pag. 165 VR 1997, Het karakter van verzet tegen verhaal van geldboetes en administratieve sancties

Het verzet tegen tenuitvoerlegging van dwangbevelen

Niet alleen het Wetboek van strafvordering en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen (WAHV) bieden de overheid de mogelijkheid een geldboete c.q. een administratiefrechtelijke sanctie te innen door middel van uitvaardiging van een dwangbevel (art. 575 Sv resp. art. 26 WAHV). Ook andere wetten geven de overheid dan wel een aan de overheid gelieerde rechtspersoon de mogelijkheid door de burger aan de Staat verschuldigde bedragen te innen door middel van een dwangbevel. Op grond van art. 12 Invorderingswet 1990 kan de ontvanger de verschuldigde belasting inclusief verhoging door middel van dwangbevel innen, art. 129 Provinciewet en art. 132 Gemeentewet bieden provincie en gemeente de gelegenheid de kosten van bestuursdwang door middel van een dwangbevel te verhalen, de Informatiseringsbank kan ten onrechte uitbetaalde bedragen aan les- en cursusgeld dan wel studiefinanciering door middel van een dwangbevel pogen te verhalen (art. 9a Les en cursusgeldwet resp. art. 107 Wet op de Studiefinanciering).

In al deze wetten vormt het dwangbevel een executoriale titel, die de overheid zich kan verschaffen zonder tussenkomst van de rechter. In beginsel wordt dit dwangbevel tenuitvoergelegd op de wijze als bij het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering beschreven^[1] : door het leggen van executoriaal beslag en het te gelde maken van het beslagene (art. 439 e.v. Rv). Dat laatste impliceert dat een deurwaarder het dwangbevel aan de veroordeelde, de betrokkene of de schuldenaar betekent en deze alvorens daadwerkelijk beslag te leggen nog een termijn van twee dagen gunt om het verschuldigde bedrag te betalen (art. 439 Rv).

Art. 27 WAHV resp. art. 576 Sv kennen voor de administratieve sanctie c.q. de geldboete ook executie zonder dwangbevel. Wordt verhaal genomen op inkomsten in geld uit arbeid, pensioenen, wachtgelden en andere periodieke uitkeringen waarop de betrokkene dan wel de veroordeelde aanspraak heeft, of op het tegoed van de betrokkene of de veroordeelde bij - kort gezegd - een bank, dan kan worden volstaan met een schriftelijke kennisgeving van het openbaar ministerie dat met de tenuitvoerlegging van de administratieve sanctie of het vonnis is belast^[2] . Tussenkomst van de deurwaarder is dan niet nodig, maar het openbaar ministerie dient de kennisgeving wel aan betrokkene c.q. veroordeelde te betekenen. De kosten van inschakeling van de deurwaarder en van openbare verkoop worden op deze wijze bespaard. Dat is voordelig voor degene aan wie een administratieve sanctie of een geldboete is opgelegd. De kosten van verhaal door middel van een dwangbevel worden immers binnen de grenzen, gesteld bij de Wet tarieven in burgerlijke zaken, samen met de administratieve sanctie of de geldboete verhaald^[3] . Hoe hoog die kosten in verhouding tot de hoogte van de administratieve sanctie of de geldboete kunnen zijn, blijkt uit de in dit nummer gepubliceerde uitspraken van de kantonrechter te Tilburg van 5 juni 1996: de kosten van verhoging en verhaal bedragen soms aanzienlijk meer dan het bedrag van de oorspronkelijke sanctie^[4] .

Tegen verhaal op grond van een dwangbevel kan verzet worden gedaan (art. 17 Inv.W. 1990, art. 129 Prov.W., art. 132 Gem.W., art. 9a Les en cursusgeldwet, art. 107 Wet op de Studiefinanciering, art. 26, 27 WAHV, art. 575, 576 Sv). Dit verzet geschiedt in beginsel bij de burgerlijke rechter, en wel door dagvaarding van de executant, waarna een normale civiele procedure volgt met de daarbij behorende wisseling van conclusies en desgewenst pleidooi en met de daaraan verbonden verplichte procesvertegenwoordiging.

Sinds de Wet van 11 november 1954^[5] geldt voor het verzet tegen tenuitvoerlegging van een geldboete een afwijkende regeling. Naar het voorbeeld van het toenmalige art. 103 Sv (bezwaar tegen inbeslagneming) geschiedt verzet door het indienen van een met redenen omkleed bezwaarschrift bij het gerecht waartoe de rechter behoort, die de straf heeft opgelegd. Deze behandelt het verzet in het openbaar (art. 575 lid 3 Sv). Voor verzet tegen tenuitvoerlegging van een administratieve sanctie is in art. 26 lid 3 WAHV Sv een iets afwijkende regeling getroffen: verzet geschiedt door indiening van een bezwaarschrift (art. 26 WAHV) bij het kantongerecht binnen het rechtsgebied waar - kort gezegd - degene woonachtig is aan wie een administratieve sanctie is opgelegd, waarna de kantonrechter beslist na 'zonodig' degene aan wie de sanctie is opgelegd en de ambtenaar die het dwangbevel of de kennisgeving van tenuitvoerlegging heeft uitgevaardigd, te hebben gehoord.

Enige historie

Verhaal door de overheid door middel van een dwangbevel als executoriale titel kent een lange geschiedenis. Reeds de Invorderingswet van 1845 bevatte deze mogelijkheid voor belastingschulden. Voorts voorzag deze wet ten behoeve van degene aan wie ter zake een dwangbevel was betekend in verzet tegen tenuitvoerlegging van dat dwangbevel. Dit verzet werd aangetekend bij de burgerlijke rechter, en wel door dagvaarding van de 'ontvanger die de betaling vervolgt' (art. 15 Inv.W. 1845), waarna de regels van de gewone civiele procedure werden gevolgd.

De bij de Geldboetewet (Wet van 29 juni 1925, Stb. 314) ingevoerde voorziening voor tenuitvoerlegging van geldboetes (art. 572-576 Sv) werd geënt op de regeling van de Invorderingswet 1845^[6] . Art. 575 Sv, zoals het toen luidde verklaarde op het verzet art. 15 van de Invorderingswet 1845 van overeenkomstige toepassing.

Blok en Besier^[7] wijzen er in hun commentaar op art. 572 Sv op dat tenuitvoerlegging van de straf van geldboete anders dan van de vrijheidsstraf niet geschiedde door de officier van justitie, maar - zoals reeds in art. 374 van het Wetboek van strafvordering van 1838 was bepaald - in naam van de officier van justitie door het bevoegd bestuur. Zij vervolgen: 'Wie bevoegd bestuur is, schijnt men te moeten vinden op een plaats, waar men het antwoord op deze vraag niet licht zou zoeken, nl. in de Wet van 16 juni 1832, Stb. 29 'bevattende sommige wijzigingen in de bestaande wetgeving nopens de regten van registratie, overschrijving, zegel en successie''. Op grond van deze wet had het departement van Financiën de ontvangers der registratie aangewezen als de ambtenaren die met inning van geldboetes waren belast. De wetgever sloot voor het verhaal van geldboetes dus zoveel mogelijk aan bij de bestaande voorschriften en ambtelijke voorzieningen voor het innen van belastingschulden.

Pas bij Wet van 11 november 1954, Stb 498 (in werking getreden 1 mei 1955) werd gebroken met inning van geldboetes door de belastingdienst. Voortaan diende het Openbaar Ministerie de geldboete uit eigen hoofde te innen. Men verwachtte van deze wijziging dat de inning van geldboetes krachtiger ter hand zou worden genomen^[8] . Deze verwachting is niet uitgekomen. Remmelink schrijft in 1975^[9] , dat van deze mogelijkheid door het Openbaar Ministerie niet of nauwelijks gebruik werd gemaakt: 'De mensen die kunnen betalen plegen dat (zij het soms 'in extremis') wel te doen en bij degenen die het niet kunnen heeft verhaal geen zin.

Ook in ander opzicht werd gebroken met de bestaande regeling: verzet diende voortaan niet te worden gedaan op de voet van art. 15 Invorderingswet 1845 door dagvaarding van de staat voor de burgerlijke rechter, maar door indiening van een bezwaarschrift bij het gerecht waartoe de rechter behoort die de straf had opgelegd. Dit gerecht beslist op het bezwaarschrift 'na zo nodig de veroordeelde en de ambtenaar in wiens naam de tenuitvoerlegging geschiedt, te hebben gehoord, althans opgeroepen om te verschijnen' (art. 575 lid 3 oud Sv). Vervolgens werd in de WAHV weer aangesloten bij de regeling van het verzet in het Wetboek van strafvordering (art. 26, 27 WAHV) met dien verstande dat het bezwaarschrift wordt ingediend bij het kantongerecht binnen het rechtsgebied van het adres van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd^[10] en dat voorschriften voor de behandeling vrijwel ontbreken.

De vraag rijst of deze wijziging van rechts(in)gang ook gevolgen heeft voor het karakter van de verzet-procedure in zaken betreffende de tenuitvoerlegging van een geldboete of een administratieve sanctie. Aanvankelijk werd het verzet behandeld volgens de regels van de civiele dagvaardingsprocedure en had die behandeling het karakter van een civiel geding met de daarbij behorende regels zoals die van stelplicht en bewijslast en van het verbod op het ambtshalve aanvullen van gronden. Zo ziet de wetgever art. 15 Inv.W. 1845 en art. 17 Inv.W. 1990 als een uitwerking van het in art. 438 Rv bedoelde verzet van de schuldenaar tegen tenuitvoerlegging van een vonnis of andere executoriale titel^[11] .

Bij het verzet tegen de tenuitvoerlegging van een geldboete of een administratieve sanctie is dat laatste in wezen niet anders. De wetgever blijft voor de wijze van inning van de geldboete of de administratieve sanctie verwijzen naar de regels voor tenuitvoerlegging van een vonnis van de burgerlijke rechter. Weliswaar heeft de wetgever bij de Wet van 11 november 1954, Stb 1954, 498 voor de behandeling van het verzet aansluiting gezocht bij de regeling van bezwaar tegen inbeslagneming (het toenmalige art. 103 Sv), maar deze nauwelijks toegelichte keuze betekent in mijn ogen niet dat daarmee iedere verwantschap met de oorspronkelijke regeling van het verzet tegen verhaal van geldboetes is komen te vervallen en dat de regeling van het verzet in het Wetboek van strafvordering een procedure is geworden met een geheel eigen karakter. Wel is het zo dat de regeling van het verzet in het Wetboek van strafvordering thans beter op één lijn gesteld kan worden met de verzoekschriftprocedure (art. 429a e.v. Rv).

Een en ander betekent dat de verzetprocedure in de kern van de zaak het karakter van een civiele procedure heeft gehouden. Zo dient te worden uitgegaan van de civielrechtelijke regels van stelplicht en bewijslast en zal de rechter ambtshalve geen gronden mogen aanvullen, zij het dat hij in geval het bezwaar niet is geformuleerd door een deskundige rechtshelper, een grote vrijheid heeft aan de hand van de mondelinge toelichting het bezwaarschrift welwillend uit te leggen.

De oorsprong van de regeling van het verzet in het Wetboek van strafvordering en in de WAHV kan aldus tot leidraad dienen bij de oplossing van vragen, die bij de toepassing van die regeling rijzen.

Schorst verzet de tenuitvoerlegging?

Verzet op grond van art. 575 Sv schorst de tenuitvoerlegging, verzet op grond van art. 26 WAHV niet^[12] . Reeds hieruit blijkt dat de wetgever er niet in is geslaagd een eenduidige regeling te treffen voor de schorsende werking van het verzet. Onder de oude Invorderingswet schorste het verzet de tenuitvoerlegging niet doch werd gewezen op de bevoegdheid de rechter in kort geding schorsing van de tenuitvoerlegging te vragen (art. 15 lid 2 Invorderingswet 1845), bij art. 17 lid 2 Invorderingswet 1990 is de schorsende werking onder druk van de Tweede Kamer ingevoerd, en wel uit overwegingen van proceseconomie: een belastingschuldige zou anders immers zowel verzet moeten aantekenen als een kort geding tot schorsing van de tenuitvoerlegging moeten aanspannen^[13] . Maar de wetgever zag er geen been in terzelfder tijd de schorsende werking van verzet tegen tenuitvoerlegging van een dwangbevel ter inning van ten onrechte uitgekeerde studiefinanciering op te heffen^[14] , en aanvankelijk te besluiten verzet tegen tenuitvoerlegging van een dwangbevel ter inning van lesgeld schorsende werking toe te kennen^[15] , doch daarop kort daarna weer terug te komen^[16] . Verzet tegen dwangbevelen van provincie en gemeente heeft schorsende werking (art. 129 lid 4 Prov.W., art. 132 lid 4 Gem.W.). In de WAHV kent het verzet geen schorsende werking, in het Wetboek van strafvordering daarentegen weer wel.

In de Nota naar aanleiding van het Eindverslag op de Invorderingswet 1990^[17] wijst de wetgever er op, dat verzet tegen tenuitvoerlegging van een vonnis van de burgerlijke rechter de tenuitvoerlegging niet automatisch schorst. Dat behoeft geen verbazing te wekken: de rechter heeft aan de executant reeds een executoriale titel verschaft. Daarentegen kan de overheid zich op grond van de Invorderingswet 1990, de Provinciewet en de Gemeentewet een executoriale titel in de vorm van een dwangbevel verschaffen, zonder dat de rechter daaraan te pas is gekomen. In die wetten is mijns inziens daarom terecht in schorsende werking van het verzet voorzien. Op dit stramien voortbordurend was in art. 107 van de Wet op de studiefinanciering^[18] terecht in schorsing van de tenuitvoerlegging door verzet tegen een dwangbevel voorzien, en is de schorsende werking van dat verzet bij Wet van 19 december 1990, Stb. 660 ten onrechte opgeheven. Voor schorsende werking van het verzet tegen tenuitvoerlegging van een geldboete bestaat in zoverre geen reden dat de (straf)rechter de executoriale titel heeft verschaft^[19] . Van verzet tegen tenuitvoerlegging van een administratieve sanctie zou echter weer mogen worden verwacht dat dit de tenuitvoerlegging schorst^[20] . Hier hoeft immers aan de executoriale titel geen rechter te pas te komen. Toch heeft de wetgever de schorsende werking van het verzet - zonder enige toelichting^[21] - niet uit het Wetboek van strafvordering overgenomen.

Gevolgen van de schorsende werking

De gevolgen van de schorsende werking van het verzet zijn beperkt. De tenuitvoerlegging wordt 'bevroren' in het stadium waarin deze zich bevindt. Is nog geen beslag gelegd dan kan dat niet worden gelegd zolang op het verzet niet is beslist. Is wel beslag gelegd, dan wordt niet tot verkoop van beslagen goederen overgegaan. In dit verband is het van belang erop te wijzen dat verzet tegen tenuitvoerlegging door middel van een dwangbevel ingevolge de WAHV en het Wetboek van strafvordering kan worden gedaan vóór de verkoop en uiterlijk binnen één week na de inbeslagneming (art. 26 lid 3 WAHV, art. 575 lid 3 Sv)^[22] , in geval van verhaal zonder dwangbevel maar door middel van een kennisgeving binnen een week na verstrekking van de kennisgeving (art. 27 lid 6 WAHV) dan wel betekening van de kennisgeving (art 576 lid 6 Sv). Wederom is de rechtspositie van degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd slechter dan van degene die is veroordeeld tot betaling van een geldboete. Voor de eerste begint de termijn voor verzet te lopen vanaf de kennisgeving van tenuitvoerlegging aan de derde, onder wie verhaal wordt genomen, voor de tweede vanaf de betekening van die kennisgeving aan hemzelf.

Gronden voor verzet

Uiteraard kan bij wege van verzet tegen tenuitvoerlegging van een administratieve sanctie of van een geldboete er beroep op worden gedaan dat een rechtsgeldig dwangbevel ontbreekt^[23] . Verzet kan echter niet worden gericht tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie of de geldboete is opgelegd (art. 26 lid 3 WAHV, art. 575 lid 3 Sv). De Hoge Raad ziet in deze regel een uitdrukking van de door de burgerlijke rechter^[24] aanvaarde leer van de formele rechtskracht^[25] , die ook in de andere hiervoor genoemde gevallen van verzet tegen tenuitvoerlegging door een dwangbevel van toepassing is. Voor verzet in geval van een administratieve sanctie of een geldboete betekent dit dat in uitzonderingsgevallen van de in de wet geformuleerde regel kan worden afgeweken, bijvoorbeeld in geval betrokkene uit verklaringen en gedragingen van de overheid in redelijkheid heeft mogen afleiden dat de bij inleidende beschikking opgelegde sanctie niet zou worden geëffectueerd^[26] . In dat geval mag iemand ervan uitgaan dat hij geen rechtsmiddel meer hoeft aan te wenden tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie of de geldboete is opgelegd.

Maar gevallen waarin een uitzondering op de regel van de formele rechtskracht gerechtvaardigd is, zijn schaars. Daarom zal het verzet veelal gegrond (moeten) worden op handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die het Openbaar Ministerie bij de tenuitvoerlegging in acht dient te nemen^[27] , bijvoorbeeld hierin bestaande dat nodeloos wordt gekozen voor een dure in plaats van een eveneens beschikbare, goedkope wijze van tenuitvoerlegging.

Ook notoire vergissingen kunnen via verzet aan de rechter worden voorgelegd, bijvoorbeeld een dwangbevel zonder dat daaraan enige beslissing tegen degene tegen wie het dwangbevel wordt uitgevaardigd, ten grondslag ligt^[28] .

De behandeling van het verzet

Ter zake van de behandeling van het bezwaarschrift houdende verzet tegen tenuitvoerlegging van een geldboete schrijft de wet een openbare behandeling in raadkamer voor (art. 575 lid 2 Sv). Het Openbaar Ministerie en degene die het bezwaarschrift heeft ingediend worden gehoord, althans opgeroepen (art. 23 lid 2 Sv). De veroordeelde en zijn raadsman zijn bevoegd de op de zaak betrekking hebbende stukken in te zien (art. 23 lid 4 Sv). Van de behandeling in raadkamer wordt door de griffier een proces-verbaal opgemaakt (art. 25 lid 1 Sv). De beschikking is met redenen omkleed en wordt in het openbaar uitgesproken (art. 24 lid 1 Sv).

Voor de behandeling van het bezwaarschrift houdende verzet tegen een dwangbevel op grond van de WAHV bevat de wet een minder uitgewerkte regeling: de kantonrechter geeft zo spoedig mogelijk zijn met redenen omklede beschikking na zo nodig degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd en de ambtenaar die het dwangbevel heeft uitgevaardigd, te hebben gehoord (art. 26 lid 3 WAHV).

De nauwe verwantschap tussen de regeling in het Wetboek van strafvordering van verzet tegen tenuitvoerlegging van een geldboete en de regeling van verzet tegen tenuitvoerlegging van een administratieve sanctie doet de vraag rijzen of de voorschriften van art. 12 WAHV betreffende de behandeling van beroep tegen de oplegging van de administratieve sanctie op de behandeling van het verzet niet van overeenkomstige toepassing moeten worden geacht. De regeling vervat in art. 12 WAHV vertoont immers belangrijke overeenkomsten met die in art. 21 e.v. Sv. Toch wenste de wetgever die overeenkomstige toepassing kennelijk niet: het horen van degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd, is immers facultatief.

Het ontbreken van een nadere regeling in de WAHV voor de behandeling van het verzet tegen een dwangbevel roept onder meer de vraag op of behandeling van het verzet tegen tenuitvoerlegging van een dwangbevel ter zake van een administratieve sanctie in het openbaar dient plaats te vinden. In zijn conclusie bij het hierna gepubliceerde HR 16 april 1996, 10-95-V^[29] , beantwoordt de A-G Meijers die vraag in beginsel bevestigend. Meijers baseert zijn opvatting op het bepaalde in art. 6 EVRM en het feit dat de wetgever bij verzet tegen tenuitvoerlegging van een dwangbevel ter zake van een geldboete met verwijzing naar art. 6 EVRM^[30] uitdrukkelijk in behandeling van het verzet in het openbaar heeft voorzien (art. 575 lid 3 Sv^[31] ).

Zoals volgens de wetgever ten aanzien van het verzet tegen tenuitvoerlegging van een geldboete het geval is, heeft het verzet civiele rechten van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd tot inzet, zodat art. 6 EVRM van toepassing moet worden geacht. Met Meijers ben ik daarom van mening dat art. 6 EVRM betrokkene in een WAHV-zaak recht geeft op een openbare behandeling van zijn zaak.

Maar daarmee is art. 6 EVRM nog niet uitgewerkt. Art. 6 EVRM geeft niet alleen recht op een openbare behandeling, maar vooral ook recht op 'hearing': de rechter dient betrokkene in de gelegenheid te stellen zijn verzet mondeling^[32] toe te lichten. Juist daarom zou ik mij, anders dan de Hoge Raad in zijn genoemd arrest van 16 april 1996, niet durven verlaten op de wetgever, die het aan het oordeel van de Kantonrechter heeft overgelaten of horen van betrokkene nodig is (art. 27 lid 3 WAHV)^[33] , ook niet wanneer in aanmerking wordt genomen, dat een verzoek te worden gehoord volgens de Hoge Raad niet mag worden genegeerd op straffe van handelen in strijd met de beginselen van een behoorlijke procesorde.

Toch brengt art. 6 EVRM in mijn ogen niet mee, dat steeds een openbare behandeling van het verzet dient plaats te vinden. Mijns inziens kan de kantonrechter alvorens te beslissen volstaan met de vraag aan de indiener van het bezwaarschrift, of hij op zijn verzet wenst te worden gehoord. Daarbij dient wel te worden aangetekend dat degene die verzet heeft gedaan er uit een oogpunt van behoorlijke procesorde tegelijkertijd van op de hoogte moet worden gebracht of de officier van justitie in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt op het verzet kenbaar te maken en of hij van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt dan wel zal maken. Voorts zal de indiener van het bezwaarschrift in de gelegenheid moeten worden gesteld van de stukken van het geding kennis te nemen. Ook dat is een kwestie van goede procesorde^[34] .

Door te vragen of men gehoord wil worden, wordt degene die verzet heeft gedaan in de gelegenheid gesteld zijn uit art. 6 EVRM voortvloeiende processuele recht op een openbare behandeling van zijn zaak ten overstaan van de rechter uit te oefenen. Uit het niet reageren op die vraag kan redelijkerwijs worden afgeleid dat van een 'waiver' - ondubbelzinnige afstand van recht^[35] - sprake is^[36] , mits die vraag maar niet wordt geformuleerd in termen van 'het mag wel maar je kunt het beter laten'^[37] kan. Uiteraard dient er wel voor te worden gezorgd, dat degene die verzet heeft gedaan een redelijke termijn wordt gegund om op voormelde vraag te antwoorden, en dat de brief, waarin die vraag is vervat, is gezonden naar het door betrokkene bij het verzetschrift opgegeven adres.

De bewijslast

Dient betrokkene aan te tonen dat zijn verzet op goede gronden berust of moet de OvJ bewijzen dat hij ondanks hetgeen bij verzet wordt aangevoerd op deugdelijke gronden en op juiste wijze tot tenuitvoerlegging is overgegaan? Ik meen dat laatste^[38] . Weliswaar vraagt betrokkene de rechter een dam op te werpen tegen tenuitvoerlegging en gaat het niet om een vordering van de officier van justitie tot het verlenen van een executoriale titel, maar dat neemt niet weg dat het de officier van justitie is die zijn vordering wil innen en dat betrokkene daartegen verweer voert^[39] . Hier is de onevenwichtigheid aan de orde die speelt in de verhouding tussen bestuur en burger waarop M. Scheltema doelt in 'Van rechtsbescherming naar een volwaardig bestuursrecht'^[40] . Scheltema wijst erop^[41] , dat het niet past in het huidige systeem van rechtsbescherming in het bestuursrecht, dat een bestuursorgaan bij de rechter een vordering aanhangig maakt. Dat dwingt, aldus Scheltema, tot het toekennen van extra bevoegdheden aan het bestuur, hetgeen nadelig is voor de burger: in plaats van het initiatief voor de procedure bij het bestuursorgaan te leggen, krijgt dat orgaan de bevoegdheid om - bijvoorbeeld - een terugvorderingsbesluit te nemen, dat bindend is wanneer de burger niet zorgt daartegen tijdig op te komen.

Deze door Scheltema gesignaleerde onevenwichtigheid mag er niet toe leiden dat de burger, die al op zijn tellen moet passen doordat het initiatief van de procedure bij hem is gelegd, ook nog eens wordt belast met het bewijs van de gegrondheid van zijn bezwaren tegen de (wijze van) tenuitvoerlegging. Dat laatste strookt ook niet met het karakter van de verzetprocedure. In zijn arrest van 15 juli 1993^[42] heeft de Hoge Raad dan ook terecht beslist dat het aan de officier van justitie is aannemelijk te maken dat betrokkene de beschikking heeft ontvangen dan wel deze niet heeft ontvangen ten gevolge van een hem niet toe te rekenen omstandigheid, indien betrokkene zich er behoorlijk gemotiveerd op beroept dat hij de beschikking niet heeft ontvangen en derhalve niet tijdig beroep heeft kunnen instellen^[43] .

De uitspraak op het verzet

De vraag hoe de beslissing dient te luiden als het verzet ondeugdelijk wordt bevonden, is eenvoudig te beantwoorden: de rechter verklaart het verzet ongegrond. Maar hoe dient te worden beslist wanneer het verzet terecht is gedaan? Uiteraard dient het verzet gegrond te worden verklaard, maar dient het dwangbevel ook vernietigd te worden, zoals in de hierna gepubliceerde uitspraken van de Kantonrechter te Tilburg?

In beginsel zal mijns inziens voor vernietiging van het dwangbevel geen plaats zijn^[44] . Het verzet is geen mogelijkheid om een administratiefrechtelijke beslissing aan het oordeel van de rechter te onderwerpen^[45] , maar een middel om de executant, in dit geval de officier van justitie, te verhinderen van een executoriale titel gebruik te maken. De wet spreekt niet zonder grond van verzet tegen tenuitvoerlegging en niet van verzet tegen een dwangbevel. Ik wijs in dit verband ook op het hiervoor reeds beschreven feit, dat de verzetprocedure zijn oorsprong vindt in de regeling van het verzet tegen tenuitvoerlegging van een executoriale titel in het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering. In die regeling past niet dat gegrondverklaring van verzet tevens vernietiging van de executoriale titel - een vonnis of een authentieke akte - zou inhouden. Verzet zou dan in wezen aanwending van een nieuw rechtsmiddel zijn, en dat is niet de bedoeling van de wet^[46] . Of om het anders te zeggen, verzet behelst een regeling van beroep op misbruik van de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging^[47] , meer niet.

Moet in geval van gegrondverklaring van het verzet bij die uitspraak worden bepaald dat een gelegd beslag wordt opgeheven? In geval de behandeling van het verzet wordt beheerst door de regels van de gewone civiele procedure hoeft de rechter zich daarover het hoofd niet te breken: wordt het, zoals doorgaans, niet gevorderd, dan kan ook niet worden bepaald dat het beslag wordt opgeheven. Maar van iemand die in verzet gaat tegen tenuitvoerlegging van een administratieve sanctie of een geldboete, kan niet worden gevergd dat hij precies omschrijft welke beslissing de rechter in zijn ogen dient te geven. Van verplichte en daarmee deskundige procesvertegenwoordiging is immers geen sprake. De vraag is dus of het ter effectuering van het slagen van het verzet noodzakelijk is uitdrukkelijk te bepalen dat het beslag wordt opgeheven en daarmee het bezwaarschrift aldus moet worden verstaan dat opheffing van het beslag wordt gevorderd. Dat lijkt mij niet. Het openbaar ministerie zal ervoor moeten zorgen dat het beslag onmiddellijk wordt opgeheven. Doet het dat niet, dan zal de Staat de kosten van het ten onrechte gelegd houden van het beslag als schade veroorzaakt door een onrechtmatige daad van de Staat moeten betalen.

Kosten

Dan nog de vraag of de beslissing op het verzet een kostenveroordeling kan bevatten. In Ktr. Tilburg 5 juni 1996, VR 1997, 94 wordt het ontbreken van een wettelijke regeling, waarbij daarin is voorzien, als een onneembare hindernis gezien. Ook hier weer een verschil met die gevallen waarin de behandeling van het verzet tegen het dwangbevel wordt beheerst door de regels van de gewone civiele procedure. Erg bevredigend is het ontbreken van een regeling niet. Nu zal degene tegen wie ten onrechte een dwangbevel is uitgevaardigd zich tot de civiele rechter moeten wenden ter (overigens integrale) vergoeding van de door hem gemaakte kosten^[48] . Die weg zal vaak te kostbaar zijn. Dus waarom niet een mogelijkheid voor een kostenveroordeling scheppen zoals thans ook in de Awb (art. 8:73) is geschied? Overigens zou ik menen dat het feit dat de regeling van het verzet in het Wetboek van strafvordering en de WAHV is afgeleid van de regeling van het verzet als geregeld in de Invorderingswet 1845, waarin - via het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering - wel in een kostenveroordeling was voorzien, de vrijheid geeft deze leemte op te vullen door ten behoeve van de betrokkene een proceskostenveroordeling uit te spreken aan de hand van de maatstaf van de art. 57 en 57a Rv^[49] .

Met dit laatste is nog niet voorzien in de vergoeding van schade geleden door ten onrechte gelegd beslag. Deze wordt immers niet omvat door een veroordeling ter zake van de proceskosten. Die schade zal dus moeten worden verhaald via een gewone civiele procedure, gebaseerd op art. 6:162 BW, zoals ook het geval is na gegrondverklaring van een klaagschrift tegen strafvorderlijk beslag (art. 552a Sv). Of ook hier zal aansluiting moeten worden gezocht bij de Awb, die het mogelijk maakt de partij die schade lijdt desverzocht schadevergoeding toe te kennen (art. 8:73). Ingrijpen van de wetgever is hier gewenst.

Slot

De regeling van het verzet tegen de tenuitvoerlegging van een dwangbevel of kennisgeving ter zake van een geldboete of een administratieve sanctie heeft haar wortels in de in het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering geregelde verzet tegen tenuitvoerlegging van vonnissen en authentieke akten. Zij behelst geen bestuursrechtelijke rechtsgang tegen het besluit tot verhaal, doch een middel ter voorkoming van misbruik van de aan de officier van justitie toegekende bevoegdheid een uitspraak van de strafrechter of een administratieve beschikking te executeren, en vormt als zodanig een verbijzondering van de regeling van het verzet in het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Daarom dient voor de beantwoording van vragen, die rijzen bij toepassing van de regeling van verzet tegen tenuitvoerlegging van een dwangbevel ter zake van een geldboete of een administratieve sanctie, aansluiting te worden gezocht bij de algemene regeling van het verzet tegen tenuitvoerlegging van vonnissen, beschikkingen en authentieke akten in het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering.