VRA 2000, p. 281
2000-09-01
Mr N. Verheij
De WAHV en de Awb[1]
VRA 2000, p. 281
Mr N. Verheij
EVRM art. 6 EVRM art. 7 IVBP art. 14 IVBP art. 15 AWB art. 1:6 AWB art. 6:7 AWB art. 2:4 AWB art. 3:2 AWB art. 7:16 AWB art. 6:22 AWB art. 8:54 AWB art. 8:56 AWB art. 9:1 WAHV art. 13 WAHV art. 17 GW art. 122 lid 1
1
Inleiding
De naam zegt het al, zij het een beetje ouderwets: de WAHV heeft de strafrechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften grotendeels vervangen door bestuursrechtelijke handhaving[2] . Daardoor is er wel en niet iets veranderd. De in de artikelen 6 en 7 EVRM en 14 en 15 IVBPR neergelegde strafrechtelijke normen en beginselen zijn gewoon blijven gelden. De mensenrechtenverdragen kennen immers een materieel strafbegrip: een straf blijft een straf, ook als de nationale wetgever er het etiket 'bestuursrecht' op plakt.
De Nederlandse wetgeving daarentegen werkt met een formeel strafbegrip. Artikel 2, eerste lid, tweede volzin, WAHV bewerkstelligt dat bij het opleggen van 'Mulder-sancties' de Wetboeken van strafrecht en strafvordering niet van toepassing zijn. In plaats daarvan is sedert 1 januari 1994 naast de WAHV de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Weliswaar geldt de Awb niet voor 'de opsporing en vervolging van strafbare feiten' (art. 1:6, onderdeel a, Awb), maar ook dat begrip moet formeel worden opgevat in de zin van 'datgene waarop strafrecht en strafvordering van toepassing zijn'[3] .
Dit betekent dat de uit de mensenrechtenverdragen voortvloeiende, van oorsprong strafrechtelijke normen thans tot gelding moeten worden gebracht met behulp van de begrippen en procedures van de Awb. Dat roept soms vragen op, enerzijds omdat de aanpassing van de WAHV aan de Awb technisch niet perfect is, anderzijds omdat de WAHV soms nog de sporen van haar strafrechtelijke afkomst draagt. Zo is de WAHV-rechter volgens artikel 1:4 Awb een administratieve rechter, maar legt artikel 13 WAHV hem een min of meer strafrechtelijke taakopvatting op.
In de toekomst zal de betekenis van de Awb voor de WAHV nog toenemen. De regering is voornemens de rechtspraak in eerste aanleg in WAHV-zaken over te brengen naar de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken en bij die gelegenheid het bestuursprocesrecht van hoofdstuk 8 Awb van toepassing te verklaren[4] . Voorts is op 7 september 1999 een voorontwerp voor een vierde tranche van de Awb verschenen, met daarin onder meer algemene bepalingen inzake bestuurlijke handhaving en in het bijzonder inzake bestuurlijke boeten[5] . De WAHV-sanctie is een bestuurlijke boete in de zin van dat voorontwerp. Als beide voornemens het Staatsblad halen, zal een flink deel van de WAHV moeten worden herschreven.
Een en ander is aanleiding om nog eens met een bestuursrechtelijk oog naar de WAHV te kijken. Daartoe schets ik in paragraaf 1 eerst kort de achtergronden en de structuur van de Awb. Vervolgens bespreek ik, min of meer aan de hand van de opbouw van de WAHV, de betekenis van de Awb voor de toepassing van de WAHV. Gelet op de beschikbare ruimte concentreer ik mij daarbij op de belangrijkste WAHV-beschikking - de beschikking tot het opleggen van de administratieve sanctie -, en wordt slechts zijdelings aandacht besteed aan toekomstige ontwikkelingen.
2
De Algemene wet bestuursrecht[6]
2.1
Achtergrond en doelstellingen
Het bestuursrecht was lange tijd sterk verbrokkeld. Doordat de codificatiebeweging van de negentiende eeuw aan het bestuursrecht voorbijging, ontwikkelde elk ministerie zijn eigen wetgevingstraditie(s): de veertien wetsfamilies[7] . Evenmin is er in het bestuursrecht eenheid van rechtspraak. Waar in het privaat- en strafrecht de Hoge Raad onomstreden de toon zet, heeft het bestuursrecht een hele reeks hoogste rechters[8] , wier jurisprudentie op sommige punten onvermijdelijk uiteen loopt. Onvrede over dit gebrek aan rechtseenheid leidde in 1983 tot artikel 107, tweede lid, Grondwet, luidende:
De wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast.
Ter uitvoering van deze codificatie-opdracht werd een Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema) ingesteld. Deze stelde voor in een aantal stappen ('tranches') een Algemene wet bestuursrecht tot stand te brengen, met als doelstellingen[9] :
-
het harmoniseren van de bestuursrechtelijke wetgeving;
-
het codificeren van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke jurisprudentie;
-
het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving, en
-
het treffen van algemene voorzieningen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen[10] .
De eerste twee tranches van de Awb traden in werking op 1 januari 1994, de derde op 1 januari 1998. Tussendoor en daarna[11] zijn nog enkele andere wetsvoorstellen tot aanvulling van de Awb tot stand gebracht. Een voorontwerp voor een vierde tranche verscheen op 7 september 1999[12] .
2.2
De structuur van de wet
De Awb definieert in hoofdstuk 1 de kernbegrippen van het bestuursrecht: bestuursorgaan (artikel 1:1), belanghebbende (artikel 1:2), besluit en beschikking (artikel 1:3), administratieve rechter (artikel 1:4), bezwaar en beroep (artikel 1:5). Deze definities beginnen niet met het traditionele 'In deze wet wordt verstaan onder ...', maar met 'Onder ... wordt verstaan'. Daardoor gelden zij niet alleen voor de Awb zelf, maar voor de hele bestuursrechtelijke wetgeving. Als dus in enige wet het woord 'belanghebbende' voorkomt, heeft dat de betekenis die artikel 1:2 Awb daaraan geeft, tenzij uit de context anders blijkt. Het gaat om materiële definities: iedere bestuurshandeling die voldoet aan de definitie van artikel 1:3, eerste lid, Awb is een besluit, ook al noemt de wet haar niet zo. Op die manier doordrenkt het begrippenkader van de Awb de gehele bestuursrechtelijke wetgeving, dus ook de WAHV.
De Awb kent net als het NBW een gelaagde structuur: de bepalingen zijn met behulp van de kernbegrippen geordend van algemeen naar bijzonder. Zo bevat hoofdstuk 2 regels voor alle 'verkeer tussen burgers en bestuursorganen' (bijvoorbeeld het in artikel 2:1 neergelegde recht op bijstand en vertegenwoordiging), hoofdstuk 3 regels die alleen gelden voor het nemen van besluiten, maar dan wel voor alle besluiten, en hoofdstuk 4 regels voor bepaalde typen besluiten. Evenzo geeft hoofdstuk 6 regels die zowel voor bezwaar en beroep gelden, hoofdstuk 7 specifieke regels voor bezwaar, respectievelijk administratief beroep, en hoofdstuk 8 specifieke regels voor het beroep bij de rechtbank. Deze techniek heeft het voordeel dat minder wetsartikelen nodig zijn, maar vergt bij het hanteren van de wet wel het nodige heen-en-weer-geblader. Zo zijn (aspecten) van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in hoofdzaak gecodificeerd en uitgewerkt in hoofdstuk 3 (afdelingen 3.2 en 3.6), maar deels ook in hoofdstuk 2 en hoofdstuk 4.
Tenslotte onderscheidt de Awb drie besluitvormingsfasen: de primaire besluitvorming, de fase van bestuurlijke heroverweging (bezwaar of administratief beroep), en het beroep bij de bestuursrechter. In iedere volgende fase worden de waarborgen voor een zorgvuldige besluitvorming zwaarder.
2.3
De Awb en de bijzondere wetgeving
Om de termijnen voor bezwaar en beroep te harmoniseren, is het in de Awb (art. 6:7) opnemen van een termijn van zes weken niet voldoende. Daarnaast moeten afwijkende termijnen uit andere wetten worden geschrapt. Daarom gaan de tranches van de Awb gepaard met omvangrijke aanpassingswetgeving, die inhoud en terminologie van de bijzondere wetten afstemt op de Awb. In beginsel wordt de inhoud van de Awb in de bijzondere wet niet herhaald, al zou dat soms de leesbaarheid ten goede komen. Daarom vindt men in de WAHV nergens meer binnen welke termijn beroep bij de officier van justitie of de kantonrechter kan worden ingesteld. Dat staat al in artikel 6:7 Awb.
De verhouding tussen de Awb en een bijzondere wet als de WAHV wordt door de Awb zelf vrij precies geregeld. Veel Awb-bepalingen - zoals de termijn voor bezwaar en beroep - claimen gelding voor het gehele bestuursrecht. De Awb kan echter niet uitsluiten, dat een andere formele wet toch een afwijkende regeling geeft. Dat komt ook voor; het - in de WAHV helaas niet geheel consequent toegepaste - wetgevingsbeleid is dan dat afwijking steeds uitdrukkelijk geschiedt. Daarvoor gebruikt men formules als 'in afwijking van artikel ... van de Algemene wet bestuursrecht' of 'artikel ... van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing'. Men zie bij wijze van voorbeeld artikel 7 WAHV.
In andere gevallen erkent de Awb zelf al dat op de gegeven hoofdregel uitzonderingen denkbaar zijn. Deze Awb-bepalingen zijn herkenbaar aan de clausule 'tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald'. In die gevallen kan ook een lagere wetgever - mits daartoe uit anderen hoofde bevoegd - een afwijkende regel geven en geldt niet de eis dat wordt geëxpliciteerd dat van de Awb wordt afgeweken[13] .
Tenslotte zij men er op bedacht, dat de Awb sommige onderwerpen wel regelt, maar niet uitputtend. Zie voor voorbeelden van aanvulling de artikelen 6, tweede lid, en 4, tweede lid, tweede tot en met vierde volzin, WAHV.
3
Bestuursorganen[14]
Wie te hard rijdt, kan van de politie een bekeuring krijgen. Dat was zo en blijft zo. Maar de juridische duiding van dit verschijnsel is door de overgang naar het bestuursrecht nogal veranderd. Het transactievoorstel van een opsporingsambtenaar is een (aankondiging van) een beschikking van een bestuursorgaan geworden.
De politieman of -vrouw die de WAHV toepast is namelijk, al zal hij of zij dat niet altijd beseffen, een bestuursorgaan. Volgens artikel 1:1, eerste lid, onderdeel a, Awb is bestuursorgaan ieder 'orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld'. De Awb definieert nergens wat onder een orgaan moet worden verstaan, maar duidelijk is wel, dat hier niet aan het privaatrechtelijk orgaanbegrip moet worden gedacht. Enige zeggenschap over het beleid van de rechtspersoon is niet vereist.
M.i. is ieder ambt dat bij of krachtens wettelijk voorschrift over enige eigen bevoegdheid beschikt en organisatorisch behoort tot een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, orgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onderdeel a. De gewone en buitengewone opsporingsambtenaren waaraan artikel 3, tweede lid, WAHV, jo art. 2 BAHV de bevoegdheid attribueert om administratieve sancties op te leggen, behoren tot een politieregio, een provincie of gemeente, of - de ambtenaren van de KLPD en de KMar - de Staat. Dat zijn alle krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen. Derhalve zijn de opsporingsambtenaren bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onderdeel a, Awb.
Dat de opsporingsambtenaren zelf bestuursorganen zijn, doet naar gangbaar bestuursrechtelijk inzicht - te codificeren in het in de vierde tranche voorgestelde artikel 10.1.3.1 - niet af aan het feit dat zij werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie (art. 3, derde lid, eerste volzin, WAHV). Derhalve kan de officier omtrent hun bevoegdheidsuitoefening beleidsregels vaststellen (art. 4:81, eerste lid, Awb). Anders dan Rogier[15] meen ik derhalve dat artikel 3, derde lid, tweede volzin, WAHV overbodig is.
In de praktijk worden deze beleidsregels vastgesteld door het College van Procureurs-Generaal[16] . Nu de officieren van justitie op hun beurt werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het College (zie art. 3, vierde lid, tweede volzin, WAHV, maar ook art. 130, vierde lid, Wet RO) kan de bevoegdheid daartoe eveneens op artikel 4:81, eerste lid, Awb worden gebaseerd. Het wezenskenmerk dat beleidsregels onderscheidt van algemeen verbindende voorschriften is, dat het bevoegde bestuursorgaan daarvan in bijzondere omstandigheden kan en moet afwijken (art. 4:84 Awb)[17] . In theorie kan en moet de individuele opsporingsambtenaar of officier dus in bijzondere gevallen van de richtlijnen van het College afwijken, maar een realistisch voorbeeld van zo'n bijzonder geval is moeilijk te bedenken.
Naast de ambtenaren van politie en de in artikel 2 BAHV genoemde buitengewone opsporingsambtenaren zijn ook de officieren van justitie bestuursorganen. Zij zijn immers organen van de Staat. Het CJIB daarentegen, is geen bestuursorgaan, maar gewoon een ambtelijke dienst van het Ministerie van Justitie. Weliswaar zijn bestaan en taak van het Bureau bij wettelijk voorschrift geregeld, maar die taak behelst slechts het ondersteunen van het OM; eigen taken of bevoegdheden heeft het CJIB niet (art. 5 BAHV; zie ook art. 1 Besluit instelling CJIB).
4
Het opleggen van de administratieve sanctie
4.1
Algemeen
In de fase van het opleggen van de administratieve sanctie is de betekenis van de Awb niet groot. Het opleggen van de sanctie is een publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan en derhalve een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb[18] . Nu dit besluit niet van algemene strekking is, is het tevens een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb. Strikt genomen is het dus overbodig dat artikel 4, eerste lid, WAHV dat er nog eens uitdrukkelijk bij zegt.
De Awb geeft in titel 4.1 enige algemene regels over beschikkingen, maar die missen voor de WAHV praktische betekenis. De afdelingen 4.1 en 4.3 gelden slechts voor beschikkingen op aanvraag. Afdeling 4.2 inzake de verplichting om bij de voorbereiding van een beschikking belanghebbenden te horen, is wel van toepassing, maar uit artikel 4:12 vloeit voort dat bij de beschikking tot het opleggen van een WAHV-sanctie nu juist geen hoorplicht bestaat.
Andere Awb-voorschriften worden verdrongen door meer specifieke voorschriften in de WAHV of aanverwante regelgeving. Uit artikel 3:41 Awb volgt dat de beschikking tot oplegging van een WAHV-sanctie moet worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan betrokkene, dan wel, indien dit niet mogelijk is, op een andere geschikte wijze. Artikel 4, tweede en derde lid, WAHV regelt een en ander nauwkeuriger, en verdringt dus in de praktijk artikel 3:41 Awb.
Iets soortgelijks geldt voor de toezichtsbevoegdheden van de met de toepassing van de WAHV belaste ambtenaren. Artikel 3, eerste lid, WAHV belast deze ambtenaren met 'het toezicht op de naleving' van verkeersvoorschriften. Deze formulering maakt deze ambtenaren tot toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb, waardoor zij beschikken over de in afdeling 5.2 opgesomde bevoegdheden. Deze zullen in de praktijk echter in veel gevallen worden verdrongen door de meer specifieke bevoegdheden waarover vrijwel dezelfde ambtenaren reeds op grond van de artikelen 158 en 160 Wegenverkeerswet 1994 beschikken[19] .
Vooral voor gedragingen die niet met motorvoertuigen worden gepleegd is nog wel van belang dat de in artikel 5:16 jo 5:13 Awb neergelegde bevoegdheid van de toezichthouder om de inlichtingen te vorderen die hij voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig heeft, volgens de wetsgeschiedenis mede omvat de voorheen in artikel 3, eerste lid, WAHV neergelegde bevoegdheid om personen naar hun identificatiegegevens te vragen, alsmede de bevoegdheid om personen ten behoeve van het vragen van inlichtingen staande te houden[20] . Interessant is ook dat volgens diezelfde wetsgeschiedenis uit artikel 5:16 jo 5:20 onder omstandigheden een bevoegdheid kan voortvloeien om inlichtingen te vorderen van anderen dan de vermoedelijke overtreder[21] .
4.2
Zorgvuldigheid
In de hoofdstukken 2 en 3 van de Awb zijn enige algemene beginselen van behoorlijk bestuur gecodificeerd. Dat de betrokken bestuursorganen bij het opleggen van de administratieve sanctie aan deze beginselen zijn gebonden, staat buiten kijf, maar levert weinig schokkends op. Dat omtrent het opleggen van een sanctie zonder vooringenomenheid moet worden beslist (art. 2:4 Awb), en dat bevoegdheden niet voor een andere doel mogen worden gebruikt dan waarvoor zij zijn gegeven (art. 3:3), zou in het strafrecht niet anders zijn geweest[22] .
Het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) legt op het bestuur de plicht de voor een besluit relevante feiten en belangen te onderzoeken. Hoever deze onderzoeksplicht gaat, hangt sterk af van de wettelijke context en de omstandigheden van het geval. Het beginsel verzet zich er niet tegen, dat bepaalde - bijvoorbeeld disculperende - feiten pas in het onderzoek worden betrokken als zij door de burger zijn aangevoerd en min of meer aannemelijk gemaakt. Bij veel WAHV-sancties zullen dergelijke feiten pas in de fase van het administratief beroep aan de orde komen, eenvoudig omdat de burger pas dan de kans krijgt om iets aan te voeren. Maar de politieagent die op straat wordt geconfronteerd met een concreet beroep op feiten die tot matiging van de sanctie zouden kunnen leiden, mag dat beroep strikt genomen niet passeren met een verwijzing naar de OvJ[23] . Ook op hem rust een onderzoeksplicht.
Dit veronderstelt dat de politieagent tot matiging bevoegd is, hoewel artikel 9, tweede lid, onderdeel b, WAHV suggereert dat die bevoegdheid aan de OvJ en de rechter is voorbehouden. Maar dat laatste wringt bestuursrechtelijk gezien. In administratief beroep moet het beroepsorgaan doen hetgeen het primair beslissende orgaan had behoren te doen. Het kan niet zo zijn dat het beroepsorgaan een beslissing vernietigt omdat de ambtenaar heeft nagelaten iets te doen waartoe hij niet bevoegd was. Omgekeerd impliceert het gegeven dat de OvJ de sanctie kan matigen dus dat de politieambtenaar dat ook kan[24] .
4.3
Belangenafweging
Artikel 3:4, eerste lid, Awb verplicht een bestuursorgaan dat een besluit neemt - dus ook de ambtenaar die een WAHV-sanctie oplegt - om alle bij dat besluit betrokken belangen af te wegen, voorzover uit de wet of de aard van de bevoegdheid geen beperking voortvloeit. Dat werpt de vraag op in hoeverre de WAHV ruimte laat voor belangenafweging.
Ten aanzien van de hoogte van de sanctie is die ruimte er voorzover het wettelijk tariefstelsel wordt doorbroken door de matigingsbevoegdheid. Ten aanzien van de vraag óf een sanctie moet worden opgelegd, is er op het eerste gezicht eveneens ruimte voor belangenafweging: de WAHV geeft immers slechts een bevoegdheid en geen verplichting tot het opleggen van administratieve sancties[25] . Niettemin vloeit uit de strekking van de wet en de aard van de sanctiebevoegdheid voort, dat het belang van de verkeershandhaving in beginsel prevaleert boven de financiële belangen van de overtreder[26] . Dit 'in beginsel' laat echter ruimte voor het oordeel dat de belangen van de overtreder zich onder omstandigheden tegen onverkorte handhaving kunnen verzetten. De richtlijn OM onderkent dit bijvoorbeeld door in punt 1.1 voor te schrijven dat aan één betrokkene per gebeurtenis voor ten hoogste drie gedragingen een sanctie wordt opgelegd. Door deze belangenafweging in een beleidsregel neer te leggen, wordt enerzijds recht gedaan aan de eis van een consistent beleid[27] , anderzijds aan de eis van individualiserende rechtsbedeling. Kenmerkend voor een beleidsregel is immers, dat het bestuur er in beginsel aan gebonden is, maar in bijzondere gevallen ervan moet afwijken (art. 4:84).
Het tweede lid van artikel 3:4 geeft een norm voor de uitkomst van de belangenafweging: de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met een besluit te dienen doelen. Vaste jurisprudentie is, dat voorzover het bestuur beleidsvrijheid toekomt, de rechter slechts 'marginaal' mag toetsen of de uitkomst van de belangenafweging aan deze norm voldoet[28] . Evenzeer vaste jurisprudentie is echter, dat dit bij punitieve sancties anders ligt[29] . Daar vergt artikel 6 EVRM een 'volle' toetsing van de evenredigheid tussen de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding en de zwaarte van de sanctie. In het algemeen bestuursrecht wordt artikel 3:4, tweede lid, ook voor deze toetsing als kapstok gebruikt; in het kader van de WAHV is dat door de matigingsbevoegdheid niet nodig.
Ingevolge het algemeen bestuursrecht zou de kantonrechter bij de toetsing van de aan het opleggen van een sanctie ten grondslag liggende belangenafweging dus onderscheid moeten maken. De belangenafweging ten aanzien van de hoogte van de sanctie mag en moet hij volledig 'overdoen'. Maar aan de beleidskeuze om per gebeurtenis maximaal drie (in plaats van bijvoorbeeld twee of vier) gedragingen te beboeten, zou hij slechts kunnen tornen als gezegd zou kunnen worden dat deze keuze kennelijk onredelijk is.
Als artikel 5.4.1.7 van het voorontwerp vierde tranche Awb het Staatsblad haalt, zal de Awb voor bestuurlijke boeten een specifiekere grondslag voor deze volle evenredigheidstoetsing bieden. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het geval dat de wet slechts het maximum van de op te leggen boete aangeeft, en het geval waarin de wet vaste tarieven kent, zoals de WAHV. In het eerste geval (artikel 5.4.1.7, tweede lid) wordt het bestuur opgedragen de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid, en zo nodig de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd. In het tweede geval krijgt het bestuur de opdracht de boete in afwijking van het wettelijk tarief lager vast te stellen als 'bijzondere omstandigheden' daartoe nopen. Dat laatste komt op hetzelfde neer als de matigingsbevoegdheid van de WAHV, die dan ook indirect de inspiratiebron van artikel 5.4.1.7, derde lid is geweest[30] .
4.4
Motivering
Het bestuursrechtelijk motiveringsbeginsel heeft zowel een formeel als een materieel aspect[31] . De formele kant is dat bij de bekendmaking van een besluit een motivering moet worden verstrekt (art. 3:47, eerste lid, Awb). De materiële kant is dat deze motivering deugdelijk moet zijn (art. 3:46 Awb). Deze laatste eis valt weer in tweeën uiteen: de feiten moeten juist zijn, en zij moeten het dictum van de beschikking logisch en juridisch kunnen dragen.
Bij een sterk gebonden beschikking als de WAHV-sanctie, volstaat een vrij summiere motivering. Nu de WAHV het belang van de handhaving veronderstelt, behoeft niet te worden gemotiveerd waarom in concreto is besloten van de bevoegdheid gebruik te maken. Het enkele feit dat de gedraging heeft plaatsgevonden, kan in beginsel de conclusie dragen dat een sanctie moet worden opgelegd. Ter motivering van de hoogte van de sanctie volstaat in beginsel een verwijzing naar de wet. Als regel zal een sanctiebeschikking die voldoet aan de eisen van artikel 4, eerste lid, WAHV, dan ook de toets aan het motiveringsbeginsel kunnen doorstaan (mits uiteraard de feiten kloppen en de wet correct is toegepast). Indien echter een voldoende concreet en onderbouwd verzoek tot matiging is gedaan, zal een afwijzing daarvan een afzonderlijke motivering behoeven.
5
Administratief beroep en bezwaar bij de officier van justitie
5.1
Algemeen
Artikel 6 WAHV stelt tegen de beschikking tot oplegging van de sanctie administratief beroep open bij de officier van justitie. De Awb regelt de figuur van het administratief beroep in afdeling 7.3 ('bijzondere bepalingen over administratief beroep'), maar ook hoofdstuk 6 is van belang (gelaagde structuur!). Tenslotte bevat de WAHV zelf enkele afwijkingen van en aanvullingen op de Awb-regeling. De afwijkingen hebben overwegend een praktische achtergrond. Bij het schrijven van de Awb-regeling is vooral gedacht aan beroep op een orgaan van een hogere bestuurslaag (bijvoorbeeld beroep bij GS tegen een besluit van B & W). Die figuur betekent staatsrechtelijk gezien een zekere inbreuk op de decentralisatiegedachte. Daarom bevat de Awb enkele waarborgen voor het primair beslissende bestuursorgaan die in de context van de WAHV, waar de decentralisatieproblematiek niet speelt, soms wat zwaar aandoen.
5.2
Beroepstermijn en doorzendplicht
Het beroep moet worden ingesteld binnen zes weken (art. 6:7 Awb) nadat de beschikking op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (art. 6:8 Awb). In het meest voorkomende geval van verzending van het beroepschrift per post, is het beroepschrift nog tijdig indien aan twee cumulatieve voorwaarden is voldaan (art. 6:9 Awb):
-
het beroepschrift is voor het einde van de termijn ter post bezorgd en
-
het beroepschrift is niet later dan een week na het einde van de termijn ontvangen.
Volgens de Hoge Raad brengt artikel 6 EVRM mee, dat onzekerheid over de vraag of betrokkene de beschikking wel heeft ontvangen, niet zonder meer voor diens risico mag worden gelaten. Als betrokkene onderbouwd aanvoert dat hij de beschikking niet heeft ontvangen, en niet kan worden vastgesteld dat deze stelling onjuist is, dan wel het niet-ontvangen voor zijn risico komt, is het beroep toch ontvankelijk[32] .
Relatief bevoegd is de OvJ in het arrondissement waar de gedraging plaatsvond of, indien niet kan worden vastgesteld waar de gedraging plaatsvond, het arrondissement waar degene aan wie de sanctie is opgelegd, woont. Wordt het beroepschrift bij het verkeerde parket ingediend, dan moet het zo spoedig mogelijk worden doorgezonden (art. 6:15, eerste lid, Awb). Daarbij kan de vraag rijzen welk tijdstip bepaalt of het beroepschrift tijdig is ingediend: het tijdstip van indiening bij het verkeerde parket, of het tijdstip van ontvangst bij het goede parket. Naar de huidige tekst van artikel 6:15, derde lid, is het laatste de hoofdregel, die echter uitzondering lijdt als - kort gezegd - de vermelding van de rechtsgang bij de beschikking onjuist was of het bestuursorgaan anderszins onduidelijkheid heeft geschapen over het bevoegde orgaan. De jurisprudentie van de algemene bestuursrechters heeft daar nog een uitzondering aan toegevoegd voor het geval het beroepschrift ten onrechte door het geadieerde orgaan niet zo spoedig mogelijk is doorgezonden: zo spoedig mogelijk wordt uitgelegd als 'binnen twee weken'[33] . Is het beroepschrift langer dan twee weken na ontvangst doorgezonden, dan geldt als datum van ontvangst bij het bevoegde orgaan de datum waarop het beroepschrift zou zijn ontvangen als het uiterlijk na twee weken zou zijn doorgezonden.
Omdat dit allemaal nogal erg subtiel wordt, heeft de regering in de Eerste evaluatiewet Awb[34] een radicale vereenvoudiging van artikel 6:15 voorgesteld: voortaan zal het tijdstip van indiening bij het verkeerde orgaan altijd beslissend zijn, tenzij sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
5.3
De hoorplicht[35]
Het administratief beroep is van oudsher een soort mengvorm van geschilbeslechting en administratief toezicht. Als gezegd is in de Awb primair gedacht aan de situatie dat het beroepsorgaan moet oordelen over een beroep tegen een besluit van een ander bestuursorgaan dat overigens niet onder toezicht van het beroepsorgaan staat, noch daaraan hiërarchisch ondergeschikt is. Dan komt de nadruk op geschilbeslechting te liggen. Dat verklaart, waarom artikel 7:16 Awb het beroepsorgaan verplicht om beide partijen, dus ook het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen, in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord.
Op dit punt wijkt artikel 7, tweede lid, WAHV echter uitdrukkelijk van de Awb af: de officier behoeft alleen de indiener te horen. Hoewel waarschijnlijk primair ingegeven door praktische motieven, past deze afwijking wel bij het gegeven, dat de ambtenaren die de primaire sanctie-beschikkingen geven, zulks doen onder toezicht van de officier (art. 3, derde lid, WAHV). Er is dus geen staatsrechtelijke autonomie van de ambtenaar die de officier moet respecteren, en de noodzaak om de beschikking of de daaraan ten grondslag liggende waarnemingen nader toe te lichten bestaat, gelet op de relatieve eenvoud van WAHV-beschikkingen, ook minder dan elders in het bestuursrecht.
Nu de ambtenaar die de bestreden beschikking heeft gegeven, niet in de procedure in beroep wordt betrokken, heeft het ook geen zin hem van het ingediende beroepschrift op de hoogte te stellen, zoals artikel 6:14, tweede lid, Awb voorschrijft. Artikel 7, eerste lid, WAHV verklaart die bepaling dan ook buiten toepassing, evenals de artikelen 7:16, tweede lid, en 7:26, vierde lid, Awb, waaruit anders zou voortvloeien dat de ambtenaar op de hoogte moet worden gesteld van het horen en recht heeft op toezending van de beslissing.
De Hoge Raad neemt aan, dat de officier niet ambtshalve hoeft te toetsen of de hoorplicht is nageleefd (HR 22 maart 1994, VR 1994, 217). Dat is in lijn met de jurisprudentie van de andere bestuursrechters[36] . Maar als de indiener van het beroepschrift over schending van de hoorplicht klaagt, dan benadrukt de jurisprudentie juist dat het horen een essentieel onderdeel is van de procedure in administratief beroep, en worden daaraan vrij hoge eisen gesteld[37] . Betrokkene moet uitdrukkelijk en onder vermelding van plaats en tijdstip in de gelegenheid worden gesteld mondeling te worden gehoord. Dat recht mag niet afhankelijk worden gesteld van enige formele handeling van de indiener. Zelfs het retourneren van een gefrankeerde antwoordkaart waarop de indiener kan aankruisen of hij van zijn recht gebruik wil maken, vindt de Centrale Raad van Beroep al teveel gevraagd[38] .
Van het horen mag slechts worden afgezien als het beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, dan wel betrokkene afziet van het recht om te worden gehoord. Een en ander mag niet te snel worden aangenomen. Vooral met het kennelijk ongegrond achten van een beroep moet men voorzichtig zijn[39] , maar ook bij een duidelijk te laat beroep kan horen noodzakelijk zijn als betrokkene iets aanvoert waardoor de termijnoverschrijding verschoonbaar zou kunnen zijn. Afstand van het recht om te worden gehoord mag niet snel worden verondersteld, behalve als betrokkene eenvoudig niet verschijnt op de geboden gelegenheid. Opmerkelijk is dat naar de letter van de wet ook moet worden gehoord als het beroep kennelijk gegrond is. Dat is logisch omdat de Awb ervan uitgaat dat ook het primair beslissende orgaan moet worden gehoord, maar in de context van de WAHV is dit nogal zinloos. In de praktijk zal er natuurlijk geen haan naar kraaien als het horen ook in dit geval achterwege wordt gelaten, maar het zou netter zijn als de wetgever bij gelegenheid ook op dit punt een afwijking van de Awb opneemt. Deze vloeit immers logisch voort uit de afwijking van artikel 7:16 Awb.
Betrokkene heeft het recht mondeling te worden gehoord, maar dan mag van hem worden gevergd dat hij daarvoor ten parkette verschijnt. Telefonisch horen mag als betrokkene daarmee instemt, maar men zij bedacht op de bewijsproblemen die dat later kan opleveren[40] . Artikel 7:21 eist een verslag van het horen; dat is vormvrij, maar het ontbreken daarvan levert in beginsel nietigheid van de beschikking op[41] . Artikel 7:19, eerste lid, bepaalt dat het horen geschiedt door het beroepsorgaan, maar dat sluit niet uit dat de OvJ het horen mandateert aan een ondergeschikte. De hoofdregel van het bestuursrecht is namelijk dat mandaat mag, tenzij het uitdrukkelijk is uitgesloten of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet (art. 10:3, eerste lid, jo 10:12).
5.4
De beslissing op het beroep
Volgens diezelfde hoofdregel kan de beslissing op het administratief beroep niet worden gemandateerd (artikel 10:3, tweede lid, onderdeel c), maar daarop maakt de WAHV uitdrukkelijk een uitzondering (artikel 7, eerste lid, WAHV). De hoofdregel is hier weer verklaarbaar doordat de Awb ervan uitgaat dat de beslissing op het administratief beroep een inbreuk op de decentralisatie zou kunnen zijn. Diezelfde preoccupatie van de Awb-wetgever met het beroep tussen twee bestuurslagen, heeft een verrassend gevolg voor de termijn waarbinnen op het administratief beroep moet worden beslist. Deze termijn bedraagt als regel zestien weken (artikel 7:24, eerste lid, Awb), maar slechts zes weken indien het primair beslissende orgaan en het beroepsorgaan tot dezelfde rechtspersoon behoren. Bij dit laatste is vooral gedacht aan het nog regelmatig voorkomende geval dat van een beslissing van burgemeester en wethouders beroep openstaat bij de gemeenteraad. In de context van de WAHV heeft dit het merkwaardige gevolg dat het voor de beslistermijn verschil maakt of de sanctie is opgelegd door een ambtenaar van de KMar of de KLPD, dan wel door een ambtenaar van een regionaal politiecorps. In het eerste geval behoren bestuursorgaan en beroepsorgaan immers wel tot dezelfde rechtspersoon (de Staat), in het tweede geval niet. Nu voor dit verschil geen redelijke grond valt te verzinnen, zou het goed zijn de WAHV ook op dit punt bij gelegenheid aan te passen in dier voege, dat één uniforme beslistermijn wordt opgenomen.
Overigens wordt de beslistermijn in het algemeen bestuursrecht beschouwd als een termijn van orde. Overschrijding heeft slechts tot gevolg dat beroep wegens niet-tijdig beslissen (art. 6:2 Awb) kan worden ingesteld. Uit HR 13 oktober 1998, VR 1999, 87 begrijp ik dat het in het kader van de WAHV ook voorkomt dat de OvJ de administratieve sanctie vernietigt als hij niet tijdig op het beroep kan beslissen. Bij punitieve sancties is dat misschien ook wel een mooie oplossing, maar dan moet het, zoals de Hoge Raad terecht overweegt, wel consequent gebeuren.
Bij de beslissing op het administratief beroep moet de OvJ eenvoudig doen hetgeen de ambtenaar had behoren te doen (art. 7:25 Awb). Artikel 8 WAHV lijkt op het eerste gezicht een beperking van de beroepsgronden te behelzen, maar bevat slechts uitzonderingen op de kentekenaansprakelijkheid. In theorie is de toetsing zelfs niet beperkt tot toetsing op rechtmatigheid; de officier zou de beslissing van de ambtenaar ook op beleidsmatige gronden kunnen vernietigen, al kan ik mij daar in de praktijk weinig bij voorstellen[42] . Omgekeerd kunnen de meeste gebreken in de primaire beslissing in administratief beroep worden geheeld, bijvoorbeeld door aanvulling van de motivering. Daardoor is de betekenis van artikel 6:22 Awb - dat de mogelijkheid biedt om schending van vormvoorschriften te passeren indien betrokkene daardoor niet in zijn belangen is geschaad - gering. Men hoeft zo'n schending immers niet te passeren indien men haar kan herstellen[43] .
Volgens de klassieke opvatting wordt in administratief beroep - omdat het om een bestuurlijke en niet om een rechterlijke toets gaat - 'ex nunc' getoetst. Dat wil zeggen: met inachtneming van de feiten en het recht ten tijde van de beslissing op het beroep[44] . Uit de aard van de beslissing kan echter het tegendeel volgen, en dat zal bij WAHV-beslissingen veelal het geval zijn. Het legaliteitsbeginsel verzet zich er immers tegen, dat een sanctie zou worden opgelegd voor een gedraging die eerst na de bestreden beslissing plaatsvond, of slechts in strijd was met een voorschrift dat pas na de bestreden beslissing in werking is getreden. Slechts in het kader van een eventuele matiging van de sanctie kan men zich voorstellen dat na de bestreden beslissing voorgevallen feiten een rol zouden kunnen spelen.
5.5
Het bezwaar bij de OvJ
In één geval staat bij de OvJ geen administratief beroep, maar bezwaar open. Dat is het geval waarin de kentekenhouder aannemelijk maakt dat - kort gezegd - het voertuig ten tijde van de gedraging door een ander werd gebruikt. In zo'n geval moet de OvJ de tot de kentekenhouder gerichte primaire beschikking vernietigen, maar tevens een tot de gebruiker gerichte nieuwe primaire beschikking nemen (art. 8, laatste alinea, WAHV). Omdat niets anders is geregeld, volgt vervolgens uit artikel 7:1 Awb dat tegen die beschikking bezwaar openstaat bij de OvJ. De procedure in bezwaar lijkt sterk op die in administratief beroep, maar er zijn twee verschillen:
-
in dit geval is wel geregeld dat van het horen kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk gegrond is;
-
de beslistermijn bedraagt slechts zes weken.
Op het bezwaar is artikel 7 WAHV van overeenkomstige toepassing verklaard (art. 8, laatste volzin, WAHV). Dat sluit technisch niet helemaal, want artikel 7 WAHV maakt voornamelijk uitzonderingen op Awb-bepalingen die over administratief beroep gaan en in bezwaar helemaal niet gelden. Het is immers niet nodig het primair beslissende orgaan op de hoogte te stellen van het aanhangig zijn van het bezwaar (art. 6:14, tweede lid), omdat het bezwaar per definitie bij datzelfde orgaan aanhangig is. Voor de verwijzingen naar bepalingen van afdeling 7.3 Awb zullen verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van afdeling 7.2 moeten worden gelezen[45] .
De hiervoor besproken regels inzake bekendmaking en motivering zijn op de beslissing op bezwaar of administratief beroep niet van toepassing, maar dat is slechts een wetstechnische kwestie; de artikelen 7:12 en 7:26 geven vergelijkbare regels.
6
Het beroep bij de kantonrechter
Artikel 9, eerste lid, WAHV stelt tegen de beslissing van de OvJ beroep open op de kantonrechter. Uit artikel 1:4 Awb volgt, dat de kantonrechter in dit verband optreedt als administratieve rechter in de zin van de Awb. Dat betekent dat hoofdstuk 6 Awb van toepassing is. Het bestuursprocesrecht van hoofdstuk 8 Awb is echter (nog) niet van toepassing, want dat geldt slechts rechtstreeks voor de rechtbanken. Het is weliswaar van overeenkomstige toepassing verklaard op de meeste bijzondere bestuursrechters, maar (nog) niet op de WAHV-procedure bij de kantonrechter. De regering is overigens wel voornemens dit laatste alsnog te doen[46] .
Het beroep kan volgens artikel 9, eerste volzin, worden ingesteld door degene die administratief beroep heeft ingesteld. De wetgever heeft hier degene die bezwaar heeft gemaakt vergeten[47] , maar die zal desondanks in zijn beroep moeten worden ontvangen om flagrante strijd met artikel 6 EVRM te voorkomen. Het beroepschrift moet in afwijking van artikel 6:4, derde lid, Awb niet bij de kantonrechter, maar bij de officier worden ingediend (art. 9. eerste lid, WAHV). Opmerkelijk is dat vervolgens artikel 6:14, tweede lid, Awb niet buiten toepassing is verklaard. Laatstgenoemde bepaling schrijft voor dat de rechter de officier op de hoogte stelt van het ingestelde beroep; nu deze officier het beroepschrift zelf aan de kantonrechter heeft doorgezonden (art. 10 WAHV), is dat uiteraard zinledig.
De formulering van artikel 9, tweede lid, WAHV suggereert dat het beroep slechts kan steunen op de daar genoemde gronden. Dat is bestuursrechtelijk gezien raar. Bij de invoering van de Awb zijn de bekende vier beroepsgronden die de bestuursrechtelijke wetgeving vroeger steevast noemde (strijd met een algemeen verbindend voorschrift, willekeur, détournement de pouvoir, strijd met een (ander) algemeen beginsel van behoorlijk bestuur) juist afgeschaft. De gedachte daarachter was dat het vanzelf spreekt dat de rechter een beslissing van een bestuursorgaan kan vernietigen indien en uitsluitend indien deze op enigerlei wijze in strijd is met het recht, terwijl het oordeel over wat 'het recht' inhoudt nu juist aan die rechter is. Artikel 9, tweede lid, is dan ook overbodig, behoudens voorzover het de matigingsbevoegdheid vastlegt. Dat laatste doet het dan echter op de verkeerde plaats, omdat het, zoals opgemerkt, ten onrechte suggereert dat slechts de rechter of slechts de rechter en de OvJ de sanctie kunnen matigen. Bestuursrechtelijk gezien was het logischer geweest de verplichting om de sanctie te matigen rechtstreeks op het primair beslissende bestuursorgaan te leggen (vgl. art. 5.4.1.7, derde lid, voorontwerp vierde tranche Awb); daaruit volgt dan vanzelf dat de OvJ in administratief beroep en de rechter kunnen toetsen of die bevoegdheid op de juiste wijze is gebruikt.
Wat moet de rechter doen als er iets aan de beslissing van de OvJ schort? In theorie bestaat hier een principieel verschil tussen strafrecht en bestuursrecht: de strafrechter oordeelt zelf, de bestuursrechter toetst het oordeel van het bestuur. Daardoor moet een bestuursrechter die constateert dat aan een beschikking een formeel gebrek kleeft, vaak volstaan met vernietiging, waarna het bestuur het nog eens mag proberen. Dat is echter niet de bedoeling van de WAHV-wetgever. Artikel 13, eerste lid, draagt de rechter op de bestreden beschikking zonodig te wijzigen. Met andere woorden: de WAHV-rechter moet niet terugwijzen, maar zonodig zelf doen hetgeen het bestuur had behoren te doen[48] .
Nu mogen ook bestuursrechters 'zelf in de zaak voorzien' (art. 8:72, vierde lid, slot), indien rechtens nog maar één beslissing mogelijk is. Nu het bedrag van de sanctie uit de wet en het evenredigheidsbeginsel voortvloeit, is in WAHV-zaken doorgaans aan die voorwaarde voldaan. Ook op andere terreinen van bestuursrecht zien wij dat de rechter bij bestuurlijke boeten de neiging heeft om bij constatering van een gebrek niet te volstaan met vernietiging, maar zelf de feiten vast te stellen en de hoogte van de sanctie te bepalen. Toch is er een verschil, dat bijvoorbeeld blijkt als men zich afvraagt of het OM na de uitspraak van de rechter de sanctie nog mag intrekken. Bestuursrechtelijk is dat geen probleem, want de overheid mag een beschikking die voor de burger slechts belastend is, altijd terugnemen. Dat geldt ook bij 'zelf in de zaak voorzien', want dan neemt de rechter nog steeds een bestuurs beslissing. Gaat men er echter vanuit dat de rechter de sanctie heeft opgelegd, dan wordt de vraag of het OM een beslissing van de rechter mag intrekken, en is het antwoord even evident dat dat niet zomaar kan. Gratie vereist tenminste het advies van de rechter (art. 122 lid 1 Gw).
Dit verschil in taakopvatting bepaalt ook het voor de toetsing relevante tijdstip. De bestuursrechter toets traditioneel 'ex tunc', omdat hij de beslissing van het bestuur toetst en men het bestuur nu eenmaal geen feiten of rechtsregels kan tegenwerpen die ten tijde van de beslissing niet bestonden. Maar uit artikel 15 IVBPR volgt dat betrokkene in ieder geval moet kunnen profiteren van een na de bestreden beslissing in werking getreden verlaging van de sanctie[49] (vgl. ook art. 5.4.1.7, vierde lid, voorontwerp vierde tranche Awb; maar voorzover ik weet kent de geschiedenis van de WAHV slechts verhogingen, geen verlagingen!). Artikel 15 IVBPR ziet echter niet op het geval dat het overtreden voorschrift na de bestreden beslissing ten gunste van de overtreder is gewijzigd. Volgens de klassieke bestuursrechtelijke leer is dat irrelevant; aldus ook de memorie van toelichting bij het voorontwerp vierde tranche Awb[50] . De rechtspraak neigt er echter toe artikel 1, tweede lid, Sr, analoog toe te passen[51] .
7
Het hoger beroep bij het Gerechtshof Leeuwarden
Sedert 1 januari 2000 stelt artikel 14 WAHV tegen de uitspraak van de kantonrechter hoger beroep open op het Gerechtshof te Leeuwarden. Hoewel deze keuze voor een gerechtshof wel begrijpelijk is gezien de samenhang met het strafrechtelijk verkeersrecht en de rol van het OM bij de uitvoering van de WAHV, is de beslissing om aldus binnen het bestuursrecht weer een nieuwe hoogste rechter te creëren uit een oogpunt van rechtseenheid toch wel opmerkelijk. Op andere deelterreinen van bestuursrecht is de wetgever juist bezig het aantal hoogste rechters terug te dringen: het College van beroep studiefinanciering en de Tariefcommissie worden opgeheven, en in vreemdelingenzaken wordt hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ingevoerd.
Opmerkelijk is ook, dat na instelling van het hoger beroep aan de zijde van de overheid een partijwisseling optreedt: de advocaat-generaal te Leeuwarden treedt in de plaats van de officier van justitie. Aangenomen moet worden dat daarmee de verantwoordelijkheid voor zowel de beslissing op het administratief beroep als, in voorkomende gevallen, de beslissing om hoger beroep in te stellen, volledig overgaat naar de advocaat-generaal. Dat impliceert dat alleen deze, en niet de officier, de bestreden beslissing c.q. het hoger beroep nog kan intrekken. Een andere opvatting zou ook allerlei complicaties geven.
Ook in hoger beroep is hoofdstuk 8 Awb (nog) niet, maar hoofdstuk 6 Awb wel van toepassing (vgl. art. 6:24 Awb), zij het met enkele afwijkingen. Zo moet het hoger beroepschrift in afwijking van artikel 6:4, derde lid, wederom niet worden ingediend bij de rechter die er op beslist, maar bij de kantonrechter (art. 15 lid 1 WAHV). Een belangrijker afwijking is dat het hoger beroep in beginsel wordt behandeld door een enkelvoudige kamer, zij het dat deze naar een meervoudige kamer kan verwijzen (art. 16 WAHV). In het algemeen bestuursrecht[52] is de regel precies andersom. Een nog opvallender afwijking is, dat slechts op verzoek van een partij een behandeling ter zitting plaatsvindt. In het algemeen bestuursrecht is behandeling ter zitting regel, en is nauwkeurig geregeld in welke gevallen daarvan kan worden afgezien (vgl. de artikelen 8:54 en 8:56 Awb).
Binnen datzelfde algemeen bestuursrecht woedt op dit moment een discussie over het object en de omvang, en daarmee ook over de functie van het hoger beroep. Wat moet de appelrechter beoordelen: opnieuw het bestreden besluit - voorzover bestreden[53] - of slechts de uitspraak van de eerste rechter? In het tweede model zijn de mogelijkheden voor partijen om in hoger beroep nieuwe, in eerste aanleg nog niet aangevoerde, feiten, argumenten of bewijsmiddelen aan te voeren in beginsel beperkter dan in het eerste, 'herkansings'model. Het lijkt er thans op dat de Centrale Raad van Beroep in beginsel voor het eerste model kiest, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het tweede[54] . Het voert te ver om hier op alle nuances van die discussie in te gaan[55] . Ik volsta met er op te wijzen dat het verschil maakt wie er in hoger beroep komt. Is dat alleen de betrokkene, dan zou ik hem in ieder geval bij punitieve sancties zo weinig mogelijk in de weg willen leggen bij het voeren van nieuwe verweren. Bezwaren van het OM, daarentegen, zullen zich uit de aard der zaak niet tegen zijn eigen besluit, maar tegen de uitspraak in eerste aanleg richten. Maar stel nu dat het OM in hoger beroep komt tegen een uitspraak waarbij de aanvankelijk opgelegde sanctie tot de helft is gematigd, terwijl de betrokkene aanvankelijk in die uitspraak heeft berust. Mag betrokkene dan in zijn verweer in hoger beroep alsnog aanvoeren dat hij de gedraging niet heeft gepleegd? Daartegen pleit dat de wetgever bewust nog geen incidenteel hoger beroep heeft mogelijk gemaakt, maar de kwestie is in het algemeen bestuursrecht nog niet uitgekristalliseerd, wellicht mede omdat het ontbreken van incidenteel hoger beroep vrij algemeen wordt beschouwd als een leemte, waarvan de rechter soms de gevolgen probeert te verzachten.
8
Het 'dwangtraject' en andere besluiten
Naast de beschikking tot het opleggen van een administratieve sanctie kent de WAHV nog een reeks andere beschikkingen. Zo zijn zowel het dwangbevel ter invordering van de sanctie (art. 26 WAHV) als de kennisgeving van verhaal zonder dwangbevel (art. 27, tweede lid, WAHV) beschikkingen, want schriftelijke publiekrechtelijke rechtshandelingen van een bestuursorgaan. Tegen deze beschikkingen staat echter geen beroep, maar verzet open (art. 26 lid 3 en 27lid 6 WAHV). Uit artikel 1:4, tweede lid, volgt dat de kantonrechter en het Hof Leeuwarden in dit verband niet als administratieve rechter worden aangemerkt. Dat betekent dat ook hoofdstuk 6 Awb op de verzetsprocedure niet van toepassing is; in plaats daarvan zal men voor procesrechtelijke kwesties die de WAHV niet regelt, op het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering moeten terugvallen.
Dit laat echter onverlet, dat ook op deze beschikkingen wel het materiële bestuursrecht van toepassing is. Ook bij verhaalsbeslissingen zal de OvJ derhalve de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten nemen, en zijn de regels van de hoofdstukken 2 en 3 en titel 4.1 Awb gewoon van toepassing. Interessant is in dat verband vooral de vraag, of artikel 4:8 Awb meebrengt dat de officier alvorens verhaal te nemen de betrokkene in de gelegenheid moet stellen te worden gehoord. De uitzondering die artikel 4:12 op de hoorplicht maakt voor financiële beschikkingen geldt in dit geval namelijk niet, reeds omdat tegen de verhaalsbeslissingen geen bezwaar of administratief beroep openstaat. Wel kan men zich voorstellen dat onder omstandigheden een beroep kan worden gedaan op de uitzondering van artikel 4:11, onderdeel c: het met de beschikking beoogde doel zou niet kunnen worden bereikt als de belanghebbende vooraf in kennis wordt gesteld van het voornemen om de beschikking te geven.
Ook als dit laatste niet het geval is, geldt echter niet zonder meer een hoorplicht. Anders dan wel wordt verondersteld, behelst artikel 4:8 geen algemene verplichting de belanghebbende bij een belastende beschikking te horen. Horen is slechts verplicht, als aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan: de belanghebbende moet 'naar verwachting bedenkingen' tegen de beschikking hebben, de beschikking moet steunen op gegevens over feiten of belangen die de belanghebbende betreffen, en die gegevens moeten niet door de belanghebbende zelf zijn verstrekt. Aan de eerste twee voorwaarden zal bijna per definitie zijn voldaan, maar aan de derde niet altijd.
Ook de beslissingen tot het innemen van het rijbewijs (art. 28a WAHV) en tot buitengebruikstelling van het voertuig waarmee de gedraging heeft plaatsgevonden, zijn beschikkingen. De WAHV stelt tegen deze besluiten geen beroep op de kantonrechter open, en ingevolge artikel 8:5 jo onderdeel A2 van de bijlage bij de Awb kan tegen besluiten op grond van de WAHV evenmin beroep bij de rechtbank worden opengesteld. Maar alweer: dat doet niet af aan de toepasselijkheid van het materiële bestuursrecht.
De WAHV stelt weer wel beroep open tegen het bij wijze van voorlopige maatregel in bewaring stellen van het voertuig (art. 33 lid 2 WAHV). Daarbij behoeft in afwijking van de hoofdregel niet eerst bezwaar te worden gemaakt bij de bevoegde ambtenaar (art. 33 lid 3; dat zou ook een beetje onpraktisch zijn). In dit verband is de kantonrechter weer wel een administratieve rechter in de zin van de Awb, met als gevolg dat ook hoofdstuk 6 Awb van toepassing is. De WAHV bepaalt ook hier dat het beroepschrift moet worden ingediend bij de officier in plaats van bij de kantonrechter, maar verzuimd is daaraan de frase 'in afwijking van artikel 6:4, derde lid, Awb' toe te voegen. Ook is kennelijk vergeten een afwijking van artikel 6:14, tweede lid, op te nemen, hoewel dat voorschrift hier even zinledig is als bij het beroep tegen de administratieve sanctie.
9
Klachtbehandeling
Sedert 1 juli 1999 bevat de Awb ook een regeling voor de behandeling van klachten door bestuursorganen. Deze regeling geldt nog niet voor de politie, maar wel voor het OM[56] . De regeling ziet op de zogenaamde 'interne' klachtbehandeling, dat wil zeggen klachtbehandeling door het bestuursorgaan zelf, en is bedoeld als een soort 'voorportaal' voor 'externe' klachtbehandeling door (in dit geval) de Nationale ombudsman. Zij komt grotendeels neer op een codificatie van eisen die door de Nationale ombudsman zijn ontwikkeld.
Een ieder heeft het recht om te klagen over een gedraging van een bestuursorgaan in een bepaalde aangelegenheid (art. 9:1), waarbij het woord gedraging in de ruimst mogelijke zin moet worden opgevat (al betekent het wel iets anders dan in de WAHV!). Voor mondelinge klachten of klachten over gedragingen jegens een ander dan de klager volstaat de wet echter met de algemene norm dat deze behoorlijk moeten worden afgehandeld (art. 9:2). Voor schriftelijke klachten over gedragingen jegens de klager zelf geldt een meer uitgewerkte regeling. De kern daarvan bestaat uit twee verplichtingen van het bestuursorgaan. De eerste is de verplichting om de klager en de functionaris over wie wordt geklaagd, in de gelegenheid te stellen te worden gehoord, waarbij soortgelijke zorgvuldigheidseisen en uitzonderingen gelden als voor het horen in bezwaar (art. 9:10). De tweede is de verplichting om de klager schriftelijk en gemotiveerd in kennis te stellen van de bevindingen naar aanleiding van het onderzoek naar de klacht en de daaraan eventueel te verbinden conclusies (art. 9:12). De klacht moet in beginsel binnen zes weken worden afgehandeld (art. 9:11).
De verplichting om een klacht te behandelen kent een aantal uitzonderingen (art. 9:8). Deze betreffen onder meer gedragingen die ouder zijn dan een jaar, gedragingen waartegen bezwaar of beroep kan of kon worden gemaakt of ingesteld, en herhaalde klachten. Artikel 9:8, tweede lid, biedt daarnaast een algemene 'bagatel-voorziening'. Belangrijk is tenslotte ook artikel 9:5: de formele behandeling van de klacht kan worden gestaakt, zodra het bestuursorgaan naar tevredenheid van de klager aan de klacht is tegemoetgekomen. Als de kwestie bijvoorbeeld met nadere informatie of excuses kan worden opgelost, kan een formeel oordeel derhalve achterwege blijven.
10
Slot
De balans opmakend, kan eigenlijk worden geconcludeerd dat het belang van de Awb voor de toepassing van de WAHV weliswaar groot is, maar het eigenlijk toch vooral de meer technische kwesties betreft. Het belangrijkste principiële verschil tussen strafrecht en bestuursrecht blijft de taak van de rechter: toetser of beslisser, en juist op dat punt wijkt de WAHV van het algemene bestuursrecht af. Naar verwachting zal de voorgestelde regeling van de bestuurlijke boete in de vierde tranche echter nog wel de nodige discussie losmaken over de vraag of de klassieke opvatting over de taak van de bestuursrechter bij punitieve sancties wel onverkort kan worden gehandhaafd. Het is geenszins uitgesloten, dat die discussie er toe zal leiden, dat de Awb zich op dit punt in de richting van de WAHV ontwikkelt, in plaats van andersom.
[1] Deze bijdrage is mede de vrucht van een door de SSR ten behoeve van Hof en ressortsparket Leeuwarden georganiseerde studiedag over 'De Wet Mulder in hoger beroep' op 1 december 1999, alwaar ik een inleiding over de Awb mocht houden. Ik dank de deelnemers aan die studiedag voor een inspirerende discussie.
[2] In het spraakgebruik hebben woorden als bestuurs(proces)recht, bestuursrechter en bestuurlijke sanctie oudere uitdrukkingen met het bijvoeglijk naamwoord 'administratief/-ve' vrijwel geheel verdrongen. Maar ook de Algemene wet bestuurs recht definieert in artikel 1:4 nog het begrip administratieve rechter. Ik volg verder het spraakgebruik.
[3] Zie voor kritiek hierop de commentaren op artikel 1:6 van O.J.D.M.L. Jansen in N.S.J. Koeman e.a. (red.), Handboek Awb en R.J.G.M. Widdershoven in J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), Commentaar Awb, alsmede O.J.D.M.L. Jansen, De eindige toekomst van artikel 1:6 Awb, NTB 1999, blz. 150.
[4] Kamerstukken II 1996/97, 25 425, nr 1, blz. 11.
[5] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht, vierde tranche, Den Haag 1999.
[6] De literatuur over de Awb is inmiddels onoverzienbaar. Zie voor een summiere inleiding N. Verheij, Het systeem van de Algemene wet bestuursrecht, 2e druk, Nijmegen 1995. Uitvoeriger o.m. J.H. van Kreveld, Systeem en algemene begrippen van de Algemene wet bestuursrecht, Deventer 1995, en H.J. Simon, Handleiding Awb-praktijk, Den Haag 1998. Er zijn twee grote losbladige commentaren: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), Commentaar Awb (Elsevier, Den Haag) en N.S.J. Koeman e.a. (red.), Handboek Awb (Samsom, Alphen a/d Rijn). Buitengewoon handig is E.J.Daalder, G.R.J. de Groot, J.M.E. van Breugel, Parlementaire geschiedenis van de Awb, eerste, tweede en derde tranche. Alphen a/d Rijn 1993, 1994 en 1998 (verder aan te halen als PG Awb I etc.).
[7] Naar aanleiding van het aantal ministeries ten tijde van 'De veertien wetsfamilies', verslag van een studiedag aangeboden aan S.O. van Poelje, Den Haag 1976. In feite zijn er meer, omdat sommige ministeries meer dan één wetsfamilie herbergen (bijvoorbeeld de fiscale en de niet-fiscale binnen Financiën). Het parlement doorbreekt dit niet, omdat het door het stelsel van Vaste Commissies per ministerie even verkokerd is als de rijksoverheid zelf.
[8] Thans (juni 2000) zijn het er acht: de Hoge Raad, De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven, het Hof Leeuwarden, de Rechtbank Den Haag (vreemdelingenrecht), de Tariefcommissie en het College van beroep studiefinanciering. De laatste twee zullen verdwijnen (zie de in noot 3 genoemde brief en wetsvoorstel 26 960) en in vreemdelingenzaken wordt hoger beroep ingevoerd (wetsvoorstel 26 735).
[9] Zie de memorie van toelichting, kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr 3, blz. 4.
[10] Het standaardvoorbeeld is de doorzendplicht van artikel 2:3.
[11] De laatste toevoeging is de op 1 juli 1999 in werking getreden aanvulling van de Awb met een hoofdstuk 9 (klachtrecht), Stb. 1999, 214.
[12] Daarnaast is een groot aantal wetsvoorstellen tot wijziging of aanvulling van de Awb in voorbereiding. Zie voor een overzicht kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VI, nr 7.
[13] De Awb kent nog twee andere vormen van harmonisatie, die echter voor de WAHV niet van belang zijn. In één geval (art. 4:13) geeft zij slechts een 'restbepaling' voor het geval de bijzondere wet niets regelt, in drie gevallen (afdelingen 3.4, 3.5 en 4.2.8) een facultatieve standaardregeling die slechts geldt als zij bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bevoegde bestuursorgaan van toepassing is verklaard.
[14] De beste beschouwing over het begrip bestuursorgaan is nog altijd Marion Bense, Sjoerd Zijlstra, Het begrip bestuursorgaan, NTB 1994, blz. 253. Recenter J.A.F. Peters, Bestuursorgaan in bestuursrechterlijke handen, JB-Plus 2000, 78.
[15] A.w. blz. 36.
[16] Zie de Richtlijn van 9 september 1997, Stcrt. 1997, 218, ook te vinden in de S & J-editie van de WAHV, blz. 258.
[17] Zie over beleidsregels in de Awb N. Verheij, H.G. Lubberdink, De Algemene wet bestuursrecht, derde tranche, Deventer 1996, blz. 85 e.v.; H.E. Bröring, Beleidsregels, Deventer 1998.
[18] Het begrip besluit geeft in de WAHV weinig, maar in andere onderdelen van het bestuursrecht tamelijk veel hoofdbrekens. Zie voor een overzicht F.J. van Ommeren, G.A. van der Veen, Het Awb-besluit, Nijmegen 1999.
[19] Over de verhouding van toezichts- en opsporingsbevoegdheden uitvoerig O.D.M.L.J. Jansen, Het Handhavingsonderzoek, diss. UvA 1999, Nijmegen 1999.
[20] Zie de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I, kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr 3, blz. 98 en L.J.J. Rogier, De Wet Mulder, 3e druk, blz. 31.
[21] PG Awb III, p. 333 r.k.
[22] Eén van de aardige bijkomstigheden van de combinatie van kentekenaansprakelijkheid en geautomatiseerde waarneming en verwerking van overtredingen is trouwens, dat vooringenomenheid jegens bepaalde personen of groepen praktisch bijna onmogelijk is geworden.
[23] Naar heersende opvatting is het pas in bezwaar of administratief beroep onderzoeken van omstandigheden die eerder bekend hadden kunnen zijn ('piepsysteem') namelijk in beginsel onzorgvuldig. Zelf zou ik denken dat dit onder omstandigheden een redelijk compromis kan zijn tussen het belang van de 'routinegevallen' bij snelle afdoening en het belang van de 'bijzondere gevallen' bij een geïndividualiseerde behandeling. Hoe dat zij, doordat deze onzorgvuldigheid in bezwaar of administratief beroep kan worden hersteld, heeft zij in de praktijk veelal geen gevolgen.
[24] Anders Rogier, a.w., blz. 19.
[25] Zo ook Rogier, a.w., blz. 33/34.
[26] Ook in het milieurecht en het ruimtelijk bestuursrecht heeft het bestuur volgens de ABRS een 'beginselplicht' tot handhaving, hoewel de handhavingsbevoegdheden daar evenzeer in 'kan-bepalingen' zijn neergelegd. Zie F.C.M.A. Michiels, Belangenafweging bij sanctiebesluiten (noot bij ABRS 15-7-1999, AAe 2000, blz. 111).
[27] Men spreekt wel van het consistentiebeginsel; zie reeds W. Duk, De zachte kern van het bestuursrecht, RM Themis 1978, blz. 564.
[28] ABRS 9-5-1996, AB 1997, 92 (Maxis-Praxis).
[29] Bijv. ABRS 4-6-1996, JB 172 m.nt EvdL, CBb 6-11-1996, AB 1997, 161 m.nt JHvdV.
[30] Indirect, want via het advies 'Handhaving door bestuurlijke boeten' van de toenmalige Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (CTW 1994/1, Den Haag, Ministerie van Justitie, 1994). De 'afstammingsrelatie' blijkt niet expliciet uit de stukken, maar omdat ik bij zowel de vierde tranche als het CTW-advies nauw betrokken was, weet ik dat wij die bevoegdheid niet zelf hebben verzonnen.
[31] Nog altijd lezenswaardig daarover R.M. van Male, Beredeneerd besluiten; plaats, functie en betekenis van het motiveringsbeginsel in het Nederlandse bestuursrecht, NTB 1988/3, blz. 73.
[32] HR 10-11-1992, NJ 1993, 181 m.nt MS, VR 1993, 1.
[33] Zie o.m. ABRS 24-4-1996, JB 1996, 156; CRvB 14-5-1996, RAwb 1996, 78 m.a. Ten Berge en N. Verheij, Over snel doorzenden en snel appelleren, in: L.J.A. Damen e.a., Rechtspraak bestuursrecht: de annotaties 1995/96, Den Haag 1997, blz. 121.
[34] Kamerstukken II 1998/99, 25 623, nrs 1-3.
[35] Zie ook E. van Die, De hoorplicht in Wet Mulder-zaken, VRA 1998, blz. 294.
[36] ABRS 29-6-1996, JB 1996, 190; CRvB 16-12-1999, AB 2000, 133 m.nt HH.
[37] Zie bijvoorbeeld CRvB 4-1-2000, AB 2000, 146 m.nt HBr onder nr 147; CRvB 7-3-2000, AB 2000, 214 m.nt HBr.
[38] CRvB 27-5-1998, AB 1998, 367.
[39] Zie de wetsgeschiedenis in PG Awb I, blz. 333. Daar gaat het over bezwaar i.p.v. administratief beroep, maar dat maakt in dit verband geen verschil.
[40] Maar volgens de Nationale ombudsman moet een bestuursorgaan dat op één plaats in het land hoort, het alternatief van telefonisch horen wel aanbieden: N.o. 16-12-1999, AB 2000, 135 m.nt PJS.
[41] Zo reeds vóór de Awb Afd. rechtspraak 8-11-1993, AB 1994,208 m.nt NV.
[42] Aldus ook Rogier, a.w., blz. 74.
[43] Zie ook N.M. van Waterschoot, Artikel 6:22 in bezwaar: niet in stand laten.
[44] Zie C.P.J. Goorden, Toetsing van sanctiebesluiten in bezwaar, NTB 1999, blz. 231.
[45] Zo ook Rogier, a.w., blz. 87.
[46] Zie noot 3.
[47] Ik werd hier op gewezen door één van de deelnemers aan de in noot * genoemde studiedag. Maar Rogier had het ook al gezien (a.w., blz. 92).
[48] HR 8 juni 1993, VR 1995, 1 m.nt V.
[49] Zo ook CRvB 1-3-2000, NJB 2000, blz. 861.
[50] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht, vierde tranche, Den Haag 1999, blz. 129.
[51] Rb. A'dam 28-1-2000, JB 2000,81 m.nt CLGFHA; vgl. ook I. Y. de Raat, R.J.G.M. Widdershoven, De bestuurlijke boete in de Awb, NJCM-bulletin 25(2000)3, blz. 771.
[52] Dat is op dit punt niet neergelegd in de Awb, maar in de instellingswetten van de hoogste bestuursrechters. Zie de artikelen 39 Wet RvS, 21 Beroepswet en 22 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.
[53] Een partij kan immers niet het recht worden ontzegd zelf haar hoger beroep te beperken tot bijvoorbeeld de vraag of de sanctie had moeten worden gematigd.
[54] ABRS 3-4-2000, AB 2000, 222 m.nt MSV. Het College van beroep voor het bedrijfsleven is sedert de inwerkingtreding van de Telecommunicatiewet en de Mededingingswet op resp. 1 augustus 1997 en 1 januari 1998 ook appelrechter, maar heeft nog geen (bodem)uitspraken in hoger beroep gedaan.
[55] Zie R.J.N. Schlössels, Tussen finaliteit en fuik; over de omvang van het bestuursrechtelijk geding in eerste aanleg en appel, in M.A. Heldeweg e.a. (red.), Uit de school geklapt; opstellen uit Maastricht, Den Haag 1999, blz. 177 e.v., met verwijzing naar verdere literatuur, alsmede M. Schreuder-Vlasblom, De Awb; het bestuursprocesrecht, 6e druk, Deventer 1999, blz. 255 e.v.
[56] Zie het inwerkingtredings-kb, Stb. 1999, 241. Een wetsvoorstel dat de klachtregeling uit de Politiewet 1993 met het oog op de Awb aanpast, ligt voor advies bij de Raad van State.