pag. 14 VR 2000, Op weg naar een 'Europese tenuitvoerleggingsgemeenschap'?

Als derde recente voorbeeld van een overeenkomst voor hulp bij het uitvoeren van straffen die aan automobilisten zijn opgelegd, is nog het Duits-Oostenrijkse rechtshulpverdrag administratieve rechtszaken, dat sinds 1990 in werking is. Ook dit kwam destijds de automobilist nogal rauw op het dak vallen. Delen van het verdrag zijn zo weinig realistisch, dat zowel Oostenrijkse als Duitse betrokkenen in veel gevallen deze door middel van een procedure hebben kunnen ontzenuwen. Oostenrijkers hoeven alleen maar bezwaar aan te tekenen om het verdrag niet toepasselijk te maken, omdat hierdoor de administratieve procedure verandert in een strafrechtelijke procedure, die niet onder het verdrag valt. Omgekeerd weigeren inmiddels de meeste Duitse ministeries van binnenlandse zaken van de deelstaten de tenuitvoerlegging van Oostenrijkse vonnissen wanneer de Oostenrijkse straf is uitgevaardigd zonder dat de Duitse betrokkene een beroep kon doen op het verschoningsrecht of het recht om getuigenis te weigeren, wat een schending betekent van de grondbeginselen in de Duitse grondwet. Ook op andere gebieden heeft het verdrag gevolgen die juist als ongewenst werden beschouwd toen het verdrag gesloten werd. Zo was het niet de bedoeling dat kleine overtredingen tot een buitenlandse tenuitvoerlegging zouden kunnen leiden. En precies dat is wat er nu gebeurt: bijna alle Oostenrijkse vonnissen wegens parkeerovertredingen kunnen in Duitsland ten uitvoer worden gelegd, omdat ze meestal de minimumgrens van 350 Schilling (50 DM) overschrijden.

De drie genoemde verdragen zijn ongetwijfeld door topjuristen geformuleerd, maar wel van achter het bureau. Terwijl de twee EU-verdragen hun deugdelijkheid in de praktijk nog moeten bewijzen, is het Duits-Oostenrijkse verdrag al jaren in werking - met in de praktijk naast de genoemde nog vele andere problemen. De afdeling buitenlands recht van de ADAC krijgt dagelijks ongeveer een dozijn telefoontjes van leden, onder meer over de manier waarop de Oostenrijkse autoriteiten omgaan met de strafrechtelijke vervolging en tenuitvoerlegging van verkeersovertredingen. En dat terwijl men er, toen het verdrag gesloten werd, van uitging dat de Duits-Oostenrijkse wederzijdse bijstand bij tenuitvoerlegging weinig problemen zou opleveren, gezien de grote overeenkomsten tussen de beide rechtsordes. Die vallen nauwelijks te verwachten met het oog op het Griekse, Britse of Finse recht en al evenmin met het oog op de aldaar heersende opvattingen over de ontzegging van de rijbevoegdheid.

Tot zover de voorlopers en de periferie van het nu ter discussie staande verdrag, dat op grond van zijn ingrijpende gevolgen - tenuitvoerlegging van ontzegging van de rijbevoegdheid en het opleggen van rijverboden - nog veel ernstiger zal zijn dan de genoemde voorgangers. Hierna zullen enkele opvallende ongerijmdheden en tekortkomingen onder de loep worden nemen.

Een van de belangrijkste argumenten tegen het verdrag is het feit dat hier geprobeerd wordt om het eerste voor het laatst te bewaren: in plaats van de logische weg te bewandelen en eerst te komen tot harmonisatie van strafbare feiten, strafbedreiging en overige maatregelen, alsmede van het procesrecht, ook al is dit uiteraard niet van vandaag op morgen mogelijk, neemt men liever de omgekeerde weg, wordt het paard achter de wagen gespannen en beperkt men zich tot het gelijkschakelen van de tenuitvoerlegging van de ontzegging van de rijbevoegdheid en die van straffen. Hierbij neemt men zoveel tekortkomingen op de koop toe, dat er een lawine aan bezwaren en procedures kan worden verwacht. Bovendien accepteert men gemakshalve dat veel betrokkenen zich onrechtmatig behandeld zullen voelen, gezien de grote onderlinge verschillen tussen de lidstaten op het gebied van de voorwaarden voor de ontzegging van de rijbevoegdheid. Ter verduidelijking een blik op buurland België: daar worden niet alleen het rijden onder invloed en het doorrijden na een ongeluk bestraft met ontzegging van de rijbevoegdheid, dezelfde maatregel kan ook worden opgelegd voor vergrijpen als door rood licht rijden, het negeren van het inhaalverbod en het overschrijden van de maximumsnelheid (met meer dan 10 km/uur).

Het onderscheid tussen een rijverbod en de ontzegging van de rijbevoegdheid bestaat in veel landen overigens niet eens. De ontzegging van de rijbevoegdheid is in die landen vaak een maatregel die sterk lijkt op een rijverbod dat zelfs langer dan een jaar kan duren (een suspensie kan in Frankrijk bijvoorbeeld maximaal drie jaar duren). Men vraagt zich hierbij toch af hoe dit zich verhoudt tot de Duitse situatie, waar een rijverbod maximaal drie maanden kan duren en ontzegging van de rijbevoegdheid leidt tot volledig verlies van alle rechten.

Een ander kritisch punt is dat Duitse gerechtshoven en autoriteiten gebonden zijn aan de buitenlandse vaststelling van de feiten, zelfs wanneer volgens art. 4 een nationaal besluit over de tenuitvoerlegging in de plaats komt van het buitenlandse. Dit heeft vanuit Duits oogpunt onacceptabele consequenties, bijvoorbeeld ten aanzien van de gebruikte methoden bij het meten van de snelheid. Volgens de gevestigde rechtspraak van het Oostenrijkse gerechtshof voor administratieve rechtspraak (bijv. VwGH 29-9-1993, Az. 92/03/0042) kan een opsporingsambtenaar van de verkeerspolitie een snelheidsovertreding (in het genoemde geval van rond 20 tot 27 km/uur bij een toegestane maximum snelheid van 80 km/uur) 'betrouwbaar inschatten'; dit geldt zelfs voor 'ervaren bezitters van een rijbewijs' (VwGH 22-11-1985, Az. 85/18/0058). Al even onbegrijpelijk zijn de Italiaanse methoden om snelheden vast te stellen. Zo kan de plaatselijke politie de van de tolkaart afleesbare rijtijd tussen twee tolhuizen gebruiken om hieruit een snelheidsovertreding af te leiden. Ondanks dergelijke subjectieve bewijsmethoden moet de vaak zeer dubieuze buitenlandse vaststelling van feiten blindelings worden gevolgd.

De Duitse minister van justitie verzekerde in een interview, dat in het januarinummer 1999 van ADAC-Motorwelt (blz. 52 e.v.) werd afgedrukt, dat 'wanneer iemand elders niet gehoord kan worden of zich niet tegen een beschuldiging kan verweren, (…) hij ook in de toekomst vanwege een vermeende verkeersovertreding in het buitenland niet zonder meer bestraft zal worden'; justitie zou in dergelijke gevallen 'met verstand en oog voor de situatie' beslissen. Dat klinkt optimistisch. Maar in Oostenrijk bestaat er bijvoorbeeld bij zaken waarbij motorvoertuigen betrokken zijn geen recht om een getuigenis te weigeren (§ 103, lid 2 KFG), zodat een eigenaar van een motorvoertuig die niet eens in het buurland geweest is als zogenaamde kentekenhouder door de autoriteiten aldaar toch bestraft wordt omdat hij de identiteit van de bestuurder niet bekend wil maken - en tot voor kort nog moest een Duitse gerechtsdeurwaarder de boete incasseren. In Italië worden geldboetes al net zo gemakkelijk opgelegd. Daar geldt strikt de aansprakelijkheid van de eigenaar: naast de chauffeur kan ook de eigenaar van een motorvoertuig solidair tot betaling van een boete worden veroordeeld (art. 196 CS). In sommige andere landen wordt er eveneens, tot het tegendeel bewezen is, van uitgegaan dat de eigenaar van een voertuig ook de bestuurder is en dus verantwoordelijk voor de overtreding (bijv. in België en Nederland).

Dergelijke voor een rechtsstaat bedenkelijke regelingen zullen in de toekomst via de omweg van de overname van de tenuitvoerlegging ook in Duitsland worden toegepast. De woorden van de minister van justitie klinken nog na - maar kan er werkelijk nog echt iets ondernomen worden tegen een rechtsgeldige en voor uitvoering voorgelegde buitenlandse beslissing? Het valt te vrezen dat het dan erg vaak tot een zogenaamd 'kort proces' komt.

Tot kracht van gewijsde komt het in het buitenland sneller dan menigeen denkt. Zo krijgt de afdeling buitenland van de juridische centrale van de ADAC bijvoorbeeld vaak Spaanse processen-verbaal voorgelegd, waartegen de betrokkene zich binnen een termijn van 15 dagen kan verweren. Na terugkeer van vakantie is deze termijn, die voor diegenen die van de taal en van rechtsaangelegenheden weinig benul hebben, slechts met moeite terug te vinden op de achterzijde van het formulier en deze is meestal al lang verlopen. En dus wordt de betrokkene geconfronteerd met een rechtsgeldige geldboete van 50.000 peseta's (bijv. voor een snelheidsovertreding binnen de bebouwde kom van 25 km/uur) plus een rijverbod van drie maanden. Hoe kan in zo'n geval de Duitse justitie nog 'met verstand en oog voor de situatie' beslissen (aldus de minister van justitie) als er al niets meer te redden valt? In Italië bestaat er weliswaar een termijn van 30 dagen om bezwaar aan te tekenen tegen zogenaamde overtredingsprotocollen. Maar wat heeft de betrokkene daar aan als hij, bijv. wegens het even achteruitrijden en wisselen van de rijstrook na een verkeerd gekozen afslag voor het tolkantoor, de hiervoor geldende minimum geldstraf van 600 DM en zes maanden rijverbod (art. 176 CS) krijgt opgelegd en de rechter deze, ondanks bezwaar, ook nog eens verviervoudigt (wat volgens het Italiaanse recht in het algemeen mogelijk is)?

Niet iedereen die in het buitenland met vakantie gaat, heeft een rechtsbijstandsverzekering of kan zich een advocaat permitteren. Zonder een buitenlandse advocaat is men echter totaal hulpeloos als het in het buitenland op een proces met geldboete aankomt en al helemaal als de verdenking een ernstiger feit betreft. Het kan echter niet de bedoeling van het verdrag zijn dat een automobilist in volle omvang en volgens vaak draconisch buitenlands recht in eigen land wordt bestraft zonder dat hij zich goed heeft kunnen verweren, waarbij hem een hoge boete en een rijverbod opgelegd wordt, omdat hij niet op de hoogte was van de regels in een vreemd land. En dit alles onder de noemer van de Europese eenwording. Het valt te verwachten dat de weerstand tegen een soort 'Europees tenuitvoerleggingsverdrag' nog vele malen groter zal zijn dan die de betrokkenen nu al hebben tegen het Duits-Oostenrijkse verdrag. Men kan zich niet aan de onaangename indruk onttrekken dat juist wanneer het gaat om het vervolgen van automobilisten, die (met hun grote nummerborden) in het algemeen gemakkelijk te pakken zijn, de grondbeginselen van de rechtsstaat luchthartig aan de kant worden geschoven. En dat geldt des te meer wanneer, met behulp van een verdrag inzake het innen van boetes, ook de kas nog eens aardig gespekt kan worden.

Van de kant van de ADAC zullen derhalve de betreffende ministeries en de parlementariërs dringend verzocht worden om voor of bij de eventuele ratificering van het verdrag inzake de ontzegging van de rijbevoegdheid rekening te houden met de volgende eisen:

Door rekening te houden met deze voorstellen kan niet alleen de acceptatie door de automobilisten van het verdrag worden vergroot, ook kunnen zo heel wat onnodige rechtszaken worden vermeden, en dan met name zaken bij het Bundesverfassungsgericht, bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg of bij het Europese hof voor de rechten van de mens in Straatsburg.