pag. 202 VR 2004, De aansprakelijkheid van de overheidswerkgever voor schade van de ambtenaar bij verkeersongevallen

Met betrekking tot de aansprakelijkheid van de overheidswerkgever voor schade die ambtenaren als gevolg van hun werkzaamheden oplopen, laten zich kortweg drie perioden beschrijven. De eerste periode loopt tot 1993, de tweede periode loopt van 1993 tot 2000 en de laatste periode loopt vanaf 22 juni 2000, toen de Centrale Raad van Beroep de hierboven reeds genoemde uitspraak deed^[4] . Voor dit artikel is vooral de situatie na 22 juni 2000 interessant, nu de Centrale Raad van Beroep op die datum brak met zijn eerdere jurisprudentie^[5] .

In zijn uitspraak van 22 juni 2000^[6] overwoog de Centrale Raad van Beroep:

Uit de uitspraak volgt met zoveel woorden dat aansluiting wordt gezocht bij art. 7:658 BW, maar ook dat de ambtenaar op de voet van het in dat artikel bepaalde slechts recht heeft op vergoeding van de schade 'voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften'. Een en ander brengt mee dat het primaat voor de schadevergoeding die een ambtenaar toekomt indien hij betrokken raakt bij een ongeval waarvoor zijn werkgever aansprakelijk is, nog steeds ligt in de rechtspositionele sfeer^[7] . Een belangrijk verschil tussen de positie van de werknemer en de ambtenaar komt in de geformuleerde norm overigens direct naar voren: de werknemer kan zich op een bijzondere bepaling in het Burgerlijk Wetboek beroepen; de ambtenaar baseert de aansprakelijkheid van zijn werkgever 'slechts' op de jurisprudentiële norm van de Centrale Raad van Beroep^[8] ,^[9] .

Een ambtenaar die - om welke reden dan ook - uitvalt, wordt niet brodeloos^[10] . Het ARAR voorziet in artikel 37 lid 1 in doorbetaling van het loon gedurende een eerste periode van 52 weken^[11] en in art. 37 leden 2 en 3 in een bovenwettelijke uitkering ter aanvulling van de latere WAO-aanspraken. Voor de vraag of de werkgever aansprakelijk is voor de schade die voortvloeit uit een verkeersongeval, zijn deze artikelen evenwel niet zo interessant, zodat ik ze verder onbesproken laat. Wel geldt vanzelfsprekend dat de ambtenaar - maar dat geldt ook voor de werknemer - die zijn loon krijgt doorbetaald of een uitkering krijgt, op dat onderdeel geen schade lijdt.

Interessant voor de vraag of de werkgever gehouden is de schade voortvloeiend uit een verkeersongeval te vergoeden, is de vraag of dit ongeval is te beschouwen als een dienstongeval. In dat geval kan de ambtenaar op grond van art. 37, lid 3 onder c ARAR aanspraak maken op een bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering ter hoogte van het verschil tussen zijn bezoldiging en de WAO-uitkering. Op grond van art. 48 ARAR komen bovendien de ziektekosten die een ambtenaar in verband met een dienstongeval of beroepsziekte moet maken, voor vergoeding in aanmerking. Vergoeding van de schade die de ambtenaar lijdt doordat zijn auto of andere persoonlijke eigendommen beschadigd raken biedt het ARAR als zodanig niet^[12] . Voor een vergoeding daarvan is de ambtenaar derhalve steeds aangewezen op de door de Centrale Raad van Beroep gehanteerde jurisprudentiële norm, of rechtspositionele regelingen vergelijkbaar met art. 7:611 BW.

De begrippen 'beroepsziekte' en 'dienstongeval' zijn gedefinieerd in art. 35 onder c en onder d ARAR. Waar verkeersongevallen niet snel aanleiding tot een beroepsziekte zullen geven, richt ik mij op het begrip dienstongeval. Dit is gedefinieerd als 'een ongeval, welke in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten'. Ik wend mijn blik tot de jurisprudentie om te bezien hoe wordt omgegaan met de ambtenaar die betrokken raakt bij een verkeersongeval^[13] .

Uit de jurisprudentie volgt dat bij een oordeel over de vraag of een verkeersongeval is aan te merken als een dienstongeval vooral van belang lijkt het gegeven dat het deelnemen aan het verkeer, zelfs in de uitoefening van de reguliere werkzaamheden, in het algemeen geen gevaar oproept dat uitstijgt boven het gevaar dat deelname aan het verkeer als zodanig oproept^[14] . Dat heeft aanleiding gegeven tot de vraag of een verkeersongeval tijdens werktijd - of zelfs bij uitoefening van een door de werkgever opgedragen taak - wel 'in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht'. Een voorbeeld van een situatie waarin die vraag aan de orde was vinden we in twee uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 4 juli 2002^[15] .

In de uitspraak die in Verkeersrecht 2002 onder nr 208 is gepubliceerd ging het om een rechercheur die betrokken was bij een ongeval tijdens diensttijd, welk ongeval was veroorzaakt door een andere automobilist. Omdat de chauffeur van een zogenaamde rechercheactiviteit op weg was naar het politiebureau, maar ten tijde van het ongeval geen rechercheactiviteiten verrichtte (en dus niet op andere wijze aan het verkeer deelnam dan elke andere automobilist) werd door zijn werkgever gesteld dat het ongeval niet in causaal verband tot de werkzaamheden stond, zodat er geen sprake was van een dienstongeval als bedoeld in art. 54 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp)^[16] . De Centrale Raad van Beroep onderschrijft dit oordeel van de werkgever niet. Daarbij is doorslaggevend dat de rechercheur, hoewel hij tijdens het ongeval niet 'met recherchewerkzaamheden bezig was', wel in het kader van de uitoefening van de hem opgedragen recherchewerkzaamheden op weg was van de ene werkplek naar de andere, alsmede dat hij die reis per (dienst)auto diende te maken. De Centrale Raad overweegt dat nu appellant voor de uitoefening van zijn werkzaamheden niet op het politiebureau kon blijven, maar aan het wegverkeer moest deelnemen, hij een verhoogd risico liep op ongevallen. Dit verhoogde risico is in de uitoefening van zijn werkzaamheden in het ongeval tot uitdrukking gekomen, zodat, nu niet sprake was van schuld of onvoorzichtigheid van de rechercheur, moet worden geoordeeld dat het ongeval in overwegende mate zijn oorzaak vond in de aard van de opgedragen werkzaamheden.

In de uitspraak gepubliceerd in Verkeersrecht 2002 onder nr 209^[17] was sprake van twee agenten die met de dienstauto onderweg waren van het politiebureau naar een door hen te controleren parkeergarage en besloten te stoppen bij een benzinestation om hun voorruit te reinigen. Toen zij achteruit naar de rijbaan terug reden, werden zij aangereden door een auto die juist vanaf die rijbaan kwam aanrijden. De agenten namen op normale wijze aan het verkeer deel (derhalve niet met gebruikmaking van zwaailicht en sirene). De werkgever heeft toepassing van art. 54 Barp geweigerd omdat hij meende dat het ongeval zijn oorzaak vond in de aanwezigheid op het tankstation en het vanaf dat station achteruit de rijbaan oprijden, maar niet in de opgedragen werkzaamheden. De Centrale Raad van Beroep volgt de werkgever hierin niet. De Centrale Raad overweegt:

Een uitspraak die betrekking heeft op feiten die wat verder weg staan van de dagelijkse werkzaamheden is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2002^[19] . Appellante in die zaak was door haar afdelingshoofd op weg gestuurd om per dienstauto gebak te halen en raakte daarbij betrokken bij een verkeersongeval. De werkgever had ook hier het standpunt betrokken dat het ongeval evenzeer buiten de dienst had kunnen gebeuren en dat derhalve niet sprake was van een ongeval dat in overwegende mate zijn oorzaak in de opgedragen werkzaamheden vond. In lijn met de hierboven besproken uitspraken van 4 juli 2002 oordeelt de Centrale Raad van Beroep dat sprake was van een dienstongeval:

De leraar die zich van het hoofdgebouw naar een dependance verplaatste en daarbij met zijn racefiets ten val kwam zal hiervan hebben opgekeken, nu de Centrale Raad van Beroep op 30 november 1989 nog oordeelde dat zijn ongeval geen dienstongeval was:

Het is van belang in het oog te houden dat het bij deze zaken steeds ging om deelname aan het verkeer in opdracht van een leidinggevende, althans deelname die noodzakelijk was voor het op normale wijze verrichten van werkzaamheden. Woon-werkverkeer valt hier in beginsel niet onder^[21] . Op dit punt sluit de jurisprudentie dus aan bij de jurisprudentie met betrekking tot de gewone werknemer^[22] . Een ongeval tijdens werktijd en - belangrijker - bij de uitvoering van de werkzaamheden zal gelet op de besproken uitspraken van de Centrale Raad van Beroep in veel gevallen kunnen worden gekwalificeerd als dienstongeval^[23] . Dit is op zichzelf plezierig voor de betrokken ambtenaar, want op grond van de relevante ambtenarenreglementen heeft hij dan recht op aanvullende inkomensvoorzieningen en vergoeding van de door hem gemaakte ziektekosten. Maar een deel van de schade kan onvergoed blijven^[24] . Om die schade vergoed te krijgen zal hij moeten terugvallen op de norm die de Centrale Raad van Beroep in de uitspraak van 22 juni 2000 heeft neergelegd.

Het gegeven dat een ongeval als dienstongeval is aangemerkt betekent niet dat daarmee de aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor schade ten gevolge van het ongeval ook is gegeven. Daarbij is van belang vast te stellen dat de definitie van het begrip dienstongeval niet impliceert dat van een aan het bestuursorgaan te maken verwijt sprake moet zijn. Immers, voldoende is dat sprake is van een ongeval dat in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden. Het bepaalde in art. 7:658 BW gaat nog immer uit van een aan de werkgever te maken verwijt^[25] . De Centrale Raad oordeelt in de reeds besproken uitspraken van 4 juli 2002 in deze zin:

Dat betekent dat een werknemer, wiens ongeval is aangemerkt als dienstongeval, voor vergoeding van zijn (resterende) schade aannemelijk zal moeten maken, dat hij zijn schade in de uitoefening van zijn werkzaamheden heeft geleden, waarna de werkgever zal moeten aantonen dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan. Ondanks het feit dat de Centrale Raad van Beroep heeft geoordeeld dat erkenning als dienstongeval niet voldoende is voor het aannemen van aansprakelijkheid van de werkgever, helpt een dergelijke erkenning de werknemer wel. Hoewel ook de ambtenaar in beginsel zal moeten stellen dat hij de schade in de uitoefening van de zijn werkzaamheden lijdt^[26] ,^[27] , kan de werkgever zich, na erkenning van het ongeval als dienstongeval, in de regel niet meer op het standpunt stellen dat het causaal verband tussen de schade en de werkzaamheden ontbreekt^[28] . Met andere woorden, bij erkenning van een verkeersongeval als dienstongeval is in beginsel aan het vereiste 'in de uitoefening van de werkzaamheden' voldaan^[29] ,^[30] .

Wanneer een ambtenaar die de barrière die door de woorden 'in de uitoefening van zijn werkzaamheden' voor de jurisprudentiële norm wordt opgeworpen, heeft genomen vervolgens een beroep op die norm doet, rijst daarnaast de vraag of de inhoud - of belangrijker: de uitwerking - van die norm voor de ambtenaar hetzelfde is als voor de werknemer. Daar lijkt het op het eerste gezicht wel op: de tekst van de jurisprudentiële norm van de Centrale Raad van Beroep sluit naadloos aan bij de tekst van art. 7:658 lid 2 BW^[31] . Daarmee is evenwel niet alles gezegd. Art. 7:658 BW roept voor de werknemer een gunstig bewijsstelsel in het leven^[32] . De eerste bewijsregel is dat - nadat de werknemer heeft aangetoond dat hij zijn schade in de uitoefening van zijn werkzaamheden lijdt - de werkgever moet bewijzen dat hij aan zijn zorgplicht heeft voldaan. De tweede bewijsregel in art. 7:658 lid 2 BW is dat de werkgever die zich beroept op opzet of bewuste roekeloosheid van de werknemer, die opzet of bewuste roekeloosheid ook heeft te bewijzen. Nu deze regels zonder meer in de jurisprudentiële norm zijn opgenomen, komt het mij voor dat ook de Centrale Raad van Beroep - zelfs met een beroep op de bijzondere regels van bewijsrecht in het bestuursprocesrecht^[33] - niet anders zal kunnen oordelen dan dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat het heeft voldaan aan de in de jurisprudentiële norm bedoelde zorgplicht. Op dat punt verschilt de positie van de ambtenaar niet van die van de werknemer^[34] . De vraag hoe die bewijslast door de bestuursrechter wordt ingevuld is daarmee evenwel nog open^[35] .

Een volgende vraag bij de afwikkeling van de schade is of er causaal verband bestaat tussen de schending van de norm en de schade. Asser^[36] meent dat die vraag in het kader van art. 7:658 BW niet meer afzonderlijk aan de orde zou moeten zijn, maar ziet dit standpunt niet bevestigd in het arrest van de Hoge Raad van 10 december 1999^[37] . Voor de vraag hoe de Centrale Raad van Beroep hiermee bij verkeersongevallen omgaat is vooralsnog de uitspraak van 12 september 2002^[38] leidinggevend. In die zaak was een politieambtenaar met de haar ter beschikking gestelde Porsche geslipt. Daarbij was vast komen te staan dat zowel het profiel als de spanning van de banden onder de maat was. Daarmee was voldaan aan de jurisprudentiële norm en aansprakelijkheid in beginsel gegeven. De Raad bekijkt echter afzonderlijk - maar op aangeven van de werkgever - of sprake was van causaal verband tussen de slechte staat van de banden (de geschonden norm) en het ongeval. De Raad oordeelt dat, nu niet in geschil is dat een onvoldoende profiel en spanning een verhoogd gevaar met zich brengen dat een auto in de slip raakt, en dit risico zich heeft verwezenlijkt, het causaal verband in beginsel is gegeven. Het had naar het oordeel van de Raad in die situatie op de weg van de werkgever gelegen een andere, niet voor zijn rekening komende, oorzaak voor het ongeval aan te geven. De bewijslast wordt hier dus nadrukkelijk op de werkgever gelegd^[39] .

Tot slot verdient in dit verband de vraag aandacht in hoeverre eigen schuld van de ambtenaar kan leiden tot een vermindering van de verplichting schade te vergoeden. Het antwoord op die vraag lijkt in de jurisprudentiële norm te zijn opgenomen: de werkgever kan zich slechts aan aansprakelijkheid onttrekken indien hij aantoont dat de werknemer opzet of bewuste roekeloosheid is te verwijten. Dit criterium is door de Centrale Raad van Beroep ook daadwerkelijk gehanteerd in de hierboven besproken uitspraak van 12 september 2002^[40] en in de uitspraak van 11 december 2003^[41] . De vraag hoe de Centrale Raad van Beroep de begrippen 'opzet' en 'bewuste roekeloosheid' invult - meer specifiek: of aansluiting wordt gezocht bij de invulling die de Hoge Raad daaraan heeft gegeven - is echter nog niet met zoveel woorden beantwoord^[42] . Die invulling kan echter een belangrijke rol spelen in zaken waarin sprake is van schuld of onvoorzichtigheid van de ambtenaar. Een erkenning als dienstongeval kan in die gevallen immers, hoewel het ongeval in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de opgedragen werkzaamheden, op de voet van art. 35 onder c ARAR achterwege blijven^[43] . Als de begrippen 'opzet' en 'bewuste roekeloosheid' uit de jurisprudentiële norm anders worden ingevuld dan de begrippen 'schuld' of 'onvoorzichtigheid' uit art. 35 ARAR, kan dit zodoende de consequentie hebben dat een bestuursorgaan op grond van het ARAR niet gehouden is tot vergoeding van de schade over te gaan, maar op grond van de jurisprudentiële norm wel. Indien de begrippen 'opzet' en 'bewuste roekeloosheid' zo worden uitgelegd dat zij overeenkomen met de begrippen 'schuld' of 'onvoorzichtigheid' uit art. 35 ARAR, zal dit ertoe leiden dat de ambtenaar de bescherming van de jurisprudentiële norm eerder wordt ontzegd dan dat aan de werkgever de bescherming van art. 7:658 BW wordt ontzegd. Een rechtvaardiging daarvoor zie ik niet.