VRA 2009/8, p. 265
2009-08-01
Mr E.T. Schutte-Postma
Wetgeving luchtkwaliteitseisen: gevolgen voor infrastructuur nader bekeken
VRA 2009/8, p. 265
Mr E.T. Schutte-Postma [1]
Inleiding
De roep om snelle besluitvorming over wegenprojecten vanuit maatschappij, politiek en bedrijfsleven is groot. Het falen van de Spoedwet wegverbreding en de Tracéwet lijkt binnenkort verholpen door de nieuwe Wet versnelling besluitvorming wegprojecten. Bedoeling van die wet is vermindering van de onderzoekslast en daardoor versnelling van de besluitvorming. Of dit inderdaad succes oplevert moeten we afwachten. Bovendien liet premier Balkenende het CDA-congres weten aan een Crisis- en herstelwet te werken om tijdrovende procedures rond de aanleg van wegen drastisch in te korten. Het kabinet zou 'regelvrije gebieden' moeten kunnen aanwijzen waar de procedures kunnen worden beperkt.[2]
In deze hectiek is de Wet luchtkwaliteitseisen al lang geen nieuws meer. Deze wet, met als doel inwoners van Nederland tegen luchtvervuiling te beschermen, trad eind 2007 in werking. De recente invulling van een belangrijk onderdeel van deze nieuwe wet, het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), zou mijns inziens echter zeker meer aandacht verdienen.[3] Dit samenwerkingsprogramma NSL bevat namelijk een groot aantal wegenprojecten. Veel van die projecten waren eerder door de bestuursrechter stopgezet vanwege gebrekkig onderzoek of omdat ze teveel luchtvervuiling zouden veroorzaken en daar geen maatregelen tegenover stonden. Wil een toekomstig 'wegproject' doorgang kunnen vinden, dan zal het in het NSL moeten zijn opgenomen. En inderdaad, er staan veel wegenprojecten in het NSL, samen met maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren.
Het NSL is aan de ene kant bedoeld als een instrument om maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit vast te leggen en uitgevoerd te krijgen, aan de andere kant maken die maatregelen het mogelijk om alle - ook in het NSL opgenomen - projecten (meestal wegenprojecten) te gaan uitvoeren. Dit zijn projecten die de luchtkwaliteit nadelig beïnvloeden. Vanwege alle geplande verbeteringsmaatregelen zou de luchtkwaliteit door die (wegen)projecten niet verder verslechteren: de balans zou zelfs een totale verbetering van de luchtkwaliteit laten zien.
Betekent dit nieuwe programma, het NSL, inderdaad een einde aan alle zorgen over het al dan niet doorgaan van grote en kleine infrastructuurprojecten? Of is het slechts een papieren tijger en is het wachten op nieuwe wetgeving zoals de 'Crisis- en herstelwet' om de luchtkwaliteit uit te rangeren (wat overigens juridisch gezien volstrekt onmogelijk is)?
In dit artikel ga ik in op de vraag wat er juridisch gezien van dit Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit verwacht kan worden. Daarbij bespreek ik de gevolgen van deze nieuwe Nederlandse luchtkwaliteitswetgeving voor wegprojecten en de Europeesrechtelijke aspecten daarvan. Eerst licht ik kort de nieuwe wetgeving voor luchtkwaliteit toe (1), daarna volgt een uitgebreide bespreking van het NSL (2), vervolgens ga ik in op het verband met de ruimtelijke ordening (3) en op de uitstelmogelijkheid van de Europese richtlijn voor een betere luchtkwaliteit in Europa (4). Ik sluit af met een conclusie over de effecten van het NSL voor wegenprojecten.
1
Nederland: luchtkwaliteit in de Wet milieubeheer
De Wet luchtkwaliteitseisen bestaat uit een wijziging van hoofdstuk 5 Milieukwaliteitseisen van de Wet milieubeheer[4] , en is op 15 november 2007 in werking getreden.[5] Aan deze wetswijziging ging een lange voorbereiding vooraf. Deze hing samen met de Europese wettelijke regeling voor de luchtkwaliteit[6] (zie ook § 4). Vooraf is een uitgebreid onderzoek gedaan naar de wijze waarop in andere lidstaten de Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen geïmplementeerd zijn.[7] Dat gaf een verrassend beeld te zien. Andere lidstaten hadden de Europese normen anders en meestal soepeler geïnterpreteerd dan Nederland dat had gedaan.[8] Ook bleek dat in Nederland de rechter veel vaker, - en met negatieve gevolgen voor projecten - ingeschakeld werd dan in andere Europese landen. Dit hing destijds onder meer samen met een directe koppeling van de luchtkwaliteitsnormen aan besluiten over ruimtelijke projecten (toen: de Wet op de Ruimtelijke Ordening). De bedoeling van de nieuwe Nederlandse wetgeving was om de luchtkwaliteit, binnen de Europese mogelijkheden, pragmatischer te regelen: een meer genuanceerde regeling zou minder infrastructuurprojecten hoeven te frustreren. Bovendien wilde de Tweede Kamer meer invloed hebben op de regeling en eiste dat dit bij wet zou gebeuren.
In de nieuwe Nederlandse wet is naar aanleiding van de Europese vergelijking een aantal elementen opgenomen, deels ontleend aan de wetgeving van andere lidstaten, deels aan nieuwe jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Met name de rol van plannen en programma's ter verbetering van de luchtkwaliteit is nadrukkelijk afgestemd op de letterlijke tekst van de (Kader)richtlijn en in lijn met de uitspraak van het Europese Hof van Justitie van 15 november 2005 ('Inntal-Autobahn').[9] Er bleek meer ruimte mogelijk te zijn om alsnog met behulp van plannen en/of duidelijke programma's overschrijding van de normen te kunnen reduceren zonder in strijd met de Europese richtlijn te komen. Deze plannen of programma's moeten van het Europese Hof echter overtuigend zijn en een tijdige uitvoering garanderen. In de Nederlandse wetgeving is dit nu geregeld door middel van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit.
'In betekenende mate'
Voordat ik overga tot bespreking van het NSL wil ik nog een ander nieuw begrip van de wetswijziging toelichten. Dit is het begrip 'in betekenende mate'. Toetsing van besluiten aan de luchtkwaliteitsnormen wordt in beginsel beperkt tot activiteiten die de luchtkwaliteit 'in betekenende mate' beïnvloeden. Wat dit inhoudt is nader geregeld door de minister van VROM in die zin dat is vastgelegd wat 'niet in betekenende mate bijdragen' is.[10] Daaruit valt af te leiden dat zwaardere vervuiling wel 'in betekenende mate' bijdraagt aan de luchtvervuiling.[11] Uitsluitend ontwikkelingen en besluiten die 'in betekenende mate' van invloed zijn op de kwaliteit van de buitenlucht (de zgn. 'IBM-projecten')[12] worden expliciet getoetst. Dit gebeurt door onder meer het opnemen van deze 'ontwikkelingen en besluiten' (projecten) in het NSL, bij de ruimtelijke projecten van het Rijk of in de gebiedsgerichte uitwerking hiervan (zie later). Is het NSL na een uitgebreide voorbereidingsprocedure vervolgens vastgesteld (door de Ministerraad) dan zou later slechts getoetst hoeven te worden of een project inderdaad (herkenbaar) in het NSL is opgenomen. Uitgebreide toetsing van 'alle' activiteiten van bestuursorganen aan de luchtkwaliteitsnormen - zoals eerder vereist - zou daardoor niet meer aan de orde zijn. De Europese richtlijnen[13] maken zo'n programma mogelijk mits er in het programma rekening wordt gehouden met de 'kleine' overschrijdingen (Nibm-projecten). De kleine overschrijdingen worden inderdaad in het NSL betrokken. Het sluitstuk hiervan, de rechtsbescherming, is minder duidelijk geregeld en wordt hieronder (2) in de subparagrafen 'Rol van de individuele projecten', 'Vaststellingsprocedure NSL' en bij 3. Relatie met de ruimtelijke ordening besproken.
2
Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)
Dit nieuwe instrument vormt het vlaggenschip van de nieuwe wet. Het NSL is een vijfjarig programma dat de oplossing moet bieden voor de huidige problemen van de bouw- en infrastructuurpraktijk. De regeling is te vinden in § 5.2.3 Nationaal programma en overige programma's (van Titel 5.2 Luchtkwaliteitseisen) van de
Wet milieubeheer
. Dit is een ingewikkelde, moeilijk leesbare regeling. Overigens komt de benaming 'Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit', wat hier wel bedoeld wordt, daarin helemaal niet voor.
Het programma heeft een nationale en een gebiedsgerichte insteek. Het bevat enerzijds zoals gezegd diverse maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit (generieke en locatiespecifieke), anderzijds bevat het alle geplande activiteiten die in betekenende mate bijdragen aan (verslechtering van) de luchtkwaliteit. Dat is een groot aantal bouw- en infrastructuurprojecten. Maatregelen en projecten samen moeten in balans zijn en aan de normen voldoen. Het programma is gericht op het bereiken van in beginsel alle luchtkwaliteitsnormen.[14] Het wordt in samenwerking tussen alle overheden en het Rijk opgesteld. Voor de vaststelling geldt een speciale procedure (zie hieronder). Dezelfde bestuursorganen moeten in de gebieden waarop dit programma van toepassing is (door de minister aangewezen gebieden waar de lucht vervuild is) hun projecten toetsen aan dit grootschalige gebiedsgerichte programma. Staat het project er herkenbaar op (als 'verwachte ontwikkeling' en verwacht 'besluit'), dan is het qua luchtkwaliteit in orde: onderzoek en maatregelen zijn immers al klaar. De normen voor de luchtkwaliteit ('grenswaarden' voor fijn stof PM10 en voor stikstofdioxide NO2) zijn in het programma vertaald in maatregelen om op termijn aan de grenswaarden te voldoen. De gekozen termijnen zijn 11 juni 2011 voor PM10 en 1 januari 2015 voor NO2. Dit zijn de uiterste termijnen waarvoor bij de Commissie in Brussel uitstel gevraagd kan worden om de normen - onder voorwaarden - te mogen overschrijden (zie verder § 4. Richtlijn voor een betere luchtkwaliteit voor Europa). De genoemde maatregelen houden dus tegelijkertijd compensatie in van negatieve effecten van verwachte ontwikkelingen en verwachte besluiten. Let op de terminologie: met die 'verwachte ontwikkelingen en besluiten' worden de in het programma opgenomen 'projecten' bedoeld.
Op deze manier is een flexibele loskoppeling van de ruimtelijke ordening gecreëerd. Let wel: toetsing aan het programma gaat alleen over de beoordeling van het project op zijn negatieve bijdrage aan de luchtkwaliteit als bron van luchtvervuiling, en niet als ruimtelijk project.
Rol van het NSL
De rol van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) houdt verband met het ruimtelijk beleid. Een vijfjarig programma met een onderdeel 'projecten die 'in betekenende mate' bijdragen aan een verslechtering van de luchtkwaliteit', heeft onmiskenbaar ruimtelijke implicaties (infrastructuurprojecten, grote bouwprojecten). Vaak zullen die projecten met andere ruimtelijke besluiten samenhangen, omdat men met ruimtelijke oplossingen in veel gevallen milieuproblemen kan voorkomen.[15] Het NSL wordt echter buiten de wettelijke besluitvormingsprocedure van de ruimtelijke ordening om vastgesteld. Dit kan onzekerheid en onduidelijkheid veroorzaken indien er prioriteiten voor projecten in het NSL gesteld moeten worden.[16] Het NSL dient alle ruimtelijke plannen ('die in betekenende mate bijdragen') van overheden te bevatten. Het NSL is bovendien flexibel van karakter. Dankzij de Tweede Kamer kunnen in het vastgestelde NSL tijdens de programmaperiode nieuwe, betere maatregelen of betere vervangende projecten worden opgenomen.[17] Voorwaarde is dat (voor de minister) aannemelijk wordt gemaakt dat die andere maatregelen of besluiten per saldo een vergelijkbaar of positiever effect op de luchtkwaliteit hebben.[18] Bestuursorganen moeten daarvan een tussentijdse melding aan de minister doen (diens instemming is vereist). De minister zal de wijzigingen in de lijsten van maatregelen en projecten van het programma steeds moeten bijhouden, bijvoorbeeld op het internet. De motivering is - m.i. terecht - ingegeven vanuit de gewenste flexibiliteit voor de ruimtelijke ordening: de doelstelling - het bereiken van de grenswaarden - kan immers behouden blijven.
Rol van de individuele projecten
Wat betekent het NSL nu voor daarin opgenomen concrete projecten? Men kan daarbij diverse aspecten onderscheiden. Eén daarvan, de relatie tot de ruimtelijke ordening, wordt hieronder (bij 3. Relatie met de ruimtelijke ordening) besproken. Daarnaast kan naar de effecten van het NSL op concrete daarin opgenomen gebiedsgerichte projecten gekeken worden en dan vooral naar de rol van de rechtsbescherming daarbij. De rechtsbescherming bij vaststelling van het NSL en de daarin opgenomen 'projecten'('verwachte ontwikkelingen en besluiten'), is een ingewikkeld sluitstuk. Er is zeker veel aandacht aan besteed door de Tweede en Eerste Kamer. Zowel bij de behandeling van het wetsontwerp Luchtkwaliteitseisen als later bij de bespreking van het NSL kwam de rechtsbescherming uitgebreid aan de orde.[19]
De wettelijke regeling voor de rechtsbescherming bij de totstandkoming van het NSL (zie Vaststellingsprocedure NSL) verschilt van die voor de rechtsbescherming van de individuele projecten. Voor het concept-NSL zelf geldt de zienswijzeregeling van afdeling 3.4 van de Awb, die openstaat voor een ieder . Beroep tegen het (vastgestelde) NSL is echter expliciet uitgesloten.[20] Dit is conform het advies van de Raad van State gebeurd. Aanvankelijk wilde de wetgever wel beroep openstellen. De redenering van de Raad was dat later tegen de in het NSL opgenomen individuele projecten nog wel beroep op de rechter gedaan zou kunnen worden. Hoe zit het nu precies?
Om te beginnen dienen de bevoegde bestuursorganen (
BG
) zorg te dragen voor tijdige uitvoering van de in het gebiedsgerichte deel van het NSL opgenomen maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren ( art. 5.12 lid 9 ). De voorgenomen maatregelen die 'onlosmakelijk' verbonden zijn met de 'opgenomen ontwikkelingen en besluiten' (ex art. 12 lid 3) - de 'projecten ' dus, worden ten behoeve van die 'ontwikkelingen' uitgevoerd. Mocht een gemeente hiermee in gebreke blijven, dan kan de minister die gemeente een aanwijzing geven om de maatregelen uit het gebiedsgerichte deel uit te voeren ( art. 5.23 ). Bij die aanwijzing wordt een termijn gesteld waarbinnen die maatregelen moeten worden uitgevoerd. Het betrokken bestuursorgaan (de gemeente hier) wordt eerst in de gelegenheid gesteld 'van zijn gevoelen omtrent het voornemen te doen blijken', tenzij spoed zich daartegen verzet ( art. 5.23 lid 3 ). Voert het bestuursorgaan het besluit of de vereiste handeling dan nóg niet uit, dan kan de minister daarin namens dat bestuursorgaan - én op zijn kosten - voorzien (art.5. 23 lid 4).
Tegen zo'n aanwijzing is in beginsel geen beroep mogelijk ( art. 20.2 lid 2 ), maar het betrokken
BG
kan dat toch weer wel (art.20.2 lid 3). Daarbij geldt een afwijkende beroepstermijn ( art. 20.2 lid 4 ).
Hoe zit het nu met de rechtsbescherming van anderen dan de gemeente, die betrokken zijn bij de 'ontwikkelingen en besluiten' (die in betekenende mate de lucht vervuilen) die huns inziens ten onrechte niet in het gebiedsgerichte NSL-deel zijn opgenomen? Wat kunnen zij doen in het kader van de rechtsbescherming?
Ten eerste is inspraak in het NSL mogelijk (geweest). Of dit wat uithaalt, is afwachten: dit moet immers blijken uit het definitieve NSL.[21] Het is de vraag of het ook mogelijk geweest is om op lokaal niveau te reageren: ik heb de indruk dat dit niet altijd hoeft, maar ook niet verboden is. Een voorgenomen ontwikkeling of besluit staat per definitie nog niet (volledig) vast. In die zin is het NSL een 'flexibel' programma. Het in beroep gaan tegen een onderdeel van het NSL dat wel concreet is, of tegen de weigering een ander project/voornemen op te nemen, lijkt mij wel mogelijk, maar niet eenvoudig. Is het NSL eenmaal vastgesteld dan zou alleen de weg naar de civiele rechter nog open kunnen staan, of dient gebruik gemaakt te worden van het instrument van de 'exceptieve toetsing'.[22] Dat brengt ons dan weer tot de in de praktijk zo lastige vragen over het karakter van plannen en programma's. Alleen 'operationele plannen' hebben rechtsgevolg en alleen operationele elementen van een plan kunnen dan ook worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb en zouden voor beroep vatbaar zijn. Anderzijds zal de belanghebbende alert moeten zijn op het 'gewone' besluitvormingstraject dat nog zal gaan lopen in geval van een voorgenomen project, bijvoorbeeld in geval van een bestemmingsplan- of projectprocedure. Daarop is de gewone Wro-procedure (zienswijze en beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de rechtbank resp. van de Raad van State) van toepassing.
Een voorbeeld van een omstreden (onderdeel van) een gebiedsgericht programma zien we in de gemeente Utrecht.
B&W en de Raad van de gemeente hadden verschil van mening over het Actieprogramma Luchtkwaliteit Utrecht (ALU 2008). Dit ('concept-')ALU maakt deel uit van het NSL zoals dat in concept is vastgesteld door de minister van VROM en het Kabinet en naar Brussel is opgestuurd. Het ALU 2008 is intussen door B&W herzien en vastgesteld (14 maart 2009). In de definitieve vaststelling van het NSL deze zomer door de Ministerraad, zal dit nieuwe definitieve ALU 2008 vermoedelijk als vervanging van het eerdere concept-ALU 2008 worden geaccepteerd.[23] Uiteraard is dit slechts mogelijk als de luchtkwaliteit door het nieuwe plan niet verder verslechtert: er dienen vergelijkbare dan wel verbeterde effecten op de luchtkwaliteit te zijn.[24] Niet iedereen in Utrecht is van het ALU 2008 gecharmeerd. Tegen het ALU (ALU 2006 en later ook ALU 2008) wordt door een inwoner van Utrecht al jarenlang geprocedeerd bij de burgerlijke rechter omdat de plannen niet ver genoeg zouden gaan (zie Rb. Utrecht 22-11-2006, zaaknr 195249/ HAZA 05-1071, LJN : AZ3118 en - opmerkelijk - Hof Amsterdam (tussenarrest) 9-12-2008, zaaknr 104.003.312, LJN : BH2911.[25] Ook is de Europese Commissie om herziening van het goedkeuringsbesluit (van de derogatie) verzocht, 18 mei 2009 (door Milieudefensie en de stichting Stop luchtverontreiniging Utrecht, www.milieudefensie.nl). Kortom, het laatste woord hierover is nog niet gezegd. Wel valt op dat het juridisch gezien een lastig traject is.
Inhoud NSL
Eerst ga ik in op de wettelijke inhoudsvereisten, daarna werp ik een korte blik op de inhoud van het eerste concept-NSL (kabinetsstandpunt) zoals het er op dit moment, na de (overigens nog niet verwerkte) inspraakronde, uitziet.
Van belang is dat voor de maatregelen van het NSL een uitvoeringsplicht geldt, die de minister met een aanwijzing kan afdwingen. Voor 'projecten' (verwachte ontwikkelingen en besluiten) geldt dat niet.
Om te beginnen bevat het NSL generieke maatregelen die in beginsel voor heel Nederland gelden ter verbetering van de luchtkwaliteit én om een voorschot te nemen op compensatie met nieuwe vervuilende (infrastructuur)projecten. De IBM-projecten van het Rijk bestaan uit uitbreiding van of nieuw aan te leggen rijkswegen (periode maart 2009 - maart 2014).[26] Dit zijn bijvoorbeeld het project A2 Oudenrijn - Everdingen (wegverbreding, 22 km), A28 Utrecht - Leusden-Zuid (spitsstrook, 16 km), A6/A9 Schiphol - Amsterdam - Almere (wegverbreding, 61 km). Andersoortige projecten zijn de IJzeren Rijn (reactivering spoorverbinding, 50 km) en de A2 passage Maastricht (tunneltraverse). Zie totaaloverzicht in Tabel 1.
Tabel 1: IBM-projecten van het Rijk, NSL-kabinetsstandpunt, p. 61
IB-nr
Naam project
Type project
Omvang project
Utrecht
1101
A2 Oudenrijn - Everdingen
wegverbreding
totaal 22 km
1100
A12 Woerden - Oudenrijn
extra rijstrook
totaal 13 km
1102
A27/128 Lunetten - Rijnsweerd
extra rijstrook + extra weefstrook
totaal 7 km
1104
A28 Utrecht - Leusden-Zuid
spitsstrook
totaal 16 km
1103
A28 Leusden-Zuid - Hoevelaken
spitsstrook + weefstroken
totaal 9 km
Noordvleugel
1002
A4/A10 knooppunten Badhoevedorp - Nieuwe Meer - Amstel
spitsstrook + weefstroken
totaal 9 km
1003
A6/A9 Schiphol - Amsterdam - Almere
wegverbreding
totaal 61 km
1004
A9 omlegging Badhoevedorp
omlegging + wegverbreding
totaal 6 km
1001
A10 Amsterdam Zuid-as (hoofdweggedeelte)
wegverbreding
totaal 5 km
1006
tweede Coentunnel/Westrandweg/Halfweg
totaal 22 km
Zuidvleugel
1203
A4 Delft - Schiedam
nieuw tracé
totaal 7 km
1204
A4 Burgerveen - Leiden
infrastructuur (tracé)
totaal 7 km
1200
A12 Gouda - Woerden
extra rijstrook
totaal 16 km
1201
A13/A16/A20 Rotterdam
nieuw tracé
totaal 6 km
1202
A15 Maasvlakte - Vaanplein
wegverbreding + reconstructie pleinen
totaal 36 km
Gelderland
1301
A15 doortrekking Ressen - Zevenaar
nieuw tracé
totaal 15 km
Noord-Brabant
1300
A4 Dinteloord - Bergen op Zoom
omlegging
totaal 14 km
Limburg
902
IJzeren Rijn
reactivering doorgaande spoorverbinding
totaal 50 km
900
A2 passage Maastricht
tunneltraverse
totaal 6 km
901
A74 Venlo
voor groot deel nieuw tracé
totaal 3 km
De generieke maatregelen van het Rijk staan achter in het NSL.[27]
Daarbij ligt de nadruk op het verkeer omdat de deeltjes uit de uitlaatgassen tot het schadelijkste fijnstof behoren en die gassen zich meestal dicht bij de mens bevinden. Het gaat om maatregelen voor diesel-(vracht)verkeer, stimulering van gebruik van schone voertuigen en 'dwingende' maatregelen (flankerend beleid). Al deze generieke maatregelen zijn al geïmplementeerd (inclusief de - alweer verdwenen - vliegtuigticketbelasting!). Er zijn ook voorgenomen maatregelen: start in 2011 met Anders Betalen voor Mobiliteit (het 'rekeningrijden'), inclusief de afbouw van de BPM en verhoging van de Motorrijtuigbelasting (MRB) voor bepaalde vrachtauto's. Of deze maatregelen afdoende zijn is niet zeker. Ze gaan qua voorspellende waarde met onzekerheid gepaard en zullen daarom jaarlijks worden gemonitord. Zo nodig zullen aanvullende maatregelen getroffen worden. Zo ook bij uitstel van het rekeningrijden. De minister beschikt reeds over een lijst met mogelijke extra maatregelen.[28] Ook het dit voorjaar verschenen rapport van de Algemene Rekenkamer over milieueffecten van het wegverkeer benadrukt de onzekerheid en de noodzaak van monitoren en aanvullende kansrijke maatregelen.[29]
Wat betreft het gebiedsgerichte deel: hier geldt dat de minister een aantal gebieden heeft aangewezen waar de luchtkwaliteit te wensen over laat en locatieaspecifieke maatregelen nodig zijn. Het gaat om zeven zgn. 'RSL-regio's' (RSL staat voor Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit). Dit zijn zes provincies[30] en een speciaal aangewezen groter gebied, de zgn. Noordvleugel, bestaande uit delen van Noord-Holland, Flevoland en Utrecht. De andere provincies - de noordelijke provincies (Friesland, Groningen en Drenthe) en Zeeland - vallen erbuiten, daar vormt de luchtkwaliteit geen probleem. Verder zijn de agglomeraties (zes stedelijke concentratiegebieden)[31] , in het NSL opgenomen.
Het programma omvat zoals gezegd maatregelen en projecten . Alle zeven regio's, inclusief de grote steden (agglomeraties), hebben projecten - of meestal voornemens daartoe - aangeleverd in het NSL, samen met de te nemen compenserende maatregelen.[32] Welke voornemens houdt het concept-NSL 2008 voor de RSL-regio's concreet in? In de voorgestelde regionale plannen en vooral de agglomeraties, gaat het vaak om maatregelen als:
-
aanschaf van schonere bussen,
-
milieuzones voor vrachtverkeer in de binnenstad
-
aanleg van tunnels en viaducten
-
meer transferia
-
groene golf op doorgangswegen
-
weren doorgaand verkeer uit het centrum
Normen luchtkwaliteit
De normen of kwaliteitseisen waarom het in het NSL gaat zijn de (Europese) normen voor fijnstof (PM10)[33] en voor stikstofdioxide (NO2). Vooral de normen voor de gemiddelde concentratie fijnstof per dag en voor de gemiddelde concentratie NO2 per jaar vormen een probleem in Nederland en worden niet op tijd gehaald. Deze wettelijk vastgelegde normen (en tien andere luchtkwaliteitsnormen) zijn te vinden in Bijlage 2 van de Wet milieubeheer.[34] Het gaat om grenswaarden, dat wil zeggen dat een kwaliteitsniveau moet zijn bereikt en vervolgens in stand moet worden gehouden.[35] Dit zijn dus stricte normen. Ook zijn deze normen te vinden in Bijlage XI B van de Europese richtlijn betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, 2008/50/EG (zie hieronder).
Berekeningsmethoden
Het berekenen van de toekomstige luchtkwaliteit gebeurt met een speciale saneringstool voor geheel Nederland. Het beoordelen hiervan is voor juristen een ingewikkelde zaak. Het Planbureau voor de Leefomgeving PBL, destijds het Milieu en Natuur Planbureau MNP, heeft tweemaal een beoordeling van deze saneringstool uitgevoerd.[36] Hier volsta ik met een verwijzing naar de Bijlage bij het Kabinetsstandpunt NSL, waarin 'Bijlage 5. Verantwoordingsdocument/onderbouwing saneringstool' een uitgebreide toelichting op dit instrument geeft.[37] Opvallend is de aandacht van het PBL/MNP voor de grote onzekerheidsmarges van modelberekeningen van vooral toekomstige lokale luchtkwaliteit. Zij adviseert de saneringstool vooral in te zetten als verkennend en inventariserend instrument.[38] Ook heeft de minister van VROM in 2008 een beoordelingscommissie ingesteld, de Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit (Commissie-Verheijen). Deze Commissie heeft een rapport uitgebracht waarin eveneens de - in de saneringstool ingebouwde - onzekerheid en het gezondheidsbelang aan de orde komt.[39] Dit onzekerheidsaspect krijgt de laatste tijd veel aandacht. Gezien het belang van het NSL dat voor vijf jaar gaat gelden (en projecten inhoudt met effecten op een veel langere termijn), lijkt mij dat volkomen terecht. In het rapport wordt onder meer - vanwege de ingebakken onzekerheid van het NSL - de wens tot extra maatregelen en extra aandacht voor het gezondheidsaspect benadrukt.
Als jurist kan ik dit systeem niet goed beoordelen. Wel zijn de gevolgen soms juridisch herkenbaar. Zo blijkt uit de jurisprudentie dat voor de beoordeling van effecten in 'NSL-gebieden', volgens de rechter alleen berekeningen met de NSL-saneringstool acceptabel zijn. Berekeningen door de 'eigen GGD' van Amsterdam, waren niet acceptabel.[40]
Vaststellingsprocedure NSL
Vaststelling van het NSL geschiedt door de minister van VROM, in overeenstemming met het gevoelen van de Ministerraad en gehoord de Tweede Kamer.[41] Op de voorbereiding is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Zienswijzen kunnen door een ieder naar voren worden gebracht. Het programma kan (in verband met de gebieden) in delen worden vastgesteld. Beroep tegen het programma is niet mogelijk.[42] De looptijd van het NSL is vijf jaar vanaf het moment dat het van kracht geworden is. Naar verwachting wordt het NSL in augustus 2009 van kracht (dus tot augustus 2014).
Tussentijdse wijziging van het NSL door de minister is mogelijk mits dit in overeenstemming is met 'het gevoelen van' de Ministerraad en nadat de Tweede Kamer (en in de praktijk ook de Eerste Kamer) is gehoord.[43] Dit kan, indien de gegevens over de effecten op de luchtkwaliteit van ontwikkelingen in het NSL niet langer hanteerbaar zijn, of het programma, de periode of beschreven ontwikkelingen, om andere redenen wijziging behoeven. Ook hierop is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing en kunnen door een ieder zienswijzen naar voren gebracht worden. Tussentijdse wijziging van gebiedsgerichte delen door het betrokken bevoegd gezag is ook mogelijk (zie hierboven). De inspraakregeling ( art. 5.12 lid 8 ) is daarop echter niet van toepassing verklaard.
Intussen is bekend geworden dat de Europese Commissie Nederland uitstel heeft verleend voor fijnstof (PM10) tot 11 juni 2011 en voor stikstofdioxide (NO2) tot 1 januari 2015. Alleen voor de agglomeratie Heerlen/Kerkrade verleent de Commissie een korter uitstel voor NO2, tot 2013. Reden hiervoor is dat hier in 2013 naar alle waarschijnlijkheid al geen overschrijdingen van de grenswaarde meer voorkomen door de inzet van rijksmaatregelen en lokaal beleid. Het definitieve NSL zal op dit punt worden aangepast. Nederland is het eerste land dat uitstel heeft aangevraagd en verkregen.[44]
3
Relatie met ruimtelijke ordening
Bestuursorganen blijven, ook onder de gewijzigde wet, verantwoordelijk voor een goede ruimtelijke ordening. In deze context heeft dit vaak betrekking op het aspect 'blootstelling': een project dat zelf nauwelijks bijdraagt aan de luchtverontreiniging (zoals een school) kan uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening toch onaanvaardbaar zijn op een bepaalde locatie, zoals in de nabijheid van een (snel)weg. Een en ander zal altijd samenhangen met de omstandigheden van het geval. Op diverse plaatsen wordt verwezen naar dit zelfstandige belang van de ruimtelijke ordening naast het (brongerichte) belang van de luchtkwaliteit in de nieuwe wet. Bijvoorbeeld bij de aankondiging van het wetsontwerp:
'Het blijft zo dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening een afweging gemaakt moet worden, waarin ook het belang van de gezondheid van bewoners moet worden meegewogen. Dit betreft dus met name de blootstelling aan luchtverontreiniging, terwijl het wetsvoorstel vooral ziet op de uitstoot van verontreinigende stoffen, d.w.z. de bronkant.'
[45]
Ook tijdens de bespreking van het NSL in de Tweede Kamer kwam dit aan de orde en ook de Algemene Rekenkamer adviseert hierover en vooral voor besluitvorming op lokaal niveau (in het kader van de gezondheid).[46] Men krijgt echter de indruk dat in de praktijk op lokaal niveau snel over deze passages wordt heen gelezen. Een waarschuwing blijft op zijn plaats. Menig toekomstig infrastructuurproject zou nog wel eens over het ruimtelijke aspect kunnen struikelen.
Wat betreft de relatie met andere wetgeving, zoals de recent gewijzigde Wet versnelling besluitvorming wegprojecten[47] en de aangekondigde noodwetgeving voor versnelde uitvoering van grote bouwprojecten, valt op te merken dat voor beide wetten geldt dat van de luchtkwaliteitsnormen niet kan worden afgeweken. De luchtkwaliteitswetgeving, inclusief het NSL, gaat vóór en kan niet opzij worden gezet vanwege het Europese karakter van de normstelling. Daarvan wordt in de tekst van beide wetten overigens ook uitgegaan.[48]
4
Richtlijn betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa
Deze nieuwe richtlijn (2008/50/EG), die op 11 juni 2008 in werking is getreden, vervangt alle eerdere luchtkwaliteitsrichtlijnen, die hier overigens niet verder besproken zullen worden. Hiervoor wordt verwezen naar bestaande literatuur.[49] Belangrijk is hier dat de nieuwe richtlijn een mogelijkheid tot uitstel biedt (vaak wordt de term 'derogatie' gebruikt) voor het halen van de termijn voor bepaalde normen. Gebleken was dat de meeste lidstaten de normen voor fijnstof (sinds 1 januari 2005 van kracht) niet overal konden halen. Ook voor de NO2-normen (per 2010 van kracht) werden problemen verwacht. Onder bepaalde voorwaarden kan een lidstaat nu uitstel van de Europese Commissie verkrijgen voor het halen van de grenswaarden tot uiterlijk 11 juni 2011 voor PM10 en tot 1 januari 2015 voor NO2. Voorwaarde is onder meer dat die lidstaat met een luchtkwaliteitsplan aantoont dat de normen uiterlijk in 2011 resp. 2015 wél gehaald worden.[50] Het belang van deze normen voor de gezondheid van de bevolking in de EU blijft onverminderd groot. Naast normen voor PM10 komen er op termijn ook normen voor het nog gevaarlijker gebleken PM2,5. Voor PM10 gelden nu speciale voorwaarden, die verband houden met onder meer grensoverschrijdende luchtverontreiniging en ongunstige klimaatomstandigheden (art. 22.2 van de richtlijn):
Art. 22.2
2
Wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie overeenstemming met de in bijlage XI genoemde grenswaarden voor PM10 niet kan worden bereikt wegens locatiespecifieke dispersiekarakteristieken, ongunstige klimaatomstandigheden of grensoverschrijdende bijdragen, is de lidstaat uiterlijk tot 11 juni 2011 vrijgesteld van de verplichting om die grenswaarden toe te passen, mits aan de voorwaarden van lid 1 is voldaan en de betreffende lidstaat aantoont dat op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau alle passende maatregelen genomen zijn om de uiterste tijdstippen na te leven.
De in lid 1 bedoelde voorwaarde is de verplichting een luchtkwaliteitsplan voor de betrokken zone of agglomeratie op te stellen. De eisen voor een dergelijk plan staan in art. 23 van de richtlijn. Uitstel is ook mogelijk voor het halen van de norm voor benzeen (art. 22.1)
De nieuwe richtlijn maakte wijziging van de Wet luchtkwaliteitseisen noodzakelijk om van de uitstelmogelijkheid te kunnen profiteren (andere termijnen voor PM10 en NO2). Bovendien was invoering - bij wet - van de normstelling voor PM2,5 noodzakelijk. Deze wetswijziging is intussen afgerond (Stb. 2009, 158). De inwerkingtreding volgt nog.
5
Conclusie
De Wet luchtkwaliteitseisen - als onderdeel van de Wet milieubeheer - overziend, levert als eerste conclusie op dat het een moeilijk leesbaar stuk wetgeving is geworden. Het roept een ingewikkeld systeem in het leven dat ook nog eens veel nadere gedetailleerde technische uitwerking vraagt. Het grootste deel daarvan lijkt nu klaar te zijn en dat is heel veel werk geweest. Maakt deze wetgeving en vooral het nieuwe fenomeen NSL het uitvoeren van infrastructuurprojecten eenvoudiger? Het antwoord hierop splits ik in drie onderdelen.
Ten eerste zijn we met dit eerste NSL aan het proefdraaien. Het NSL is juridisch gezien een kabinetsstandpunt dat de vaststellingsprocedure aan het afronden is. Er zijn tijdens de inspraakperiode heel wat bezwaren op gekomen. Hoe deze worden afgehandeld, zal zichtbaar zijn in het definitieve kabinetsstandpunt dat eind juli 2009 aan de Tweede en Eerste Kamer is gepresenteerd.[51] Of er veel verandering in gaat komen is de vraag. Ik verwacht dat niet. Het voor het NSL benodigde akkoord van de Commissie in Brussel is conform de verwachting op 8 april jl. verleend. Dit is belangrijk omdat het NSL volledig op het verwachte uitstel is gebaseerd (!).
Ten tweede moet worden benadrukt dat naast de beoordeling op luchtkwaliteit de zelfstandige afweging van een project in het kader van de ruimtelijke ordening blijft bestaan. In dat kader kan worden besloten dat een project, alhoewel vanuit luchtkwaliteitsperspectief toegestaan, toch ter plaatse ongewenst is. Het NSL is uitsluitend brongericht van insteek. Ruimtelijke aspecten, zoals de locatie van gevoelige bestemmingen, blijven overeind en daarmee het belang van het lokaal meewegen van de gezondheid van bewoners.
En ten derde is het van belang om de onzekerheid van diverse maatregelen te onderstrepen. Met behulp van monitoring (die jaarlijks gaat plaatsvinden) wordt bekeken of de ontwikkelingen conform de verwachte planning en beoogde resultaten gaan, of dat het Rijk of een regio moeten bijsturen. Een besluit tot bijsturing zal slechts met vertraging van maximaal een jaar mogelijk zijn.
Over het geheel genomen lijkt het realiseren van infrastructuurprojecten met het NSL wel gemakkelijker geworden te zijn, vooral voor de wegenaanleggende overheid. Dit is mijns inziens echter vooral te danken aan de grote hoeveelheid onderzoek die uiteindelijk - wel erg laat - verricht is. Ook is het belangrijk dat er eindelijk een pakket maatregelen op tafel ligt - en dat werd natuurlijk hoog tijd - al is het karakter ervan niet altijd even overtuigend. Voor de individuele burger, die door de maatregelen beter af zou moeten zijn, is het echter wel veel moeilijker geworden dit door middel van de rechtsbescherming te controleren. Op dat punt is er veel onduidelijk gebleven.
[1] Universitair docent milieurecht aan de TU Delft.
[2] Algemeen Dagblad 23-3-2009, 'Premier wil af van tijdrovende procedures bij bouwprojecten'; Cobouw 24-3-2009, Thomas van Belzen,'Hoogleraren kraken crisiswet af'.
[3] Zie ook: Volkskrant 24-3-2009, Charlotte Huisman, 'Geen spade de grond in bij Brussels nee'.
[4] Een nieuwe Titel 5.2 Luchtkwaliteitseisen is in de
Wet milieubeheer
ingevoegd.
[5] Daarvoor gold het Besluit luchtkwaliteit 2001, later vervangen door een soepeler Besluit luchtkwaliteit 2005.
[6] De Richtlijn inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, (kader)richtlijn 96/62/EG, en de zgn. Eerste dochterrichtlijn, betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht, 99/30/EG; ook de tweede (grenswaarden benzeen en koolmonoxide, 2000/69/EG) en latere derde dochterrichtlijn (ozon, 2002/3/EG) zijn relevant; sinds juli 2008 geldt de nieuwe integrale Richtlijn betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, 2008/50/EG.
[7] Ch.W. Backes, R.B.A. Koelemeijer, W. Blom, A. Bouwman en P. Hammingh, Consequenties van de EU-luchtkwaliteitsrichtlijnen voor ruimtelijke ontwikkelingsplannen in verschillende EU-landen, MNP-rapport 500052/001. Bilthoven, 2006.
[8] Overigens is het onzeker of de wijze waarop andere lidstaten de richtlijnen geïmplementeerd hebben naar Europees recht correct is. In Duitsland was daarover discussie: zie Ch.W. Backes, Internationale vergelijking implementatie EU-richtlijnen luchtkwaliteit, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Utrecht 2006, p. 47.
[9] HvJ EG 15 november 2005, zaak C-320/03.
[10] Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteiteisen), Stb. 2007, 440; Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteiteisen), Stcrt. 2007, 218.
[11] Overigens geldt op dit moment (juni 2009) nog een tijdelijke regeling waarbij een vervuiling van 1% of minder van de jaargemiddelde grenswaarde voor PM10 of NO2 als 'Nibm' geldt. Na definitieve vaststelling van het NSL geldt een percentage van 3% in plaats van 1%.
[12] Het NSL-kabinetsstandpunt zegt over 'in betekenende mate' (
IBM
) (p. 5): (…) dat het project leidt tot een toename van de concentraties verontreinigende stoffen in de buitenlucht die meer bedraagt dan 3% van de jaargemiddelde grenswaarde voor PM10 of NO2. Voor de norm van 40 μg/m3 betekent dit dus dat een project IBM is wanneer het leidt tot een verslechtering van de luchtkwaliteit van meer dan 1,2 μg/m3 lucht.
[13] Zie de programmaeisen van Bijlage IV van de Europese kaderrichtlijn en van Bijlage XV deel A van de Richtlijn luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.
[14] Op dit moment is het NSL alleen gericht op fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2).
[15] Zie MvT bij het wetsontwerp van de Wet luchtkwaliteitseisen: Kamerstukken II , 2005-06, 30 489, nr 3, p. 21.
[16] Zie bijv. N.S.J. Koeman, Luchtkwaliteit en nieuwe projecten: 'Op zoek naar Europeesrechtelijk aanvaardbare ontkoppelingsmogelijkheden', M en R 2006, p. 280-284, m.n. p. 283.
[17] Het aangenomen amendement Huizinga-Heringa, Kamerstukken II 2005-06, 30 489, nr 34. Het oorspronkelijke w.o. bevatte alleen een wijzigingsmogelijkheid voor de minister van VROM.
[18] Art. 5.12 lid 12 - lid 14.
[19] Zie de over het NSL gevoerde discussie in de Eerste Kamer, TK 2008-09 Handelingen 26 mei 2009, 33-1514-1525 en 33-1537-1550; eerder in de Vaste Commissie en de Kamer over het NSL, Kamerstukken II , 2008-09, 30 175, nr 79, resp. Handelingen II 19 februari 2009, 57-4599-4605: 4603.
[20] Art. 20.2 lid 1 sub b
Wm
.
[21] Het bevoegd gezag is vrij om zoveel als het zelf wil rekening te houden met de inspraakreacties.
[22] Zie hierover J.W. Bosma, De betekenis van de programmatische aanpak van luchtkwaliteit voor de rol van de belanghebbende, TO december 2008, p. 136-145: p. 141.
[23] Deze is per 1 augustus 2009 in werking getreden.
[24] Zie brief van de minister van VROM van 20 maart 2009, Kamerstukken II 2008-09, 30 175, nr 80; ook: Kamervragen Poppe, d.d. 24-3-2009, TK 2008-09 nr 2009Z05427.
[25] Het Hof Amsterdam bepaalde in dit tussenarrest dat de gemeente moest aantonen hoe effectief het ALU 2006 was. Zie hierover M&R 2009, 6, nr 55 m.n. Hillegers en TBR 2009, m.n. Schutte-Postma.
[26] Inclusief de 'reeds voorziene groei' van Schiphol (in kader Luchthavenverkeersbesluit 2008); zie NSL-kabinetsstandpunt, p. 60-62. Zie voor uitwerking (apart document): NSL-kabinetsstandpunt Bijlage: Bijlage 8, p. 174-180.
[27] Zie voor de doelgroep Verkeer, p. 99-101 en 105 e.v. voor de verwachte effecten; ook landbouw en industrie zijn doelgroepen in het NSL.
[28] Zie de discussie in de Vaste Commissie en de Kamer over het NSL, Kamerstukken II , 2008-09, 30 175, nr 79 resp. Handelingen II 19 februari 2009, 57-4599-4605: 4603.
[29] Milieueffecten wegverkeer; Rapport haalbaarheid van de beleidsdoelstellingen voor een schoon, zuinig en stil wegverkeer, Algemene Rekenkamer, 19 maart 2009; Kamerstukken II , 2008-09, 31 895, nr 2.
[30] Overijssel, Gelderland, Utrecht, Zuid-Holland, Noord-Brabant en Limburg.
[31] Dit zijn de agglomeraties Amsterdam/Haarlem; Den Haag/Leiden; Rotterdam/Dordrecht; Utrecht; Eindhoven en Heerlen/Kerkrade.
[32] NSL-kabinetsstandpunt, Regionale IBM-projecten: p. 62-91 en maatregelenpakketten: p. 115-143.
[33] PM10 is fijnstof met een maximale diameter van 10 μm (micrometer); er komen ook normen voor PM2,5.
[34] Voorschriften 2.1 (stikstofdioxide) en 4.1 (zwevende deeltjes, PM10) van § 2 resp. § 4 van Bijlage 2, Wm.
[35] Art. 5.7 lid 1
Wm
(definities).
[36] De 'Beoordeling saneringstool versie 2.1' beoordeelt of commentaar uit eerder MNP-review van de saneringstool op juiste wijze is verwerkt: www.pbl.nl/publicaties/mnp/2008/BeoordelingSaneringstoolversie2.1.
[37] NSL-kabinetsstandpunt Bijlage, Bijlage 5, p. 23-63.
[38] Zie ook: H.S.M.A. Diederen, R.B.A. Koelemeijer, Een discussienotitie over onzekerheden en complexiteit van de Nederlandse regelgeving voor luchtkwaliteit, MNP 2008.
[39] De luchtkwaliteit centraal - Bewust omgaan met kwaliteit en onzekerheden, Advies van de Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit, september 2008, Ministerie VROM.
[40] Zie ABRvS 12-3-2008, zaaknr 200607251/1 over de Amsterdamse Zuid-as (Bestemmingsplan Gershwin).
[41] Art. 5.12 eerste lid.
[42] Art. 20.2 lid 1 sub b
Wm
.
[43] Art. 5.12.10.
[44] Bron: www.vrom.nl geraadpleegd 9 april 2009.
[45] Brief staatssecretaris van VROM van 10 maart 2006 ter aankondiging wetsvoorstel luchtkwaliteit, Kamerstukken II 2005-06, 30 175, nr 16, p. 3; MvT bij w.o., Kamerstukken II 2005-06, 30 489, nr 3, p. 17.
[46] Zie noot 28, Milieueffecten wegverkeer; Rapport haalbaarheid van de beleidsdoelstellingen voor een schoon, zuinig en stil wegverkeer, Algemene Rekenkamer, 19 maart 2009, p. 7, Kamerstukken II , 2008-09, 31 895, nr 2.
[47] Spoedwet wegverbreding en Tracéwet in verband met vereenvoudiging van de onderzoekslast, Kamerstukken II 2008-09, 31 721; inmiddels ook in de Eerste Kamer aangenomen.
[48] Zie bijv. Carien Overdijk, Eén lokale toets in regelvrije zones,
BB
, 3 april 2009, p. 17.
[49] Zie bijv. Ch.W. Backes, Internationale vergelijking implementatie EU-richtlijnen luchtkwaliteit, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Utrecht, 2006; ook: Kamerstukken II 2005-06, 30 489, nr 3, p. 5-10.
[50] Zie art. 22 en 23 van de Richtlijn 2008/50/EG.
[51] Kamerstukken II , 2008-09, 30 489, nr 37, Brief minister VROM van 15 april 2009.