pag. 253 VR 1991, Enkele kanttekeningen bij het RVV 1990

Artikel

Verkeersrecht 1991-10

VRA 1991, p. 253

1991-10-01

Mr M.P. Bart

Enkele kanttekeningen bij het RVV 1990^[1]

VRA 1991, p. 253

Mr M.P. Bart

In deze bijdrage wordt ingegaan op enkele aspecten van het nieuwe RVV dat op 1 november a.s. in werking zal treden. Aan de hand van het onderwerp 'tegenkomen' - thans nog geregeld in art. 32 RVV 1966 - en het verdwijnen van dit onderwerp uit de verkeerswetgeving, wordt het RVV 1990 vergeleken met de internationale verdragen op verkeersgebied (par. 1), komt de status van het 'flankerend beleid' aan de orde (par. 2) en wordt ingegaan op de vraag of art. 4 van het ontwerp-WVW 1992 (de opvolger van het huidige art. 25) voldoet aan het lex certa-vereiste (par. 3). In de eerste paragraaf wordt ook aandacht besteed aan de bevoorrechting van bestuurders van motorvoertuigen ten opzichte van het 'langzame verkeer'. In par. 4 komen enkele praktische problemen aan de orde.

Het RVV 1990 en de verkeersverdragen^[2]

Het lijkt een Nederlandse traditie te zijn dat de nationale verkeersregeling niet in overeenstemming is met internationale verdragen. Enkele voorbeelden van strijdigheid zijn de in de WVW gehanteerde definitie van het begrip motorrijtuigen waaronder, in afwijking van hetgeen de verdragen van Genève en Wenen^[3] terzake bepalen, ook bromfietsen begrepen zijn^[4] , en de regel dat op kruispunten van wegen van gelijke orde het zogenaamde 'langzame verkeer' voorrang moet verlenen aan bestuurders van motorvoertuigen. Voor wat betreft de status van de bromfiets is het (huidige en toekomstige) RVV niet in strijd met de verkeersverdragen, zodat dit punt verder onbesproken blijft. Wel dient de op het 'langzame verkeer' rustende voorrangsplicht onder de loep genomen te worden. Voorts wordt aandacht besteed aan de regeling van het tegemoetkomen.

De achterstelling van het langzame verkeer

De verdragen van Genève en Wenen kennen de regel 'rechts gaat voor' als hoofdregel van de voorrang. In het verdrag van Genève wordt het aldus geformuleerd:

Art. 12 lid 3: 'De bepalingen van Bijlage 2 betreffende de voorrang bij kruisingen, voorzover niet begrepen onder het in het tweede lid ^[5] van dit artikel bepaalde, zijn van toepassing voor de door bedoelde Bijlage gebonden Staten'.

Bijlage 2 ('Voorrang'): '1. Wanneer twee voertuigen gelijktijdig een kruising of splitsing van wegen naderen langs wegen, waarvan de een geen voorrang boven de andere geniet, moet in landen, waar het verkeer rechts houdt, het van links naderende voertuig, en in landen, waar het verkeer links houdt, het van rechts naderende voertuig de doorgang vóór zich langs vrijlaten voor het andere voertuig.

Deze voorrangsregel is zonder meer niet van toepassing voorzover er trams en langs de weg rijdende treinen bij betrokken zijn'.

Nergens bepaalt dit verdrag dat bestuurders van motorvoertuigen een bevoorrechte categorie verkeersdeelnemers zouden vormen of dat de verdragsluitende partijen bevoegd zouden zijn ten aanzien van dit punt van het verdrag af te wijken.

Ten aanzien van dit punt komt het verdrag van Wenen met het Geneefse verdrag overeen:

Art. 18 lid 4 aanhef en onder a^[6] : 'Onder voorbehoud van de bepalingen van het zevende lid ^[7] van dit artikel:

dient de bestuurder van een voertuig, in Staten waar het verkeer rechts houdt, bij andere kruisingen dan die bedoeld in het tweede lid ^[8] van dit artikel en in artikel 25, tweede en vierde lid ^[9] , van dit Verdrag, voorrang te verlenen aan van rechts komende voertuigen'.

Ook dit verdrag kent geen bijzondere status toe aan bestuurders van motorvoertuigen. Voorts geeft het de wetgever niet de bevoegdheid op dit punt van het verdrag af te wijken. Men moet dan ook concluderen dat de Nederlandse voorrangsregeling ten aanzien van dit onderdeel niet aan de internationale vereisten voldoet. In het huidige RVV is namelijk vastgesteld dat motorvoertuigbestuurders vóór het 'langzame verkeer' gaan. In afwijking van de in art. 41 geformuleerde hoofdregel 'rechts gaat voor', bepaalt art. 42 aanhef en onder c namelijk:

'Op de regel van artikel 41 gelden de volgende uitzonderingen:

op kruisingen of splitsingen van wegen van gelijke orde (…) wordt aan bestuurders van motorvoertuigen voorrang verleend door fietsers, bromfietsers, bestuurders van wagens, ruiters en geleiders van rij- of trekdieren of vee.'

De verwachting dat deze reeds lang bestaande onvolkomenheid bij de herziening van de verkeersregels zou worden weggewerkt leek - mede gezien de considerans van het RVV 1990: 'Gelet op het (…) te Wenen tot stand gekomen Verdrag (…)^[10] ' - bepaald niet onredelijk, doch zij is niet uitgekomen. Art. 15 lid 2 aanhef en onder c van het nieuwe reglement geeft namelijk de volgende uitzondering op de in het eerste lid van hetzelfde artikel geformuleerde hoofdregel 'rechts gaat voor':

Op deze regel gelden de volgende uitzonderingen:

fietsers, bromfietsers, bestuurders van een invalidenvoertuig, bestuurders van een wagen, ruiters en geleiders van rij- of trekdieren of vee verlenen voorrang aan bestuurders van een motorvoertuig.'

Het is zeker niet zo dat de minister zich de strijdigheid met de verdragsrechtelijke bepalingen niet bewust is geweest. In de Nota van Toelichting^[11] valt dienaangaande te lezen:

'Deze regel (…) wijkt echter af van de voorrangsregeling in de ons omringende landen en is ook niet in overeenstemming met de bepalingen van verkeersverdragen terzake. Op grond daarvan is overwogen de uitzondering voor het langzame verkeer te laten vervallen.'

Toch is dit niet gebeurd. Het edele doch mij niet overtuigende motief dat hieraan ten grondslag ligt is het volgende:

'(…) De reden daarvoor is gelegen in de beschermende werking die het voorschrift heeft voor met name fietsers en bromfietsers. Gelet op de veelal grote snelheidsverschillen tussen motorvoertuigen en fietsen en bromfietsen op wegen met een verkeersfunctie kunnen de gevolgen van voorrangsfouten zeer ernstig zijn voor fietsers en bromfietsers. De laatste jaren wordt er uit een oogpunt van veiligheid en doorstroming evenwel steeds meer toe overgegaan de voorrang op kruispunten van wegen met een verkeersfunctie met voorrangsaanduidingen te regelen. Een ontwikkeling die ook vanuit het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt gestimuleerd. Het ligt in het voornemen de uitzonderingspositie voor het langzame verkeer te beëindigen zodra de voorrang op vrijwel alle wegen met een verkeersfunctie zal zijn geregeld^[12] .'

Simmelink en Otte hebben er reeds op gewezen dat het begrip 'wegen met een verkeersfunctie' niet juist wordt gebruikt: elke weg heeft per definitie een verkeersfunctie^[13] . Afgezien hiervan kunnen bij deze passage nog enkele kanttekeningen gemaakt worden. In de eerste plaats lijkt mij het gestelde ten aanzien van de snelheidsverschillen niet geheel juist. Binnen de bebouwde kom is het verschil in snelheid van motorvoertuigen en bromfietsen al niet zo verschrikkelijk groot, terwijl midden in het stadscentrum de (brom)fietsers, eerder dan de bestuurders van motorvoertuigen, als snelverkeer te beschouwen zijn. In de tweede plaats vind ik de in de laatste zin van de geciteerde passage verwoorde opvatting enigszins flauw. Pas nadat bijna overal voorrangsborden zijn neergezet en de voorrangsregel niet meer geldt, verliest die regel zijn discriminatoire karakter.

Ook kan men zich afvragen of het handhaven van de aan bestuurders van motorvoertuigen toegekende bevoorrechte positie de veiligheid van het langzame verkeer wel ten goede komt. Op het eerste gezicht lijkt dit wel het geval te zijn. Niet omdat deze bevoorrechting op zichzelf de verkeersveiligheid verhoogt, maar omdat de afschaffing ervan, zeker in de periode direct na de wijziging, tot onveilige situaties zal leiden. Hierbij kan gedacht worden aan een van rechts komende fietser die op de hoogte is van de gewijzigde regelgeving en een van links komende automobilist die denkt dat alles bij het oude is gebleven. Dat dit gevaarlijke situaties oplevert kan inderdaad niet ontkend worden, maar schiet als motivering voor handhaving van de bestaande regel te kort. Aan iedere wijziging van een verkeersregel^[14] zijn risico's verbonden. Dit heeft toch niet als consequentie dat regels nooit veranderd zouden mogen worden? Met een voorbeeld zal ik dit toelichten.

Het huidige art. 100 lid 1 ^[15] kent aan voetgangers die op een voetgangersoversteekplaats aan het oversteken zijn het recht op onbelemmerde doorgang toe. Het nieuwe art. 49 lid 2 breidt dit recht uit tot voetgangers die nog op de stoeprand staan:

Bestuurders moeten voetgangers en bestuurders van een invalidenvoertuig, die op een voetgangersoversteekplaats oversteken of kennelijk op het punt staan zulks te doen, voor laten gaan.'

Ook deze wijziging, die in overeenstemming is met verdragsrechtelijke eisen^[16] , brengt risico's met zich mee. Denk aan een voetganger die wil gaan oversteken en die op de hoogte is van de nieuwe regel en een bestuurder die dat niet is. Zou dit nu voor de minister geen prima motief geweest zijn om alles maar bij het oude te laten? Kennelijk niet. In de Nota van Toelichting wordt hierover het volgende gezegd:

'De nieuwe regeling vraagt indringende voorlichting. De bestuurders die voetgangers bij oversteekplaatsen nu nog weinig voorkomend bejegenen, zullen ertoe gebracht worden de nieuwe regel te respecteren. Ondersteuning door een verbeterde infrastructuur, die de weggebruikers dwingt een voetgangersoversteekplaats langzaam te naderen, is hierbij onontbeerlijk. (…) Als het lukt de verkeersdeelnemers voor de nieuwe gedragslijn te winnen, wordt de positie van de voetgangers beter. En dat is in overeenstemming met het beleid de positie van de kwetsbare verkeersdeelnemers te versterken^[17] .'

De onwillige verkeersdeelnemer moet gedwongen worden de regel na te leven ... ik ben het er van harte mee eens. Maar hetzelfde geldt toch voor de van links komende motorvoertuigbestuurder? Kan deze niet indringend worden voorgelicht?

Voorts zou men kunnen denken aan de wijziging van de voorrangsverhoudingen waartoe de aanvankelijk in het nieuwe RVV gegeven definitie van het begrip 'uitrit' zou hebben geleid. Deze voorgestelde definitie week af van de in de jurisprudentie ontwikkelde omschrijving^[18] . Er is echter alsnog afgezien van regulering van de uitritproblematiek^[19] . De jurisprudentiële uitritcriteria blijven gehandhaafd. Er zij overigens op gewezen dat in de Nota van Toelichting bij de inmiddels vervallen uitritdefinitie^[20] geen aandacht werd besteed aan de gevaarlijke situaties die gepaard kunnen gaan met wijziging van de voorrangsverhoudingen ter plaatse.

Terugkerend naar de ondergeschikte positie van het langzame verkeer op kruispunten van gelijkwaardige wegen kan worden opgemerkt dat aan de weigering de onjuiste Nederlandse regeling in overeenstemming te brengen met de eisen die het (de) verdrag(en) stelt (stellen) een oprechte bezorgdheid omtrent de veiligheid van het langzame verkeer ten grondslag ligt. Dat is te waarderen. Deze bezorgdheid is echter een selectieve. Om deze reden ben ik niet overtuigd van de noodzaak de herziening van de voorrangsregeling uit te stellen.

Voorts is ook aan handhaving van de bestaande voorrangsregeling een gevaar verbonden. Men kan denken aan de buitenlandse (brom)fietser die uitgaat van de in zijn eigen land geldende en met de verkeersverdragen overeenstemmende regels en die niet weet dat hij in Nederland ook aan van links komende bestuurders van motorvoertuigen voorrang moet verlenen en aan de Nederlandse automobilist die geneigd is in het buitenland voorrang te nemen ten koste van van rechts komende (brom)fietsers. Juist vanwege de toenemende internationalisering van het verkeer zou het met onmiddellijke ingang opheffen van de uitzonderingspositie die ons land inneemt de voorkeur hebben verdiend. Wel zou dit gepaard moeten gaan met goede, indringende, voorlichting.

Nog een argument vóór aanpassing aan de verdragen is gelegen in art. 45 lid 2 RVV 1990 dat de bevoorrechting van het 'snelverkeer' doet ophouden bij het inrijden van een erf. Volgens genoemd voorschrift blijft bij uitzondering de uitzondering buiten toepassing, zodat de hoofdregel 'rechts gaat voor' geldt. Het lijkt mij veiliger het aantal uitzonderingen op uitzonderingen tot het hoogst noodzakelijke te beperken; binnen en buiten erven zou hetzelfde voorrangsregime moeten gelden. Dit argument is niet nieuw, want onder het huidige RVV bestaat er ook al een verschil in voorrangsverhoudingen binnen en buiten erven^[21] , maar krijgt wel steeds meer gewicht. Aanvankelijk bestond het erf alleen in de vorm van een woonerf. Thans zijn er ook winkelerven die door een veel omvangrijkere groep verkeersdeelnemers bezocht worden. De noodzaak van uniformiteit van voorrangsregime is hierdoor groter geworden.

Om nog een andere reden is aanpassing van onze voorrangsregeling aan de verdragseisen gewenst. Wanneer op een kruispunt een conflict dreigt te ontstaan tussen twee bestuurders die van verschillende wegen naderen, geven de art. 42 (oud) en 15 (nieuw) een oplossing. Wat te denken van de volgende, in de praktijk veelvuldig voorkomende, situatie?

TEKENING

In deze tekening doet zich het volgende voorrangsprobleem voor. De toepasselijke regels bepalen dat automobilist B vóórgaat ten opzichte van automobilist A, terwijl laatstgenoemde op zijn beurt voorrang heeft op bromfietser C. Het is irreëel te veronderstellen dat de bromfietser blijft stilstaan totdat het kruispunt vrij is. Stel nu dat A niet stopt. Hij begaat in dat geval een voorrangsfout ten opzichte van B. Maar hoe zit het nu met de relatie A-C? Mocht A, gezien B's aanwezigheid, er nog op vertrouwen van C voorrang te krijgen? Of omgekeerd: mocht C er op vertrouwen dat A voorrang zou verlenen aan B en daardoor feitelijk ook aan hem-(C)-zelf?

Met name de laatste kwestie - wat heeft een derde te maken met een tussen twee anderen bestaand complex van rechten en plichten? - leidt tot een moeilijk te doorgronden vermenging van vertrouwensbeginsel en Schutznormtheorie, die bij een verdragsconforme voorrangsregeling niet zou bestaan^[22] .

Om de hiervoor genoemde redenen meen ik dat de geprivilegieerde positie die het 'snelverkeer' in de voorrangsregeling inneemt bij de invoering van het nieuwe RVV moet worden beëindigd. Om misverstanden te voorkomen: uit deze opvatting mag niet geconcludeerd worden dat ik van mening zou zijn dat de fietser, die immers het milieu niet vervuilt en tot de 'zwakkeren' behoort, heilig is in vergelijking met de verdorven automobilist. Is het niet zo dat, om het bij één voorbeeld te laten, de ook bij automobilisten steeds meer in de mode komende minachting voor de verplichting om vóór het afslaan richting aan te geven altijd al een kenmerk van fietsers is geweest?

Tegenkomen

De art. 32 tot en met 39 van het huidige RVV geven een regeling van het tegenkomen en inhalen. Het onderdeel 'tegenkomen' heeft de dereguleringsoperatie niet overleefd. Men kan zich de vraag stellen of dit in strijd is met de internationale verkeersverdragen. Niet aan de orde is de vraag of de inhoud van de regeling overeenkomt met de verdragen (want de nationale regeling terzake zal niet meer bestaan), maar of het ontbreken van een regeling de toets der internationale kritiek kan doorstaan.

Het verdrag van Genève geeft in hoofdstuk II een aantal regels voor het verkeer op de weg. Het eerste voorschrift van dit hoofdstuk, art. 6, behelst de volgende verplichting:

'Elke Verdragsluitende Staat treft de nodige maatregelen ter verzekering van de naleving van de in dit Hoofdstuk vervatte regels.'

Eén van die regels is art. 11 waarin de onderwerpen tegenkomen en inhalen aan de orde komen. De eerste gedeelten van de leden 1 en 2 hebben in het bijzonder betrekking op het tegenkomen:

Een bestuurder moet, wanneer hij een andere bestuurder tegenkomt, of wanneer hij wordt ingehaald, zo dicht mogelijk bij de kant van de rijbaan blijven op de rijstrook, bestemd voor het verkeer in de richting, waarin hij gaat. (…)

2, Bij nadering van een voertuig of van een dier onder geleide moet een bestuurder:

bij het tegenkomen voldoende ruimte vrijlaten voor het uit de tegenovergestelde richting komende voertuig of dier onder geleide;

(…)'

Deze regeling en die in het huidige RVV dekken elkaar niet geheel. Enerzijds is het RVV 1966, dat slechts ziet op bestuurders die een voertuig tegenkomen^[23] , beperkter dan het verdrag, dat spreekt over 'andere bestuurder' en 'voertuig of dier onder geleide'.

Anderzijds is het RVV ruimer, doordat ook de vraag wordt beantwoord wie voor wie moet wachten in het geval dat uitwijken alléén geen oplossing biedt^[24] . Bij het beantwoorden van de vraag of het ontbreken van een regeling terzake in het nieuwe RVV in strijd is met art. 6 van het verdrag, moet men zich afvragen wat de in genoemde bepaling voorkomende woorden 'nodige maatregelen' betekenen. Moet men hierbij uitsluitend denken aan optreden van de wetgever, eventueel aangevuld met voorlichting, instructie en educatie (flankerend beleid) of is flankerend beleid alléén reeds voldoende? De vraag naar de status van het 'flankerend beleid' dringt zich op. Naar mijn mening vormt het door de minister voorgestane flankerend beleid vanwege zijn discutabele status geen passende maatregel in de zin van art. 6^[25] .

Tevens ben ik van mening dat het bestaan van art. 25 WVW (en zijn opvolger in de vorm van art. 4 WVW 1992) onvoldoende is als maatregel. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat het gehele RVV wel kan worden afgeschaft.

De conclusie is dan ook dat het RVV 1990, voor wat betreft het niet-regelen van het tegenkomen, in strijd is met het verdrag van Genève.

Het verdrag van Wenen bepaalt iets soortgelijks als het verdrag van Genève. Ook dit verdrag legt op de staten de verplichting de verkeersregels te laten aansluiten bij die van hoofdstuk II van het verdrag. Art. 3 lid 1 drukt het aldus uit:

(a) De Verdragsluitende Partijen nemen passende maatregelen opdat de op hun grondgebied geldende verkeersregels in hoofdzaak overeenkomen met de bepalingen van Hoofdstuk II van dit Verdrag. Op voorwaarde dat deze regels op geen enkele wijze in strijd zijn met genoemde bepalingen:

behoeven deze regels geen van genoemde bepalingen over te nemen die van toepassing zijn op omstandigheden die zich op het grondgebied van de desbetreffende Verdragsluitende Partijen niet voordoen^[26] ;

mogen deze regels bepalingen bevatten die niet in genoemd Hoofdstuk II voorkomen.

De bepalingen van dit lid eisen niet van de Verdragsluitende Partijen dat zij overtredingen van de bepalingen van Hoofdstuk II die zijn opgenomen in hun eigen verkeersregels strafbaar stellen.'

Het tegenkomen komt aan de orde in art. 12 lid 1:

Bij het voorbijgaan van tegemoetkomend verkeer dient een bestuurder voldoende ruimte, in de breedterichting van de weg, vrij te laten en, zo nodig, dient hij zo dicht mogelijk langs de kant van de rijbaan overeenkomstig de rijrichting te rijden. Indien hij merkt dat hij door zo te handelen in zijn voortgang wordt gehinderd door een obstakel of door de aanwezigheid van andere weggebruikers, dient hij zijn snelheid te verminderen en, indien nodig, te stoppen, teneinde een hem tegemoetkomende weggebruiker of hem tegemoetkomende weggebruikers gelegenheid te geven hem voorbij te gaan.'

Deze regeling komt overeen met het in art. 32 RVV 1966 gestelde, zij het dat het verdrag, door te spreken van 'tegemoetkomend verkeer' en 'tegemoetkomende weggebruiker(s)', ruimer is dan het RVV. Of het RVV 1990 in strijd is met het verdrag hangt af van de interpretatie van het eerste lid van art. 3. In elk geval geeft het onder (b) gestelde geen argument voor het schrappen van art. 32. Dit artikelonderdeel bepaalt slechts dat overtredingen van in de nationale verkeersregeling opgenomen normen niet per se strafrechtelijk behoeven te worden afgedaan. Ook administratieve afdoening, zoals ten onzent voorzien in de Wet Mulder^[27] , is toelaatbaar. Evenals hiervoor, bij het verdrag van Genève, gaat het ook nu om de vraag wat een 'passende maatregel' is. Zoals reeds gesteld beschouw ik flankerend beleid en het bestaan van een algemeen gevaarsartikel als onvoldoende. Het verdrag van Wenen dwingt tot een regeling van het tegenkomen. De conclusie kan niet anders zijn dan dat het RVV 1990 op dit punt te kort schiet.

Flankerend beleid: wetgevende bevoegdheid van leerkrachten en rij-instructeurs?

In de Nota van Toelichting kan men op verschillende plaatsen een onderscheid tussen basisregels en instructienormen tegenkomen. De basisregels zijn de regels die wèl, de instructienormen zijn de voorschriften die níet in een verkeersreglement een plaats moeten hebben, aldus de opvatting van de minister. De instructienormen moeten worden overgelaten aan voorlichting (bijvoorbeeld de campagnes van Veilig Verkeer Nederland), rij-instructie en educatie. Dit is zo ongeveer het tegengestelde van het aan het RVV 1966 ten grondslag liggende uitgangspunt, inhoudende dat de wetgever moet voorzien in een zo gedetailleerd mogelijk stelsel van verkeersvoorschriften, opdat de weggebruiker in vrijwel iedere situatie weet wat van hem wordt verlangd.

Het al dan niet behalen van de met wetgeving beoogde doeleinden kan in belangrijke mate afhangen van voorlichting en educatie. Dat het dronken achter het stuur zitten niet meer als stoer maar als asociaal gezien wordt, is eerder een gevolg van de voorlichtingscampagnes waarmee de alcoholwetgeving omringd werd en wordt dan van die wetgeving als zodanig. Ik wil hiermee benadrukken dat educatie en voorlichting van zeer groot belang zijn. Natuurlijk moet het effect van de introductie van alcoholvrij bier ook niet onderschat worden. Of educatie en voorlichting wetgeving ook kunnen of moeten vervangen, zoals wordt beoogd, is echter een geheel andere vraag.

Achtereenvolgens wil ik aan de orde stellen a) het onderscheid tussen basisregels en instructienormen en b) de status van voorlichting en educatie.

Daar de wetgever zich zou moeten beperken tot het geven van basisregels en de instructienormen zou moeten overlaten aan het 'flankerend beleid' (voorlichting en educatie), zou men mogen verwachten dat in de Nota van Toelichting bij het nieuwe RVV het onderscheid tussen deze twee categorieën regels zou worden aangegeven. Deze verwachting wordt echter geenszins waargemaakt. Met Simmelink^[28] meen ik dat de Nota van Toelichting een ernstige lacune vertoont. Op tal van plaatsen in deze Nota wordt de verdwijning van verkeersregels verdedigd met het argument dat bedoelde regels het karakter van instructienormen bezitten. Bijvoorbeeld de regeling van het tegenkomen (art. 32 RVV 1966)^[29] , het voorsorteren (art. 44 RVV 1966)^[30] en de maximumsnelheid (niet de bijzondere maxima maar het 'kapstokartikel van de snelheid', art. 49 RVV 1966)^[31] . Nergens wordt aangegeven waarom dit geen basisregels maar instructienormen zijn. Men zou de regeling van het 'tegenkomen' (paragraaf 3 van hoofdstuk II van het huidige RVV) kunnen vergelijken met die van het 'gedrag bij kruisingen en splitsingen van wegen' (paragraaf 4). Wanneer de rijbaan door de aanwezigheid van een obstakel zo smal is dat twee elkaar tegemoetkomende voertuigen elkaar niet kunnen passeren, zal de bestuurder van het ene voertuig de bestuurder van het andere voertuig voor moeten laten gaan. Mutatis mutandis geldt op kruisingen en splitsingen hetzelfde. Als twee bestuurders tegelijkertijd een kruispunt naderen, zal de een de ander voorrang moeten verlenen. In beide gevallen kan men zich afvragen wie moet wachten voor wie, welke vragen in het huidige RVV worden beantwoord. Het principiële verschil tussen beide verkeerssituaties is mij niet duidelijk. Sterker nog, ik meen dat er geen onderscheid bestaat. De regel dat degene op wiens weghelft het obstakel zich bevindt en die zich op het voor het tegemoetkomende verkeer bestemde weggedeelte moet begeven, dient te wachten voor de tegenligger lijkt mij evenzeer een basisregel als de 'rechts gaat voor'-regel.

De verplichting geen autogordel c.q. een valhelm te gebruiken is gehandhaafd^[32] . Deze voorschriften moeten kennelijk als basisregels worden beschouwd. Zijn dit dan geen typische voorbeelden van instructienormen die uit de regelgeving gemist kunnen worden?

Men zou als volgt kunnen redeneren. Dankzij voorlichtingscampagnes wéét toch inmiddels iedereen al dat een 'valhelm hoofdzaak' is. Voorzover dat niet het geval mocht zijn, moet de voorlichting geïntensiveerd worden. Daarbij komt nog dat men de eigen veiligheid het beste aan het eigen inzicht en de eigen verantwoordelijkheid moet overlaten. Voorzover er ook belangen van anderen bij betrokken zijn - men denke aan (ziektekosten)verzekeraars en pensioenfondsen - gaat het toch eerder om de zorgvuldigheid in het maatschappelijk verkeer dan om die in het wegverkeer en zou deze materie in elk geval niet in een verkeerswet geregeld moeten worden. Voor de goede orde: ik vind het een goede zaak dat deze verplichtingen gehandhaafd blijven; ik geef slechts aan tot welke bespiegelingen het niet geëxpliciteerd zijn van het onderscheid tussen de essentiële begrippen 'basisregel' en 'instructienorm' kan leiden.

De status van het 'flankerend beleid' is onduidelijk. Salomon is van mening dat dit 'flankerend beleid' wel èn geen juridische betekenis heeft^[33] . Dat hierin een zekere tegenstrijdigheid zit, geeft hijzelf ook al toe^[34] . Hij stelt dat sommige gedragingen zo evident gevaarlijk zijn dat zij zonder meer onder art. 25 WVW vallen, terwijl andere gedragingen daar zonder meer juist níet onder vallen. Het flankerend beleid heeft niet tot doel de evident gevaarlijke gedragingen in te kleuren en heeft in zoverre dan ook geen juridische betekenis. Het heeft juist betrekking op het grijze tussengebied dat door de inkleuring door educatieve maatregelen minder grijs wordt, zodat te zijner tijd het aantal evident gevaarlijke gedragingen vergroot wordt. In zoverre heeft het flankerend beleid wel juridische betekenis.

Eerst geef ik drie voorbeelden van educatie en voorlichting zoals deze thans plaatsvinden. Daarna tracht ik met behulp van een vierde voorbeeld aan te tonen dat de status van het toekomstige flankerend beleid nog niet erg helder is.

In de rij-instructie wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde 'SRV-regel'. Dit ezelsbruggetje helpt de aspirant-automobilist de juiste volgorde van de handelingen die voorafgaan aan het veranderen van richting te onthouden: éérst Spiegelen (en over de schouder kijken in verband met de dode hoek), dàn pas Richting aangeven en tenslòtte Voorsorteren. Wat wordt de bestuurder die dit verkeerd doet verweten, handelen in strijd met de SRV-regel? Neen, want in de wet is geen SRC-regel te vinden. Juridisch is er sprake van overtreding van art. 44 RVV 1966. De SRV-regel is een hulpmiddel om een rechtsnorm te verduidelijken, maar is zelf geen rechtsnorm.

Ondanks de onleesbaarheid van art. 95a RVV^[35] weet iedere automobilist (en passagier) dat het dragen van een autogordel verplicht is. Ook nu blijkt het grote belang van de rij-instructie: de (soms onduidelijk geformuleerde) wet wordt aan de niet-ingewijden verklaard. Wederom geldt echter dat degene die feitelijk handelt in strijd met de aanwijzingen van zijn rij-instructeur juridisch art. 95a heeft overtreden.

Hetzelfde geldt voor de behandeling van het onderwerp 'tegenkomen' tijdens de theorieles. De stelling van de leerkracht dat degene die een op zijn weghelft geparkeerde auto voorbij wil rijden zich pas op de linker weghelft mag begeven nadat hij eventuele tegenliggers heeft laten passeren, wordt gedragen door het voorschrift van art. 32 lid 2 van het huidige RVV.

De behandeling van het onderwerp 'tegenkomen' wordt anders na de inwerkingtreding van het RVV 1990. Zoals eerder werd opgemerkt ontbreekt een regeling van dit onderwerp in het nieuwe verkeersreglement. Wat zal dàn de status zijn van een opmerking over de manier waarop het elkaar tegenkomen ter hoogte van een obstakel zou moeten worden uitgevoerd? Voordat ik deze vraag tracht te beantwoorden, wordt eerst teruggekeerd naar de huidige situatie waarin de opmerkingen van de leerkracht hun grondslag vinden in art. 32.

In het opstel 'Normbegrip en vertrouwensregel'^[36] betogen De Doelder en 't Hart dat een uitspraak - in casu een uitspraak van de wetgever: een wettelijk voorschrift - meer dan één status kan bezitten, een imperatieve, een normatieve of beide. De imperatieve status van een wettelijke bepaling speelt in de verhouding overheid (wetgever)-burger: de wetgever beveelt de burger zich op een bepaalde manier te gedragen. Bij de normatieve status gaat het om de vraag of de bepaling feitelijk geldt, dat wil zeggen feitelijk ook door de burgers wordt nageleefd. Deze normatieve status ziet vooral op de verhouding tussen burgers onderling. Deze twee aspecten moeten in theorie onderscheiden worden, doch kunnen, en zullen ook vaak, in de praktijk samen vóórkomen^[37] . Art. 32 behelst het door de overheid aan ons, verkeersdeelnemers, gegeven bevel de tegenligger voor te laten gaan als zich op onze weghelft een obstakel bevindt. Deze bepaling geldt, in de zin van: is verbindend. Daarnaast kan men constateren dat er een norm terzake bestaat. Art. 32 geldt ook in de zin van: wordt feitelijk nageleefd, omdat in de praktijk blijkt dat de meeste verkeersdeelnemers zich plegen te gedragen op de wijze die in genoemde bepaling is beschreven en voorgeschreven. Terugkerend naar de rij-instructie, moet bezien worden of de door de instructeur gegeven uitleg aansluit bij de imperatieve of de normatieve status van de in het geding zijnde wettelijke bepaling, hetgeen niet eenvoudig is, omdat beide aspecten tezamen voorkomen. Een ander, aan de praktijk van de rijopleiding ontleend, voorbeeld verheldert het probleem wellicht.

Een aspirant-automobilist rijdt tijdens de door een inval-instructeur gegeven rijles op een voorrangsweg binnen de bebouwde kom precies 50 km/h, zoals hem door zijn eigen instructeur geleerd is en hetgeen - ook niet onbelangrijk, dacht ik - in overeenstemming is met art. 51 lid 1 RVV 1966. Het gemotoriseerde verkeer pleegt op deze weg echter een snelheid van ongeveer 60 km/h aan te houden. De leerling krijgt het verwijt dat hij het overige verkeer ophoudt. Kennelijk richt de ene instructeur zich op de imperatieve status van art. 51, terwijl de andere de praktische constatering, dat genoemd RVV-artikel geen normatieve status heeft^[38] , doorslaggevend acht. Ik meen dat de eerste opvatting - aansluiten bij de imperatieve status - de juiste is. Het moge ongetwijfeld waar zijn dat niet iedere wetsschending tot de meest vreselijke ongelukken leidt, het moge zelfs zo zijn dat op sommige plaatsen binnen de bebouwde kom, op bepaalde tijdstippen en onder bepaalde omstandigheden een overschrijding van de maximumsnelheid met 10 km/h eigenlijk nauwelijks strafwaardig is, tijdens de rijopleiding mag hier naar mijn mening niet op worden ingespeeld. Aan de toekomstige motorvoertuigbestuurders moet niet alleen de inhoud van de verkeersregels, maar ook respect daarvoor worden bijgebracht. Als al tijdens de opleidingsfase de leerling de norm '50 is ongeveer 60'^[39] wordt aangeleerd, bevindt men zich op een hellend vlak. Vervolgens zal aan de leerling niet meer behoeven te worden uitgelegd hoe en wanneer de clignoteurs moeten worden gebruikt, want afslaan zonder voorafgaand richting aangeven wordt bij automobilisten, in navolging van (brom)fietsers, steeds normaler. Uit dit alles concludeer ik dat de imperatieve status van het wettelijk voorschrift en niet de normatieve status, of juist het ontbreken daarvan, doorslaggevend is.

Thans moet het nieuwe RVV bezien worden. Als de rij-instructeur stelt dat A moet wachten voor B omdat het obstakel zich op A's weghelft bevindt, kan men zich afvragen waarop deze uitspraak gebaseerd is. In elk geval niet langer op een bevel van de wetgever, want art. 32 is na 1 november geen wettelijk voorschrift meer. Men zou kunnen verdedigen dat de stelling van de rij-instructeur gebaseerd is op de norm dat weggebruikers zich nu eenmaal zo plegen te gedragen. En waarom gedraagt men zich zo? Omdat dat zo geleerd is tijdens de rijopleiding. En waarom wordt dat zo geleerd? Omdat, etcetera ... Aldus is men in een vicieuze cirkel beland. Bovendien is dit niet in overeenstemming met het uitgangspunt dat voor de inhoud van de instructies de imperatieve status van het wettelijk voorschrift doorslaggevend moet zijn. Deze imperatieve status is weggevallen om de simpele reden dat het voorschrift in kwestie niet meer bestaat. De wettelijke grond is onder de voeten van de met het flankerend beleid belaste personen en instanties weggevallen, waardoor de status van dat flankerend beleid niet helder is.

In elk geval lijkt het er op dat aan degenen die zich met voorlichting, rij-instructie en educatie bezighouden een nieuwe taak wordt toebedeeld. Naast het vertalen van wettelijk omschreven verkeersregels zullen zij ook verkeersregels gaan creëren. De verplichting om een tegenligger ter hoogte van een obstakel voor te laten gaan (om maar bij hetzelfde voorbeeld te blijven) zal in de toekomst voortvloeien uit het feit dat rij-instructeurs zeggen dat dat zo moet. Met andere woorden: aan de met voorlichting, rij-instructie en educatie belaste personen en instanties zal regelgevende bevoegdheid worden toegekend. Sprak Beckers in 1975 nog over de onmacht van de wetgever^[40] , thans is sprake van legislatieve onwil. En dat is vele malen ernstiger. Dit klemt te meer nu Nederland verdragsrechtelijk verplicht is tot het opnemen van het onderwerp 'tegenkomen' in zijn verkeersreglement.

Artikel 25 WVW, artikel 4 WVW 1992 en het lex certa-vereiste

In zijn opstel 'De verhouding van artikel 25 WVW en het nieuwe RVV'^[41] spreekt De Doelder de verwachting uit dat na invoering van het RVV 1990art. 25 WVW in zijn nieuwe redactie wellicht in strijd moet worden geacht met het nulla poena-beginsel. Hij voert daartoe een tweetal argumenten aan. Het eerste heeft betrekking op de gewijzigde tekst van art. 25: het nieuwe voorschrift is nog vager geworden dan zijn voorganger. Het tweede heeft betrekking op de inhoud van het nieuwe RVV: onder het RVV 1990 zullen méér gedragingen ongeregeld worden gelaten dan onder het RVV 1966.

Over de door De Doelder gememoreerde vaagheid van art. 25 kan nog het volgende opgemerkt worden. De Doelder wijst in zijn opstel op de uitbreiding van de normadressering - een ieder in plaats van weggebruiker^[42] - en op de uitbreiding van 'belemmering' met 'mogelijkheid van belemmering'. Hierbij werd uitgegaan van een eerdere versie van het nieuwe art. 25. De meest recente versie^[43] spreekt echter van hinder (en mogelijkheid van hinder). Dit vormt een derde verruiming ('vervanging'); er is immers eerder sprake van hinder dan van belemmering. Voor belemmering is een absolute versperring van de doorgang nodig, terwijl het feit dat een ander moet bijremmen al hinder oplevert.

Samengevat: het toch al vage art. 25 wordt nog vager; het gedetailleerde systeem van verkeersvoorschriften wordt veel minder gedetailleerd. De conclusie dat de opvolger van art. 25 WVW niet meer voldoet aan het lex certa-vereiste lijkt mij gerechtvaardigd. Om niet op een abstract niveau te blijven, licht ik dit toe aan de hand van een voorbeeld; wederom de in het nieuwe RVV niet overgenomen regeling van het tegenkomen. Wanneer men nauwkeurig bekijkt vóór wie en ten opzichte van wie dit voorschrift geldt, ziet men dat de bestaande regel niet volledig is. Uit beide leden van art. 32 in onderlinge samenhang gelezen blijkt dat de kring van normadressaten wordt gevormd door bestuurders.^[44] Onder de bescherming van deze bepaling vallen (bestuurders van) voertuigen. Het tweede lid van art. 32 biedt dus geen oplossing als voetgangers elkaar tegemoet lopen en als een bestuurder een voetganger, een ruiter of een geleider van rij- of trekdieren of vee tegenkomt. Hoe moet een automobilist zich nu gedragen ten opzichte van een tegemoetkomende ruiter, er van uit gaande dat het obstakel zich bevindt op de weghelft van de automobilist? Laten we veronderstellen dat algemeen geformuleerde bepalingen als de art. 25 en 36 WVW, de art. 307 en 308 Sr en art. 16 RVV niet bestaan. Een aanrijding tussen de automobilist en de ruiter kan in een civiele procedure beoordeeld worden aan de hand van art. 1401 BW.^[45] Heeft de automobilist die doorrijdt onrechtmatig gehandeld? Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. Al meer dan zeventig jaar geleden heeft de Hoge Raad bepaald dat 'onrechtmatig' ruimer is dan 'onwetmatig'.^[46] Men zou het ook zo kunnen uitdrukken: het niet-geregelde geval dat iemand een ruiter tegenkomt lijkt zo veel op het wel-geregelde geval dat iemand een voertuig(bestuurder) tegenkomt dat de (in art. 32 lid 2) neergelegde) regel ook ten opzichte van ruiters moet worden nageleefd. Deze analogische wetstoepassing leidt in civilibus niet tot problemen. De vraag of de automobilist niet alleen tot schadevergoeding maar ook tot straf kan worden veroordeeld moet daarentegen ontkennend worden beantwoord. Analogie is in het strafrecht immers taboe. Een zorgvuldiger redactie van art. 32 had dit probleem kunnen voorkomen, doch erkend moet worden dat er altijd wel leemtes zullen blijven^[47] . Deze leemtes worden opgevuld door een vaag geformuleerde bepaling als art. 25 WVW of art. 16 RVV. Nú is bestraffing van de automobilist wel mogelijk. De in art. 25 c.q. art. 16 neergelegde abstracte verplichting geen gevaar te veroorzaken moet in concreto worden vertaald als de analogische toepassing van de voor een niet gelijk maar wel te vergelijken geval geschreven regel van art. 32 lid 2. Dus toch analogie in het strafrecht? Neen, de automobilist wordt namelijk bestraft wegens overtreding van art. 25 WVW of art. 16 RVV^[48] . Er zou sprake zijn van (in criminalibus ontoelaatbare) analogie als de rechter de strafbaarheid rechtstreeks zou laten voortvloeien uit het - op grond van zijn bewoordingen - niet toepasselijke art. 32.

Onder het RVV 1990 wordt dit alles anders. Door het vervallen van de regeling van het tegemoetkomen kan men de term 'gevaar' in de zin van art. 25 WVW c.q. art. 4 WVW 1992 niet meer opvullen met behulp van een RVV-voorschrift terzake. Wat overblijft is een hoeveelheid stopverf die het gat niet kan dichten dat is ontstaan nadat de wetgever zijn eigen raam heeft ingegooid. Wat niet wordt onderkend is dat stopverf slechts geschikt is om de leemte tussen het glas en het kozijn op te vullen en niet om het glas in zijn geheel te vervangen.

Dit betekent niet dat verkeersdeelnemers op wegen met obstakels vogelvrij zullen worden, civielrechtelijke actie blijft mijns inziens mogelijk. Wel zullen, om met De Doelder te spreken, 'hapklare strafrechtelijke vonnissen steeds minder vóórkomen' en 'wordt het civiele recht steeds belangrijker ten detrimente van het verkeersstrafrecht'^[49] .

Kleine mankementen

In deze paragraaf komen enkele situaties aan de orde die in de verkeerspraktijk tot problemen aanleiding kunnen geven, omdat de toepasselijke voorschriften niet in alle opzichten duidelijk zijn.

Gelijkstelling met voetgangers

Verkeersdeelnemers (= weggebruikers) kunnen worden onderscheiden in voetgangers en bestuurders. Een voetganger is iemand die zich te voet voortbeweegt; bestuurders zijn personen die beweging, stilstand en richting van een voertuig bepalen, alsmede ruiters en geleiders van rij- en trekdieren en vee. Er zijn overlappingen mogelijk. Een geleider van vee zal zich meestal te voet voortbewegen, doch de wet geeft aan dat deze persoon niet als voetganger maar als bestuurder moet worden beschouwd.

Thans richt de aandacht zich op art. 3 lid 1 RVV 1966^[50] , waarin twee andere overlappingen aan de orde komen, namelijk de persoon die zich te voet voortbeweegt en 1) een klein 'voertuig', zoals een kinderwagen of kruiwagen, dan wel 2) een fiets of bromfiets met zich meevoert. De personen onder 2) genoemd vertonen alle bestuurderskenmerken, daar zij de beweging, stilstand en richting van een voertuig bepalen; desondanks worden zij door wetsduiding met voetgangers gelijkgesteld^[51] . Zij dienen bijvoorbeeld gebruik te maken van een trottoir of voetpad (art. 28 lid 1). Met de kinderwagen en kruiwagen is iets anders aan de hand. Het is te verdedigen deze 'voertuigen' niet als voertuigen in de zin van het (oude èn nieuwe) RVV te beschouwen. Zonder te stellen dat men een begripsomschrijving uit de ene regeling zonder meer mag toepassen op een in een andere regeling voorkomende materie, kan men desondanks te rade gaan bij de definitie die art. 1 lid 1 onder a WVR geeft van het begrip 'voertuigen'. Kinderwagens en kruiwagens zijn uitdrukkelijk uitgezonderd. Zou men uitgaan van de (mijns inziens redelijke) veronderstelling dat genoemde 'voertuigen' ook voor de toepassing van het RVV geen voertuigen zijn, dan bestaat aan een gelijkstellingsregel geen behoefte en bevat het eerste lid van art. 3 eigenlijk meer dan strikt nodig is^[52] . DE persoon achter de kinderwagen bestuurt derhalve geen van de in art. 2 RVV 1966 c.q. het gelijkluidende art. 1 onder ap RVV 1990 opgesomde voertuigen en is dan ook zonder meer een voetganger.

De vraag is of de in art. 3 vervatte gelijkstelling van de personen die een (brom)fiets aan de hand meevoeren onder het nieuwe RVV nog bestaat. De minister meent van wel en verwijst daarbij naar art. 2 RVV 1990, met name het tweede lid ^[53] daarvan:

De regels van dit besluit betreffende voetgangers zijn voorts mede van toepassing op personen die zich verplaatsen met behulp van voorwerpen, niet zijnde voertuigen.'

Dit voorschrift heeft betrekking op personen die zich op rolschaatsen en skateboards voortbewegen^[54] . In de onder het RVV 1966 gewezen jurisprudentie werd reeds aangenomen dat deze verkeersdeelnemers als voetgangers moesten worden beschouwd^[55] . In het nieuwe RVV is dit gecodificeerd. Daarnaast kent de minister aan genoemd art. 2 lid 2 een geheel andere betekenis toe, die in dit artikel echter niet te lezen valt, namelijk:

'Uit het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat personen die een voertuig, zoals een fiets, een bromfiets of een motorfiets, aan de hand meevoeren als voetgangers moeten worden aangemerkt, zodat voor hen de regels voor voetgangers van toepassing zijn. Van hen kan immers niet worden gezegd dat zij 'zich verplaatsen met behulp van voertuigen', zoals in het tweede lid bedoeld^[56] .'

De reeds bestaande gelijkstellingsregel is dus gehandhaafd, ja zelfs uitgebreid tot motorfietsen. Toch blijkt dit op geen enkele manier uit de wettekst, die spreekt van 'voorwerpen niet zijnde voertuigen', dus rolschaatsen en dergelijke. In de Nota van Toelichting gaat het plotseling over 'niet verplaatsen met behulp van voertuigen'. Ook na herhaalde lezing van deze passage en van de wettekst is mij het verband tussen deze twee verschillende zaken niet duidelijk geworden. Anders dan in de Nota van Toelichting gesuggereerd wordt, ziet genoemde bepaling juist niet op verplaatsing met behulp van voertuigen. Blijkbaar wordt aan 'zich met behulp van een niet-voertuig verplaatsen' dezelfde betekenis toegekend als aan 'zich niet met behulp van een voertuig verplaatsen'. Ten overvloede kan er nog op gewezen worden dat voor bestuurderschap niet vereist is dat men zich met behulp van een voertuig verplaatst, maar dat men de beweging, de stilstand en de richting van dat voertuig bepaalt. Gewezen kan worden op een recent arrest van de Hoge Raad betreffende een onder invloed verkerende man die naast zijn auto liep en door het geopende portierraam het stuur vasthield en aldus de auto voortduwde^[57] . De verdachte werd als bestuurder van de auto beschouwd. Volgens de Nota van Toelichting zou voortaan als volgt moeten worden geredeneerd: de persoon die naast de auto loopt en deze voortduwt, verplaatst zich niet met behulp van die auto; daarom is die auto geen voertuig meer(!), maar een 'voorwerp niet zijnde een voertuig' in de zin van art. 2 lid 2 en is deze persoon een voetganger(??). Ik geloof dat aldus de plank wel heel erg wordt misgeslagen.

Betekent dit nu dat iemand die zich te voet voortbeweegt en een (brom)fiets meevoert voor de toepassing van het nieuwe RVV geen voetganger meer is? Uit de wettekst blijkt in elk geval niet dat deze personen nog steeds als voetganger moeten worden aangemerkt. Wellicht blijft de rechtspraak uitgaan van de onder het RVV 1966 bestaande gelijkstellingsregel. Een jurisprudentiële uitbreiding van die regel tot personen die een motorfiets met zich meevoeren lijkt mij echter niet waarschijnlijk en bovendien ongewenst.

Fiets, bromfiets en invalidenvoertuig

Een aantal verkeerstekens houdt een geslotenverklaring voor fietsen en/of bromfietsen en/of invalidenvoertuigen in. Hieronder tracht ik te achterhalen welke geslotenverklaringen (zullen) gelden voor bestuurders van deze voertuigen. Het gaat om de volgende verkeersborden:

gesloten voor bromfietsen met in werking zijnde motor (bord 21-oud) c.q. gesloten voor bromfietsen en voor invalidenvoertuigen met in werking zijnde motor (bord C13-nieuw)

gesloten voor fietsen (bord 22-oud) c.q. gesloten voor fietsen en voor invalidenvoertuigen zonder motor (bord C14-nieuw)

gesloten voor fietsen en bromfietsen (bord 23-oud) c.q. gesloten voor fietsen, bromfietsen en invalidenvoertuigen (bord C15-nieuw).

Het verkeersteken met het bromfiets-pictogram houdt, afgaande op de bijbehorende omschrijving, onder het RVV 1966 een geslotenverklaring in voor:

bromfietsen, waarvan de motor in werking is,

en, op grond van een wettelijke bepaling (art. 3a), voor:

invalidenvoertuigen, die zijn uitgerust met een motor (art. 3a lid 2 ^[58] ), tenzij gebruik wordt gemaakt van een trottoir of voetpad of overgestoken wordt (art. 3a lid 3 ^[59] ).

Onder het nieuwe RVV houdt dit bord, afgaande op de bijbehorende omschrijving, een geslotenverklaring in voor:

bromfietsen (waarvan de motor in werking is??) en

gemotoriseerde invalidenvoertuigen waarvan de motor in werking is.

De beperking tot 'in werking zijnde motor' zal in elk geval gelden voor invalidenvoertuigen. Ook voor bromfietsen? Er zijn twee opvattingen denkbaar. Men kan de omschrijving lezen als:

(bromfietsen en invalidenvoertuigen) (met in werking zijnde motor) of als

(bromfietsen) en (invalidenvoertuigen met in werking zijnde motor).

De eerste lezing komt het redelijkst voor en lijkt mij het meest in overeenstemming met de veronderstelde bedoeling van de wetgever, gezien het ontbreken van opmerkingen terzake in de Nota van Toelichting^[60] ; de tweede is taalkundig zeer wel verdedigbaar, zeker nu tweemaal het woordje 'voor' is gebruikt.

Hoe zit het met de invalide die op het trottoir of voetpad rijdt of oversteekt? Volgens art. 2 lid 1 ^[61] zijn de regels voor voetgangers van toepassing en zou bord C13 niet gelden.

Echter, hier is sprake van een conflict tussen een teken (dat iets verbiedt) en een regel (die iets toestaat), in welk geval het verkeersteken vóórgaat (art. 63): bord C13 is toch van toepassing!

Vervolgens komt het bord met de afbeelding van een fiets aan de orde. Onder het RVV 1966 geldt deze geslotenverklaring, afgaande op de omschrijving, voor:

fietsen (waaronder bromfietsen met uitgeschakelde motor niet begrepen zijn^[62] .

Voorts geldt het, op grond van art. 3a, voor:

invalidenvoertuigen zonder motor (lid 1 ^[63] )^[64] , tenzij gebruik wordt gemaakt van een trottoir of voetpad of overgestoken wordt (lid 3).

Volgens de omschrijving die in het RVV 1990 voorkomt geldt het bord voor:

fietsen (waaronder bromfietsen met uitgeschakelde motor niet begrepen zijn) en

invalidenvoertuigen zonder motor.

Bord C13 is ook van toepassing op de invalide die op het trottoir of voetpad rijdt of die oversteekt (art. 63).

Onder het RVV 1966 geldt het bord met de afbeeldingen van een brommer en een fiets, afgaande op de omschrijving, voor:

fietsen

bromfietsen met in werking zijnde motor

bromfietsen met niet in werking zijnde motor.

Daarnaast geldt het, op grond van art. 3a, ook voor:

invalidenvoertuigen zonder motor

gemotoriseerde invalidenvoertuigen met in werking zijnde motor

gemotoriseerde invalidenvoertuigen met niet in werking zijnde motor.

De geslotenverklaring geldt niet voor bestuurders van invalidenvoertuigen op wie de regels voor voetgangers van toepassing zijn (art. 3a lid 3).

Gezien de omschrijving die bij bord C15 behoort, geldt dit teken voor:

fietsen

bromfietsen met in werking zijnde motor

bromfietsen met niet in werking zijnde motor

invalidenvoertuigen zonder motor

gemotoriseerde invalidenvoertuigen met in werking zijnde motor

gemotoriseerde invalidenvoertuigen met niet in werking zijnde motor.

De uitzondering die onder het RVV 1966 geldt voor invaliden die het trottoir of voetpad volgen of die oversteken, geldt onder het RVV 1990 niet meer, gezien art. 63.

Vergelijking van het nieuwe RVV met het oude geeft een bijzonder onbevredigende regeling te zien voor bestuurders van invalidenvoertuigen die van het trottoir of het voetpad gebruik maken of die oversteken. De geslotenverklaringen zullen ook voor hen gelden. Nu de beperking van de reikwijdte van de borden naar de kring van personen is weggevallen, zou men kunnen denken aan een beperking van de reikwijdte naar plaats, in die zin dat men aanneemt dat de borden alleen op de voor het rijdende verkeer bestemde weggedeelten toepasselijk zijn, doch deze sympathieke gedachte stuit af op het in art. 65 lid 1 bepaalde dat borden voor de gehele wegbreedte gelden, waarop alleen voor wat betreft de borden E1, E2 en E3 (parkeerverboden) een uitzondering bestaat (art. 65 lid 3^[65] . Het is een schrale troost dat bestuurders van gemotoriseerde invalidenvoertuigen, evenals onder het RVV 1966 het geval was, op een onverplicht fietspad, aangeduid door bord G13, de motor niet behoeven uit te zetten. De regel dat bromfietsers een onverplicht fietspad slechts met uitgeschakelde motor mogen volgen (art. 6 lid 3) kent geen equivalent voor wat betreft bestuurders van met een motor uitgeruste invalidenvoertuigen (art. 7).

Motorfiets, zijspan- en aanhangwagen

In het hierna volgende komen nog enige geslotenverklaringen aan de orde, namelijk:

gesloten voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen (17-oud; C6-nieuw)

gesloten voor motorvoertuigen, waardoor één of meer aanhangwagens worden voortbewogen (18-oud) c.q. gesloten voor motorvoertuigen met aanhangwagen (C10-nieuw)

gesloten voor motorvoertuigen op twee wielen (19-oud; C11-nieuw)

gesloten voor alle motorvoertuigen (20-oud; C12-nieuw).

Onder 'motorfiets', een term die in het RVV 1966 niet voorkomt, verstaat men in het algemeen een tweewielig motorvoertuig. Over de status van motorfietsen met zijspanwagen of aanhangwagen bestaat enige onzekerheid. Het nieuwe RVV geeft een definitie (art. 1 onder y):

'Motorvoertuig op twee wielen al dan niet met zijspan- of aanhangwagen.'

De motorfiets in zijn meest pure vorm levert geen problemen op. Dit tweewielige motorvoertuig zonder zijspan- of aanhangwagen valt onder de werkingssfeer van de borden 19 en 20 (oud) c.q. C11 en C12 (nieuw).

De motorfiets met aanhangwagen is zowel een tweewielig motorvoertuig, waarop de borden 19 en 20 (oud) betrekking hebben, als een combinatie van een motorvoertuig en een aanhangwagen, die onder bord 18 (oud) valt. Onder het nieuwe RVV zullen in ieder geval de borden C11 en C12 van toepassing zijn. De vraag of de motor met aanhanger onder het met bord 18 (oud) overeenkomende bord C10 valt is moeilijker te beantwoorden. Het probleem zit in de tweeërlei uitleg die gegeven kan worden aan de zinsnede 'motorvoertuig op twee wielen al dan niet met aanhangwagen'.

De eerste lezing komt hierop neer: het tweewielige motorvoertuig zonder aanhanger is een motorfiets; daarnaast is de combinatie van motorfiets en aanhanger zèlf ook weer een motorfiets; dit betekent dat het trekkende voertuig en de aanhanger geen zelfstandige waarde hebben; deze combinatie is dan ook geen 'motorvoertuig met aanhangwagen' in de zin der wet. Bord C10 is niet van toepassing.

De tweede lezing komt hierop neer: het tweewielige motorvoertuig zonder aanhanger is een motorfiets; daarnaast is de combinatie van motorfiets en aanhanger zèlf ook weer een motorfiets; dit betekent dat er tegelijkertijd van twee zaken sprake is, ten eerste een motorfiets (waaronder in dit verband verstaan wordt de combinatie van het trekkende tweewielige motorvoertuig en de aanhanger), ten tweede een motorfiets (waaronder in dit verband verstaan wordt het trekkende tweewielige motorvoertuig) met daarachter een aanhangwagen. De conclusie is dat bord C10 van toepassing is.

Mijn voorkeur gaat uit naar de tweede opvatting die mij taalkundig juister voorkomt.

De motor met zijspanwagen levert een gelijksoortig probleem op. Onder het RVV 1966 moet dit voertuig niet als een 'tweewieler met nog iets ernaast' beschouwd worden, maar als een driewielig motorvoertuig^[66] . Alleen de combinatie is van belang, de delen daarvan (motorfiets en zijspan) hebben geen waarde. De borden 18 en 19 zijn niet van toepassing; wèl de borden 17 en 20. De definitie in het nieuwe RVV, met name: 'motorvoertuig op twee wielen al dan niet met zijspanwagen', leidt tot onduidelijkheden. Bord C12 is natuurlijk geen probleem; er is in elk geval sprake van een motorvoertuig. Gezien de nieuwe definitie is de combinatie van motor en zijspan een motorfiets, waarvoor een met bord C11 aangeduide weg gesloten is. Hetzelfde geldt voor wegen waar bord C6 staat, daar het aantal wielen van de combinatie drie bedraagt. Of bord C10 óók voor motoren met zijspan geldt is discutabel. Eerst moet de vraag of een zijspan überhaupt wel een aanhangwagen is beantwoord worden. Met de definitie van 'aanhangwagens':

'voertuigen die door een voertuig worden voortbewogen of kennelijk bestemd zijn om aldus te worden voortbewogen, alsmede opleggers^[67]

ken men twee kanten op.

Een zijspan is een voertuig dat bestemd is om door een ander voertuig, namelijk een motorfiets, te worden voortbewogen. Het is daarom een aanhangwagen.

Een zijspan is weliswaar bestemd om door een ander voertuig te worden voortbewogen, doch dat geldt voor een oplegger eigenlijk ook. Toch heeft de wetgever de oplegger afzonderlijk genoemd en de zijspanwagen niet. De conclusie is dat een zijspan géén aanhangwagen in de zin der wet is.

Mijn (voorzichtige) voorkeur gaat uit naar opvatting 2. Bord C10 kan in dat geval sowieso niet van toepassing zijn. Wanneer men daarentegen opvatting 1 deelt, wil dat niet zeggen dat bord C10 zonder meer wèl van toepassing is.

Ook nu zijn twee opvattingen denkbaar.

1a. De eerste opvatting komt hierop neer: het tweewielige motorvoertuig zonder zijspan/aanhanger is een motorfiets; daarnaast is de combinatie van motorfiets en zijspan zèlf ook weer een motorfiets; dit betekent dat de onderdelen waaruit de combinatie bestaat geen zelfstandige waarde hebben; hoewel een zijspan op zichzelf een aanhanger is, is de combinatie van motor en zijspan/aanhanger geen 'motorvoertuig met aanhangwagen' in de zin der wet. Bord C10 is niet van toepassing.

1b. De tweede opvatting komt hierop neer: het tweewielige motorvoertuig zonder zijspan/aanhanger is een motorfiets; daarnaast is de combinatie van motorfiets en zijspan zèlf ook weer een motorfiets; dit betekent dat er tegelijkertijd van twee zaken sprake is, ten eerste een motorfiets (waaronder in dit verband verstaan wordt de combinatie van het tweewielige motorvoertuig en de zijspanwagen), ten tweede een motorfiets (waaronder in dit verband verstaan wordt het tweewielige motorvoertuig) met daarnaast een zijspan (die een bepaald soort aanhangwagen is). De conclusie is dat bord C10 wel van toepassing is.

Tot besluit

In de vierde paragraaf zijn enkele gevallen aan de orde gekomen die misschien voor problemen zullen zorgen. Het ging slechts om een selectie. Al eerder hebben Simmelink en Otte erop gewezen dat enige RVV-artikelen, gelezen in onderlinge samenhang, tot de conclusie leiden dat voetgangers in het geheel niet meer mogen oversteken (behalve op voetgangersoversteekplaatsen)^[68] . Voorts kan men denken aan een voorschrift als art. 64 ^[69] van het nieuwe RVV. Wanneer verkeerstekens die de voorrang regelen - bedoeld worden bord B6/B7 of haaietanden - niet gelden als ter plaatse verkeerslichten in werking zijn, wettigt dit de conclusie dat die verkeerslichten zèlf ook verkeerstekens zijn die de voorrang regelen, zodat het verkeerslicht aan zichzelf derogeert.

Ernstiger vind ik de in de eerste drie paragrafen gesignaleerde tekortkomingen. Het RVV 1990 zou nog eens zorgvuldig moeten worden doorgenomen en, waar nodig, aangepast. De status van het flankerend beleid nog een kritisch moeten worden bezien. Voorts zou moeten worden gelet op de eisen die de internationale verkeersverdragen en het lex certabeginsel stellen aan dit verkeersreglement.

[1] Met dank aan prof. mr J.M. Reijntjes en mevr. mr A.M.G. Smit voor hun opmerkingen bij een eerdere versie van dit artikel.

[2] Over dit onderwerp: P.J.J.M. de Waart, RVV 1990 doet verdragen af als restpost, VRA 1989, p. 307 e.v.

[3] Verdrag van Genève nopens het wegverkeer van 19 september 1949, Trb. 1951, 81 en verdrag van Wenen inzake het wegverkeer van 8 november 1968, Trb. 1974, 35. Nederland is gebonden aan het verdrag van Genève, maar (nog) niet aan het verdrag van Wenen.

[4] Dat bromfietsen die van trappers zijn voorzien als motorrijtuigen worden beschouwd is in strijd met beide verkeersverdragen; dat hetzelfde geldt voor trapperloze bromfietsen is niet in strijd met het verdrag van Genève, maar wel in strijd met het verdrag van Wenen; vgl. schrijver dezes, De bromfiets: van Berini-ei tot koekoeksjong, VRA 1986, p. 253 e.v.

[5] Art. 12 lid 2 heeft betrekking op wegen van ongelijke rangorde (voorrangswegen, etc. t.o.v. gewone wegen; verharde wegen t.o.v. onverharde wegen). Hier is de 'rechts gaat voor'-hoofdregel uiteraard niet toepasselijk.

[6] Art. 18 lid 4 onder b heeft betrekking op landen met links verkeer.

[7] Art. 18 lid 7 heeft betrekking op trams en treinen; vgl. Genève, Bijlage 2 lid 2.

[8] Art. 18 lid 2 heeft betrekking op (on)verharde wegen; vgl. Genève, art. 12 lid 2. NB: niet op voorrangswegen. In de systematiek van het verdrag van Wenen zijn de voorrangsplichten en -rechten bij voorrangswegen en voorrangskruispunten niet afhankelijk van een verkeersregel terzake (die door verkeerstekens aan de weggebruikers bekend wordt gemaakt), maar gegrond op rechtstreeks geldende verkeerstekens die de anders geldende regels opzij zetten. Evenzo het RVV 1990.

[9] Art. 25 heeft betrekking op auto(snel)wegen. Bestuurders op de oprit of invoegstrook moeten voorrang verlenen aan gebruikers van de doorgaande rijbaan.

[10] Het RVV 1966 'let slechts op' de WVW!

[11] NvT, p. 99.

[12] NvT, p. 99-100.

[13] J.B.H.M. Simmelink en M. Otte, De herziening van het RVV: een 'Salomonsoordeel'?, VRA 1989, p. 295 en 301.

[14] Met name de wijziging van een voorschrift dat op enigerlei wijze de onderlinge volgorde van doorgang van verkeersdeelnemers regelt.

[15] 'Bestuurders naderen een voetgangersoversteekplaats voorzichtig en verlenen aan voetgangers en bestuurders van invalidenvoertuigen die daarop oversteken onbelemmerde doorgang'.

[16] Wenen, art. 21 lid 1 aanhef en onderdeel b: '(…) dienen (…) bestuurders een dergelijke voetgangersoversteekplaats met een zo geringe snelheid te naderen dat zij geen gevaar vormen voor voetgangers die daar bezig zijn over te steken of op het punt staan over te steken; zonodig dienen bestuurders te stoppen om deze voetgangers in staat te stellen over te steken'.

[17] NvT, p. 79.

[18] Vgl. schrijver dezes, Uitritten en het RVV 1990, Verkeerskunde 42 (1991) nr 4, p. 38 e.v.

[19] Vgl. R. Kuiper, Nieuwe RVV: meer vrijheid, meer verantwoordelijkheid, Verkeerskunde 42 (1991) nr 7/8, p. 36.

[20] NvT, p. 87: 'In ieder geval wordt de duidelijkheid door dit alles vergroot (…)'.

[21] Art. 88c RVV 1966.

[22] Hiertegen kan men echter inbrengen dat er tal van andere vergelijkbare verkeerssituaties bestaan die ook na afschaffing van de bevoorrechting van motorvoertuigbestuurders problematisch zouden blijven. Bijvoorbeeld: in dezelfde situatieschets zijn A en B trambestuurders en C een (brom)fietser of motorvoertuigbestuurder. De bevoorrechting van de trambestuurder is wel in overeenstemming met de verdragen.

[23] Art. 32 lid 1 RVV 1966: 'De bestuurder wijkt bij het tegenkomen van een voertuig zoveel naar rechts uit, dat er voldoende ruimte tussen hem en het tegenkomende voertuig blijft'.

[24] Art. 32 lid 2 RVV 1966: 'Is dit door enig obstakel op de weg niet mogelijk dan vermindert hij zijn snelheid en staat hij zo nodig stil om het voertuig uit tegengestelde richting te laten voorbijgaan'.

[25] Vgl. par. 2.

[26] Bijv. afwijkende verkeersregels op bergwegen; art. 12 lid 2.

[27] Wet van 3 juli 1989, Stb. 300 (Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften), die (waarschijnlijk) medio 1992 in het gehele land zal gelden.

[28] J.B.H.M. Simmelink, Het RVV 1990, niet iedere verandering is ook een verbetering, in: C.J.G. Bleichrodt en J.P. Scheffer (red.), RVV 1990 & BABW, Lochem 1991, p. 23-24.

[29] NvT, p. 96.

[30] NvT, p. 101.

[31] NvT, p. 102.

[32] Art. 94a, 95a en 97a RVV 1966; art. 59 en 60 RVV 1990.

[33] F. Salomon, Flankerend beleid, in: C.J.G. Bleichrodt en J.P. Scheffer (red.), RVV 1990 &BABW, Lochem 1991, p 98-102.

[34] F. Salomon, o.c., p. 104-105.

[35] Vgl. R. Kuiper, RVV 1990 en BABW: een nieuwe visie op regelgeving, in: C.J.G. Bleichrodt en J.P. Scheffer (red.), o.c., p. 18-19.

[36] H. de Doelder en A.C. 't Hart, Normbegrip en vertrouwensregel, VRA 1982, p. 49 e.v.

[37] Juist vanwege het in de praktijk wegvallen van deze twee aspecten zal men geneigd zijn het theoretische onderscheid uit het oog te verliezen.

[38] Althans niet op die plaats.

[39] Deze norm wijkt duidelijk af van het bevel '50=50'.

[40] W.J.G.M. Beckers, Artikel 25 Wegenverkeerswet, een blijk van legislatieve onmacht, VRA 1975, p. 121 e.v.

[41] H. de Doelder, De verhouding van artikel 25 WVW en het nieuwe RVV, VRA 1989, p. 291 e.v.

[42] D.w.z. degene die enig daadwerkelijk gebruik van de weg maakt, zie bijv. HR 25 april 1981, NJ 1981, 461; dit is ruimer dan de in het RVV voorkomende opsomming van weggebruikers (art. 2 RVV 1966; art. 1 onder ap RVV 1990).

[43] Art. 4 concept-WVW 1992 (Kamerstukken 22 030): 'Het is een ieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd'.

[44] Voetgangers vallen hier niet onder, art. 5 lid 1 RVV 1966.

[45] De complicerende factor van art. 31 WVW laat ik buiten beschouwing.

[46] HR 31 januari 1919, W. 10365 (Lindenbaum-Cohen).

[47] Een zo duidelijk en volledig mogelijk verkeersreglement moet uitgangspunt blijven, doch niet ieder legislatief onvermogen kan de wetgever verweten worden.

[48] De vraag of art. 25 dan wel art. 16 toepasselijk is hangt samen met de vraag of onder 'niet geregelde gedragingen' in de zin van art. 16 alleen in het geheel niet geregelde gedragingen of ook onvolledig geregelde gedragingen begrepen zijn. Dit aspect laat ik verder buiten beschouwing.

[49] H. de Doelder, o.c., p. 294.

[50] 'De regels van dit reglement betreffende voetgangers zijn mede van toepassing op personen die te voet een kinderwagen, een dergelijk klein voertuig, een fiets of een bromfiets meevoeren'.

[51] Volgens de tekst van art. 3 geldt deze gelijkstelling slechts voor de toepassing van het RVV. Verdedigbaar is dan ook de opvatting dat deze bestuurders(!) bijv. art. 26 WVW kunnen overtreden of gevolg moeten geven aan een stopbevel ex art. 33 WVW.

[52] Ik geef toe dat deze zienswijze niet zaligmakend is. Men kan even goed stellen dat uit het feit dat er een gelijkstellingsregel bestaat voortvloeit dat het RVV, in afwijking van het WVR, de kinderwagen en kruiwagen kennelijk wel als voertuigen beschouwt.

[53] Lid 1 heeft betrekking op bestuurders van invalidenvoertuigen die het trottoir gebruiken, lid 3 geeft een gelijkstelling met wagens van door voetgangers gevormde optochten e.d.

[54] Over dit onderwerp: A.J.O. Baron van Wassenaer van Catwijck, Het nieuwe RVV en de zwakke verkeersdeelnemer, VRA 1989, p. 288.

[55] Rb. Zwolle 19 december 1986, VR 1987, 122.

[56] NvT, p. 92; VR 1990, 158.

[57] HR 12 juni 1990, NJ 1991, 29; VR 1990, 158.

[58] 'Op bestuurders van invalidenvoertuigen die zijn uitgerust met een motor zijn de regels van dit reglement betreffende bromfietsers van overeenkomstige toepassing (…)'. Aangenomen moet worden dat de geslotenverklaring niet geldt voor gemotoriseerde invalidenvoertuigen waarvan de motor niet in werking is.

[59] 'Op bestuurders van invalidenvoertuigen zijn, indien zij een voetpad of trottoir volgen of van het ene naar het andere voetpad of trottoir een rijbaan, een fietspad of een fietsstrook oversteken, de regels van dit reglement betreffende voetgangers van overeenkomstige toepassing'.

[60] NvT, p. 149-150, toelichting bij de C-borden.

[61] 'De regels van dit besluit betreffende voetgangers zijn mede van toepassing op bestuurders van een invalidenvoertuig, indien zij van een voetpad of trottoir gebruik maken of van het ene naar het andere voetpad of trottoir oversteken'.

[62] HR 30 november 1982, VR 1983, 25.

[63] 'Op bestuurders van invalidenvoertuigen zonder motor zijn de regels van dit reglement betreffende fietsers van overeenkomstige toepassing (…)'.

[64] Niet voor gemotoriseerde invalidenvoertuigen waarvan de motor niet in werking is.

[65] De weg in rijstroken verdelen en voor iedere rijstrook een geslotenverklaring laten gelden (art. 65 lid 2) komt - om praktische redenen - niet in aanmerking.

[66] Vgl. art. 100 lid 1 onder b WVR (tot 1984): 'Motorvoertuigen op drie (…) wielen, niet zijnde motorvoertuigen op twee wielen met zijspanwagen (…)'. De uitzondering voor motorvoertuigen op twee wielen met zijspanwagen zou zinloos zijn als de motor met zijspan geen driewielig motorvoertuig zou zijn. Denk ook aan de parkeermeter (art. 83 aanhef en onder f RVV 1966).

[67] Art. 1 onder a RVV 1990.

[68] J.B.H.M. Simmelink en M. Otte, o.c., p. 298; J.B.H.M. Simmelink, o.c., p. 26.

[69] 'Verkeerslichten gaan boven verkeerstekens die de voorrang regelen'.