pag. 141 VR 2003, De wetgever en lichte verkeersovertredingen

In hun bespreking van de schuld in de zin van artikel 6 Wegenverkeerswet 1994 komen Otte en De Jong tot de conclusie dat de verkeersschuld is ontwricht, en dat bestrijding van de verkeersonveiligheid gebaat is bij precies geformuleerde gedragsnormen waarvan overtreding als een opzettelijk gepleegd misdrijf zou moeten worden gezien.^[2] Een van de argumenten voor deze opzetvariant is dat de wetgever ten onrechte sinds de invoering van het eerste verkeersreglement verkeersovertredingen zou hebben aangemerkt als delicten met een geringe strafwaardigheid. Daarmee is volgens deze auteurs een verkeerd signaal gegeven, maar inmiddels zou de wetgever van inzicht zijn veranderd.

De interpretatie die Otte en De Jong geven van de geschiedenis van de verkeerswetgeving lijkt vooral te zijn bepaald door hun visie op de verhouding tussen de wetgever en de rechter. Het perspectief dat de wetgever duidelijke gedragsnormen moet uitvaardigen die de rechter vervolgens toepast, leidt tot een andere geschiedschrijving dan het perspectief dat de rechter ruimte moet worden gelaten om de omstandigheden van een concreet geval bij het rechterlijk oordeel te betrekken. Een andere factor die de opvatting van Otte en De Jong over de geschiedenis beïnvloedt, is dat zij verkeersongevallen vooral aan het falen van de weggebruiker lijken toe te schrijven. In dit artikel staat de vraag centraal hoe de geschiedenis van de verkeerswetgeving kan worden geschreven vanuit een ander perspectief dan De Jong en Otte innemen. Het parlementaire debat dat een eeuw geleden werd gevoerd over de invoering van een maximumsnelheid biedt aanknopingspunten voor een geschiedschrijving van de verkeerswetgeving waarin het perspectief domineert dat het uiteindelijk de rechter is die moet beoordelen of de weggebruiker zich behoorlijk in het verkeer heeft gedragen. Ook werden in het begin van de twintigste eeuw voorstellen gedaan vanuit de invalshoek dat gevaarlijk verkeersgedrag zoveel mogelijk moet worden verhinderd. Zowel het uitgangspunt van de beleidsoptie 'Duurzaam veilig' - menselijke fouten moeten zoveel mogelijk worden voorkomen - als de grondgedachten die leidden tot herziening van het RVV in 1990 zijn in het parlementaire debat van een eeuw geleden te herkennen.

In de loop van de geschiedenis van de verkeerswetgeving is zowel een tendens om te reguleren zichtbaar als een neiging tot dereguleren. In het laatste geval wordt meer overgelaten aan de verantwoordelijkheid van de verkeersdeelnemer. Daaruit vloeien enkele andere vragen voort die aandacht verdienen. Hoe reëel bijvoorbeeld zijn de beelden van de weggebruiker die ten grondslag liggen aan de (de)reguleringsvoorstellen? Kunnen gemiddeld genomen automobilisten worden beschouwd als verantwoordelijke weggebruikers? En als het antwoord op deze laatste vraag ontkennend is, biedt dan de oplossing van De Jong en Otte een adequaat antwoord op dit gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef?

'Uit de parlementaire geschiedenis van de wegenverkeerswetgeving kan worden afgeleid dat de wetgever verkeersovertredingen steeds heeft aangemerkt als bagateldelicten', schrijft De Jong, met een verwijzing naar het werk van Otte. Wanneer die overtreding ernstige gevolgen heeft is het culpose misdrijf van artikel 6 Wegenverkeerswet 1994 volgens hem echter gemakkelijk te construeren, omdat daarvoor een verkeersovertreding volstaat, die dan als een aanmerkelijke onvoorzichtigheid geldt. De Jong stelt voor art. 6 WVW te schrappen en 'een aantal (doorgaans) opzettelijk gepleegde in abstracto gevaarzettende verkeersmisdragingen als grondmisdrijven' te formuleren, met daaraan gekoppeld 'door het gevolg gekwalificeerde varianten'.^[3]

Ook Otte betoogt dat de verkeersschuld is ontwricht, onder meer omdat de enkele verkeersovertreding in veel strafzaken schuld oplevert. De strafrechtelijke aansprakelijkheid zou volgens Otte moeten 'worden vertaald in opzetmisdrijven waarbij de misdraging in het verkeer zwaarder strafbaar wordt indien door het feit ernstige gevolgen ontstaan'.^[4] Hij denkt daarbij aan misdragingen die de kans op een ongeval vergroten: gevaarlijk inhalen, waaronder ook snijden zou vallen; geen voorrang verlenen, wat ook bij het negeren van een rood licht het geval is; en het rijden met onaangepaste snelheden, waarvan ook kleven een voorbeeld is. Het verweer dat de verdachte de gevolgen niet heeft voorzien wordt daarmee prijsgegeven. Otte vindt dat 'een billijke prijs voor een veilige ordening van het doodsgevaar opleverend verkeer'. Een verkeersovertreding roept volgens hem een onaanvaardbare kans op een ongeval in het leven die bewust wordt aanvaard.^[5] Door de gedragsnorm preciezer te formuleren zal bovendien het generaal-preventieve effect groter worden en geeft de wetgever 'een signaal af dat niet langer sprake is van ethisch neutrale bagatellen' met een geringe strafwaardigheid. Tevens maakt de wetgever volgens Otte zichtbaar dat het hem ernst is met de handhaving van deze regels. Bovendien misstaan in een opzetvariant de maximumstraffen die op overtreding van het huidige culpose delict zijn gesteld niet.^[6]

Is het beroep dat Otte en De Jong doen op de veranderde inzichten van de wetgever overtuigend? Zoals gezegd hangt het antwoord op deze vraag af van het perspectief van waaruit naar de geschiedenis wordt gekeken. Een eerste kanttekening betreft Otte's mening dat er geen lichte verkeersovertredingen bestaan.^[7] Deze opvatting lijkt zijn interpretatie van de geschiedenis te kleuren. In de volgende paragrafen wordt de visie geschetst van ir. C. Lely op de te verwachten grote groei van het autoverkeer en op de maatregelen die moesten worden getroffen om een (duurzaam) veilig verkeer te waarborgen. Lely was de minister waarover Otte opmerkte dat hij verkeersovertredingen beschouwde als delicten met een geringe strafwaardigheid.^[8] De paragraaf daarna is gewijd aan de vraag welke overtredingen Lely als licht beschouwde en aan de opvattingen van Otte over lichte overtredingen.

Een tweede kanttekening is dat de wetgever als representant van een homogene visie op de werkelijkheid niet bestaat. Een publiek probleem als de verkeersonveiligheid omvat een aantal aspecten, waardoor het op verschillende manieren kan worden gedefinieerd. Specifieke actoren twisten over de definitie van een probleem of houden zich juist om tactische redenen afzijdig. Niet iedereen heeft de macht en het gezag om de publieke opinie te beïnvloeden, wat ertoe leidt dat sommige versies van de 'werkelijkheid' meer gezag hebben dan andere. De meest gezaghebbende visie op de werkelijkheid is bepalend voor wie of wat als de oorzaak van een probleem als de verkeersonveiligheid wordt gezien. Dat kan bijvoorbeeld de automobilist zijn, of het ontwerp van de auto, of de constructie van een kruispunt. Wanneer de oorzaak van een problematische situatie eenmaal is vastgesteld heeft dat consequenties voor de oplossing die wordt gekozen en blijkt het buitengewoon moeilijk te zijn om het probleem anders te definiëren en dientengevolge met andere oplossingen te komen.^[9] In sommige gevallen kan het functioneel zijn de fictie dat de wetgever met één stem spreekt als uitgangspunt te kiezen. Een voorbeeld daarvan is de onderbouwing van de keuze voor een bepaalde interpretatie van een wettelijke bepaling.^[10] Maar als de definitie van een maatschappelijk probleem als de verkeersonveiligheid op zichzelf centraal staat, is het zinvol om de verschillende invloeden op het parlementaire debat te onderkennen. Zo kan worden voorkomen dat de definitie van een probleem als de enig denkbare wordt gezien.^[11]

Otte onderkent de fricties waarmee wetgevingsprocessen gepaard kunnen gaan, gezien zijn verbazing over het feit dat het eerste ontwerp voor een verkeerswet werd verworpen vanwege de centralistische aard ervan, terwijl enkele jaren later de Kamer een sterke voorkeur had voor een meer centrale regeling dan het vervangende wetsvoorstel bood. Otte vindt deze omslag 'enigszins wonderlijk en niet te achterhalen'.^[12] In de zesde paragraaf van dit artikel wordt verklaard waarom de sfeer in de Kamer zo anders was, door aan te geven welke invloed de samenstelling van de Kamer en een regeringswisseling kunnen hebben op de besluitvorming in het parlement. In deze paragraaf wordt de in 1904 gevoerde discussie weergegeven over de invoering van een snelheidsmaximum. Het debat daarover illustreert in de eerste plaats hoe bepalend één persoon kan zijn voor de definitie van een publiek probleem als de verkeersonveiligheid. In de tweede plaats kunnen in deze discussie de uitgangspunten van het RVV 1990 worden herkend. In de derde plaats blijkt een parallel met het heden.

De auto werd in het begin van de vorige eeuw vrij algemeen gezien als een vervoermiddel voor de rijken. Volgens Troelstra achtten de berijders van dit imperialistische vervoermiddel zich meester van de weg, terwijl ze niet door het Openbaar Ministerie werden vervolgd als daar ongelukken van kwamen. 'Wanneer de wet ons niet gaat beschermen, vormen wij een vereniging om onszelf te beschermen, en kunnen de tot razernij snelle rijders er op rekenen dat zij gaandeweg van achter hoeken en heggen enige stenen te verwachten hebben, want de toestand is onhoudbaar', was de reactie van Troelstra.^[13]

C. Lely, de man die later de Zuiderzeewerken wist te realiseren, zag in de automobiliteit niet een belang dat beperkt was tot de rijken, maar achtte de ontwikkeling van het autoverkeer van belang voor de gehele bevolking. In 1891 was Lely voor de eerste maal minister van Waterstaat, Handel en Nijverheid. In 1897 werd hij opnieuw minister. Tijdens deze regeringsperiode diende hij het ontwerp voor een verkeerswet in, en schreef hij de Memorie van Antwoord naar aanleiding waarvan Otte opmerkte: 'Het is niet mijn bedoeling de toenmalige uitgangspunten vanuit hedendaags perspectief als een illusie te bestempelen. Het is daarentegen wel belangrijk om aan te geven dat de toenmalige wetgever overtreding van verkeersvoorschriften als minder laakbaar heeft opgevat.'^[14]

Lely had echter zowel een scherp oog voor de veranderingen in economie en ruimtelijke ordening die de auto teweeg zou brengen als voor de maatregelen die nodig waren om snelverkeer mogelijk te maken zonder de verkeersveiligheid in gevaar te brengen, zoals blijkt uit een toespraak die hij in 1906 in de Tweede Kamer als Kamerlid hield.^[15] Uit deze toespraak, waaruit hieronder een deel wordt geciteerd, blijkt ook dat Lely wel degelijk gedrag onderkende waartegen strafbepalingen moesten waken, zoals te hard rijden, of zonder noodzaak gebruik maken van wegen die voor andere weggebruikers waren bestemd. Lely dacht echter vooral aan de toekomst:

Maar naast het bezwaar, thans van het automobilisme ondervonden, acht ik het toch ook nodig met een enkel woord te wijzen op het overwegend groote belang dat voor de toekomst in het automobilisme gelegen is. (…) Want zo ooit, dan ligt in het automobilisme, gepaard met het rijwielverkeer, een verkeersbelang, dat niet beperkt is tot de betrekkelijk weinig rijke personen, die daarvan thans gebruik kunnen maken, maar een belang voor ons geheele volk door de ontwikkeling van het platteland, die daarvan het gevolg zal zijn.

Dat dit het gevolg zal zijn van het automobilisme, is gemakkelijk te voorspellen. Immers wij hebben de ontwikkeling van het platteland kunnen zien door den aanleg van spoorwegen; wij hebben kunnen zien de tegenwoordige uitbreiding van de steden, hoe die namelijk op een geheel andere wijze geschiedt na aanleg van electrische tramwegen.

(…) Wanneer het ons echter mogelijk wordt, om met een snelheid van 60 à 80, en in de toekomst wellicht zelfs met 100 Kilometer met de automobielen door ons geheele land over de gewone wegen te rijden, en hoewel met kleiner snelheid die wegen tevens te berijden met motorvrachtwagens, dan zal geheel anders dan tot dusver de gelegenheid ontstaan om zowel uitbreiding der industrie te leiden naar het platteland als het wonen door meer en minder gegoeden op het platteland te bevorderen, en daarmede den sterken toeloop van bewoners naar de steden te verminderen.

(…) Wij moeten m.i. niet alleen klagen over het te hard rijden met automobielen en naar strafbepalingen daartegen zoeken, doch moeten ook wat verder zien en trachten, door wijziging der wegen, het harde rijden daarop zonder bezwaar mogelijk te maken. Wat is nu daarvoor nodig? Dit, dat de wegen zo breed worden gemaakt, dat daarover automobielen en rijtuigen kunnen verkeeren zonder elkander te hinderen.

Mijnheer de Voorzitter, in het Voorlopig Verslag is hieromtrent een opmerking gemaakt, namelijk deze, dat eenige leden meenden, dat het eenige middel bestond in het maken van afzonderlijke wegen, hetgeen echter anderen onuitvoerbaar achtten. Ook ik ben niet daarvoor. Ik acht het maken van afzonderlijke wegen niet goed en niet doelmatig, doch meen, dat wij de oplossing van het vraagstuk moeten zoeken in het tot stand bengen van bepaalde, voor snelverkeer ingerichte, gedeelten op de wegen. (…)

Natuurlijk zal met elk dezer oplossingen gepaard moeten gaan het maken van strafbepalingen, doch niet alleen voor de automobilisten die te hard rijden, maar evenzeer voor de rijtuigen die dan zonder noodzaak gebruik maken van de speciaal voor automobielen aangewezen gedeelten der wegen. (…) We zouden zelfs verder kunnen gaan en ook de voetgangers die zich zonder noodzaak bevinden op de wegen die voor het snelverkeer zijn ingericht, strafbaar stellen. (…)

Maar, Mijnheer de Voorzitter, indien de Minister eenmaal onze wegen voor automobielen geschikt gaat maken, dan is in de tweede plaats nodig, dat hij daarbij zodanig te werk gaat, dat wij een net van voor automobiel verkeer geschikte hoofdwegen door het gehele land verkrijgen waardoor de provinciale hoofdsteden onderling zodanig verbonden worden, dat men elk van die steden met snelheden van 60 tot 80 en wellicht meer KM kan bereiken. Het spreekt vanzelf, dat het uitvoeren van zoo'n plan veel, ja zeer veel geld zal kosten, maar de uitvoering van een dergelijk plan is ook niet binnen enkele jaren nodig. (…) Integendeel, ik stel mij voor dat daartoe enkele tientallen jaren nodig zullen zijn. Wat ik echter wel wenselijk acht, is dat het plan reeds thans wordt vastgesteld. (…)

Ik voorzie namelijk, dat door de nieuwe middelen van verkeer met automobielen en fietsen, wij - niet binnen eenige jaren maar binnen enkele tientallen van jaren - een heele omwenteling in het verkeer zullen zien, en als gevolg daarvan de opkomst van het platteland, bepaaldelijk oprichting, meer dan tot dusver, van bedrijven ver van de stad, maar bovenal zullen wij zien dat tal van personen die hun zaken in de steden hebben, ver van de steden op het platteland gaan wonen. Daarmede zal gelijk gepaard gaan het aankoopen van grond langs de bestaande wegen en het stijgen der grondprijzen langs de bestaande wegen.

Welnu, Mijnheer de Voorzitter, ook met het oog daarop acht ik het gewenscht, dat men niet al te lang wacht met het aankoopen van den nodige grond, ten einde tijdig tot verbetering en verbreeding van de wegen met het oog op het automobielverkeer over te gaan.

Tijdens zijn derde ministerschap, van 1913 tot 1918, kwam Lely met een kaart van een door hem ontworpen verbeterd wegennet. De rijkswegen moesten worden verbreed, de verharding ervan verbeterd, scherpe bochten moesten worden verflauwd, en waar verbetering van de bestaande weg niet mogelijk was moesten omleggingen worden gemaakt langs dorpen.^[16] Lely is er echter nooit in geslaagd dit onderwerp hoog op de politieke agenda te plaatsen. De visie die hij - met andere Kamerleden - had op de toekomst van het snelverkeer is zelfs snel in de vergetelheid geraakt, gezien een opmerking van Leerink uit 1938: 'Géén overheid trok de consequenties, voorzag de gevaren, en aan een mechanisch massaverkeer op de weg, dat om veel ingrijpender regeling zou vragen, dacht men nog niet.'^[17]

Lely was zijn tijd ver vooruit. Zijn pleidooi om door aanpassing van de wegen het harde rijden daarop zonder bezwaar mogelijk te maken doet denken aan de bijdrage die de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV leverde ten behoeve van de Nota Verkeersveiligheid in 1967.^[18] De SWOV concludeerde dat de verkeersdeelnemer teveel centraal stond, omdat deze de enige factor in de verkeerssituatie was waaraan het maken van fouten toegeschreven kon worden. Onveilig gedrag zou zoveel mogelijk moeten worden voorkomen door verbeteringen van de uitwendige verkeerssituatie, bijvoorbeeld door barrières aan te leggen tussen rijbanen om keren onmogelijk te maken en door overzichtelijke bochten te creëren.

Ongevallen moeten, kortom, zoveel mogelijk worden vermeden en daarmee sluit de SWOV aan op de voornemens uit het Nationaal Verkeer- en Vervoersplan (NVVP) en op de beleidsvisie van Duurzaam Veilig dat de mens de maat der dingen is en menselijke fouten zoveel mogelijk moeten worden voorkomen.^[19] De SWOV bepleit tot op heden dat het tempo waarin een duurzaam veilig wegennet wordt gerealiseerd wordt opgevoerd, maar pleit ook voor extra aandacht voor categorieën verkeersdeelnemers die grote risico's creren. In het algemeen maken verkeersdeelnemers volgens de SWOV naar verhouding bijzonder weinig fouten: gemiddeld raken ze eens per 30 miljoen handelingen bij een ernstig ongeval betrokken. Dat lijkt slechts te verbeteren voor specifieke groepen als onervaren bestuurders - dat zijn meestal jongeren - en bestuurders onder invloed.^[20]

Lely diende tijdens de zitting 1898-1899 het wetsvoorstel in waarop Otte in zijn proefschrift reageerde. Het voorstel bevatte een regeling voor alle verkeer op alle wegen, ook de gemeentelijke en provinciale, terwijl behalve de wet in formele zin een Wegenverkeersreglement zou moeten worden ingevoerd met daarin de regels die voorheen door de provinciale en gemeentelijke overheden werden uitgevaardigd. Het reglement zou verder regels moeten bevatten over de maximumsnelheid, de technische staat van auto's, de rijvaardigheid en dergelijke.^[21]

Uit het Voorlopig Verslag blijkt dat veel Kamerleden niets zagen in de regeling van verkeersregels voor alle weggebruikers door middel van een Algemene maatregel van bestuur, omdat zij de regelgeving bij de gemeenten en provincies wilden laten.^[22] Zoals Otte terecht opmerkte wilden de provincies en gemeenten de grote autonomie waarover zij beschikten op het gebied van de eigen huishouding niet prijsgeven.^[23] Zij werden daarin gesteund door de Kamer. 'Vele leden' hadden bedenkingen tegen de overheveling van regels naar een door het bestuur op te stellen reglement. Lely stelde daartegenover dat 'door hier te spreken van belangrijke en ingrijpende regelingen' de bepalingen 'in haren aard' werden overschat. 'Bepalingen betreffende het uitwijken en voorbijrijden, het besturen of geleiden van paarden enz. kunnen inderdaad, hoe nuttig zij ook zijn, niet als zo belangrijk of ingrijpend worden beschouwd'. Het waren volgens Lely 'eenvoudige politiebepalingen', die tot op dat moment 'als zodanig in provinciale en gemeenteverordeningen eene plaats hebben naast bepalingen omtrent het laten sleepen van eggen of ploegen over de wegen, het laten vallen van mest, vuilnis enz. op de wegen, het strooien van zand op de straten of het schoon houden van deze, en meer dergelijke.'^[24] Met de term 'eenvoudige politiebepalingen' leek Lely vooral aan te willen geven dat het ging om bepalingen die tot het ordeningsrecht behoren.

De conclusie die Otte uit dit pleidooi trekt, namelijk dat de toenmalige wetgever 'overtreding van verkeersvoorschriften als minder laakbaar heeft opgevat', lijkt ingegeven te zijn door zijn opvatting dat er geen geringe overtredingen bestaan.^[25] Met die opvatting hangt de visie samen dat verkeersongevallen ontstaan door het (opzettelijk) overtreden van regels. Een verkeersovertreding moet volgens Otte als een onaanvaardbaar risico worden gezien 'waarvoor weinig begrip moet worden opgebracht'.^[26] Hij geeft als voorbeeld het door rood licht rijden op een verlaten kruising. Dat 'oogt als een bagatel'. Maar pas achteraf weet men zeker dat ander verkeer ontbrak. 'Indien het negeren van het rood licht leidt tot een aanrijding van een niet eerder waargenomen andere weggebruiker is er geen sprake van een geringe overtreding.'

Het ontwerp van Lely haalde het Staatsblad niet, vooral vanwege de centrale rol die de rijksoverheid was toebedeeld. Enige jaren later bleek de Kamer veel meer geporteerd te zijn voor een centrale regeling. Die omslag is onder meer te verklaren door de regeringswisseling die intussen plaats had gevonden en die de sfeer in de Kamer beïnvloedde. Een andere verklaring heeft te maken met een eerder door Lely behaald succes. In 1901 was hij er in geslaagd de - centralistische - Ongevallenwet door het parlement te loodsen. Volgens zijn biograaf Jansma had Lely daarbij sterke tegenstand moeten overwinnen van de 'talrijke en invloedrijke personen, die nog huiverig stonden tegenover het ingrijpen van de staat in de verhouding van werkgever tot arbeider'.^[27] De bij uitstek centralistische geest van het ontwerp van de Ongevallenwet leidde tot een stroom van protesten van de werkgevers.^[28] Zij constateerden 'dat in Nederland, waar van oudsher self-government geliefd was, door een vrijzinnig kabinet een wetsvoordracht is ingediend, in haar centralisatie veel verder reikend dan zelfs de Duitse wet, die dezelfde materie regelt'. De centralistische Ongevallenwet werd aangenomen; de centralistische verkeerswet redde het niet. De liberale meerderheid in de Tweede Kamer bleek niet voldoende hecht om de regering bij alle wetsontwerpen te steunen.^[29]

Er werd een nieuw wetsvoorstel ingediend door de opvolger van Lely, De Marez Oyens, dat een bepaling bevatte die in de kern het huidige artikel 5 Wegenverkeerswet 1994 en de voorganger ervan, artikel 25 Wegenverkeerswet 1935 verwoordde: het werd de bestuurder van een motorrijtuig verboden daarmee over een weg te rijden op zodanige wijze, dat de vrijheid of de veiligheid van die weg werd belemmerd of in gevaar werd gebracht of sneller te rijden dan 40 km per uur. Over het toegevoegde snelheidsmaximum was veel te doen.^[30] Veel Kamerleden vonden het te hoog, vanwege 'veler tegenzin in dit nieuwe verkeersmiddel'. Anderen bepleitten verschillende maxima voor binnen en buiten de bebouwde kom. Ook werd de mogelijkheid van snelheidsbegrenzers geopperd.^[31] Weer anderen stelden het beginsel van verantwoordelijkheid voorop en wilden geen snelheidsmaximum vaststellen.^[32] Dat laatste uitgangspunt leidde tot een amendement om het maximum te laten vervallen, met als argument dat onder sommige omstandigheden heel goed sneller kan worden gereden dan 40 kilometer per uur, maar dat in andere omstandigheden zelfs 15 of 20 kilometer per uur te snel is.^[33] Veel Kamerleden haastten zich te verklaren dat zij persoonlijk niet van de automobiel hielden en er niet graag in zouden zitten. Dat gold niet voor De Savornin Lohman:

Ik heb meermalen zelf gereden in een motorrijtuig - ik ben er geen eigenaar van en pleit dus niet voor mijn eigen zaak - maar ik heb altijd opgemerkt, dat de snelheid op zich zelf er niets toe doet, en dat ook de voorschriften dienaangaande geen effect hebben. Wanneer er geen agent van politie in de buurt is, rijdt men zo snel als men wil, en is er wel een in de buurt, dan rijdt men langzaam, omdat men niet weet wat de man in zijn proces-verbaal zal schrijven. In Frankrijk, om nu ons eigen land er buiten te houden, wordt men daarop veroordeeld; het proces-verbaal van den agent wordt bijna zo geloofwaardig beschouwd als het Evangelie en men wordt veroordeeld, al is men er niet eens met zijn auto geweest: het doet er niet toe, als maar het proces-verbaal constateert dat zekere auto te snel gereden heeft.

Te recht heeft de heer Drucker gezegd, dat het juiste standpunt dat is, dat men de snelheid moet beschouwen in verband met de omstandigheden. (…) Ik heb met personen gereden die op de wegen 50 KM reden en in het drukke Parijs zo voorzichtig reden als een kindermeisje met een kinderwagen. En waarom? Ik heb zelden een instrument gezien dat men zo gemakkelijk kan hanteeren als een autocar. In zijn grootste vaart kan men hem stoppen door de vier wielen vast te zetten; dan is er wel gevaar voor de menschen die er in zitten, dat zij er uit vliegen, maar dat is hun zaak. Een snelheid van 40 KM is nu nog al groot, maar over enkele jaren is het wellicht niets bijzonders. Zeer te recht is dan ook in het wetsontwerp aan den rechter overgelaten, te beoordeelen, of in de gegeven omstandigheden genoegzaam gelet is op de veiligheid van het verkeer. (…) Een agent moet in zijn proces-verbaal constateeren, bijv. dat het druk was, en de straat nauw; dat er op dat oogenblik veel menschen passeerden; op die grond zal de rijder - ook al is er volstrekt geen ongeluk gebeurd - onverschillig hoe snel hij rijdt, strafbaar kunnen zijn wegens te onvoorzichtig rijden.^[34]

Het amendement om de maximumsnelheidsbepaling te schrappen werd uiteindelijk met 32 tegen 30 stemmen aanvaard. De invloed van De Savernin Lohman was onmiskenbaar. De minister verwees later in zijn Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer naar zijn rede, met name naar de passage over het rechterlijk oordeel,^[35] en ook Tydeman, voorzitter van de Commissie van Rapporteurs, verklaarde door Lohman overtuigd te zijn.^[36] Hij meldde dat de Commissie van Rapporteurs tot de overtuiging was gekomen 'dat het verantwoordelijkheidsprincipe, als ik het zo noemen mag, eigenlijk het eenige juiste is, dat op dit gebied kan worden aangeboden'. Tydeman zag daarin 'het algemeene beginsel, dat alles aankomt op de omstandigheden en de verantwoordelijkheid van den rijder'.^[37] Later zou hij over de totstandkoming van de wet zeggen:

Maar toen hier in de Kamer niemand anders dan de geachte afgevaardigde uit Goes, een man op hooge leeftijd, met kracht en klem het rationele van dit denkbeeld heeft aanbevolen, toen plotseling door de werkelijke waarde van het stelsel een andere stroming in de Kamer kwam, hebben wij ons er vóór verklaard. Zo hangt dikwijls de geboorte van een wetsbepaling aan een zijden draadje.^[38]

Hoe werd de invloed van De Savornin Lohman verklaard door de parlementaire geschiedschrijvers? Na jarenlange oppositie van verenigd rechts trad de regering-Kuyper aan, die de liberale regering waarvan Lely deel uitmaakte opvolgde. Het Kamerdebat werd volgens Vermeulen, aan wie het navolgende is ontleend, beïnvloed door de fricties die deze regeringswisseling met zich meebracht.^[39] Het kostte Kuyper moeite een regering samen te stellen, omdat Schaepman en De Savornin Lohman hem te veel journalist en te weinig staatsman vonden. Het aantal ministeriabele personen aan de rechterzijde was bovendien niet groot. Lohman vreesde dat Kuyper hem een ministerspost zou aanbieden en schreef aan Van Bylandt: 'Moet ik nu weigeren? Met het gevolg, dat de christelijke partijen haar onmacht openlijk belijden? Ik moet bekennen, dat ik dit een schrikkelijke zaak vind. Optredende met dr. Kuyper ben ik aansprakelijk voor de gang der zaken. Ik zie met een zó zwak kabinet, geplaatst tegenover zó gewichtige vraagstukken, geen uitkomst.' Van Byland antwoordde op deze en andere brieven van Lohman: 'Laat Kuyper sukkelen, laat hem zijn eigen lui maar zoeken. Hoe dwazer lui, hoe zwakker karakters, hoe eerder hij fiasco maakt. Kuyper heeft geen vertrouwen. Ga nooit met hem samen zitten, al nijpt het nog zo erg.' De vrij-anti-revolutionairen bleven buiten het kabinet, maar hadden er zeer veel invloed op. Kuyper had Lohmans steun nodig en 'zo gaf Lohman de pas aan'.

Er is een opmerkelijke parallel met het heden. Na de ingrijpend gewijzigde samenstelling van regering en parlement na de verkiezingen van mei 2002 werden de snelheidsmaxima opnieuw onderwerp van debat en werden tegenstrijdige voorstellen ingediend. De tegenstrijdigheden zijn te verklaren uit het feit dat het belang van een vlot verkeer botst met milieubelangen, maar ook door een verschil in opvatting over de invloed van snelheid op de verkeersveiligheid. Kamerleden van onder meer VVD, CDA en LPF dienden een motie in met het verzoek de toegestane snelheid voor auto's op autosnelwegen te differentiëren en het toegestane maximum verhogen naar 130 km/u.^[40] Bovendien wilde een aantal Kamerleden een verhoging van de maximumsnelheid voor bussen naar 100 km/u, en voor vrachtverkeer naar 90 km/u.^[41] Aan de andere kant wil de (demissionaire) staatssecretaris Van Geel (milieu, CDA) op 50 tot 100 kilometer snelweg de snelheid verlagen in verband met de luchtvervuiling.^[42] Bovendien zal de invoering van spitsstroken een algemene snelheidsverlaging tot gevolg hebben.^[43] De verkeersveiligheid is voor de indieners van de motie een argument om de snelheid van bussen en vrachtauto's te verhogen, omdat de snelheidsverschillen met personenauto's kleiner worden. Dit argument spreken de PvdA en GroenLinks tegen. Harder rijden is volgens deze partijen gevaarlijker en bovendien slechter voor het milieu.^[44]

De argumenten die De Savornin Lohman naar voren bracht in verband met de verantwoordelijkheid van de weggebruiker sluiten nauw aan bij het uitgangspunt van het RVV 1990, dat goedwillende verkeersdeelnemers als verantwoordelijke mensen moeten worden benaderd. De regelgever wilde in 1990 regels opstellen die helder en geloofwaardig zijn.^[45] 'Door de vele absoluut geformuleerde voorschriften voor relatief eenvoudige situaties wordt de verkeersdeelnemer een deel van zijn verantwoordelijkheid ontnomen' was de achterliggende gedachte. 'Hij behoeft zelf niet te denken. Dat heeft de overheid al voor hem gedaan.' De ideeën van Lely zijn te herkennen in een tweede uitgangspunt van het RVV 1990, dat inhoudt dat juridische regels alleen aanvaardbaar zijn als alternatieven ontbreken. Het beoogde doel kan volgens de Nota van Toelichting van het RVV 1990 vaak beter worden bereikt door het ongewenste gedrag feitelijk onmogelijk te maken.

Het verantwoordelijkheidsgevoel waar De Savornin Lohman al op doelde moet kennelijk door praktijkervaring worden verworven. In paragraaf 4 is de opvatting van de SWOV aangehaald dat automobilisten over het algemeen weinig fouten maken. Gemiddeld genomen gedragen de meeste bestuurders zich als verantwoordelijke weggebruikers. Dat geldt echter niet voor beginnende bestuurders. Vooral jonge bestuurders blijken een beperkt vermogen te hebben om gevaren te herkennen, waardoor ze de juiste snelheid niet altijd goed bepalen. Dat wil niet zeggen dat ze de maximumsnelheid overschrijden, maar dat ze gelet op de omstandigheden een te hoge snelheid aanhouden.^[46] Met name jonge automobilisten zullen door het rijden met een onaangepaste snelheid een verkeersongeval veroorzaken, en hun gedrag zal gemakkelijk onder de door Otte voorgestelde formulering van een opzetmisdrijf te brengen zijn. Het is echter zeer de vraag of deze onervaren automobilisten opzettelijk te hard rijden; het is nog meer de vraag of zij geacht kunnen worden opzet te hebben op de eventuele gevolgen van dat te snelle rijden.

Volgens de (demissionaire) minister van Verkeer en waterstaat, De Boer, vallen in verhouding de meeste verkeersslachtoffers in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar. De minister ziet als voornaamste oorzaken een gebrek aan ervaring en een gering besef van gevaar. Wetenschappelijk onderzoek en buitenlandse ervaringen wijzen uit dat een gefaseerde rijopleiding, gericht op verkeersinzicht en verkeersgedrag, kan leiden tot een forse daling van het aantal ongevallen.^[47] Onder meer door jongeren vanaf 17 jaar onder begeleiding ervaring te laten opdoen en door een verplichte nascholing na het behalen van het rijbewijs moet het aantal ongevallen verminderen. Bovendien moeten de theorie-examens worden uitgebreid met een gevaarherkenningstoets.

Gedurende een eeuw is de discussie over de formulering van verkeersregels bepaald door de ideeën die leven over het ontstaan van verkeersongevallen in combinatie met het mensbeeld in het verkeersrecht. In 1905 en 1990 gaf het verantwoordelijkheidsbeginsel de doorslag. Met het RVV 1966 wilde de regelgever voor elke denkbare verkeerssituatie heldere voorschriften geven. Ook van Otte en De Jong is het uitgangspunt dat bestrijding van de verkeersonveiligheid gebaat is bij precies geformuleerde gedragsnormen, terwijl overtreding van bepaalde regels als een opzettelijk gepleegd misdrijf zou moeten worden gezien. Een gefaseerde rijopleiding met het accent op inzicht en verkeersgedrag heeft echter naar alle waarschijnlijkheid een grotere preventieve werking dan de voorstellen die Otte en De Jong doen. Juist doordat niet van het bewust aanvaarden van de kans op een ongeval wordt uitgegaan maar van een ervaringsgebrek en een gebrek aan inzicht dienen zich alternatieve mogelijkheden aan om het probleem aan te pakken.

De Jong en Otte betogen dat door (bepaalde) verkeersovertredingen als opzetmisdrijven te formuleren een goede legitimatie wordt geboden voor de verhoging van de maximumstraf die is gesteld op het, nu nog door schuld, veroorzaken van een ongeval waarbij iemand gedood wordt of zwaar gewond raakt. Dat de wetgever in vergelijking met een eeuw geleden een veel strenger straffende is, is echter een meer op de feiten gebaseerde constatering dan de stelling dat de wetgever verkeersovertredingen door de eeuw heen als bagatellen heeft opgevat. Voor deze laatste stelling geldt de conclusie die Vico lang geleden trok. Hij merkte op 'dat degeen die de geschiedenis bestudeert, dezelfde is als degeen die de geschiedenis maakt'.^[48]