VRA 2001, p. 273
2001-09-01
Prof. mr prof. mr J.H. Wansink
Onder auspiciën van de Europese Rechtsacademie (ERA) zijn in juni 2001 in Trier de Tweede Europese Verkeersrecht Dagen gehouden. Centraal stond een voorstel voor een Europese regeling ter zake van 'compensation for 'vulnerable' victims of road accidents' met de pretentie mogelijk een eerste aanzet te vormen voor een nieuwe (vijfde) Europese richtlijn op het terrein van verzekering en verkeersaansprakelijkheid. De grote inspirator voor dit project is de Duitse europarlementariër Willy Rothley, vice-voorzitter van de Juridische Commissie van het Europees Parlement. Het gepresenteerde eerste concept is opgesteld door een werkgroep, bestaande uit een aantal deskundigen uit met name de grote landen binnen de Europese Unie onder voorzitterschap van de Franse hoogleraar Groutel.
De Tweede Europese Verkeersrecht Dagen in Trier, juni 2001
Een halfslachtig voorstel voor een Europese regeling inzake de bescherming van zwakkere verkeersdeelnemers in geval van personenschade
VRA 2001, p. 273
Prof. mr prof. mr J.H. Wansink
EG-Richtlijn nr. 84/5 WAM art. 11 WAM art. 296 BW art. 6:101 BW art. 6:102 NBW art. 7.17.2.24a lid 3
Het voorstel in hoofdlijnen
Alvorens een aantal kritische kanttekeningen te plaatsen, lijkt het goed eerst de belangrijkste elementen van de voorgestelde regeling weer te geven. Ik ga daarbij uit van de overgelegde Engelse versie, zoals deze naar aanleiding van de discussies tijdens de bijeenkomst in Trier is geamendeerd.
Art. 1
1
(…)
2
Injured party shall mean any person entitled to compensation for bodily harm caused to a non-driver, affecting him or her either physically and/or mentally, as the result of an accident involving a vehicle as defined in § 1;
2
Accident shall mean an accident occurring on the public highway involving a land-based motor vehicle by the simple fact of it being on the road;
3
Involvement shall mean the participation of a vehicle in the course of the accident. The injured person must prove this involvement.
4
Non-driver shall be any person other than drivers of vehicles, whether or not their vehicles are involved in the accident;
5
Driver shall be the person occupying the position in which he or she has available the means for driving the vehicle.
Art. 2
The Member States shall adopt the necessary measures to grant the right of compensation to any party injured in an accident solely on the account of the fact that the accident has been ascertained, without subjecting that right to any condition other than that provided for in Article 3.
Art. 3
The condition for the right to compensation shall be the involvement of a vehicle in the accident.
Art. 4
The right to compensation shall be exercised directly against the insurance undertaking providing cover for a vehicle involved.
Art. 5
In the absence of insurance covering the vehicle, the right to compensation shall be exercised directly against the body set up in each Member State in accordance with the provisions of Article 1(4) of Directive 84/5/EEC and in accordance with the rules applicable in that state.
Art. 6
Neither force majeure (other than an event arising from traffic conditions), nor the liability of a third party may be relied on as a defence to the injured person's right to compensation.
Art. 7
Only the injured person's own fault of a particularly degree of seriousness may be relied on as a defence to either reduce or extinguish his right of compensation.
Art. 8
1
Each Member State shall determine at its discretion which person or persons shall be required to reimburse:
-
The insurance undertaking whenever the latter is in a position to invoke acknowledged grounds for an exclusion in accordance with Article 2(1) of Directive 84/5/EEC, without prejudice to the recourse of third-party victims of a climbable occurrence;
-
The body which granted compensation to the injured party in the absence of insurance.
2
Each Member State shall also determine:
-
The modalities for the insurance undertaking that paid out compensation to have recourse against other insurance undertakings in the event of more than one vehicle being involved;
-
The modalities according to which it shall be possible for social-security institutions to persue recourse.
3
Member States may take steps to provide that Article 7 shall not apply to certain injured parties by reason of their age or pre-existing physical disability.
4
Each Member State shall take measures to ensure that no payments made by virtue of this enactment alone shall affect the premiums payable by the insured.
De doelstellingen van de voorgestelde regeling
Afgezet tegen de reeks van inmiddels verwezenlijkte Europese richtlijnen op het terrein van de vergoeding van verkeersschade vormt het onderhavige voorstel in zoverre een novum dat het niet ziet op de vorm en inhoud van de verplichte aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen en de uitoefening van het eigen recht jegens de (WAM-)verzekeraar bij 'grensoverschrijdende' verkeersongevallen, maar een aanzet geeft voor een harmonisatie van het recht dat voor een verkeersslachtoffer de aanspraak op schadevergoeding zelf beheerst. Een harmonisatie gericht op een verbetering van de positie van de 'zwakkere' verkeersdeelnemer voor door hem geleden personenschade door enerzijds het schuldvereiste te elimineren en anderzijds het eigen schuld-verweer te minimaliseren.
Wie bekend is met de grote verschillen die tussen de landen van de Europese Unie bestaan op het terrein van het verkeersaansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, zal het nastreven van deze harmonisatie al snel kenschetsen als een hachelijk avontuur zonder veel uitzicht op succes. Immers het Europese spectrum wordt aan de ene zijde begrensd door Zweden met een systeem van een directe verkeersverzekering en aan de andere kant landen als Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, waar het schuldbeginsel - ook als het gaat om de schadeloosstelling van zwakkere niet-gemotoriseerde verkeersdeelnemers - nog steeds een dominante rol speelt in het verkeersaansprakelijkheidsrecht. Daartussenin zijn onder meer landen als Frankrijk, België en Nederland gepositioneerd, waar de niet-gemotoriseerde verkeersdeelnemers een verhoogde bescherming genieten[1] .
Het zal geen verwondering wekken dat voornoemde nationale verschillen de inhoud van de discussieronden in Trier bepaalden en ook in belangrijke mate debet zijn aan het halfslachtig karakter van de voorgestelde regeling.
Enige kritische kanttekeningen bij het voorstel
1
Het rechtskarakter van de vordering van de benadeelde jegens de verzekeraar
Het halfslachtige karakter van de regeling komt met name tot uitdrukking in de volstrekte onduidelijkheid omtrent het rechtskarakter van de vordering van de benadeelde jegens de verzekeraar, zoals omschreven in artikel 4. Is hier sprake van een directe verzekering, gesloten door de eigenaar van het bij de aanrijding betrokken motorrijtuig ten behoeve van de in artikel 1 sub 5 omschreven zwakkere verkeersdeelnemers (non-drivers) of is hier gekozen voor het klassieke concept van een eigen recht van de benadeelde tegenover de aansprakelijkheidsverzekeraar van het bij de aanrijding betrokken motorrijtuig? Op het eerste gezicht lijkt een directe verzekering in de rede te liggen, nu in het voorstel een aansprakelijke partij ontbreekt, wiens aansprakelijkheid door de aan te spreken verzekeraar wordt gedekt. Echter het Duitse lid van de werkgroep sprak uitdrukkelijk over de 'Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung'. Duidelijkheid verschafte evenmin de voorzitter van de werkgroep, prof. Groutel, die in eerste aanleg uitging van een systeem sui generis, maar aan het eind van de discussie voorstelde de keuze tussen beide grondslagen over te laten aan het nationale recht van de lidstaten!
Ontegenzeglijk een pragmatische oplossing die de haalbaarheid van de voorgestelde regeling moet vergroten. Dat komt ook tot uitdrukking in artikel 8. Daarin wordt een aantal civielrechtelijke aspecten, voor de uitwerking waarvan de keuze voor het ene dan wel het andere systeem bepalend is, aan de nationale wetgeving van de lidstaten overgelaten. Denk aan de afwikkeling van complexe verkeersongevallen, waarbij meerdere motorrijtuigen betrokken zijn (zie hierna onder 6) en aan het verhaalsrecht van sociale verzekeraars (zie eveneens hierna onder 7).
Dezelfde onduidelijkheid kleeft overigens aan het in 1995 in de Belgische WAM geïncorporeerde artikel 29bis, waarin op de aansprakelijkheidsverzekeraar van een bij een verkeersongeval betrokken motorrijtuig een vergoedingsplicht ter zake van geleden personenschade rust, maar een tegenover het slachtoffer aansprakelijke partij die door de verzekering wordt gedekt, ontbreekt net als in de voorliggende voorstel. In het Belgische parlement is wel gesproken over een 'automatische schadeloosstelling'[2] .
2
Wie zijn zwakkere verkeersdeelnemers?
Een zeer wezenlijk onderdeel van de regeling vormt de kring van verkeersslachtoffers, waarop de door de regeling beoogde bescherming is gericht. Op dit punt kiest de werkgroep voor een ruime invulling, althans indien daarbij in aanmerking wordt genomen dat in een groot aantal lidstaten het nationale recht nog geen bijzondere bescherming biedt aan inzittenden van een bij een aanrijding betrokken motorrijtuig[3] of - in een minder groot aantal landen - zelfs nog niet aan (alle) niet-gemotoriseerde verkeersdeelnemers[4] . De keuze van de werkgroep voor bescherming van iedereen die betrokken is bij een aanrijding met uitzondering van de bestuurder van een betrokken motorrijtuig (de zgn. non-drivers) riep dan ook kritische reacties op bij met name vertegenwoordigers uit Duitsland en Engeland. Dat betrof niet alleen de beoogde bescherming van inzittenden, maar ook - vooral Duitsland - die van andere niet-gemotoriseerde verkeersdeelnemers dan kinderen, ouderen en gehandicapten. Instemming in brede zin kreeg daarentegen wel de keuze om de bestuurder als verkeersslachtoffer buiten het bereik van de regeling te laten. Bij deze keuze lijkt het erop dat de werkgroep zich primair heeft laten leiden door de politieke haalbaarheid van het voorstel[5] . De aangevoerde inhoudelijke argumenten overtuigen in ieder geval allerminst: 'The victims are not all in an equal situation as regards the dangers of road traffic. Firstly, the drivers of motorvehicles are themselves exposed to the risk of accidents, but they also play the preponderant role in causing them. Secondly, they are generally better protected against the consequences than are the other users of the public highway'. Het laatste spoort slecht met het wel beschermen van de inzittenden van een motorrijtuig, maar ook in meer algemene zin gaat het betoog mijns inziens voorbij aan de hedendaagse realiteit. Een realiteit, waarin deelnemen aan het verkeer voor een ieder onvermijdelijk is zodra de eigen woning wordt verlaten en waarin voor het merendeel van de bevolking deelnemen aan het verkeer met een motorrijtuig, hetzij als bestuurder hetzij als inzittende een bijna alledaags onderdeel is geworden van het maatschappelijk functioneren. Tegelijkertijd leert wetenschappelijk onderzoek dat ook de prudente bestuurder voortdurend verkeersfouten maakt zonder dat zulks altijd tot een ongeval leidt. Daarmee bepaalt doorgaans in feite het toeval niet alleen of het ongevalsrisico zich verwezenlijkt, maar ook de rolverdeling daarbij tussen dader en slachtoffer. In het perspectief van die realiteit past mijns inziens niet langer een uitsluiting van de - prudente - bestuurder van een motorrijtuig in een regeling ter bescherming van verkeersslachtoffers, althans in ieder geval niet om principiële redenen[6] .
3
Eigen schuld van het verkeersslachtoffer
Het gebrek aan uniformiteit in het nationale recht van de lidstaten manifesteerde zich met name ook duidelijk bij de beantwoording van de vraag in hoeverre eigen schuld van een verkeersslachtoffer het recht op schadevergoeding mag aantasten zo ja, of daarbij een uitzondering voor bepaalde categorieën zoals kinderen, ouderen en gehandicapten gerechtvaardigd is[7] .
De oorspronkelijke insteek van de Werkgroep had al een compromisachtig karakter door niet aan te sluiten bij de strikte begripsomschrijvingen van eigen schuld in de Franse en Belgische wetgeving, te weten 'la faute inexcusable', respectievelijk de 'onverschoonbare fout' als exclusieve oorzaak van het ongeval, maar in artikel 7 te kiezen voor het ruimere begrip 'faute lourde' (gross négligence). Echter onder druk van opnieuw vertegenwoordigers uit Duitsland en Engeland is artikel 7 nog verder verruimd met de introductie van een geheel nieuw en volstrekt vaag begrip 'fault of a particular degree of seriousness'.
De discussie over de tweede vraag of een uitzondering op het toelaten van een beroep op eigen schuld gerechtvaardigd is voor bepaalde categorieën van bij uitstek zwakke verkeersdeelnemers liep in feite langs dezelfde scheidslijnen, maar vond een vroegtijdig einde in het voorstel dit onderwerp over te laten aan het nationale recht van de lidstaten (zie art. 8 lid 3).
4
De onaantastbaarheid van het vorderingsrecht jegens de verzekeraar
Het verkeersslachtoffer geniet bescherming in zijn rechtstreekse vorderingsrecht jegens de verzekeraar van een bij een ongeval betrokken motorrijtuig, in die zin dat de verzekeraar van het betrokken motorrijtuig de uit de wet of de verzekeringsovereenkomst voortvloeiende verweren die de dekking geheel of gedeeltelijk doen vervallen niet aan het slachtoffer kan tegenwerpen. Een verbod dat past in zowel een systeem van aansprakelijkheidsverzekering als in dat van een directe verzekering. Voorbeeld in het laatste systeem is artikel 6 van het Besluit van 5 juli 1999, houdende regels inzake de verplichte verzekering bij medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen. In het klassieke systeem van de (verplichte) verkeersaansprakelijkheidsverzekering is het verbod verankerd in artikel 2 lid 1 van de Europese richtlijn 84/5/EEC en voor de Nederlandse WAM - in ruimere zin - uitgewerkt in artikel 11.
De bovengenoemde bescherming komt in het onderhavige voorstel in de lucht te hangen, want het rept in de artikelen 6 en 7 slechts over de onaantastbaarheid van het vorderingsrecht in relatie tot aan het aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht te ontlenen verweren, maar het erkent tegelijkertijd in artikel 8 wel impliciet de onaantastbaarheid in relatie tot 'verzekeringsrechtelijke' verweren. Immers het laat het daarin met zoveel woorden aan het nationale recht van de lidstaten over het verhaalsrecht van de verzekeraar die uit hoofde van het bepaalde in artikel 4 een verkeersslachtoffer heeft schadeloos gesteld, te regelen in die gevallen, waarin het hem in overeenstemming met het bepaalde in artikel 2 lid 1 van de Europese richtlijn 84/5/EEC niet is toegestaan 'verzekeringsrechtelijke' verweren aan het slachtoffer tegen te werpen.
5
Causaal verband/betrokkenheid
Onevenredig veel aandacht kreeg tijdens de discussie het aspect van het vereiste causaal verband in de vorm van betrokkenheid (involvement) van een motorrijtuig bij een ongeval. Dat is op zichzelf niet verwonderlijk, gelet op de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan in Frankrijk en België, waar de Loi Badinter in artikel 1, respectievelijk artikel 29bis WAM een overeenkomstig begrip 'betrokkenheid' kennen. Erkende probleemsituaties zijn ongevallen, waarbij een geparkeerde auto betrokken is of waarbij sprake is van laden en/of lossen van een auto.
6
Het complexe verkeersongeval met meerdere motorrijtuigen
Relatief weinig aandacht kreeg het complexe ongeval, waarbij meerdere motorrijtuigen zijn betrokken en met name de vraag of de inzittenden in dat geval alleen een aanspraak op schadevergoeding jegens de verzekeraar van het 'eigen' motorrijtuig toekomt dan wel zij naar eigen keuze de verzekeraar van ieder betrokken motorrijtuig kunnen aanspreken. Nu de regeling daaromtrent zwijgt, ligt het in de rede aan te nemen dat het laatste het geval is[8] ; dit ongeacht het rechtskarakter van de vordering jegens de verzekeraar. Overigens lijkt het met name bij een systeem gebaseerd op directe verzekering meer passend de inzittenden uitsluitend als verzekerden onder de verzekering van het 'eigen' motorrijtuig aan te merken. Dat is ook het geval bij de Zweedse verkeersverzekering (art. 10).
Het niet maken van een duidelijke keuze voor een systeem van aansprakelijkheid, dan wel van directe verzekering heeft wel juridische betekenis voor de onderlinge verhouding tussen de verzekeraars van de betrokken motorrijtuigen. Immers in een systeem van aansprakelijkheid zal de onderlinge draagplicht worden vastgesteld naar de maatstaf van medeschuld (vgl. art. 101 en 102 BW), terwijl in een systeem van directe verzekering de regeling omtrent samenloop van verzekering daarvoor bepalend zal zijn (vgl. voor het komend recht art. 7.17.2.24a lid 3 NBW). Het voorstel omzeilt overigens de problematiek van de onderlinge draagplicht door deze in artikel 8 aan het nationale recht van de lidstaten over te laten.
7
Het verhaalsrecht van sociale verzekeraars
In de discussie omtrent de positie van regresnemers en met name de sociale verzekeraars speelde vanzelfsprekend het element van kostenbeheersing een belangrijke rol. Voor velen aanleiding om te bepleiten de regresnemers geen aanspraken op grond van de regeling toe te kennen. Tegelijkertijd klonk in brede kring de twijfel door of zulks - politiek - wel haalbaar zou zijn[9] . Opmerkelijk was de opmerking van de voorzitter van de werkroep, prof. Groutel, dat sociale verzekeraars regres zouden kunnen nemen op basis van subrogatie. Daarmee kende hij toch weer impliciet aan het vorderingsrecht van de benadeelde op de verzekeraar het karakter van een aansprakelijkheidsregeling toe; immers niet valt in te zien hoe een sociale verzekeraar, die een verkeersslachtoffer schadeloos heeft gesteld, een verhaalsrecht jegens de verzekeraar in de zin van artikel 4 van de regeling kan uitoefenen onder een systeem van directe verzekering. Ook op dit punt leidde de discussie niet tot een duidelijke conclusie en restte slechts de vluchtweg van artikel 8, waarin ook dit onderwerp wordt overgelaten aan het nationale recht van de lidstaten.
Slotwoord
Hoe nu om te gaan met het in Trier gepresenteerde voorstel? Het ligt in de verwachting dat, zo het voorstel ooit de status van een Europese richtlijn zal krijgen, dit alleen mogelijk zal zijn op basis van vele compromissen. Het resultaat zal dan zijn een minimumregeling met een 'uitgekleed' karakter dat zich beperkt tot de toekenning van een directe aanspraak op de verzekeraar op basis van 'betrokkenheid' van een motorrijtuig en een regeling omtrent het 'eigen schuld'-verweer. Er moet ernstig rekening mee worden gehouden dat de daarmee geboden bescherming van verkeersslachtoffers minder ver gaat dan die welke thans reeds onder het geldende recht in Nederland wordt geboden.
Om die reden lijkt het raadzaam de ontwikkelingen op Europees niveau vooralsnog slechts kritisch te volgen en op nationaal niveau voort te gaan met het onderzoeken van de mogelijkheden om binnen financieel verzekerbare grenzen te komen tot een alomvattende verkeersverzekering. Alomvattend in die zin dat deze naast de niet-gemotoriseerde verkeersdeelnemers ook de inzittenden en de bestuurder van het verzekerde motorrijtuig dekt met behoud van een beroep op een mate van eigen schuld, waarvoor maatschappelijk draagvlak bestaat, en op basis van een premiestelling waarin een generale afkoop van de regresrechten van sociale en particuliere verzekeraars (collectivering) is verdisconteerd.
[1] Zie voor Frankrijk de Loi Badinter van 5 juli 1985 en voor België art. 29bis WAM. Voor Nederland zij niet alleen gewezen op art.185 WVW en de daarop gebaseerde rechtspraak, maar ook op de objectivering van het schuldvereiste (rechtens verwijtbaar) bij op art. 6:162 BW gebaseerde vorderingen. Zie verder ook E.F.D. Engelhard en G.E. van Maanen, Aansprakelijkheid voor verkeersongevallen. Een rechtsvergelijkend perspectief op het Nederlands verkeersongevallenrecht, Nijmegen 1998 en S.P. de Haas en T. Hartlief, Verkeersaansprakelijkheid: vergoeding van personenschade in Europees perspectief, Deventer 1998.
[2] Zie verder Faure en Hartlief, VRA 1995, p. 257 e.v. en F.J. Blees, Vrb 1995, p. 109 e.v.
[3] Tot de uitzonderingen behoren Zweden, Frankrijk en België.
[4] Denk bijv. aan Engeland en Duitsland. Wel zij voor Duitsland bij wijze van eerste aanzet tot meer bescherming van zwakkere verkeersdeelnemers gewezen op het wetsontwerp van 27 maart 1998, waarbij aan § 9 Strassenverkehrsgesetzes de navolgende bepaling wordt toegevoegd: 'Ist der Schaden beim Betrieb eines Kraftfahrzeugs entstanden und hat der Verletzte in Zeitpunkt des Unfalls das zehnte Lebensjahr noch nicht vollendet, bleibt sein mitwirkendes Verschulden, auch wenn der Schaden nicht nach den Vorschriften dieses Gesetzes geltend gemacht wird, bei der Entstehung des Schadens unberucksichtigt'.
[5] Alleen de Zweedse verkeersverzekering biedt de bestuurder ruime bescherming, ook bij éénzijdige ongevallen. De Franse Loi Badinter beschermt de bestuurder uitsluitend voorzover hij het slachtoffer is van een aanrijding, waarbij een tweede motorrijtuig is betrokken. Geen bescherming geniet de bestuurder - om financiële redenen - onder art. 29bis WAM in België.
[6] Zie ook C.C. van Dam in kritische zin over het onderscheid tussen inzittenden en de bestuurder in het kader van het wetsvoorstel verkeersongevallen uit 1997, VRA 1997, p. 353 e.v. Vgl. ook de overwegingen van Rb. Zutphen, voorafgaand aan HR 12 januari 2001, VR 2001, 135 (Vonk Montage BV/Van der Hoeven).
[7] Denk aan de Franse Loi Badinter waarin het eigen schuld-verweer niet is toegelaten tegenover invaliden (>80%), kinderen jonger dan 16 jaar en volwassenen ouder dan 71 jaar. Het Belgische art. 29bis WAM kent een vergelijkbare bepaling voor kinderen jonger dan 14 jaar. Tenslotte zij gewezen op het Duitse wetsontwerp, zoals vermeld in noot 4, ten aanzien van het niet in aanmerking nemen van eigen schuld van kinderen jonger dan 11 jaar.
[8] Hetzelfde geldt voor art. 29bis WAM in België.
[9] Zie ook in kritische zin N. Frenk, De directe verzekering als vervanging van aansprakelijkheid, NJB 1999, p. 1547 e.v.