pag. 141 VR 1992, De Wet Mulder in de praktijk

Op 1 september 1990 is in het arrondissement Utrecht de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften^[1] - tevens bekend onder de hierna te gebruiken naam de 'Wet Mulder'^[2] - in werking getreden^[3] . De Wet Mulder geeft regels ten aanzien van het sanctioneren van gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften in de Wegenverkeerswet, de Provinciewet en de gemeentewet. Deze gedragingen zijn aangegeven in een bij de wet gevoegde bijlage^[4] . Het betreft hier gedragingen die voorheen als verkeersovertredingen in het strafrecht strafbaar waren gesteld. Inmiddels is de Wet Mulder, naast het arrondissement Utrecht, ook van kracht in de ressorten Leeuwarden, Arnhem, 's-Hertogenbosch en 's-Gravenhage. Volgens de planning is per 1 juli 1992 als laatste de rest van het ressort Amsterdam aan de beurt.

Aan de wet liggen volgens de Memorie van Toelichting drie uitgangspunten ten grondslag. In de eerste plaats dient de nieuwe regeling de werklast van de politie, het openbaar ministerie en de zittende magistratuur in belangrijke mate terug te dringen. Ten tweede dient de nieuwe wijze van handhaving een deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen. Het derde doel tenslotte is het wegnemen van de bestaande ineffectiviteit van de tenuitvoerlegging van opgelegde boeten^[5] . De idee is dat de werklast kan worden verminderd doordat de sanctie door de politie wordt opgelegd en niet door een onafhankelijke rechter. De betrokkene dient, als hij het met de door de politie opgelegde beschikking niet eens is, zelf beroep in te stellen bij de Officier van Justitie (OvJ). Daarna staat beroep open op de kantonrechter. In dit stelsel leidt het 'stilzitten' van een betrokkene niet langer tot automatische toegang tot de rechter, maar tot het onherroepelijk worden van de sanctie.

Met het oog op de effectiviteit van de inning van de sanctie is in het kader van de Wet Mulder door het Ministerie van Justitie een nieuwe instantie opgericht: het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB). Het CJIB is belast met de incasso en financiële verantwoording van de inning van in het kader van de Wet Mulder opgelegde administratieve sancties. Het ligt in het voornemen het CJIB in een later stadium tevens de incasso te laten uitvoeren van andersoortige justitiële vorderingen zoals OM-transacties, strafrechtboetes en griffierechten. Het CJIB neemt in het hele proces een middenpositie in: het verstuurt namens de bevoegde ambtenaren de schriftelijke beschikking en het verzorgt namens de OvJ de inning van de sancties^[6] .

Met het oog op de rechtsbescherming is de Wet Mulder getoetst aan het Europees verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). Vooral over de verenigbaarheid met artikel 6 van dit verdrag is reeds veel geschreven^[7] . Uitgangspunt voor de wetgever was dat de regeling 'Straatsburg-proof' diende te zijn. De punten waarmee de Wet Mulder in dit verband met name de aandacht trekt betreffen de zogenaamde kentekenaansprakelijkheid en de zekerheidstelling bij een beroep op de kantonrechter. In combinatie met een aantal andere kenmerken van de wet (beperkte disculpatiegronden voor de betrokkene, feitelijke toetsing door slechts één rechterlijke instantie en beperkte toetsingsgronden van de rechter) zouden zich in de praktijk inbreuken kunnen voordoen op het onschuldbeginsel^[8] en het recht op toegang tot de rechter.

Op basis van voorlopige resultaten van een juridisch deelonderzoek dat door de Erasmus Universiteit in het kader van een evaluatie van de Wet Mulder in opdracht van het MvJ wordt verricht zullen hieronder enige aspecten worden besproken van wat in de praktijk met name in het arrondissement Utrecht de juridische implicaties zijn van de invoering van een systeem van administratiefrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen^[9] .

Wie een gedraging verricht die onder de Wet Mulder valt, dient als hij wordt staande gehouden zijn naam, voornamen, geboortedatum, geboortejaar en geboorteplaats en adres op te geven^[10] . Een opmerkelijke bepaling in dit verband is artikel 34. Dit artikel bepaalt (onder andere) dat hij die niet voldoet aan de vordering tot het opgeven van deze gegevens of deze gegevens onjuist opgeeft een strafrechtelijke overtreding begaat en wordt gestraft met een geldboete van de tweede categorie (ten hoogste ƒ 5.000). Hiermee wordt een partiële identificatieplicht^[11] geïntroduceerd.

Een weigering van een verdachte om persoonsgegevens te verstrekken aan een opsporingsambtenaar is thans overigens niet strafbaar. De huidige Minister van Justitie heeft een daartoe strekkend voorstel ingetrokken^[12] en in de plaats daarvan een wettelijke regeling voorgesteld ertoe strekkende het arsenaal van dwangmiddelen ter identificatie van anonieme verdachten uit te breiden^[13] .

Noch in het rapport van de commissie Mulder^[14] noch in de Memorie van Toelichting^[15] worden hieraan overigens inhoudelijke overwegingen gewijd. Deze strafrechtelijke bepaling in de Wet Mulder is opmerkelijk, aangezien de wet verder voorzieningen van strafrechtelijke en strafvorderlijke aard juist uitsluit (artikel 2 lid 1 Wet Mulder). Dat betekent - onder andere - dat een betrokkene door een politie-ambtenaar wel kan worden staande gehouden, maar niet kan worden aangehouden voor gedragingen genoemd in de bijlage van de Wet Mulder. De strafrechtelijk gesanctioneerde identificatieplicht vult de leemte op die had kunnen ontstaan als betrokkenen zouden weigeren hun naam bekend te maken. In de praktijk blijkt dit weigeren echter bijna niet voor te komen. Daarbij komt dat de meeste overtredingen op kenteken worden geconstateerd en bij bestuurders van motorrijtuigen - ook los van de Wet Mulder - op grond van artikel 33 lid 1 WVW inzage in het rijbewijs gevorderd kan worden. Bij dossieronderzoek op het parket in Utrecht is één geval aangetroffen van een betrokkene die weigerde zijn naam op te geven en dientengevolge was meegenomen naar het politiebureau^[16] .

Een fundamentele verandering in het systeem Mulder ten opzichte van het strafrecht is dat de politie ten aanzien van de meeste verkeersovertredingen niet meer optreedt als strafrechtelijke opsporingsinstantie, maar als opsporings- en bestuursorgaan^[17] . In concreto houdt dit in dat de politie niet slechts gedragingen opspoort of constateert, maar deze gedragingen direct sanctioneert door het opleggen van een beschikking.

Tot nu toe lijkt weinig sturing te hebben plaatsgevonden ten aanzien van de wijze waarop de politie van zijn sanctiebevoegdheid gebruik dient te maken. Bij de agenten die in het kader van het onderzoek zijn geïnterviewd waren geen uitvoeringsregelingen van het MvJ (artikel 35 Wet Mulder), of aanwijzingen of bevelen van het OM (artikel 3 derde en vierde lid Wet Mulder) bekend. De praktijk wijst uit dat de meeste politie-ambtenaren het sanctioneren van verkeersovertredingen onder het regiem van de Wet Mulder niet anders ervaren dan onder het regiem van het strafrecht. Er komt voor hen wat minder papierwerk bij kijken, maar het feit dat zij nu met administratief recht te maken hebben wordt niet als een grote verandering ervaren.

Verkeersovertredingen waarbij schade of letsel is opgetreden vallen buiten het bereik van de Wet Mulder en dienen strafrechtelijk afgedaan te worden. Surveillanten bleken in de praktijk weinig problemen te hebben met de verschillen in bevoegdheden van de Wet Mulder en het Wetboek van Strafvordering. Een consequentie van de invoering van de Wet Mulder is wel dat er in gemeenten waar parkeerovertredingen gefiscaliseerd zijn nu inmiddels drie regelingen naast elkaar bestaan op het gebied van verkeersovertredingen. Dit wordt als lastig ervaren.

Voor minderjarigen tussen de 12 en 16 jaar geldt de helft van het boetebedrag^[18] . Het feit dat aan minderjarigen meteen een administratieve sanctie opgelegd kan worden leidde volgens de meeste agenten niet tot ander verbaliseringsgedrag ten aanzien van deze categorie verkeersdeelnemers.

Ten aanzien van een aantal aspecten lijkt behoefte te bestaan aan nadere regeling. Bij verschillende korpsen is gebleken dat het voorkwam dat politie-ambtenaren, indien een betrokkene meer dan 30 kilometer per uur te hard had gereden, de meer dan 30 kilometer per uur te hard gereden kilometers pardonneerden, waardoor de strafrechtelijke overtreding onder de Wet Mulder kwam te vallen. De Wet Mulder heeft namelijk betrekking op snelheidsovertredingen tot 30 kilometer per uur. Op deze mogelijkheid was al eerder gewezen^[19] . Een dergelijke praktijk zal niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever. De rationalisatie die agenten in de interviews voor hun handelwijze in deze naar voren brachten is overigens opvallend. Men vindt de hoogte van de boete die in dit soort gevallen in het strafrecht wordt opgelegd aan de hoge kant. Een 'muldertje' is voor de betrokkene goedkoper.

Het feit dat burgers niet meer kunnen betalen aan het bureau werd als een nadeel van het nieuwe systeem ervaren. Dit deed zich het sterkst gelden bij betrokkenen die een sanctie opgelegd kregen na staande houden. Verschillende agenten waren van mening dat onmiddellijke betaling voor iedereen mogelijk zou moeten zijn.

Het ontbreken van uitvoeringsregelingen deed zich ook gelden bij het toepassen van de voorlopige maatregelen (het vorderen van onmiddellijke betaling en het in bewaring stellen van een voertuig) ten aanzien van betrokkenen zonder bekende vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. De verschillende politiekorpsen hebben hiervoor eigen oplossingen gevonden. Bij sommige korpsen is het bureau aangewezen als betaalplaats in het kader van de voorlopige maatregel, bij andere korpsen zijn dat bepaalde categorieën surveillance-auto's of gewoon alle politie-auto's. Het ontbreken van eenduidige regelingen op dit gebied was bij sommige van de onderzochte politiekorpsen zelfs een reden om van deze mogelijkheid spaarzaam gebruik te maken^[20] . Wat daarbij tevens een rol speelde was dat men het toepassen van de tweede voorlopige maatregel - het inbewaringstellen van het voertuig - niet altijd in verhouding vond staan tot de zwaarte van de overtreding. Overigens bleek de betalingsbereidheid van buitenlanders waarvan directe betaling gevorderd werd in het algemeen hoog te zijn.

Een opgelegde beschikking wordt namens de politie in schriftelijke vorm aan de betrokkene toegezonden door het CJIB. Zolang deze beschikking nog niet onherroepelijk is geworden kan de betreffende politieambtenaar deze weer intrekken. Dit intrekken van de beschikking wordt de 'correctiemogelijkheid' genoemd. Deze mogelijkheid voor een politieambtenaar om een beschikking te herzien op verzoek van een betrokkene is niet in de Wet Mulder geregeld^[21] .

De correctiemogelijkheid werd in de praktijk door de politie gehanteerd als een zelfstandige bevoegdheid. Er werden correctieverzoeken bij het CJIB ingediend om uiteenlopende redenen, zelfs op gronden die bij een beroep op de OvJ niet zouden leiden tot vernietiging van de beschikking (onder andere omdat de OvJ eventuele verkeerde gegevens op de beschikking kan wijzigen). Ook werden er bij de correctieverzoeken redenen vermeld van juridische aard ('voortgezette overtreding' of 'gelijkheidsbeginsel').

Het CJIB verlangde van de politie-ambtenaar die een beschikking wil intrekken een schriftelijk correctieverzoek. Het hanteerde bij de beoordeling van de vraag of dit verzoek zou worden gehonoreerd geen inhoudelijke criteria. Wel werden drie administratieve eisen gesteld: het verzoek moet in tweevoud zijn ondertekend, het verzoek moet zijn gedaan binnen een termijn van drie weken na het opleggen van de beschikking en de reden van het intrekkingsverzoek moet op het correctieformulier zijn vermeld. Het niet voldoen aan deze voorwaarden zou voor het CJIB reden kunnen zijn een beschikking niet uit het systeem te halen. De laatste twee eisen werden in de praktijk met enige soepelheid gehanteerd. Daarnaast nam het CJIB een correctieverzoek niet in behandeling als bleek dat de betrokkene inmiddels tevens beroep had ingesteld bij de OvJ.

Problemen ontstonden in gevallen dat een politieambtenaar de betrokkene een correctie had toegezegd terwijl deze toezegging niet daadwerkelijk leidde tot het intrekken van de beschikking, bijvoorbeeld omdat de betreffende politieambtenaar had vergeten het correctieverzoek administratief te verwerken, of omdat aan één van de genoemde voorwaarden niet was voldaan. De betrokkene zag in die gevallen zijn termijn waarbinnen hij beroep kan instellen bij de OvJ verstrijken en kon als uiterste consequentie zelfs op een gegeven moment bezoek verwachten van een deurwaarder, terwijl hij in de veronderstelling verkeerde dat de boete was komen te vervallen. In de praktijk was het CJIB in dergelijke gevallen echter bereid een beschikking alsnog uit het systeem te halen.

Inmiddels is de correctieprocedure in het kader van het terugdringen van overbodig geachte formulierenstromen door het zogenaamde Projectteam Mulder van het Ministerie van Justitie via een rondschrijven aangescherpt in die zin, dat beschikkingen alleen nog door de politie kunnen worden ingetrokken indien er sprake is van een invoer- of invulfout. Betrokkenen die inhoudelijke bezwaren tegen de beschikking hebben dienen in het vervolg te worden doorverwezen naar de OvJ. Door verschillende politie-ambtenaren werd verondersteld dat dit betekent dat men bij de politie correctieverzoeken zal gaan honoreren onder een valse code.

Men kan zich afvragen of de tekst van de beschikking en van de toelichting op de achterzijde van de beschikking niet te gecompliceerd zijn. Er is reeds op gewezen dat de beschikking op enkele punten onvolledige en zelfs onjuiste informatie bevat^[22] . In elk geval heeft de beschikking in zijn huidige vorm (in combinatie met de lay-out) aanleiding gegeven tot problemen in verband met de betaaldatum, beroepstermijnen, de zekerheidstelling en het te betalen griffiegeld (zie onder). Op de beschikkingen neemt het CJIB als justitiële instantie een prominente plaats in. Daardoor is voor betrokkenen minder duidelijk dat de oorspronkelijke beschikking van de politie en de beslissing op het administratieve beroep van de OvJ afkomstig is. Een (te) zelfstandige opstelling van het CJIB ten opzichte van de burgers, de politie en het OM verdraagt zich niet met de positie die het CJIB in het kader van de Wet Mulder inneemt. Die positie brengt in elk geval niet met zich mee dat het CJIB zelfstandig (uitvoerings)regels kan geven.

De nieuwe wijze van afdoening van verkeersovertredingen zoals dat nu in de Wet Mulder is geregeld is nog geen onderwerp geweest van een landelijke publiciteitscampagne. Voor de betrokkene zal het evenwel nog wennen zijn dat stilzitten niet automatisch tot de rechter leidt^[23] . Dat blijkt onder andere uit het feit dat de problemen waarmee betrokkenen tot nu toe naar de Bureaus voor Rechtshulp kwamen voornamelijk betrekking hadden op gevallen waarin de beschikking onherroepelijk was en er reeds een betalingsverplichting bestond. Daarbij kan men denken aan gevallen waarin - zoals hier boven werd beschreven - een politieambtenaar de betrokkene had toegezegd de beschikking te zullen intrekken middels de correctieprocedure en dit om de één of andere reden niet was gebeurd en aan gevallen waarin de betrokkene in het geheel niet bekend was met het feit dat aan hem een beschikking was opgelegd, omdat hij de eigenlijke beschikking niet had ontvangen.

Met betrekking tot de kosten van rechtsbijstand is ten aanzien van de Wet Mulder niets geregeld. In de praktijk wordt door de Bureaus voor Rechtshulp aangenomen dat een Mulder-zaak in dit opzicht behandeld diende te worden als een strafrechtelijke overtreding.

Tegen de op schrift gestelde beschikking van de politie-ambtenaar kan de betrokkene binnen zes weken beroep instellen bij de OvJ^[24] . De rol van de OvJ is in vergelijking met diens rol in het strafrecht ingrijpend veranderd onder het Mulder-regiem^[25] . Het beroep op de OvJ is een administratief beroep, hetgeen betekent dat de OvJ alle terzake doende feiten en omstandigheden opnieuw in overweging kan nemen. Dit houdt in dat hij een nieuwe beschikking in plaats van de oorspronkelijke kan stellen.

In beroepszaken treedt de OvJ op als bestuursorgaan. Hij kan de beschikking van de politie-ambtenaar - naar algemeen de opvatting is^[26] - in volle omvang toetsen, dat wil zeggen zowel op rechtmatigheid als op doelmatigheid. De wettelijke formulering van de toetsingsruimte is daarom te beperkt. Hij kan volgens de wet de beschikking alleen vernietigen indien hij bevindt dat de gedraging niet is verricht of dat degene tot wie de beschikking is gericht de gestelde gedraging niet heeft verricht en indien de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden de sanctie niet billijken. En indien het sanctiebedrag gezien de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert te hoog is, kan hij de sanctie matigen^[27] .

Voor kentekenhouders gelden uitzonderingen. Zij zijn volgens de wet in beginsel aansprakelijk voor elke overtreding die met hun voertuig wordt begaan. En zij hebben slechts een beperkte disculpatieruimte^[28] . De kentekenhouder is niet aansprakelijk in geval van diefstal en joy-rijden, korte verhuur en verkoop van het voertuig. In het laatste geval dient hij een vrijwaringsbewijs te kunnen overleggen om zich te kunnen bevrijden. De wetgever heeft echter geen rekening gehouden met het feit dat een gedraging ook kan zijn begaan door de vorige eigenaar van een voertuig. Men kan zich afvragen of deze kentekenaansprakelijkheid in alle opzichten verenigbaar is met art. 6 EVRM^[29] .

Er werden bij de onderzochte parketten in de praktijk geen vormvereisten gesteld aan een beroepschrift. Sommige betrokkenen stuurden slechts de beschikking naar de OvJ. Deze werd dan als beroepschrift aangemerkt. Het niet vermelden door betrokkenen in het beroepschrift van bank- of girorekening of andere wettelijk vereiste gegevens^[30] leidde er niet toe dat het beroep niet in behandeling werd genomen of niet-ontvankelijk werd verklaard, behalve indien de afwezige gegevens essentieel waren voor de beoordeling van het specifieke geval. Betrokkenen werden in het algemeen in de gelegenheid gesteld de ontbrekende gegevens alsnog te verstrekken waartoe aan betrokkenen een 'kennisgeving van verzuim' werd gestuurd, conform de rechtspraktijk in het administratieve recht.

Met betrekking tot de vraag of een beroepschrift binnen de daartoe gestelde termijn bij het parket was ingediend, ging men op het parket in Utrecht uit van de ontvangsttheorie en niet van de verzendtheorie zoals in administratieve procedures gebruikelijk is. Er zijn bij enkele van de onderzochte beroepszaken aanzienlijke verschillen aangetroffen tussen de door het parket aangemerkte datum waarop het beroep was ingesteld en de dagtekening op het beroepschrift zelf.

De OvJ dient de betrokkene die daarom verzoekt te horen^[31] . Er zijn weinig betrokkenen die gebruik maken van dit recht. De OvJ's stellen zich in dat opzicht ook terughoudend op. Een wat meer vrijblijvende aanbieding van een betrokkene 'om het een en ander indien nodig te komen toelichten' werd door de OvJ in Utrecht niet verstaan als een verzoek gehoord te worden.

De meeste beroepen op de OvJ leidden tot vernietiging van de beschikking. Uit dossieronderzoek dat op het parket in Utrecht werd verricht bleek dat de beschikking direct werd 'bekrachtigd'^[32] in 43,5% van de beroepszaken. Indien op de beschikking een verkeerde gedraging of feitcode was vermeld wijzigde de OvJ op grond van zijn bevoegdheid daartoe ex artikel 7 lid 2 Wet Mulder de gegevens op de beschikking, hetgeen eveneens betekende dat de beschikking zelf in stand bleef. Dat gebeurde in 2,6% van de onderzochte gevallen. Dit deed de OvJ overigens ook indien de naam van de betrokkene verkeerd was gespeld, of op de beschikking een verkeerde aanduiding van de plaats, de datum of het tijdstip van de overtreding of een verkeerd kenteken was vermeld, hoewel het tweede lid van artikel 7 Wet Mulder hier niet op doelt. Deze bevoegdheid vloeit echter wel voort uit het karakter van het administratieve beroep op de OvJ^[33] .

Beroepsgronden waarbij de betrokkene allerlei omstandigheden aanvoerde waaronder de gedraging was begaan vonden het minst weerklank bij de OvJ: twee derde van de inhoudelijke beroepsgronden hielden geen stand. De beroepsgronden die het meest tot vernietiging leidden waren het verweer dat er een foutief kenteken was ingevoerd en het verweer dat het motorvoertuig was verkocht. In deze gevallen kon een schriftelijk bewijsstuk overgelegd worden, hetzij van de kant van de politie (een foto van de Algemene Verkeersdienst van de Rijkspolitie of een uittreksel uit het kentekenregister), hetzij van de kant van de betrokkene (een vrijwaringsbewijs). De disculpatiegrond dat het voertuig verhuurd was geweest ten tijde van de gedraging leidde in de helft van de gevallen niet tot vernietiging van de beschikking, omdat betrokkenen vaak geen huurovereenkomst voor een periode van korter dan drie maanden konden overleggen^[34] .

Indien een beschikking werd vernietigd werd niet altijd een nieuwe beschikking opgelegd aan de nieuw bekend geworden betrokkene, ook al biedt de Wet Mulder daartoe wel mogelijkheden. Dat gebeurde slechts in 42% van de onderzochte gevallen waarin dat in beginsel mogelijk was.

De Wet Mulder geeft een OvJ niet de bevoegdheid, zoals de rechter dat in strafzaken wel kan, de betrokkene schuldig te verklaren zonder boete op te leggen. Bovendien noemt de wet niet de mogelijkheid een boete van ƒ 0 op te leggen. Er is alleen sprake van 'matiging' en dat is alleen mogelijk indien een betrokkene uitdrukkelijk bepaalde (persoonlijke) omstandigheden aanvoert die daartoe aanleiding zouden kunnen geven^[35] . In de praktijk werd een beroep op deze grond zeer zelden gehonoreerd. Men ging ervan uit dat betrokkenen die het zich kunnen veroorloven auto te rijden ook hun boetes kunnen betalen.

Artikel 7 Wet Mulder bepaalt dat de OvJ 'zo spoedig mogelijk' op het beroep beslist. Een termijn waarbinnen de OvJ een beslissing op het beroep dient te geven wordt niet genoemd. Door sommigen is bepleit dit wel te doen, waarbij aansluiting gevonden zou kunnen worden bij het voorstel Algemene wet bestuursrecht (Awb)^[36] . Artikel 6.4.15 Awb bepaalt dat het beroepsorgaan binnen zestien weken beslist na ontvangst van het beroepschrift. Uit het dossieronderzoek bij het parket in Utrecht bleek dat met betrekking tot de volledig afgehandelde beroepszaken de OvJ gemiddeld vier weken nodig had om op een beroep te beslissen. In een aantal zaken werd de beschikking vernietigd omdat de beslissing van de OvJ te lang op zich had laten wachten. De termijn waarbij dit het geval was varieerde van vier en een half tot vijf maanden.

Door het Projectteam Mulder zijn ten behoeve van de OvJ's standaardmotiveringen voor beroepszaken opgesteld. De mate waarin de OvJ gebruik maakte van deze standaardmotiveringen verschilde per parket. Het beslissen met een standaardmotivering werd door de kantonrechter in Utrecht in beginsel niet in strijd geacht met het motiveringsbeginsel. Standaardmotiveringen werden echter niet in alle gevallen toegestaan. Indien een betrokkene een gemotiveerd verweer heeft gevoerd dan is de OvJ volgens de kantonrechter in Utrecht gehouden daarop in te gaan. In een aantal zaken heeft de kantonrechter geoordeeld dat de OvJ niet in voldoende mate het verweer van betrokkene had onderzocht hetgeen een reden was om het beroep van de betrokkene gegrond te verklaren^[37] .

Tegen de beslissing van de OvJ kan de betrokkene binnen dertig dagen beroep instellen bij de kantonrechter in het geval de betrokkene van mening is dat de gedraging niet is verricht, de omstandigheden waaronder de gedraging is verricht de opgelegde sanctie niet billijken, de sanctie te hoog is gezien de omstandigheden van de betrokkene, of de OvJ ten onrechte de beschikking niet op grond van artikel 8 van de Wet Mulder heeft vernietigd. Voor de kantonrechter is in Mulder-zaken de 'bestuurlijke' beslissing van de OvJ uitgangspunt en niet - zoals in strafzaken - het strafbare feit^[38] . De wettelijke ruimte voor de toetsing van deze beslissing is ook hier te beperkt geformuleerd. De rechter toetst immers aan het geschreven en ongeschreven recht. Bovendien ziet de wet voorbij aan de mogelijkheid dat ook beroep kan worden ingesteld tegen de beslissing van de OvJ inhoudende dat het bij hem ingestelde beroep niet-ontvankelijk is.

Uit onderzoek naar beroepszaken bij de kantonrechter in Utrecht bleek dat een relatief groot aantal beroepen gegrond werd verklaard. Dit had een aantal keren direct te maken met een door de kantonrechter aanwezig geacht gebrek van de kant van de OvJ. In deze gevallen sprongen drie redenen eruit: de OvJ kon de oorspronkelijke beschikking niet overleggen; de OvJ was niet ingegaan op het verweer van de betrokkene; of er was onvoldoende bewijs dat de betrokkene de gedraging had verricht. De laatstgenoemde reden hing samen met het feit dat de kantonrechter in Utrecht de door het CJIB geleverde 'zaakoverzichten' niet accepteerde indien dit het enige bewijsmateriaal van de OvJ was. Deze zaakoverzichten (computeruitdraaien) waren niet ondertekend en de naam van de verbaliserende agent was daarop niet vermeld.

In een zaak waarin hem gevraagd werd een oordeel te geven over de verenigbaarheid van de Wet Mulder met artikel 6 EVRM kon de kantonrechter in Utrecht op grond van de argumenten die hem werden voorgelegd niet concluderen dat de Wet Mulder in strijd zou zijn met artikel 6 EVRM voor wat betreft de toegang tot de rechter en de onschuldpresumptie. Bij dezelfde gelegenheid liet deze kantonrechter weten geneigd te zijn om zich ten aanzien van de zekerheidstelling in verband met het niet-ontvankelijk zijn van de betrokkene soepel op te stellen. In de praktijk lijken de meeste kantonrechters zich echter vrij strak te houden aan de in de wet genoemde termijnen in verband met de zekerheidstelling.

De kantonrechter in Utrecht verklaarde zich tevens bereid om, indien de omstandigheden daartoe aanleiding zouden geven, te laat ingestelde beroepen in behandeling te nemen alhoewel de Wet Mulder ten aanzien van het beroep bij de kantonrechter geen hardheidsclausule kent voor verschoonbare termijnoverschrijding^[39] . De Hoge Raad heeft inmiddels in een arrest beslist dat uit het systeem van de wet volgt dat de vraag of een te laat ingesteld beroep ontvankelijk is moet worden beoordeeld mede naar aanleiding van een onderzoek op een terechtzitting. Een onderzoek op een terechtzitting mag alleen achterwege blijven indien de niet-ontvankelijkheid voortvloeit uit het niet tijdig stellen van zekerheid^[40] .

Kennelijk was het voor betrokkenen niet altijd even duidelijk waar zij zekerheid dienden te stellen in het geval zij in beroep gingen bij de kantonrechter. Er waren betrokkenen die het sanctiebedrag betaalden aan het CJIB en beroep instelden bij de kantonrechter. Volgens de Hoge Raad staat betaling van de sanctie aan het CJIB een beroep op de kantonrechter niet in de weg. In een aantal zaken waarin de kantonrechter de betrokkene niet ontvankelijk had verklaard wegens het niet stellen van zekerheid terwijl de betrokkene het sanctiebedrag binnen de termijn waarin zekerheid gesteld diende te worden had overgemaakt op de rekening van het CJIB, besliste de Hoge Raad op het ingestelde cassatieberoep dat redelijke wetstoepassing meebrengt dat door het betalen van het sanctiebedrag, binnen de in artikel 11 eerste lid WAHV vermelde termijn, aan de verplichting tot zekerheidstelling is voldaan^[41] .

Met betrekking tot het sanctioneren van gedragingen op kenteken heeft de kantonrechter in Utrecht het handelen van de politie enigszins aan banden gelegd: een sanctie op kenteken kan alleen worden opgelegd indien - zoals de wet zegt^[42] niet aanstonds overhandiging van een beschikking mogelijk is en dus niet kan worden vastgesteld wie de bestuurder van het voertuig was ten tijde van de gedraging. Kan dat wel, dan dient de betrokkene te worden staande gehouden.

Met de inning van de sanctie en het verhaal is de OvJ belast^[43] . Het CJIB verricht daarbij namens de OvJ het meeste werk. De vervaldatum op de beschikking geeft de dag aan waarop het boetebedrag bij het CJIB binnen moet zijn. Daarna treedt een wettelijke verhoging in^[44] . Omdat een overschrijving per bank of giro in sommige gevallen wel 14 dagen duurt wordt hierdoor de betalingstermijn van de betrokkene feitelijk verkort. Daarom wacht het CJIB in de praktijk 12 dagen met het versturen van een aanmaning. Als de betrokkene kan aantonen dat het bedrag vijf dagen vóór de vervaldatum van zijn rekening was afgeschreven dan beschouwt het CJIB het bedrag als betaald. De kantonrechter in Utrecht wilde in dit soort gevallen echter niet weten van een termijn en besliste in een zaak waarin de betrokkene verzet deed tegen verhaal van de boete dat het, ter beantwoording van de vraag of de betrokkene op tijd had betaald, voldoende was dat de betrokkene kon aantonen dat het bedrag vóór de vervaldatum van zijn rekening was afgeschreven^[45] . In een latere uitspraak besliste de kantonrechter in Utrecht echter dat de datum waarop het bedrag op de rekening van het CJIB was bijgeschreven van doorslaggevende betekenis was^[46] .

Het betalen in termijnen is volgens de Wet Mulder niet mogelijk. In gevallen waarbij betrokkenen dat toch deden werden verhogingen daarom steeds berekend over het gehele boetebedrag en de eventueel op dat moment verschuldigde verhoging en niet over het nog openstaande bedrag.

Door het CJIB wordt niet in alle gevallen een tweede aanmaning verstuurd naar de betrokkene alvorens tot verhaal werd overgegaan. Dit gebeurt alleen indien een betrokkene zijn boete reeds had betaald, maar dit te laat deed waardoor hij een verhoging verschuldigd was. Deze tweede aanmaning (waarbij het bedrag opnieuw wordt verhoogd) is dan dus gericht op het innen van de verhoging. In andere gevallen wordt het sturen van een tweede aanmaning als niet zinvol ervaren. Het sturen van een tweede aanmaning is geen wettelijke verplichting. Mede om deze reden achtte de kantonrechter in Utrecht het niet versturen daarvan niet onzorgvuldig^[47] .

Verhaal kan plaatsvinden met en zonder dwangbevel. De dwangbevelen gingen namens de OvJ uit van het CJIB en waren voorzien van een gestempelde handtekening. De Wet Mulder regelt niets omtrent de relatieve competentie van de OvJ met betrekking tot het uitvaardigen van een dwangbevel. Aanvankelijk werden de dwangbevelen verstuurd namens de OvJ in de woonplaats van de betrokkene. De huidige praktijk is dat de dwangbevelen worden verstuurd namens de OvJ die bevoegd is in de plaats waar de gedraging werd verricht.

In de praktijk vindt verhaal alleen plaats met dwangbevel, met inschakeling van gerechtsdeurwaarders^[48] . Het is de vraag of dat in overeenstemming is met de bedoelingen van de wetgever. Om verhaal zonder dwangbevel op bank- of girotegoeden met succes te kunnen toepassen is het noodzakelijk dat het OM beschikt over rekeningnummers van betrokkenen. Het opgeven van een rekeningnummer is echter geen verplichting voor de betrokkene die door een daartoe bevoegde ambtenaar wordt staande gehouden. Ook bij overtredingen die op kenteken worden geconstateerd zal het rekeningnummer van de betrokkene in de meeste gevallen niet bekend zijn^[49] . Deze verhaalsmogelijkheid is voor de betrokkene echter wel goedkoper dan verhaal met dwangbevel, omdat in dit laatste geval de betrokkene de incassokosten moet betalen. Men zou kunnen stellen dat de verhaalskosten alleen dan op de betrokkene kunnen worden verhaald indien 'de kosten van het verhaal zonder dwangbevel - bijvoorbeeld bij omvangrijke naspeuringen naar rekeningnummers - voor de overheid aantoonbaar hoger zijn dan de kosten bij verhaal via de deurwaarder'^[50] . Met betrekking tot de executie van strafvonnissen is in de Tweede Kamer bij de behandeling van de laatste justitiebegroting een discussie gevoerd, die ook op de Wet Mulder betrekking had. De kamermeerderheid steunde een motie waarin gepleit werd voor het nemen van verhaal onder bank- en girotegoeden van burgers met gebruikmaking van artikel 576 Sv. De Minister van Justitie antwoordde de Tweede Kamer dat de ervaringen hadden aangetoond dat verhaal via bank- en girotegoeden niet of nauwelijks tot resultaat leidde^[51] .

Indien een deurwaarder een dwangbevel niet kon betekenen omdat de betrokkene niet op het opgegeven adres woonde kon hij de zaak terugmelden aan het CJIB. Er waren echter deurwaarders die zelf een adresverificatie uitvoerden. Het dwangbevel werd indien mogelijk in die gevallen betekend, al of niet door een collega-deurwaarder, aan de betrokkene op zijn nieuwe adres. Daarbij werden hem alle gemaakte (incasso)kosten in rekening gebracht. Hierdoor ontstaat een ongelijkheid in de behandeling van betrokkenen.

De Wet Mulder kent geen betekeningsregeling, zodat zowel de beschikking als eventuele aanmaningen over de gewone post naar het adres van betrokkenen werden gestuurd. Over de vraag wie het risico dient te dragen van deze wijze van verzending werd door kantonrechters verschillend geoordeeld^[52] .

Omdat de meeste overtredingen op kenteken werden geconstateerd werden de meeste kennisgevingen van het CJIB verstuurd naar het adres van betrokkenen zoals dat stond vermeld in het kentekenregister. Als dit adres niet meer correct is kan het gebeuren dat een betrokkene bezoek krijgt van een gerechtsdeurwaarder zonder dat hem ooit een beschikking of een aanmaning heeft bereikt, omdat een deel van de deurwaarders zelf adresverificaties uitvoerde bij de bevolkingsadministraties. De kantonrechter in Breda heeft deze handelwijze goedgekeurd, door te beslissen dat de betrokkene verantwoordelijk is voor een juiste vermelding in het kentekenregister omdat artikel 4 van de Wet Mulder het adres opgenomen in het kentekenregister aanwijst als het adres waarheen de beschikking wordt gezonden. Een onjuiste vermelding in het kentekenregister komt volgens deze kantonrechter dus voor rekening van de betrokkene. Het Reglement kentekenregistratie^[53] (RKR) legt een dergelijke verantwoordelijkheid echter niet op de kentekenhouder. Het RKR kent ook geen verplichting voor de kentekenhouder een verhuizing door te geven^[54] . Er waren ook kantonrechters die om deze reden oordeelden dat burgers niet verantwoordelijk zijn voor een onjuiste adressering zijdens de overheid indien de overheid zich bedient van het kentekenregister^[55] . Het lijkt ons aan te bevelen het RKR aan te passen in die zin dat het register daadwerkelijk toegankelijk wordt voor de kentekenhouder.

Het CJIB heeft over het verhaalstraject zelfstandig afspraken gemaakt met de Koninklijke Vereniging van Gerechtsdeurwaarders (KVG). Deze afspraken betreffen het verdelen van de dwangbevelen onder de bij de KVG aangesloten gerechtsdeurwaarders, de juridische (opdracht)verhoudingen die daardoor ontstaan, de wijze van betekenen van de dwangbevelen en hoe daarbij gehandeld wordt naar de betrokkenen toe en de wijze van terugmelding naar het CJIB.

Verzet tegen (de tenuitvoerlegging van) het dwangbevel

Het dwangbevel waarmee verhaal genomen kan worden op goederen van de betrokkene wordt volgens artikel 26 lid 2 Wet Mulder ten uitvoer gelegd als een vonnis van de burgerlijke rechter. Tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel kan bij de kantonrechter in de woonplaats van de betrokkene verzet worden aangetekend middels een bezwaarschrift. Alhoewel wordt aangenomen, mede op grond van de tekst van de wet, dat verzet van een betrokkene alleen ingesteld kan worden tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel, gaan kantonrechters er in het algemeen van uit dat ook het dwangbevel zelf en de beslissing om dit uit te vaardigen aan rechterlijke toetsing onderworpen is^[56] . Aldus werd het inningsbeleid van het Openbaar Ministerie (vertegenwoordigd door het CJIB) in de praktijk getoetst door de kantonrechter.

Over de vraag of de kantonrechter in verzetzaken zich ook mag uitspreken over de rechtmatigheid van opgelegde verhogingen werd verschillend geoordeeld. Een aantal kantonrechters ging er impliciet van uit dat dit mogelijk is door in uitspraken te beslissen dat betrokkenen de hun opgelegde verhogingen niet hoefden te betalen^[57] . Andere kantonrechters hebben evenwel beslist dat het verzet zich niet kan richten tegen de verhogingen, omdat deze van rechtswege worden toegepast zonder dat daaraan een afzonderlijk door de rechter toetsbaar besluit ten grondslag ligt^[58] .

De wijze waarop verhaal is genomen door het CJIB is eveneens onderwerp van rechterlijke toetsing geweest. In enkele gevallen heeft de kantonrechter beslist dat een betrokkene door het nemen van verhaal met dwangbevel voor onevenredig hoge kosten is geplaatst. Daarbij bleek een rol te spelen het feit dat het CJIB of de OvJ in die gevallen beschikte of had kunnen beschikken over het rekeningnummer van betrokkene zodat ook via de weg van verhaal zonder dwangbevel het sanctiebedrag geïncasseerd had kunnen worden^[59] . Het verst ging in dit verband een uitspraak van een kantonrechter in Zwolle waarin wordt overwogen dat ook indien het CJIB of de OvJ niet op de hoogte zijn van een rekeningnummer van een betrokkene er, gezien de in verhouding tot de sanctie aanzienlijke kosten die aan executoriaal beslag zijn verbonden, een belangenafweging dient plaats te vinden met betrekking tot de keuze van de wijze van verhaal^[60] .

Door een aantal kantonrechters is beslist dat de op het dwangbevel genoemde en door de deurwaarder te innen invorderingskosten ('15% van het verschuldigde bedrag met een minimum van ƒ 50, vermeerderd met de BTW daarover') geen wettelijke basis hebben en niet door betrokkenen behoeven te worden betaald^[61] . De OvJ in Utrecht heeft hiertegen inmiddels cassatieberoep ingesteld bij de HR.

Verschillende kantonrechters hebben beslist dat indien een betrokkene in een verzetprocedure tegen de tenuitvoerlegging van een dwangbevel geheel of ten dele in het gelijk wordt gesteld het bij het instellen van dat verzet verschuldigde griffierecht dient te worden terugbetaald al of niet ten laste van de OvJ^[62] . De kantonrechter in Utrecht motiveerde een dergelijke beslissing door erop te wijzen dat betrokkenen niet waren geïnformeerd over het feit dat bij verzet tegen de tenuitvoerlegging van een dwangbevel griffierecht verschuldigd is. De OvJ in Utrecht heeft hiertegen cassatieberoep ingesteld bij de HR, omdat op de OvJ dienaangaande geen wettelijke verplichting zou rusten.

De Wet Mulder mag gelet op de effectiviteit van de inning van sancties en vermindering van werkbelasting voor de rechterlijke macht en het openbaar ministerie een succes zijn^[63] , uit een oogpunt van rechtsbescherming en ten aanzien van andere juridische vragen is nog niet alles duidelijk.

Voor de betrokken burgers is er in zoverre iets veranderd dat zij zelf in actie moeten komen tegen de opgelegde sanctie. De kentekenaansprakelijkheid blijft vragen oproepen. Ook blijft de vraag bestaan of de beperkte disculpatiemogelijkheden van artikel 8 Wet Mulder voldoen aan de eisen die artikel 6 EVRM stelt ten aanzien van het vermoeden van onschuld.

Voor de politie is er onder de Wet Mulder niet veel veranderd in vergelijking met het strafrecht. In de praktijk bestaat wel behoefte aan meer sturing door het openbaar ministerie d.m.v. van richtlijnen en aanwijzingen. Dat geldt vooral de - niet wettelijk geregelde - correctiemogelijkheid, het toepassen van de voorlopige maatregelen en het 'pardonneren van te veel kilometers'. Dat laatste is in strijd met de wet. Richtlijnen en aanwijzingen door het OM vergroten bovendien de rechtszekerheid voor de burgers.

De rol van de OvJ op grond van de Wet Mulder is in de praktijk wezenlijk anders dan in het strafrecht. De OvJ is administratief beroepsorgaan. Onze voorlopige indruk is dat de zaken in administratief beroep met name betreffende de ontvankelijkheid in overeenstemming met het recht door OvJ worden afgehandeld. Slechts ten aanzien van het hanteren van de ontvangsttheorie en het horen van de appellanten kan men vraagtekens zetten. Bij dat laatste zijn de officieren van justitie wellicht wat te terughoudend. Ook kan opgemerkt worden dat de OvJ in Utrecht zich (wellicht bewust van zijn voorbeeldfunctie) erg strak aan de in de wet omschreven disculpatiegronden voor de betrokkene houdt.

De OvJ is ook belast met de inning van de sanctie. Dit werk wordt namens hem verricht door het CJIB. Het CJIB heeft geen eigen wettelijke bevoegdheden. Daarom kan men vraagtekens zetten bij de afspraken gemaakt door het CJIB met de Vereniging van gerechtsdeurwaarders over het innen van de sancties. Bovendien roept de inhoud van die afspraken vragen op. De inning van alle sancties vindt immers plaats via dwangbevel, terwijl de wet uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid van inning zonder dwangbevel. Dat laatste brengt voor de betrokken burgers minder kosten met zich mee.

De verplichte zekerheidstelling door betrokkene bij beroep op de kantonrechter zou op gespannen voet kunnen staan met het recht op toegang tot de rechter zoals gegarandeerd in artikel 6 EVRM. Maar de kantonrechters en de Hoge Raad stellen zich ten aanzien van de zekerheidstelling soepel op. Bovendien wordt aangenomen dat, ondanks het ontbreken van een hardheidsclausule voor verschoonbare termijnoverschrijding, te laat ingestelde beroepen in bepaalde gevallen door de kantonrechter in behandeling genomen kunnen worden. De Wet Mulder zou ons inziens aanpassing verdienen in deze zin.

De wettelijke beroeps- c.q. toetsingsgronden voor het beroep op de kantonrechter kunnen o.i. vervallen. Zulks analoog aan het voorstel tot schrapping van art. 27 Algemene wet inzake rijksbelastingen en conform het voorstel voor hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht^[64] . De rechter toetst aan het recht, d.w.z. aan de wet en de algemene beginselen. Hetzelfde geldt overigens voor de beroeps- c.q. toetsingsgronden bij beroep op de OvJ. Deze toetst behalve aan het recht ook aan het beleid, dat hij zelf mede gestalte geeft.

De kantonrechter oordeelt ook over de bezwaarschriften bij verhaal. Daaruit blijkt dat niet alle (door de deurwaarder in rekening gebrachte) kosten verhaalbaar zijn. In een enkel geval is door de OvJ beroep in cassatie ingesteld.

Over een aantal juridisch interessante items is nog niets te zeggen. Met het toepassen van dwangmiddelen ter inning van de sanctie (inneming rijbewijs, buitengebruikstelling voertuig en gijzeling) is pas onlangs een aanvang gemaakt. Ten aanzien van een aantal interessante punten zijn onlangs arresten door de Hoge Raad gewezen^[65] . Eerst op basis van deze arresten en wellicht op langere termijn van uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kan een meer definitief oordeel worden gegeven over de juridische kwaliteit van de Wet Mulder.

Alles overziende vragen wij ons tenslotte af of de Wet Mulder wel een 'administratiefrechtelijke' wet is en dientengevolge in alle opzichten zou moeten voldoen aan de komende Algemene wet bestuursrecht. De Wet Mulder heeft een sterk strafrechtelijke inslag^[66] en is in dat opzicht vergelijkbaar met het Duitse Ordnungwidrigkeitengesetz. Naar onze indruk is hier sprake van een nieuw rechtsgebied: 'Bestuursstrafrecht'^[67] .