VRA 1997, p. 257
1997-09-01
Mr C.J.G. Bleichrodt
De Wet Mulder in revisie
VRA 1997, p. 257
Mr C.J.G. Bleichrodt
WAHV
1
Inleiding
Op 30 juni 1997 is in werking getreden de Wet van 15 mei 1997 (Stb. 212), waarbij de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV), in de wandeling ook de Wet Mulder genoemd, is gewijzigd.
Het desbetreffende wetsvoorstel is op 18 april 1994 bij de Tweede Kamer ingediend. De daarna opgetreden vertraging vindt haar verklaring mede in de wens van de regering om de resultaten van de werkzaamheden van de 'Oriëntatiegroep Restyling Wet Mulder' bij de wetswijziging te betrekken. Die klaarblijkelijk pas in 1994, na de indiening van het wetsvoorstel, ingestelde werkgroep had tot taak te bezien op welke punten de Wet Mulder, die zoals bekend sedert medio 1992 in het gehele land geldt, verder kon worden verbeterd en vereenvoudigd.
Een en ander leidde tot een omvangrijke, op 21 mei 1996 bij de Tweede Kamer ingediende, nota van wijziging. In de toelichting daarop wordt gesteld dat het 'in het verlengde van het oorspronkelijk voorstel', gaat om 'louter technische wijzigingen en bijstellingen van bescheiden aard, die, gezien het enorme aantal opgelegde beschikkingen voor de praktijk desalniettemin van grote betekenis zijn'. Naar mijn mening is die karakterisering in ieder geval voor wat betreft de nota van wijziging minder juist; deze houdt wel degelijk enkele principiële wijzigingen in. Het wekt dan ook geen verbazing dat in de Eerste Kamer kritiek is geuit op het feit dat deze nota van wijziging niet voor advies aan de Raad van State is voorgelegd op de grond dat er sprake was van ingrijpende wijzigingen van het oorspronkelijke wetsvoorstel[1] .
Zowel het wetsvoorstel als de nota van wijziging staan in het teken van een vergroting van de effectiviteit en de efficiency van de handhaving van verkeersvoorschriften.
De vraag is, en die vraag is voor het eerst in de Eerste Kamer gesteld, of de rechtsbescherming op bepaalde punten niet in de knel komt[2] . Het antwoord van de minister van Justitie komt erop neer dat van een haars inziens verantwoorde afweging van de verschillende belangen sprake is, maar dat de vinger aan de pols wordt gehouden en dat niet kan worden uitgesloten dat in de praktijk blijkt dat het streven naar vergroting van de efficiency 'te ver is doorgeschoten' zodat vanuit een oogpunt van rechtsbescherming alsnog nadere wijzigingen noodzakelijk zullen blijken[3] .
De justitiabele heeft van deze wetswijziging dus weinig te verwachten. Voor hem is wel van belang dat de wet voorziet in een kostenveroordeling door de rechter in geval hij in het gelijk gesteld wordt. Voorts is een enkele, om praktische redenen aangebrachte, wijziging ook in zijn voordeel. Ik denk aan de wijziging van de bij de invoering van de Wet Mulder al achterhaalde en voor de betrokkene onnodig omslachtige wijze waarop zekerheid moest worden gesteld ter griffie van het kantongerecht (art. 11, eerste lid, WAHV). Voortaan loopt alles via het CJIB.
De wet bevat een duidelijke regeling van overgangsrecht (art. VI).
Kort gezegd: zij geldt voor wat betreft de hierna onder 2.1 t/m 2.2.2 te behandelen punten niet voor gedragingen die vóór 30 juni 1997 zijn verricht. Wat de procedurele voorschriften aangaat, is beslissend of het (administratief) beroep, het verzet, het cassatieberoep enz. vóór die datum is ingesteld; in dat geval blijven de 'oude' bepalingen van toepassing.
2
Wijzigingen in het materiële recht. De (kenteken)aansprakelijkheid
2.1
Maximum sanctie
Het maximum van de administratieve sanctie wordt verhoogd van ƒ 500 tot ƒ 750 per gedraging. Het is de bedoeling voortaan de in de bijlage van de WAHV voor de verschillende gedragingen vastgestelde bedragen periodiek te herzien, waarbij de in de WAHV gestelde grens uiteraard moet worden in acht genomen. Om die toekomstige herzieningen mogelijk te maken wordt het in de wet voorziene maximum verhoogd.
2.2
Aansprakelijkheid kentekenhouder
2.2.1
Art. 5 is in die zin gewijzigd dat, kort gezegd, de kentekenhouder aansprakelijk is indien niet aanstonds is vastgesteld wie de bestuurder van het motorrijtuig was waarmee de overtreding is gepleegd. Voorheen stond er: 'niet aanstonds kan worden vastgesteld'. Bedoeld is te reageren op de rechtspraak, inhoudende dat een verweer dat ten onrechte niet tot staandehouding is overgegaan doch 'op kenteken is bekeurd', relevant is[4] . Uit die rechtspraak kan niet een politiële onderzoeksplicht als waarvan bijvoorbeeld de memorie van toelichting rept[5] , worden afgeleid, doch uitsluitend het oordeel dat de politie niet volstrekt vrij is in haar beleid: zij behoort niet tot toepassing van art. 5 WAHV over te gaan indien redelijkerwijze de bestuurder, wiens aansprakelijkheid in het stelsel van de WAHV voorop staat, kan worden 'aangesproken'. Over de vraag of een verweer als hiervoor bedoeld aan de betrokkene, de kentekenhouder, behoort toe te komen, is vanzelfsprekend discussie mogelijk, maar de in noot 4 vermelde passage uit de nota naar aanleiding van het verslag levert op dit punt weinig op. Alles overheersend is blijkbaar het gezichtspunt welke wijze van afdoening de politie - naar haar oordeel - de minste tijd kost.
2.2.2
Militaire voertuigen en aanhangwagens
Militaire voertuigen, die niet zijn geregistreerd in het kentekenregister in Veendam, worden onder het regiem van art. 5 WAHV gebracht. De WAHV bevatte in art. 5a een voorziening maar daarvan is, gelet op staatsrechtelijke bezwaren die de Eerste Kamer indertijd tegen dat artikel had, nimmer gebruik gemaakt. Die bepaling vervalt dan ook. Thans wordt art. 1, tweede lid, WAHV aldus gewijzigd dat onder kenteken mede wordt verstaan het registratienummer, vermeld op het registratiebewijs, afgegeven voor een motorrijtuig gebezigd ten behoeve van de strijdkrachten. Een soortgelijke aanvulling ondergaat het begrip kentekenregister.
Het nieuwe art. 5a bevat een regeling voor gedragingen begaan met of door middel van een motorrijtuig waardoor een aanhangwagen wordt voortbewogen. Primair is degene op wiens naam het kenteken van het motorrijtuig is gesteld aansprakelijk. Indien dat kenteken echter niet is vastgesteld, wordt de administratieve sanctie opgelegd aan degene op wiens naam het kenteken van de aanhangwagen ten tijde van de gedraging in het kentekenregister was ingeschreven. Deze bepaling, die opmerkelijk genoeg ook op 30 juni 1997 in werking is getreden, is vanzelfsprekend pas van belang zodra voor aanhangwagens (van meer dan 750 kg) afzonderlijk kentekens worden afgegeven.
2.2.3
De disculpatie van art. 8 WAHV
De kentekenhouder is onder meer niet aansprakelijk voor de met het desbetreffende motorrijtuig verrichte gedraging indien hij een voor een termijn van ten hoogste drie maanden schriftelijk aangegane huurovereenkomst overlegt. Deze uitzondering is indertijd pas in de loop van de parlementaire behandeling van de WAHV daarin opgenomen. Hoewel daarbij blijkens de parlementaire geschiedenis vooral werd gedacht aan de positie van autoverhuurbedrijven, is die bedoeling niet tot uitdrukking gebracht in de tekst van de wet. De Hoge Raad heeft dan ook beslist dat die bepaling niet alleen betrekking had op bedrijfsmatige verhuur maar ook op huurovereenkomsten tussen particulieren (HR 18 mei 1993, NJ 1994, 13).
Bij de nieuwe wet is nu in art. 8 het woord 'bedrijfsmatig' ingevoegd, waardoor de 'verhuurexceptie' voortaan is beperkt tot de commerciële autoverhuur.
Verder wordt in art. 8 WAHV naast het vrijwaringsbewijs nu ook genoemd de verklaring als bedoeld in de art. 31 tot en met 33 van het Kentekenreglement (de zgn. uitvoerverklaring).
3
De procedure bij het kantongerecht
3.1
Het instellen van het beroep. De zekerheidstelling
Ingevolge het nieuwe art. 9, eerste lid, wordt het beroepschrift waarbij beroep wordt ingesteld op de kantonrechter ingediend bij de officier van justitie die de beslissing in administratief beroep heeft gegeven; voorheen diende dat te geschieden bij de griffie van het kantongerecht. De OvJ wijst de betrokkene op de verplichting tot zekerheidstelling, die giraal moet worden betaald aan het CJIB (art. 11 lid 3). Binnen zes weken nadat de zekerheid is gesteld of de termijn voor de betaling daarvan is verstreken brengt de OvJ het beroepschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ter kennis van de kantonrechter (art. 11 lid 1). Ook deze wijzigingen in de procedure worden gemotiveerd met een beroep op de efficiency: de OvJ beschikt over de zaakgegevens en omdat het parket een directe verbinding heeft met het geautomatiseerde systeem van het CJIB kan op eenvoudige wijze worden nagegaan of en wanneer de zekerheid is voldaan[6] .
Of de justitiabele er nog iets van begrijpt zal vooral afhangen van de wijze waarop de regeling in de aan hem gedane mededelingen van de OvJ wordt toegelicht. Op het eerste gezicht zal het de betrokkene immers vreemd voorkomen dat dezelfde instantie tegen wier beslissing hij bij de rechter wil opkomen, hem bij die beslissing bericht dat een eventueel beroepschrift bij die instantie moet worden ingediend en vervolgens, als dat is gebeurd, dat hij eerst het bedrag van de sanctie aan het CJIB moet betalen. Omdat in de praktijk geregeld blijkt van onbegrip omtrent het karakter van de zekerheidstelling, zou het goed zijn indien de betrokkene erop wordt gewezen dat hij die zekerheidstelling terugkrijgt indien en voorzover hij door de rechter in het gelijk wordt gesteld.
Op zichzelf behoeft de nieuwe regeling, die inderdaad praktische voordelen biedt, bij een zorgvuldige uitvoering door het parket voor de justitiabele niet bezwaarlijk te zijn, in aanmerking genomen dat volgens de nota van toelichting de termijn van zes weken (art. 11 lid 1), waarbinnen de OvJ het beroepschrift ter kennis van de kantonrechter moet brengen niet slechts een termijn van orde is[7] . Wat de sanctie op de overschrijding van die termijn is, wordt echter noch in de wet noch in de toelichting geopenbaard. In de Eerste Kamer is daarover nog gedebatteerd, maar de minister wilde het verbinden van rechtsgevolgen aan de rechter overlaten. Volgens haar is denkbaar een ongedaan maken van de beslissing (met, naar ik aanneem, vernietiging van de inleidende beschikking) of een matiging van de sanctie[8] . Hoe dat ook zij, het is m.i. juist dat niet van een termijn van orde is uitgegaan. De betrokkene moet erop kunnen rekenen dat zijn beroepschrift binnen een redelijke, in de wet vastgelegde, termijn ter kennis van de kantonrechter wordt gebracht.
Volgens rechtspraak van de Hoge Raad kan met name bij cumulatie van sancties onverkorte toepassing van het vereiste van zekerheidstelling onder omstandigheden strijd opleveren met het in art. 6, eerste lid, EVRM gegarandeerde recht op toegang tot de rechter[9] . In de Eerste Kamer is nog gevraagd waarom dit jurisprudentierecht, inclusief de rechterlijke bevoegdheid het bedrag van de te stellen zekerheid te matigen, niet in de wet is verwerkt. Het standpunt van de minister komt daarop neer dat, nu het om uitzonderlijke gevallen gaat, ingrijpen door de wetgever niet noodzakelijk is, en dat ingevolge de jurisprudentie de toegang tot de rechter voor een ieder verzekerd blijft[10] . Aangezien die rechtspraak inhoudt dat de kantonrechter het oordeel toekomt of en zo ja in welke mate in een concreet geval de zekerheidstelling dient te worden gematigd, dient m.i. de officier, indien de betrokkene naar aanleiding van de uitnodiging van de OvJ om zekerheid te stellen een beroep doet op financieel onvermogen, de stukken onmiddellijk naar de kantonrechter te verzenden. Dan moet dus ook een rappel van de zijde van het parket achterwege blijven. De betrokkene heeft aanspraak op een oordeel van de rechter[11]
3.2
Heroverweging door de OvJ van zijn beslissing
De nieuwe regeling heeft als bijkomend voordeel dat de OvJ naar aanleiding van het tot de kantonrechter gerichte beroepschrift, waarin het verweer kan zijn gepreciseerd of waarbij wellicht nieuwe stukken zijn gevoegd, zijn eerdere voor de betrokkene negatieve beslissing in heroverweging kan nemen en eventueel de inleidende beschikking alsnog kan vernietigen. De wetgever stelt zich voor dat in dat geval de OvJ de betrokkene in overweging geeft het beroep, waarbij hij inmiddels geen belang meer heeft, in te trekken.
3.3
De kostenveroordeling
In de art. 13a en 13b is de kostenveroordeling geregeld, welke regeling is ontleend aan de Algemene wet bestuursrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing verklaard.
De regeling voorziet ook in de mogelijkheid van een veroordeling van de betrokkene in de kosten welke de andere partij (het OM) in verband met de behandeling van het beroep bij het kantongerecht redelijkerwijze heeft moeten maken, zij het dat een natuurlijk persoon slechts kan worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht (art. 13a lid 1).
Het is de vraag of hier de parallellie met het administratieve procesrecht niet te ver is doorgevoerd. In de Eerste Kamer is zelfs de mogelijkheid geopperd dat deze bepaling in strijd komt met het in art. 6 EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de rechter. Hoe dat ook zij, Nederland kent de proceskostenveroordeling in het strafrecht niet en niet duidelijk wordt waarom zij op het terrein van het bestuursstrafrecht moest worden ingevoerd. Uit de opmerkingen van de minister kan wel worden afgeleid dat naar haar oordeel alleen in hoogst uitzonderlijke gevallen voor zo'n veroordeling plaats is[12] .
In de regel komt de mogelijkheid van een kostenveroordeling pas aan de orde in de fase van de behandeling van het beroep door de kantonrechter. Indien de OvJ echter alsnog geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen (zie hierboven onder 3.2) en de betrokkene het beroep intrekt, dan kan deze - doch uitsluitend tegelijk met de intrekking van het beroep - het verzoek doen tot veroordeling van de OvJ in de proceskosten. Ook dat verzoek dient dus bij de OvJ te worden ingediend (13b, lid 1).
Uit de tekst van de wet (art. 13b) volgt m.i dat ook in dat geval de kantonrechter op een zodanig verzoek beslist (vgl. ook art. 11 lid 2 dat bepaalt dat indien de OvJ geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het verzoekschrift tegemoetgekomen is, de termijn waarbinnen de stukken aan de kantonrechter moeten worden toegezonden met vier weken kan worden verlengd). De minister is echter van oordeel dat de OvJ dan een kostenvergoeding kan 'toekennen' en dat in geval de betrokkene accoord gaat, de kous daarmee af is en geen beslissing van de kantonrechter volgt[13] . Vermoedelijk gaat die gedachtegang uit van een stilzwijgende intrekking van het verzoek indien de betrokkene zich met het voorstel van de OvJ verenigt. Overigens zullen in dit stadium van het geding zelden kosten zijn gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
De proceskostenregeling van de art. 13a en 13b is van overeenkomstige toepassing op andere procedures, zoals de cassatieprocedure (art. 18), de verzetprocedure, zowel in eerste aanleg als in cassatie (art. 26, lid 6 en 26a, lid 3) en het beroep tegen de voorlopige maatregel van inbewaringstelling (art. 33, lid 6).
4
Het verhaal en de verzetprocedure
Op dit terrein is vooral sprake van aanvulling, verduidelijking en technische verbetering van de bestaande regeling. De officier van justitie te Leeuwarden wordt uitdrukkelijk genoemd als de bevoegde functionaris voor het verhaal, althans voorzover het gaat om verhaal krachtens dwangbevel. Art.27 (verhaal zonder dwangbevel) is op dit punt ongewijzigd gebleven en spreekt nog steeds van het openbaar ministerie dat met de inning van de administratieve sanctie is belast. Dat zal, gelet op HR 29-6-1993, VR 1993, 123, NJ 1994, 510 m.nt C, geen problemen opleveren, maar het was wel eleganter geweest indien ook art. 27 in dit opzicht was gewijzigd.
Er is sprake van enkele wijzigingen in het nadeel van de betrokkene. Zo is thans in art. 27 bepaald dat bij verhaal zonder dwangbevel ƒ 50 aan invorderingskosten verschuldigd is. Verder wordt degene die verzet heeft ingesteld bij de kantonrechter daarin in beginsel niet-ontvankelijk verklaard indien het verschuldigde griffierecht van ƒ 150 niet voor de aanvang van de zitting is betaald (art. 26, vierde lid).
Deze laatste bepaling gaat er dus vanuit dat er altijd een zitting volgt waarop, naar men mag aannemen, de betrokkene in de gelegenheid wordt gesteld te worden gehoord. Hiermee spoort echter minder goed de gehandhaafde bepaling (thans in lid 6) dat de kantonrechter zijn beschikking geeft na zo nodig de betrokkene te hebben gehoord, althans te hebben opgeroepen om te verschijnen[14] . Mede gelet op de toelichting op de nota van wijziging (blz. 18) ga ik er echter voorshands van uit dat er in ieder geval een zitting moet volgen waarvan de betrokkene in kennis wordt gesteld en waar hij desgewenst kan worden gehoord. Zo zal het voorheen meestal in de praktijk ook wel zijn gegaan.
Wordt het verzet gegrond verklaard, beveelt de kantonrechter de terugbetaling van het griffierecht. In de overige gevallen kan de kantonrechter dat bepalen (art. 26, lid 7).
Ook hier gaat de wetgever ervan uit dat de OvJ na gedaan verzet tot een heroverweging van zijn verhaalsbesluit kan overgaan en zijn besluit kan intrekken 'onder aanbieding van een kostenvergoeding'[15] .
5
Dwangmiddelen
Last but not least nog iets over de gewijzigde regeling van de dwangmiddelen. De eis van een voorafgaande rechterlijke machtiging voor de toepassing daarvan is alleen gehandhaafd voor de gijzeling. Zonder zo'n machtiging kan de OvJ Leeuwarden thans dus overgaan tot buitengebruikstelling van het (een) voertuig of tot inneming van het rijbewijs, telkens voor de tijd van vier weken. Verder is tegen toepassing van die maatregelen geen rechtsmiddel opengesteld, zodat de betrokkene is aangewezen op de civiele rechter. Op dit punt schiet naar mijn mening de rechtsbescherming tekort en is het efficiency-denken te ver doorgeschoten. Opmerkelijk is dat ook deze verandering niet tot kritische vragen in de Tweede Kamer heeft geleid. Wel zijn in de Eerste Kamer kritische kanttekeningen geplaatst, waarbij echter een bijzonder accent werd gelegd op de voorgenomen mandatering van deze bevoegdheden door het OM aan het CJIB[16] .
Het gaat hier in absolute zin om grote aantallen. In 1996 zijn ruim 84.000 vorderingen tot toepassing van dwangmiddelen uitgegaan. Het blijkt dat slechts 5% van de betrokkenen op de zitting verschijnt, zodat naar het oordeel van de minister de 'feitelijke betekenis van het onderzoek door de kantonrechter niet al te groot moet worden geacht'. Ook hier wordt een beroep gedaan op de doelmatigheid en het beperken van de werklast van de (griffies van) de kantongerechten. Het inschakelen van de kantonrechter in deze zaken acht de minister, gelet op het geringe percentage contradictoire zaken (toch altijd nog ruim 4.000 gevallen) niet langer evenwichtig.
De aanvaardbaarheid van de wijziging in juridische zin wordt verdedigd met het betoog dat de beschikking na het verzenden van de nodige aanmaningen onherroepelijk is geworden[17] . Deze stelling is echter niet zonder meer juist. Om dat aan te tonen is een uitstapje nodig naar de jurisprudentie van de Hoge Raad in verzetzaken. Vanzelfsprekend uitgangspunt daarvan is dat pas tot verhaal bij dwangbevel kan worden overgegaan indien de beschikking onherroepelijk is. Op een na gedaan verzet gevoerd verweer van de betrokkene dat zulks niet het geval is dient de kantonrechter te reageren. Dat verweer is meestal gebaseerd op de stelling dat de betrokkene de inleidende beschikking en de aanmaning(en) niet heeft ontvangen en hij daarom geen beroep tegen de inleidende beschikking heeft ingesteld en ook niet heeft kunnen instellen. Die stelling moet door de kantonrechter worden onderzocht. Beslissend is dus niet of die stukken door het CJIB zijn verzonden maar of aannemelijk is dat de betrokkene deze, althans een van die stukken, heeft ontvangen dan wel deze niet heeft ontvangen ten gevolge van een aan hem toe te rekenen omstandigheid.[18] De OvJ zal een en ander in beginsel aannemelijk moeten maken. Van de betrokkene kan niet worden gevergd, zoals in VR 1993, 1, NJ 1993, 181 r.o. 5.5 en 5.6 is overwogen dat hij aannemelijk maakt dat hij het desbetreffende stuk niet heeft ontvangen. Dat uitgangspunt is redelijk: de overheid kiest ervoor stukken per gewone post te verzenden. Het gaat dan niet aan dat eventuele fouten van de PTT voor risico van de betrokkene komen. Bovendien is het in de regel ondoenlijk om die niet (tijdige) ontvangst aannemelijk te maken. Duidelijk is dat het bij de beoordeling van een zodanig verweer om een overwegend feitelijke kwestie gaat die door de kantonrechter gelet op alle gebleken feiten en omstandigheden moet worden beslist. Men ziet in de praktijk wel dat de omstandigheid dat achtereenvolgens drie stukken (de beschikking en twee aanmaningen) naar het juiste adres zijn verstuurd, terwijl niet blijkt van bijzondere omstandigheden, de kantonrechter tot het oordeel brengt dat het verweer moet worden verworpen. Maar men kan niet in algemene zin stellen dat de omstandigheid dat die stukken zijn verzonden tot de slotsom leidt dat de betrokkene ze heeft ontvangen en de inleidende beschikking bij gebreke van enige reactie daarop van zijn kant onherroepelijk is geworden[19] . Met andere woorden: over de vraag of de beschikking onherroepelijk is geworden is verschil van mening mogelijk en niet het oordeel van het OM (het CJIB) daaromtrent behoort beslissend te zijn doch dat van de rechter.
De combinatie van het vervallen van de eis van een rechterlijke machtiging tot het toepassen van genoemde dwangmiddelen en het ontbreken van een beroep op de rechter (behoudens de voor de betrokkene bezwarende en in de meeste gevallen ontoereikende actie in kort geding) maakt dat in de thans ingevoerde regeling de rechtsbescherming m.i. onder de maat blijft. Zo onschuldig als de regering het doet voorkomen zijn deze dwangmiddelen verder ook niet. Het moeten missen van het rijbewijs gedurende vier weken kan ingrijpende gevolgen hebben. De opmerking dat het hier slechts om 'betalingsprikkels' gaat is ook weer gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat toepassing van de dwangmiddelen slechts plaatsvindt in een situatie waarin niet aan twijfel onderhevig kan zijn dat de desbetreffende beschikking onherroepelijk is[20] . Het CJIB kan te goeder trouw aannemen dat de beschikking onherroepelijk is, terwijl dat bij nader onderzoek niet het geval blijkt te zijn. De betrokkene moet het oordeel van de rechter daaromtrent kunnen inroepen.
Voorzover verwezen wordt naar de voorlopige maatregel van de inbewaringstelling[21] , waarvoor ook geen machtiging nodig is, kan daartegen worden aangevoerd dat tegen die voorlopige maatregel nu juist wel beroep op de kantonrechter openstaat (art. 33). Beneden de maat is verder het argument dat, indien de desbetreffende dwangmiddelen zijn toegepast (en geen betaling is gevolgd), het dwangmiddel van gijzeling aan de orde kan komen waarvoor wel een rechterlijke machtiging moet worden gevraagd, in welk kader de kantonrechter zich 'eveneens een oordeel zal vormen over de aan het verzoek voorafgegane handelingen'[22] .
7
Slot
De wet bevat enkele technische wijzigingen van het materiële recht en een aantal verbeteringen van de procedures. Zij is sterk opgezet vanuit de wens om de doelmatigheid van het overheidsoptreden en daarmee de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving op het terrein van de lichte verkeersovertredingen te vergroten. Daarbij wordt tevens een beroep gedaan op de massaliteit van geconstateerde overtredingen. Alsof de spectaculaire toeneming van het aantal bekeuringen in de laatste jaren tot 3,2 miljoen in 1995 - met een verdere stijging tot 3,7 miljoen in 1996 en vermoedelijk 4,5 miljoen in 1997[23] - een niet te beïnvloeden natuurverschijnsel is. Zou de handhaving van verkeersregels wellicht meer gebaat zijn bij wat minder interventies van hogere kwaliteit, waarbij bij voorbeeld te denken valt aan meer staandehoudingen en minder bekeuringen op kenteken door middel van camera's e.d.?
Hoe dat ook zij, het aspect van de rechtsbescherming heeft weinig aandacht gekregen totdat de Eerste Kamer het debat daarover op enkele punten opende[24] . Dat heeft uiteindelijk geleid tot de toezegging van de minister om de vinger aan de pols te houden. Ik vraag me af of er voor wat betreft de dwangmiddelen geen aanleiding bestaat om nu reeds de hand aan de ploeg te slaan. Bij voorkeur door herstel van het vereiste van een voorafgaande rechterlijke machtiging over de hele linie. En anders tenminste door het openen van de mogelijkheid bij de kantonrechter bezwaar te maken tegen (voorgenomen) besluiten van het CJIB - genomen onder verantwoordelijkheid van het OM - tot buitengebruikstelling van het voertuig of het innemen van het rijbewijs.
[1] Handelingen I 1996-1997, 13 mei 1997, blz. 28-1328, 1329. Zie ook aanbeveling 377 voor de regelgeving. Van dringende redenen die zich tegen een nader advies van de Raad van State verzetten was volgens het desbetreffende kamerlid (Hirsch Ballin) niet, althans onvoldoende gebleken.
[2] Kamerstukken I, 1996-1997, 23 689, nr 5, blz. 2, 3 en nr 5b1, blz. 2, 3.
[3] Handelingen I, 1996-1997, 13 mei 1997, blz. 28-1334, 1338.
[4] Nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 5, blz. 6. HR 16-2-1993 NJ 1993, 538, VR 1993, 86, HR 28-6-1994, VR 1994, 218, HR 17-6-1997, VR 1997, 155. Zie ook Ktg. Utrecht 28-1-1991, VR 1992, 117, Ktg. Zaandam 4-1-1994, VR 1994, 96, Ktg. Leiden 29-8-1995, VR 1996, 64. L.J.J.Rogier, De Wet Mulder, 2e druk blz. 43 is voorzover ik zie geen voorstander van deze wijziging van art. 5.
[5] Kamerstukken II, 1993-1994, nr 23 689, nr 3, blz. 3.
[6] Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 6, blz. 10.
[7] Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 6, blz. 12.
[8] Kamerstukken I, 1996-1997, nr 23 689, nr 5a, blz. 3, Handelingen I, 1996-1997, 13 mei 1997, blz. 28-1335.
[9] HR 28-6-1994, VR 1994, 235, HR 31-1-1995, VR 1995, 38, NJ 1995, 598 en 30-1-1996, VR 1996, 200.
[10] Kamerstukken I, 1996-1997, 23 689, nr 5a, blz. 5, nr 5c blz. 5. Handelingen I, 1996-1997, 13 mei 1997, blz. 28-1335.
[11] De regering gaat ervan uit dat als de betrokkene naar aanleiding van de eerste mededeling de zekerheid niet heeft betaald, hij in de gelegenheid moet worden gesteld zijn verzuim te herstellen binnen een termijn van dertig dagen; een en ander met een beroep op art. 6:6 Awb en niet nader gespecificeerde rechtspraak van de HR (Kamerstukken II, nr 13 289, nr 6, blz. 14). Vermoedelijk is bedoeld HR 26 mei 1992, NJ 1992, 697, VR 1992, 105, m.nt V. Daarna is echter de Awb in werking getreden en is het arrest van 21 maart 1995 NJ 1995, 694 (m.nt MS), VR 1995, 180 gewezen. Het lijkt mij overigens, gelet ook op de wel zeer korte wettelijke betalingstermijn van twee weken, juist dat de wetgever er thans vanuit gaat dat in voorkomende gevallen wordt gerappelleerd.
[12] Die opmerkingen hebben echter betrekking op natuurlijke personen waarbij dus sprake moet zijn van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Ten aanzien van rechtspersonen, voor welke dat vereiste niet geldt, wordt gesteld dat deze nauwelijks als betrokkene in Mulderzaken optreden. Dat lijkt mij niet juist en in strijd met de ervaringen in de praktijk; rechtspersonen kunnen ook kentekenhouder zijn. Overigens wordt geen reden gegeven voor het onderscheid in dit soort zaken tussen natuurlijke personen en rechtspersonen.
[13] Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 6, blz. 16, 17.
[14] In HR 15-11-1994, VR 1995, 91 is op grond van die toen in art. 26 lid 3 WAHV opgenomen bepaling aangenomen dat de wetgever in beginsel aan de kantonrechter ter beoordeling heeft overgelaten of een mondelinge behandeling van de zaak aangewezen is, zij het dat beginselen van een behoorlijke procesorde in het concrete geval in de weg kunnen staan aan een afdoening zonder dat de betrokkene is gehoord, althans opgeroepen.
[15] Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 6, blz. 18.
[16] Zie b.v. Kamerstukken I, 1996-1997, nr 23 689, nr 5, blz. 2, nr 5a, blz. 4, 5, nr 5b, blz. 2, nr 5c, blz. 2 t/m 4, Handelingen I, 1996-1997, blz. 28-1331, 1334, 1337, 1338. Deze discussie (met het kamerlid Cohen) eindigt in de al eerder vermelde algemene toezegging van de minister om de vinger aan de pols te houden.
[17] Zie b.v. Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 6, blz. 20.
[18] HR 10-11-1992, VR 1993, 1, NJ 1993, 181; HR 21-3-1995, VR 1995, 178, HR 18-9-1995, VR 1996, 78.
[19] Voor de liefhebbers van het detail: het nieuwe art. 4, tweede lid, laatste volzin doet aan het voorgaande niet af. Nog afgezien van het feit of deze fictie in het licht van het recht op toegang tot de rechter (in alle gevallen) aanvaardbaar is, gaat het daar alleen om brieven die als onbestelbaar retour komen, niet om verkeerd bestelde brieven.
[20] Kamerstukken I, 1996-1997, nr 23 689, nr 5c, blz. 3.
[21] Kamerstukken II, 1995-1996, nr 23 689, nr 6, blz. 20.
[22] Kamerstukken I, 1996-1997, nr 23 689, nr 5a, blz. 4.
[23] Trouw van 12 augustus 1997 'Justitie ziet het schip met geld binnenvaren'.
[24] Zoals reeds opgemerkt is de Raad van State niet in de gelegenheid gesteld over de belangrijke nota van wijzigingen te adviseren.