pag. 285 VR 1994, Strafrechtelijke, administratiefrechtelijke en fiscale afdoening met de kentekenhouder

Uitgangspunt

De wetgever dient bij elke regeling van dit onderwerp rekening te houden met diverse varianten die zich in de praktijk kunnen voordoen^[3] .

Juist omdat in een concreet geval onbekend is wie de bestuurder was, is het de overheid niet bekend welke van deze geschetste mogelijkheden zich voordoet. Het bestraffen van de kentekenhouder komt in variant a neer op het bestraffen van de bestuurder, terwijl dat bij de varianten b en c juist niet zo is.

Strafrechtelijke afdoening

De Wegenverkeerswet kent al sinds 1935 een regeling voor deze materie. Deze regeling heeft in de loop van de tijd drie verschillende vormen gekend, variërend van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de eigenaar van het motorrijtuig voor de delicten, begaan door de onbekende bestuurder (1935-1974), tot een informatieplicht van degene die heeft doen of laten rijden (1974-1988)^[4] . De huidige regeling, in de wet gekomen in 1988, laat zich als volgt kort samen vatten:

Administratiefrechtelijke afdoening

Fiscale afdoening

Op grond van art. 226 Gemeentewet wordt belasting geheven van degene die het voertuig heeft geparkeerd^[17] . Degene die voldoende geld in de parkeermeter werpt, voldoet aan de belastingaangifte (art. 234 lid 2 Gem.wet). Op grond van art. 226 lid 4 wordt degene die de belasting voldoet mede aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd^[18] . Zolang echter geen voldoening van de parkeerbelasting heeft plaatsgevonden, wordt de houder van het voertuig aangemerkt als degene die het voertuig heeft geparkeerd (art. 226 lid 5). Als houder van het motorvoertuig wordt aangemerkt degene op wiens naam het motorrijtuig geregistreerd staat in het kentekenregister, behalve in de volgende twee gevallen: a) als blijkt dat ten tijde van het parkeren een ander in het kentekenregister had moeten staan ingeschreven; b) als een voor ten hoogste drie maanden aangegane huurovereenkomst wordt overgelegd waaruit blijkt wie ten tijde van het parkeren ingevolge deze overeenkomst de huurder van het motorrijtuig was. In deze gevallen wordt de huurder of die ander aangemerkt als degene die de auto heeft geparkeerd (art. 226 lid 5). Als de houder aannemelijk kan maken dat ten tijde van het parkeren een ander tegen zijn wil van het voertuig gebruik heeft gemaakt en hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen, wordt de belasting niet geheven (art. 226 lid 6)^[19] .

De belastingplichtige kan tegen de parkeerbelasting een bezwaarschrift indienen bij het college van Burgemeester en Wethouders (art. 231 Gem.wet j° art. 23 Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR). Tegen de beslissing op het bezwaarschrift kan de belastingplichtige in beroep komen bij het gerechtshof (art. 26 AWR). Tegen deze laatste beslissing staat beroep in cassatie open (art. 19 Wet administratieve rechtspraak belastingzaken).

Art. 40 WVW

HR 29 juni 1993, NJ 1994, 34, m.nt Kn, VR 1994, 7, gaat over de verhouding tussen art. 40 WVW en art. 6 EVRM. De verdachte, als kentekenhouder aangesproken op grond van art. 40 WVW, stelde in cassatie dat hij zich op grond van art. 217 Sv kan verschonen van het antwoord op de vraag wie met zijn motorrijtuig heeft gereden. Als hij echter gebruik maakt van zijn verschoningsrecht, wordt hij op grond van art. 40 WVW aansprakelijk gesteld en gestraft; naar zijn mening is dit in strijd met art. 6 EVRM.

Volgens de Hoge Raad heeft de kentekenhouder jegens wie art. 40 WVW wordt toegepast het recht de gegevens van de bestuurder niet bekend te maken; dit recht berust echter niet op art. 217 Sv, doch op art. 29, eerste lid Sv. De Hoge Raad vindt daarentegen dat het gegeven dat de kentekenhouder die de naam van de bestuurder niet bekend maakt, meebrengt dat de kentekenhouder zèlf kan worden bestraft, niet in strijd met enige rechtsregel, met name niet met art. 6 EVRM. Hij overweegt als volgt: 'De eigenaar of houder wordt immers niet gestraft voor de gedraging van een ander, maar voor een door hem zelf begaan feit, bestaande in het niet nakomen van de op hem rustende verplichting zorg te dragen dat met het motorrijtuig geen overtredingen van verkeersvoorschriften worden begaan welke bij gebreke van een bekende dader onbestraft blijven' (curs. MB).

Deze zorgplicht komt overeen met die, neergelegd in een arrest van de Hoge Raad over art. 40 WVW (oud) (NJ 1972, 123). Deze bepaling stelde de eigenaar strafrechtelijk aansprakelijk voor een feit dat met het motorrijtuig was begaan. In dit arrest had de kentekenhouder aangevoerd dat er strijd was met art. 6, tweede lid EVRM, omdat hij bestraft werd voor een delict, begaan door een ander. De Hoge Raad oordeelde echter dat de strafbaarheid van de eigenaar of houder niet was gebaseerd op aansprakelijkheid voor de gedraging van de bestuurder, maar op niet-nakoming van een kennelijk volgens de wetgever op hem rustende verplichting om zorg te dragen dat met zijn motorrijtuig geen verkeersdelicten worden begaan welke bij gebreke van een bekende dader onbestraft blijven. De betrokken kentekenhouder legde de kwestie van art. 40 WVW vervolgens voor aan de Europese commissie voor de rechten van de mens^[20] . Volgens de Commissie verzet het Verdrag zich niet tegen het opleggen van straf aan iemand voor een feit dat hij niet zelf direct heeft begaan. Ook het Europese Hof heeft geoordeeld dat wetgeving waarin is bepaald dat men strafrechtelijk kan worden aangesproken voor feiten die door een ander zijn begaan, niet in strijd is met de onschuldpresumptie, mits het vermoeden weerlegbaar is^[21] .

De door de Hoge Raad gekozen uitleg van het huidige art. 40 WVW ( NJ 1994, 34) lijkt dan ook, gelet op de naderhand verschenen Europese rechtspraak, strikt genomen niet nodig.

Art. 41 WVW

HR 26 oktober 1993, VR 1994, 31 heeft betrekking op een kentekenhoudster die eerst als verdachte was aangemerkt en als zodanig verhoord ter zake van het misdrijf doorrijden na een ongeval (art. 30 WVW). Als verdachte was haar meegedeeld dat zij niet tot antwoorden was verplicht (art. 29 Sv). Toen dit verhoor niets had opgeleverd, kreeg deze zelfde persoon een aantal weken later een vordering ex art. 41 WVW, om de naam van de bestuurder bekend te maken. Zij voldeed niet aan deze vordering en werd vervolgd voor overtreding van het bepaalde in art. 41 WVW. Tegen het veroordelend arrest van het hof werd beroep in cassatie ingesteld, gegrond op de stelling dat de regeling van art. 41 WVW in casu in strijd zou zijn met de art. 14 lid 3, aanhef en sub g IVBPR, art. 6 lid 2 EVRM, art. 6 lid 1 sub 3 EVRM en met art. 29 Sv.

Volgens de Hoge Raad is de vordering gegrond op art. 41 WVW op zichzelf niet onverenigbaar met het beginsel van art. 6, tweede lid, EVRM dat een ieder die wegens een strafbaar feit wordt vervolgd voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld volgens de wet wordt bewezen. Strijd zou wel kunnen ontstaan met het in de art. 6 EVRM en 14 IVBPR neergelegde 'fair trial'-beginsel, nl. als de eigenaar of houder ter zake van het als bestuurder gepleegde misdrijf reeds is 'charged with a criminal offence', alvorens de vordering van art. 41 WVW is gedaan. De verdachte zou in dat geval immers op straffe van overtreding worden gedwongen een bekentenis tegen zichzelf af te leggen. De Hoge Raad oordeelt dat in casu van een 'criminal charge' nog geen sprake was: noch het verhoor noch de cautie kan gelden als een handeling vanwege de Staat waaraan zij in redelijkheid de gevolgtrekking heeft kunnen verbinden dat ter zake van art. 30 WVW een strafvervolging tegen haar zou worden ingesteld.

Volgens de Hoge Raad is echter de kentekenhouder die eerst als verdachte van het verkeersmisdrijf is aangemerkt (namelijk als verdachte is gehoord) niet verplicht aan de vordering van art. 41 WVW gevolg te geven; nu de vordering aan een verdachte is gericht, is zij gezien art. 29 Sv niet verplicht antwoord te geven op de vordering de naam van de bestuurder bekend te maken^[22] . De verdachte werd ontslagen van alle rechtsvervolging^[23] .

Gezien dit arrest kan de politie dus beter eerst de vordering van art. 41 WVW aan de kentekenhouder doen, alvorens de kentekenhouder te verhoren als verdachte van het gepleegde misdrijf.

WAHV

In twee beslissingen van 15 juli 1993 (VR 1993, 124 en NJ 1994, 177, m.nt C) heeft de Hoge Raad uiteengezet wat de ratio is van art. 5 WAHV. Een kentekenhouder, die de identiteit van de daadwerkelijke bestuurder terstond nadat hij de beschikking had ontvangen bekend had gemaakt, voerde in cassatie aan dat zijn bestraffing in strijd was met art. 6 EVRM, omdat hij werd bestraft voor een gedraging die hij niet zelf had verricht (132-92-V, NJ 1994, 177)^[24] . Een andere kentekenhouder voerde aan dat hij de gedraging niet had verricht (hij verklaarde de gehele dag in een andere gemeente te zijn geweest); volgens hem was er sprake van strijd met art. 6 EVRM, omdat niet bewezen was dat hij de overtreding had begaan (170-92-V, VR 1993, 124).

De Hoge Raad geeft in beide arresten exact dezelfde overwegingen. Eerst wordt een voorbehoud gemaakt voor de situatie waarin gebruik is gemaakt van een vals kenteken ('Vooropgesteld dat het motorrijtuig waarmee de gedraging is verricht hetzelfde is als degene waarvan het kenteken staat geregistreerd in het kentekenregister ...'). Dan volgt dat art. 5 WAHV, met het oog op de wetsgeschiedenis, aldus dient te worden verstaan 'dat, bij oplegging van een administratieve sanctie op de voet van die bepaling aan de kentekenhouder, aan deze niet een gedraging als bedoeld in art. 2, eerste lid WAHV wordt verweten, doch op de kentekenhouder slechts de last komt te rusten het bedrag van de administratieve sanctie voor de bestuurder als degene die zich aan de desbetreffende gedraging heeft schuldig gemaakt te voldoen, om dat bedrag vervolgens desgewenst op deze te verhalen' (curs. MB). Duidelijk wordt dat de kentekenhouder noch wordt bestraft voor een gedraging van een ander, noch voor de schending van een zorgplicht (zoals bij art. 40 WVW). In de opvatting van de Hoge Raad is de kentekenhouder degene die de boete moet voldoen, ongeacht of hij de gedraging heeft verricht dan wel of hij de boete verhaalt op degene die de verkeersovertreding heeft begaan^[25] .

De Hoge Raad weegt vervolgens een aantal factoren af bij de beantwoording van de vraag of art. 5 WAHV (uitgelegd in evenbedoelde zin) in strijd is met art. 6 EVRM. Gelet wordt op enerzijds de massaliteit van het gemotoriseerde wegverkeer, de grote frequentie waarin daarbij verkeersregels worden overtreden, de beperkte mogelijkheid van staandehouding en de onwenselijkheid verkeersovertredingen onbestraft te laten; anderzijds wordt gelet op de grote kans dat de bestuurder tevens de kentekenhouder is, de mogelijkheden die de kentekenhouder heeft zich te verweren op grond van artikel 8 en 9 WAHV, de civielrechtelijke mogelijkheden voor de kentekenhouder voor het verhaal van de betaalde boete en gezien het feit dat het bij de oplegging van de administratieve sanctie om een financiële sanctie van slechts beperkte omvang gaat. Art. 5 WAHV is gezien deze factoren volgens de Hoge Raad niet onverenigbaar met het tweede lid van art. 6 EVRM'^[26] .

Omdat art. 5 WAHV door de Hoge Raad eerst is ontdaan van enig schuldelement, komt de vraag of het schuldvermoeden weerlegbaar is, eigenlijk niet meer aan de orde. Door deze uitleg wordt de kentekenhouder immers niet zelf van iets beschuldigd, hij is door de wetgever alleen aangewezen om de boete te voldoen.

De argumenten die worden gebruikt lijken overigens grotendeels langs de onschuldpresumptie van art. 6 EVRM te gaan. Misschien zal het in de meeste gevallen zo zijn dat de kentekenhouder de bestuurder is, maar dat hoeft niet. Juist in de situatie dat de kentekenhouder niét de bestuurder is geweest (zoals in NJ 1994, 177), wordt het aantonen van onschuld een probleem. De bestuurder heeft immers niet rechtstreeks toegang tot de rechter, omdat de boete niet aan hem is opgelegd; op grond van de Wet Mulder is alleen degene aan wie de boete is opgelegd (en dat is i.c. de kentekenhouder) beroepsgerechtigd^[27] .

Ook voor de kentekenhouder die zelf heeft bestuurd is het niet altijd eenvoudig zijn onschuld te bewijzen. De casus leidend tot HR 15 juli 1993, VR 1994, 136, m.nt V., NJ 1994, 501, m.nt C. is daarvoor illustratief. Op grond van art. 5 WAHV was een kentekenhouder bekeurd die tot in cassatie volhield dat hij de gedraging niet had verricht. Zijn verhaal was door de officier en door de kantonrechter niet gehonoreerd.

Gelukkig voor de betrokkene kwam, nadat hij in cassatie was gegaan, een brief van de Rijkspolitie binnen met daarin de mededeling dat het kenteken dat de basis was voor de opgelegd boete aan deze kentekenhouder, verkeerd was uitgelezen. In plaats van kenteken LF-98-GH had dit moeten zijn LF-89-GH. De casus toont aan hoe veel moeite een kentekenhouder soms moet doen om zijn onschuld te bewijzen. Zonder de brief van de politie was de boete zonder meer in stand gebleven.

In de Wet motorrijtuigenbelasting 1966 en in de Wet tot fiscalisering van de parkeerovertredingen wordt ook de kentekenhouder in eerste instantie aangesproken^[28] . Dit argument gaat er naar mijn mening aan voorbij dat het bij de motorrijtuigenbelasting gaat om het betalen van belasting door de houder van het motorrijtuig, voor het mogen gebruiken van de weg. De motorrijtuigenbelasting is veel meer gekoppeld aan het bezit van het motorrijtuig, en heeft geen betrekking op menselijke gedragingen in het verkeer. Bovendien kent art. 4 lid 2 WMRB 1966 een mogelijkheid van tegenbewijs.

Interessant is overigens dat in art. 8 Wet MRB 1994^[29] is mogelijk gemaakt dat een ander dan de kentekenhouder belasting betaalt; in de toelichting op deze bepaling wordt uitgegaan van de situatie dat een ouder zijn studerend kind de auto een tijdlang uitleent, terwijl het kenteken op naam van de ouder blijft. De kentekenhouder kan dan gezamenlijk met de ander een verzoek doen aan de Inspecteur tot het wijzigen van de belastingplicht van de kentekenhouder. In zo'n geval zou de belasting wel van het kind geheven kunnen worden, maar de boetes, ontstaan door zijn foutief verkeersgedrag op grond van de WAHV, zouden aan de ouders worden opgelegd (art. 5 WAHV).

In diverse passages uit de parlementaire behandeling van de WAHV blijkt dat de aansprakelijkheid voor het motorrijtuig een belangrijke rol speelt. Zo stelde de minister van Justitie: 'Het is de verantwoordelijkheid van de kentekenhouder ervoor te zorgen, dat met zijn auto geen verkeersovertredingen worden begaan^[30] . Als dat toch gebeurt, behoort de administratieve sanctie voor zijn rekening en niet voor die van de politiële en justitiële autoriteiten te komen' (TK 1989, p. 49-4948). Ik vraag me af waarop deze verantwoordelijkheid is gebaseerd.

In het amendement-Roethof werd voorgesteld het systeem van art. 40 WVW in de WAHV op te nemen. Op deze wijze zou de kentekenhouder de keuze krijgen de naam van de bestuurder bekend te maken. Bij de mondelinge behandeling antwoordde de minister van Justitie als volgt: 'De heer Roethof heeft gevraagd hoe je verantwoordelijk kan worden gesteld voor een gedraging die je niet hebt gepleegd. Het gaat om de aansprakelijkheid voor een daad die je niet hebt gepleegd en die noemen wij nu eenmaal een risico-aansprakelijkheid. Die kennen wij al heel lang in het verkeer. Wij kennen in bepaalde gevallen ook een duidelijke omkering van de bewijslast, bijv. volgens art. 31 WVW. Daarin wordt de normale aansprakelijkheid voor onrechtmatige daden in zoverre een gewijzigde aansprakelijkheid dat het een risico-aansprakelijkheid is met een omkering van de bewijslast. Deze heeft zijn rechtvaardiging gevonden in het feit dat met deelneming aan het verkeer een bepaald risico wordt genomen, hetgeen tot een verhoogde aansprakelijkheid leidt. Ook hier geldt dat bij deelneming aan het verkeer met behulp van een auto - ook wanneer men door een ander aan het verkeer laat deelnemen in die auto - de aansprakelijkheid voor de gedragingen die daarmee zijn verricht, wordt gedragen door degene op wiens naam de auto geadministreerd is door middel van het kenteken. Wij erkennen algemeen wel de aansprakelijkheid van ouders voor hun minderjarige kinderen en van de eigenaren van dieren voor de schade die door hun dieren wordt aangericht. Een automobiel kan in dit verband worden gezien als de opvolger van het paard' (TK, 1989, 49-4962).

Deze passage heeft betrekking op de civielrechtelijke aansprakelijkheid van ouders voor hun minderjarige kinderen, voor schade die aan derden is toegebracht. Deze aansprakelijkheid gaat echter niet zo ver dat je de ouder kunt bestraffen voor strafbare feiten die hun kinderen hebben begaan.

Naar mijn mening is deze passage niet valide als argument voor het toekennen van een risico-aansprakelijkheid aan de kentekenhouder. De administratieve boete die wordt opgelegd voor foutief verkeersgedrag staat m.i. veel dichter bij het opleggen van een strafrechtelijke boete dan bij het aansprakelijk stellen voor schade op grond van art. 31 WVW.

Het loslaten van de risico-aansprakelijkheid van de kentekenhouder heeft gevolgen voor de werklast (verhoorprocedures) van de politie. Bovendien kan men zich afvragen waarom op kosten van de gemeenschap moet worden nagegaan of de bewering dat de kentekenhouder de bestuurder is, juist is (TK 1989, p. 49-4949). Blijkbaar is het belang dat verkeersovertredingen bestraft worden groter dan het antwoord op de vraag wie de gedraging heeft verricht.