden; M. Dantinne, Délinquance routière: armes de choix ou choix des armes, Chronique de criminologie, 2003, p. 340.

[5] K. Dusesoi, a.w., 2003, p. 379.

[6] K. Dusesoi, a.w., 2003, p. 379.

[7] R. 19/04 van het Hof van Beroep te Gent, betreffende de Wet van 7 februari 2003 houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid.

[8] R. 19/04.

[9] Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer (Wegverkeerswet).

[10] Art. 38 § 4 Verkeerswet; Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van Toelichting, Parl. st. Kamer, 2001-2002, nr 1915/001, p. 6, 14.

[11] Het Arbitragehof is het Belgische Grondwettelijke Hof dat exclusief bevoegd is om te oordelen of de wetskrachtige normen in overeenstemming zijn met de Grondwet (art. 8-32, 170, 172 en 191) en dat oordeelt over de regels houdende de verdeling van de bevoegdheden van de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten. Alle rechtscolleges voor dewelke een schending van de bevoegdheidsverdelende regels of de van de art. 10, 11 en 24 GW door een wet, decreet of ordonnantie worden opgeworpen moeten het Arbitragehof verzoeken over deze vraag uitspraak te doen en het arrest is bindend in de zaak die tot de vraag aanleiding heeft gegeven. Tegen de beslissing van het Arbitragehof over een prejudiciële vraag kan geen rechtsmiddel worden aangewend. Wanneer het hof een schending heeft vastgesteld, blijft de norm in de rechtsorde bestaan. Wel begint een termijn van zes maanden te lopen voor het instellen van een beroep tot vernietiging van de betrokken norm.

[12] Pol. Rb. Luik, vonnis 7 juni 2004: prejudiciële vraag.

[13] Arbitragehof, arrest nr 45/2005, 23 februari 2005.

[14] Richtlijn 19/04.

[15] S. Vandromme, Toepassing in de tijd van de Wet van 7 februari 2003 houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Verkeer, aansprakelijkheid en verzekering, 2004, p. 291; K. Dusesoi, a.w., 2003, p. 338; Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, tekstontwerp aangenomen in de plenaire vergadering en overgezonden aan de senaat, Parl. st. Kamer, 2002, nr 1915/009, p. 10.

[16] Parl. st. Senaat, 1962-1963, nr 68, p. 9; Parl. st. Kamer, 1989-1990, nr 1062/7, p. 65.

[17] K. Dusesoi, a.w., 2003, p. 383; M. Dantinne, a.w., 2003, p. 342.

[18] Arbitragehof, arrest 156/2004, 22 september 2004.

[19] Arbitragehof, arrest 154/2004, 22 september 2004.

[20] K. Dusesoi, a.w., 2003, p. 383.

[21] S. Vandromme, a.w., 2004, p. 291.

[22] Voor een overzicht zie R. 19/04.

[23] M. Dantinne, a.w., 2003, p. 342.

[24] KB van 22 december 2003 tot aanwijzing van de zware overtredingen per graad van de algemene reglementen genomen in uitvoering van de wet betreffende de politie over het wegverkeer.

[25] Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van toelichting, Parl. st. Kamer, nr 1915/001, 2001-2002, p. 10.

[26] Voor een illustratie die de verandering van de boetes met zich meebrengt, zie bijlagen van het verslag van de commissie: Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Verslag namens de commissie voor infrastructuur, het verkeer en de overheidsbedrijven uitgebracht door de heer Daan Schalck, Parl. st. Kamer, 2002-2003, nr 1915/006.

[27] Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Verslag namens de commissie voor infrastructuur, het verkeer en de overheidsbedrijven uitgebracht door de heer Daan Schalck, Parl. st. Kamer, 2002-2003, nr 1915/006, p. 65.

[28] T. Papart, a.w., 2003, p. 8.

[29] D. van Daele, De afhandeling van verkeersstrafzaken na de wet van 7 februari 2003: een analyse van de procedure houdende het bevel tot betaling in het licht van de Nederlandse Wet, T. Mulder, Strafrecht, 2003, p. 167.

[30] Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van Toelichting, Parl. st. Kamer, 2001-2002, nr 1915/1, p. 11; Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Tekst aangenomen in plenaire vergadering en overgezonden aan de senaat, Parl.st. Kamer, 2002-2003, nr 1915/9, p. 5.

[31] De Raad van State heeft bedenkingen bij de mogelijkheid om de parkeerheffing als retributie te bestempelen; Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Advies van de Raad van State, Parl. st. Kamer, 2001-2002, nr 1915/5, p. 45; De Raad van State ziet niet welke de tegenprestatie van de retributie is, noch wie de retributieplichtigen zijn. Het is van oordeel dat een retributie geen middel kan zijn ter bestraffing van de niet-naleving van regels inzake wegverkeer.

[32] Wet van 7 februari 2003 houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van Toelichting, 1915/001, 2001-2002, p. 11.

[33] Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Memorie van Toelichting, Parl. st. Kamer, 2001-2002, nr 1915/1, p. 11; Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, evocatieprocedure, verslag namens de commissie voor financiën en voor de economische aangelegenheden uitgebracht door de heer Ramoudt en mevrouw Kestelyn-Sierens, parl. st. Senaat, 2002-2003, nr 2-1402/3, p. 46.

[34] Antwoord van minister Anciaux op de vragen van de heer van Campenhout (nr 1123) en de heer De Padt (nr 1212); integraal verslag, Commissievergadering nr 123, 14 januari 2004, CRIV 51 COM 123, p. 71-73; S. Vandromme, a.w., Verkeer, 2004, p. 284.

[35] Antwoord van minister Onkelinx op de vraag van de heer De Padt (nr 1836); integraal verslag, commissievergadering nr 184, 8 maart 2004, CRIV 51 COM 184, p. 3-5.

[36] Antwoord van minister Anciaux op de vraag van de heer De Padt (nr 1861); integraal verslag, Commissievergadering nr 193, 10 maart 2004, CRIV 51 COM 193, p. 37-39.

[37] Circulaire nr 11/2004 van november 2004 van de Procureurs-Generaal bij het hof van beroep te Gent.

[38] De toezichthoudende overheid moet de aanvullende reglementen goedkeuren.

[39] S. Vandromme, a.w., 2004, p. 284.

[40] Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe Gemeentewet (BS 23-7-2004); zie hierover N. Devos en L. Veny, Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet, NjW 2004, nr 77, p. 790-797. De gemeenten mogen een gemeentelijke administratieve sanctie instellen op gemeentelijke politiereglementen op het parkeren genomen in uitvoering van de verkeersreglementering zoals opgesteld in het politiereglement. De overtreding van het politiereglement bestaat uit het overschrijden van de toegestane parkeertijd, hetzij de niet betaling van het verschuldigde parkeergeld. Zie ook Cass. 6 september 1994, 28 maart 2003, 31 oktober 1995.

[41] Er wordt uitgegaan van de veronderstelling dat het opleggen van een retributie of een belasting geoorloofd is.

[42] K. Dusesoi, De inwerkingtreding van de Wet op de Verkeersveiligheid, RAGB, 2004, p. 95; Wellicht zal het bevel tot betaling nooit in werking treden. Inmiddels ligt een nieuw wetsontwerp, genaamd de beschikking tot betaling, in het federale parlement. Deze zou een aantal van de vermelde knelpunten ondervangen, doch ook over deze figuur zal nog inkt vloeien.

[43] Voor een analyse van art. 31 Verkeersveiligheidswet verwijs ik naar L. Deben, De procedure houdende het bevel tot betaling van verkeersstrafzaken geëvalueerd in het licht van de huidige afhandelingsprocedure, Panopticon, 2004, p. 5-26; L. Deben, Het verkeersvervolgingsbeleid: een juridische en beleidsmatige analyse van het verkeersvervolgingsbeleid zoals ingesteld door de nieuwe verkeersveiligheidswet, Steunpunt Verkeersveiligheid, Diepenbeek, 2003.

[44] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 17, 20.

[45] Art. 29 WPW (ingevoerd door de wet betreffende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid).

[46] Cass, 12 juni 1990, Arr. Cass. 89-90, nr 591.

[47] L. Boeynaems, De toerekening van inbreuken op het Wegverkeersreglement, Verkeer, aansprakelijkheid, verzekering, 2004, p. 369; hoewel het onverwachte uitspraak aanvaardt ook de correctionele rechtbank van Dendermonde dit uitgangspunt, Corr. Rb., 8 december 2003, Verkeer, aansprakelijkheid, verzekering, 2004, p. 367-370; p. 369.

[48] M. Barels, Hoofdlijnen van de Wet Mulder, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1999, p. 23.

[49] Cass, 17 maart 1999, AC 1999 nr 160.

[50] L. Boeynaems, a.w., 2004, p. 369.

[51] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 17: 'in 99 procent van de zaken kan er geen discussie zijn over de materialiteit der feiten vermits de vaststelling van de inbreuk omdat de politie gebruik maakt van bijkomende technische hulpmiddelen met volkomen controleerbare resultaten'.

[52] KB van 11 oktober 1997 betreffende de modaliteiten van het overleg voor de bepaling van de plaatsing en de gebruiksomstandigheden van vaste automatisch werkende toestellen in afwezigheid van een bevoegd persoon bestemd om op de openbare weg toezicht te houden op de naleving van de wet betreffende de politie over het wegverkeer en haar uitvoeringsbesluiten, (BS 24 oktober 1997); COL 3/2004 van het College van Procureurs-Generaal bij de hoven van beroep betreffende de uniforme tarifering van geldsommen waarvan de betaling de strafvordering doet vervallen, p. 8.

[53] Richtlijn 19/04.

[54] Parl. st. Kamer, 2002-2003, nr 1915/9, p. 14, 17. Hierdoor wordt het Openbaar Ministerie de bevoegdheid ontnomen artikelen 216bis (minnelijke schikking) en 216ter (bemiddeling in strafzaken) in te roepen. De regering volgt de volgende redenering: 'Om de reden dat er geen discussie bestaat over de materialiteit der feiten heeft de regering geopteerd voor een systeem waarbij de sanctie, in casu de geldboete, bijna automatisch volgt op de inbreuk. In de mate dat er over het bestaan der feiten geen betwisting is, verliest de procureur zijn opportuniteitsoordeel om al dan niet gevolg te geven aan de vaststelling. Hij moet dus in dat geval de sanctie die is voorzien, met name het oplegging van een geldsom middels een bevel tot betaling, opleggen'.

[55] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 19. Parl. st. Advies van de Raad van State, 2001-2002, nr 1915/1, p. 44.

[56] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 19.

[57] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 19.

[58] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 19.

[59] R. Mortier, Hoe sterk is de ketting ... twaalf jaar later?, RW, 2004, p. 1494; Decreet 8 maart 2002, Advies van de Raad van State.

[60] KB van 11 oktober 1992; COL 1/2003 van de Procureurs-Generaal waarbij het strafrechtelijke beleid inzake de opsporing van de vervolging van snelheidsovertredingen en de richting te geven aan de vervolging ervan wordt geregeld. Artikel 31 Verkeersveiligheidswet maakt bovendien geen onderscheid tussen zware en lichte overtredingen waaraan normaal gezien een verschillend gevolg wordt gegeven; er is een beleid dat roodlicht-negaties kunnen worden vervolgd voor de politierechtbank. Door de nieuwe procedure van het bevel tot betaling wordt de procureur des Konings de mogelijkheid tot vervolging ontnomen bij een geautomatiseerde vaststelling van de roodlicht-negatie.

[61] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 19. Hier verwijst de regering naar de vaste jurisprudentie van het Europees Hof van de Rechten van de Mens. Verder onderzoek naar de toepasbaarheid van de aangehaalde argumenten is vereist.

[62] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 20.

[63] Parl. st. Memorie van Toelichting, 2001-2002, nr 1915/1, p. 20.

[64] J. Mattijs, Een dwingende noodzaak het systematiseren en het opbouwen van een zelfstandig gestructureerd economisch strafrecht en strafprocesrecht, RW, 1975-1976, p. 321-340, p. 340; R. Declercq, Beginselen van strafrechtspleging, Kluwer Rechtswetenschappen, Antwerpen, 1999, p. 66.

[65] Vlaams parlement, Advies van de Raad van State, nr 968/1, 2001-2002, p. 29; Advies van de Raad van State nr 32.333/1.In het advies wordt naar voorgaande adviezen verwezen waar de Raad van State dezelfde bekommernis tot uitdrukking heeft gebracht.

[66] Wetsontwerp houdende verschillende bepalingen inzake verkeersveiligheid, Verslag namens de commissie voor infrastructuur, het verkeer en de overheidsbedrijven uitgebracht door de heer Daan Schalck, Parl. st. Kamer, 2002-2003, nr 1915/006, p. 63-73.

[67] Dit wordt doorgevoerd in het KB van 26 april 2004 tot wijziging van het KB van 22 december 2003 tot de aanwijzing van de zware overtredingen per graad van de algemene reglementen genomen in uitvoering van de wet betreffende de politie over het wegverkeer en het KB van 1 december 1975 houdende het algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik op de openbare weg (BS 30-4-2004). Door de mildere regeling zullen overtredingen gepleegd voor de inwerkingtreding van de wijziging van het KB bij de berechting na de inwerkingtreding als gewone overtredingen worden behandeld. Deze verzachting komt evenwel te laat voor de overtreders die tussen 31 maart 2004 en de datum van de inwerkingtreding van het wijzigings-KB reeds een minnelijke schikking hebben betaald of definitief zijn veroordeeld; zie S. Vandromme, a.w., Verkeer, aansprakelijkheid en verzekering, 2004, p. 285.