VRA 1992, p. 196
1992-07-01
Mr M.L.M. Renckens
De kwetsbare verkeersdeelnemer, wie is dat?
Meer slachtofferbescherming voor de kwetsbare verkeersdeelnemer?
VRA 1992, p. 196
Mr M.L.M. Renckens
1
Inleiding
Slachtofferbescherming kan bereikt worden op drie manieren. Uiteraard op de eerste plaats door het gevaar waardoor slachtoffers vallen te verminderen of te elimineren. Voorkomen blijft beter dan genezen. Zolang er echter verkeer is zullen er verkeersgewonden en -doden vallen. Is het ongeluk eenmaal geschied dan kunnen we nog - afgezien van adequate medische zorg - maar twee dingen doen: zorgen voor schadevergoeding en voor passende hulp aan het slachtoffer om de ongevalsgevolgen zoveel mogelijk te boven te komen. Aan beide wijzen van slachtofferbescherming mankeert nog steeds het een en ander. Aan de schadevergoeding vooral door het schuldaansprakelijkheidsbeginsel, de regel omtrent eigen schuld en de bewijsproblemen. Aan de hulpverlening omdat slachtofferhulp de financiële basis mist om verder te worden uitgebouwd of wellicht zelfs op het huidige kwalitatieve of kwantitatieve (totaalbereik)niveau te worden gecontinueerd.
Hierna ga ik eerst in op de huidige stand van zaken in de slachtofferhulp en vervolgens op de vraag of de ongemotoriseerde een betere schadevergoedingspositie en meer hulp nodig heeft dan de gemotoriseerde om af te sluiten met enkele voorzichtige conclusies en stellingen.
2
Slachtofferhulp
Begin 1990 besteedde Verkeersrecht al aandacht aan slachtofferhulp[1] . Het Fonds Hulp aan Slachtoffers is nog steeds zeer actief in het scheppen van (financiële) voorwaarden voor de opvang van slachtoffers van misdrijven en verkeersslachtoffers. In september 1991 is in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat door de Landelijke Organisatie Slachtofferhulp en de ANWB een notitie met betrekking tot de hulpverlening aan verkeersslachtoffers opgesteld. Daarin worden aan de hand van achterliggende problemen en geconstateerde knelpunten concrete aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen houden samengevat in:
1
versterking professionele basis van de Buro's Slachtofferhulp;
2
versterking van het landelijk coördinatiepunt;
3
landelijk informatiepunt (ANWB-Verkeersslachtofferlijn, ook voor niet-leden);
4
rampenplan, d.w.z. draaiboek voor verkeersrampen als bij Prinsenbeek;
5
algemene voorlichting (onder meer de ANWB-'Wegwijzer voor Verkeersslachtoffers').
Uiteraard is de financiering van dit pakket een belangrijk punt. Naar schatting zal het, als alles eenmaal gerealiseerd is, op jaarbasis een budget van ongeveer ƒ 6.500.000 vergen.
Bij het 'Plan van Aanpak' behoort een achtergrondnotitie, waarin onder meer voorstellen op de lange termijn worden gedaan, die de positie van verkeersslachtoffers kunnen verbeteren. Zo is verruiming van de schadevergoedingsmogelijkheden in de vorm van een verkeersverzekerings- of risicoaansprakelijkheidssysteem bepleit[2] .
Slachtofferhulp krijgt inmiddels meer bekendheid. In 1991 belden ca 2.000 verkeersslachtoffers de ANWB-'Verkeersslachtofferlijn'. Ongeveer 49.000 slachtoffers wendden zich in dat jaar tot een van de ca 70 Buro's Slachtofferhulp. Daarvan hebben er ruim 4.000 als verkeersslachtoffer een langer durend contact gehad met een buro slachtofferhulp. De kortdurende zijn niet consequent bijgehouden.
De ANWB-'Wegwijzer voor Verkeersslachtoffers' heeft dit jaar zijn derde druk beleefd. De brochure, gefinancierd door het Fonds Hulp aan Slachtoffers, voorziet kennelijk in een grote behoefte. Gemiddeld worden 10 à 15 duizend exemplaren van de Wegwijzer per jaar verspreid. Het heeft er alle schijn van dat een groot deel niet bij de slachtoffers zelf terecht komt, maar bij de mensen en instellingen in het veld.
Het is duidelijk dat langs deze weg nog maar een klein gedeelte van het totaal aantal slachtoffers 'bediend' wordt. Deels komt dit natuurlijk omdat een aantal slachtoffers op verschillende andere plaatsen de wereld van de afwikkeling van verkeersongevallen en verkeersschade binnenkomt. Dat versterkt mede het verwarde beeld van deze wereld. In belangrijke mate is dit te wijten aan onbekendheid met de juridische positie en met de diverse mogelijkheden van deskundige hulp.
Niettemin begint de slachtofferhulp zich een steeds vastere plaats in de samenleving te verwerven, al gaat het langzaam. Ook de wetgever en de rechter helpen een handje.
De redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid zijn volgens art. 6:96 BW verhaalbaar. De Hoge Raad had dat trouwens al in 1987 uitgemaakt. De jurisprudentie op art. 31 WVW demonstreert ook slachtofferdenken. Als laatste noem ik de wet Terwee[3] die de positie van het slachtoffer in het strafproces verbetert.
3
De 'zwakkere verkeersdeelnemer'
In welk opzicht zijn zij eigenlijk zwakker?
In de regel zijn zij niet slechter verzekerd. De Aansprakelijkheidsverzekering voor Particulieren (AVP) is weliswaar niet wettelijk verplicht, maar schijnt een ongeveer even grote dichtheid te hebben als de WAM-verzekering. Voor het overige is er geen reden om aan te nemen dat er tussen een ongemotoriseerde en een gemotoriseerde verschillen zijn in het normale pakket van particuliere, sociale en volksverzekeringen. Men bedenke overigens dat de meeste gemotoriseerde verkeersdeelnemers op andere momenten fietser of voetganger zijn.
Een van de voornaamste redenen, waarom de ongemotoriseerde verkeersdeelnemer in Nederland door de wet en de rechtspraak ten opzichte van gemotoriseerd verkeer extra bescherming geniet wat betreft schadevergoeding, is hun kwetsbaarheid. Voetgangers en fietsers missen het beschermende omhulsel van de automobilist en dragen meestal geen helm. Dat doet veronderstellen dat zij veel ernstiger letsel oplopen dan andere verkeersdeelnemers. Deze veronderstelling behoeft op zijn minst nuancering.
Een onderzoek uit 1988[4] , waarbij onder meer het SWOV betrokken is geweest, geeft daarop een wat andere kijk. Zij komen op een schatting van totaal 430.000 verkeersongevallen, waarbij waarschijnlijk niet alle 'eenzijdige' fiets- en voetgangersongevallen zijn meegenomen.
Van dit aantal had ongeveer de helft door de politie volgens haar uitgangspunten geregistreerd kunnen zijn. De 'officiële' cijfers kwamen niet verder dan ca 50.000 in de onderzoeksperiode (aug. '86-aug. '87). Zelfs als de cijfers niet geheel betrouwbaar of actueel zijn, met name in absolute zin, zijn zij mijns inziens illustratief omdat zij veelal herkenbare verhoudingen aangeven.
Een enquête uit 1986 in opdracht van de Raad voor de Verkeersveiligheid gaf een resultaat van ca 200.000 verkeersgewonden per jaar, terwijl in 1986 de politie eveneens slechts 50.000 verkeersgewonden registreerde. Volgens hetzelfde onderzoek werden 18.000 verkeersslachtoffers opgenomen in het ziekenhuis, 116.000 poliklinisch/specialistisch behandeld en 106.000 werden door de huisarts geholpen. De overige 190.000 hebben zich op een andere manier kunnen redden. De vraag is nu in welke sector van de medische hulp de voetganger en fietser overwegend terecht komen.
Van het genoemde totaal van 430.000 gewonden zijn er 211.000 als fietser en 73.000 als voetganger gewond geraakt: aanzienlijk meer dan de 69.000 automobilisten en 60.000 bromfietsers.
De fietsers spannen dus de kroon! Het volgende staatje, dat ik ontleen aan tabel 14 van het genoemde onderzoek, is veelzeggend.
Tabel 1
voet-
fietser
brom‑
automobilist
ganger
fietser
ziekenhuisopname
4.380
4.220[5]
600
8.970
(6%)
(2%)
(1%)
(13%)
poliklinisch/specialist
26.280
44.310[6]
21.600
19.320
(36%)
(21%)
(36%)
(28%)
huisarts
21.900
50.640
12.000
13.110
(30%)
(24%)
(20%)
(19%)
overige behande‑
5.840
8.440
600
6.210
laars (+ onbekend)
(8%)
(4%)
(1%)
(9%)
geen behandeling
14.600
99.170
24.600
20.700
(20%)
(47%)
(41%)
(30%)
totaal
73.000
211.000
60.000
69.000
Uit het bovenstaande schema blijkt dat naar de mate waarin slachtoffers moeten worden opgenomen in het ziekenhuis of poliklinisch/specialistisch moeten worden behandeld, de fietsers relatief het minst zwaar gewond zijn en de automobilisten het zwaarst. Opvallend is onder meer het verschil tussen voetgangers en fietsers. De verkeersongevallen van voetgangers zijn kennelijk veel ernstiger. Bijna de helft van de fietsers heeft geen medische behandeling ondergaan tegenover 20% van de voetgangers. In absolute aantallen daarentegen scoren de fietsers onder de verkeersslachtoffers wel fors. Wat ziekenhuisopnamen betreft staan de automobilisten zowel absoluut als relatief bovenaan, terwijl ook het aantal poliklinische/specialistische behandelingen aanzienlijk is.
De leeftijdsopbouw onder de verschillende verkeersdeelnemers kan ook veelzeggend zijn. Niet voor niets legt de jurisprudentie een grens bij 14 jaar en zijn er stemmen opgegaan om die ook bij 65 jaar te leggen wat betreft extra bescherming.
Tabel 2 [7]
leeftijd
voet-
fietser
brom-
automo‑
totaal[8]
ganger
fietser
bilist
0 —
9
10.950
48.530
-
2.760
14%
(15%)
(23%)
( 0%)
( 4%)
10 —
14
1.460
44.310
600
2.070
12%
( 2%)
(21%)
( 1%)
( 3%)
15 —
17
730
18.990
30.600
-
12%
( 1%)
( 9%)
(51%)
( 0%)
18 —
19
3.650
4.220
12.000
4.140
6%
( 5%)
( 2%)
(20%)
( 6%)
20 —
29
8.760
25.320
10.200
17.940
16%
(12%)
(12%)
(17%)
(26%)
30 —
39
9.490
29.540
1.800
20.010
15%
(13%)
(14%)
( 3%)
(29%)
40 —
49
11.680
14.770
1.800
8.970
9%
(16%)
( 7%)
( 3%)
(13%)
50 —
64
8.760
14.770
2.400
4.140
8%
(12%)
( 7%)
( 4%)
( 6%)
65 en ouder
17.520
10.550
-
6.210
8%
(24%)
( 5%)
( 0%)
( 9%)
onbekend
—
-
-
2.760
1%
( 0%)
( 0%)
( 0%)
( 4%)
totaal
73.000
211.000
60.000
69.000
100%
Ook tabel 2 laat weer een paar uitschieters zien, zij het ditmaal misschien wat meer in de lijn van de verwachtingen. Er loopt ook een opvallende rode draad door de tabel. Het heeft er alle schijn van dat het risico van een verkeersongeval niet alleen met leeftijd te maken heeft, maar ook met de verandering in gebruik van het soort vervoermiddel. Op jonge leeftijd raakt men vooral gewond als voetganger en fietser. Boven de 14 jaar verplaatst het risico zich naar de bromfiets.
Vanaf 20 jaar tot 40 jaar verplaatst het risico zich vooral naar de auto. Dan wordt het risico kennelijk wat minder en meer verspreid over alle wijzen van verkeersdeelname. Boven de 65 jaar komt het accent sterk op voetgangers te liggen.
Uiteraard is het nogal moeilijk en gevaarlijk om uit deze cijfers conclusies te trekken. Niettemin durf ik te beweren dat wat betreft de grootte van het gevaar om gewond te raken in het verkeer, de kwetsbaarheid van de verkeersdeelnemers niet beperkt is tot voetgangers en fietsers en zelfs niet alleen tot de jeugdigen onder hen. Vooral bromfietsers in de leeftijdsgroep van 15-17 jaar springen eruit. Vermoedelijk is die leeftijdscategorie vooral verantwoordelijk voor het grote aantal (ruim 20.000) poliklinische/specialistische behandelingen onder de bromfietsers. Niettemin staan in absolute aantallen de fietsers voorop.
De Hoge Raad wilde in het arrest van 28 februari 1992 op artikel 31 WVW (VR 1992, 93) er niet aan om personen ouder dan 65 jaar dezelfde bescherming te bieden als kinderen beneden de 14 jaar, (mede) omdat de leeftijd minder duidelijk is ('zij voor andere verkeersdeelnemers in de regel op enige afstand nauwelijks als zodanig herkenbaar zijn', aldus de Hoge Raad). Tabel 2 wijst echter aan dat vanaf 65 jaar het aantal verkeersslachtoffers verdubbelt ten opzichte van de groep 50-65 jaar. Het aantal verkeersslachtoffers tussen de 20 en 40 jaar dat per auto aan het verkeer deelneemt is, zowel relatief als absoluut, gigantisch groot. Zoals boven aangegeven raken automobilisten ook relatief ernstig gewond.
Dit brengt mij tot de belangrijke vraag wie nu eigenlijk de 'kwetsbare' verkeersdeelnemer is. Definieer ik hem als degene die het meeste risico loopt gewond te raken dan is dat:
1
voetganger beneden de 10 jaar en boven de 65 jaar;
2
fietser tot en met 14 jaar 'uitlopend' tot 18 jaar en fietser tussen de 20 en de 40 jaar;
3
bromfietser van 15 tot en met 17 jaar 'uitlopend' tot 30 jaar.
4
automobilist van 20 tot 40 jaar.
Definieer ik hem als degene die het ernstigst gewond kan raken, dan is het de automobilist.
Ziedaar de groep die extra bescherming behoeft, als het tenminste alleen om de kwetsbaarheid gaat, zoals door mij gedefinieerd.
De kwetsbaarheid is natuurlijk relatief. Fietser versus auto, voetganger versus bromfietser, auto versus auto. De conclusies van het door mij aangehaalde rapport (blz. 66) geven aan dat de meeste slachtoffers vallen bij botsingen tussen twee voertuigen[9] . Automobilisten zijn vaak fietser of voetganger en omgekeerd. Moet je nu minder bescherming genieten als je net als je tegenpartij ook een 'gevaarlijk' vervoermiddel in het verkeer hebt gebracht? En hoe is dan de verhouding bromfiets-auto te zien? Mij lijkt dat slachtofferbescherming geen prerogatief van de ongemotoriseerde in het verkeer is.
Er gelden overigens nog andere argumenten voor extra bescherming. Kinderen bewegen zich doorgaans met minder normbesef, maar vooral met minder risico-bewustzijn. Voor ouderen geldt weer dat zij zich in de regel minder flexibel en met minder reactievermogen bewegen in het verkeer. Voor veel jeugdige verkeersdeelnemers geldt wellicht ook dat zij meer verkeersfouten maken al heb ik het idee dat de Nederlander, ongeacht leeftijd en vervoermiddel, massaal de verkeersregels aan zijn laars lapt. Mij spreekt toch het criterium van het grootste ongevalsrisico het meest aan.
4
Slot
Zo langzamerhand voel ik mij door bovenstaande overwegingen voor een dilemma geplaatst. Ik zie drie mensen die vergaan van de honger. Ik zie er één die sterft van de dorst. Met honger houd je het langer uit dan met dorst, maar drie mensen laat je nog moeilijker zitten dan één. Dit soort keuzes zouden eigenlijk niet gemaakt moeten worden. Hoe men het ook bekijkt: het verkeer eist zijn tol, niet alleen onder ongemotoriseerde maar ook onder gemotoriseerde verkeersdeelnemers. Veel verkeersfouten, zo deze al kunnen worden bewezen, staan in geen verhouding tot de schadelijke gevolgen. Vooral als dit persoonlijk letsel is of erger, is de straf al snel zwaarder dan de zonde.
Automobilisten komen sneller op het spoor van passende begeleiding bij het verhaal van hun schade dan ongemotoriseerde, omdat zij al spoedig in het verzekeringscircuit terecht komen.
Veel verzekeraars wijzen op de rechtshulpmogelijkheden. Fietsers en voetgangers laten het verhaal van hun schade vaker zitten. Dat is vooral aannemelijk als het om relatief lichte verwondingen gaat en als zij veronderstellen zelf schuld te hebben aan de aanrijding. Het rechtvaardigt de conclusie dat de voetgangers en de fietsers onder de verkeersslachtoffers het actiefst met passende informatie over hulp en begeleiding moeten worden benaderd. Voor het overige verdient het gemotoriseerde slachtoffer evenveel aandacht.
Als de uitzonderingspositie van fietsers en voetgangers blijvend gepaard gaat met veel zwakkere schadevergoedingsmogelijkheden voor automobilisten, valt te vrezen voor een versterking van de controverse tussen automobilisten en fietsers of voetgangers. Ik geloof niet dat verkeersdeelnemers bewust onvoorzichtiger rijden en het risico van een aanrijding willen lopen, als zij weten dat hun schade vergoed wordt. Die schade moet immers wel eerst geleden worden. In veel gevallen realiseert men zich onvoldoende hoezeer het leven van een verkeersslachtoffer op zijn kop gezet kan worden. In mijn ogen is die ellende meer grond tot schadevergoeding dan een verkeersfout van een ander, als die al bewezen kan worden.
Wat betreft slachtofferbescherming in de zin van eerste emotionele opvang, informatie, adequate verwijzing en verdere begeleiding: die is voor alle verkeersslachtoffers broodnodig of het nu een 'zwakkere' of een 'sterkere' verkeersdeelnemer betreft en of er nu uitzicht is op schadevergoeding of niet. Het zou onverantwoord zijn de goede hulpverleningsinitiatieven te laten doodbloeden door deze een structurele financiering te onthouden.
Ik vat mijn gedachten samen in enkele stellingen.
1
De hulpverlening aan verkeersslachtoffers vergt een structurele financiële basis van overheidswege. Slechts aanvullend mag slachtofferhulp van vrijwillige bijdragen afhankelijk zijn. Noodzakelijke psycho-sociale begeleiding van het slachtoffer dient als schade verhaalbaar te zijn[10] .
2
Fietsers en voetgangers verdienen wat hulpverlening betreft niet meer aandacht na een verkeersongeval dan gemotoriseerden, dan alleen door actievere benadering en voorlichting.
3
Uit het oogpunt van kwetsbaarheid in het verkeer behoeven naast voetgangers en fietsers meerdere, zo niet alle verkeersslachtoffers verruiming van hun schadevergoedingsmogelijkheden.
4
Geen mens loopt bewust extra risico in het verkeer als hij weet dat de schade vergoed wordt. De schade moet immers eerst worden geleden.
[1] S. den Ouden-Huijgen, Hulp aan slachtoffers, geen luxe maar noodzaak, VRA 1990, blz. 29-31.
[2] Zie ook uitgebreid over dit onderwerp VR 1990, november (11) en december (12).
[3] TK 1991-1992, nr 21 345.
[4] Ongevallen in Nederland: een onderzoek naar privé-, verkeers-, sport- en bedrijfsongevallen door G.L.M. van Montfoort, W. van Galen en S. Hams, Amsterdam, Stichting Consument en Veiligheid (ISBN 90-6788-049.3).
[5] Zie 'Fietser is kwetsbaar in het verkeer', Consumentengids juni 1992 pagina 374. Deze publikatie vermeldt dat volgens de Stichting Consument en Veiligheid ± 50.000 fietsers zich bij de polikliniek melden en 6.000 worden opgenomen in het ziekenhuis.
[6] Zie 'Fietser is kwetsbaar in het verkeer', Consumentengids juni 1992 pagina 374. Deze publikatie vermeldt dat volgens de Stichting Consument en Veiligheid ± 50.000 fietsers zich bij de polikliniek melden en 6.000 worden opgenomen in het ziekenhuis.
[7] Ontleend aan tabel 13 van genoemd onderzoek van de SWOV.
[8] incl. motor + rest.
[9] In de eerder genoemde publikatie in de Consumentengids is ook aangegeven dat de fietsongevallen in de meerderheid van de gevallen zonder 'botspartner' plaatsvinden en minder ernstig zijn.
[10] Art. 6:107 kan een aanknopingspunt bieden. In dit verband viel recentelijk mijn oog op een uitspraak van het Benelux-Gerechtshof 16 april 1992, RvdW 1992, 115, waarbij de verhaalbaarheid van de kosten van 'maatschappelijke dienstverlening' aan de orde kwam. Deze dienstverlening geschiedt in België op grond van de Wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (OCMW van 8 juli 1976).