VRA 2002, p. 301
2002-10-01
Mw mr M. Barels
Op 1 januari 2002 is een nieuwe wegsleepregeling in werking getreden[1] . Op basis van deze nieuwe regeling kunnen gemeenten slagvaardiger optreden ten behoeve van de handhaving van hun parkeerbeleid. Verder voorziet de nieuwe regeling in een administratiefrechtelijke rechtsgang voor de burger die het niet eens is met het feit dat zijn voertuig is weggesleept. In deze bijdrage wordt eerst een kort overzicht gegeven van de knelpunten van de oude wegsleepregeling, vervolgens wordt beschreven wie volgens de nieuwe regeling bevoegd is weg te slepen, in welke gevallen kan worden weggesleept en hoe het zit met de kosten van wegslepen. Tenslotte wordt aandacht besteed aan de verhouding tussen de mogelijkheden van de wielklem en het wegslepen.
Een nieuwe wegsleepregeling
VRA 2002, p. 301
Mw mr M. Barels
Wegenverkeerswet 1935 art. 43aGem.wAWB 3e tranche
Wetshistorie
In 1976 is een regeling in de Wegenverkeerswet opgenomen op grond waarvan het wegslepen van voertuigen in bepaalde gevallen mogelijk werd (art. 43a WVW 1935)[2] . Reeds vrij snel na de inwerkingtreding bleek dat er in de praktijk problemen ontstonden, die mede waren ingegeven door de wettelijke regeling zelf. In 1987 werd een rapport met de voornaamste knelpunten uitgebracht door de 'Werkgroep wegsleepregeling en wielklem'. De voorstellen van deze werkgroep hebben mede geleid tot een wetsvoorstel, dat in 1993 is ingediend[3] . Blijkens de memorie van toelichting was het de bedoeling dat de wet op 1 januari 1994 in werking zou treden[4] . De wet is eerst in 1997 in het Staatsblad verschenen en is thans dus pas op 1 januari 2002 in werking getreden. Tussen het indienen van het wetsvoorstel en de uiteindelijke inwerkingtreding hebben ook nog diverse wetgevingsoperaties plaatsgevonden in regelgeving die van direct belang is voor het wegslepen: de Wegenverkeerswet 1994, de Gemeentewet 1992 en de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht[5] . De wetsgeschiedenis van de nieuwe regeling is dan ook niet eenvoudig toegankelijk, mede gezien de diverse benodigde transponeringstabellen.
De oude regeling
In 1976 is een wegsleepregeling in de Wegenverkeerswet 1935 opgenomen[6] . In de praktijk was de behoefte ontstaan om voertuigen waarmee overtredingen werden begaan, weg te kunnen slepen en in bewaring te doen stellen. Het tot dan toe bestaande wettelijk instrumentarium uit de Gemeentewet werd onvoldoende geacht. In artikel 43a WVW werd bepaald dat de burgemeester voertuigen kon wegslepen, op kosten van de overtreder. Dit was mogelijk als een parkeerovertreding was begaan en de verwijdering van dat voertuig noodzakelijk was in verband met de vrijheid van het verkeer, de veiligheid op de weg of in verband met het vrijhouden van een parkeerplaats bestemd voor het voertuig van een invalide. Aan de gemeente was er een retentierecht toegekend: het weggesleepte voertuig behoefde alleen te worden teruggeven nadat de kosten voor overbrenging en bewaring waren vergoed. Tevens had de gemeente een recht van parate executie: als niemand zich meldde om het voertuig op te halen was de gemeente bevoegd het voertuig te verkopen.
In verband met de rechtszekerheid werd bepaald dat, als achteraf geen veroordeling voor de onderliggende parkeerovertreding was gevolgd, de kosten niet voor de burger maar voor de gemeente waren. Men ging uit van de fictie dat bij een niet-veroordeling het wegslepen onrechtmatig was geschied. Door de koppeling tussen de strafrechtelijke afhandeling van de parkeerovertreding en de rechtmatigheid van de bestuursdwang was de wegsleepregeling zowel in strafrechtelijke als in administratiefrechtelijke hoek een vreemd verschijnsel[7] .
De wegsleepregeling is bij de invoering van de Wegenverkeerswet 1994 van één (zeventien leden tellend) artikel verspreid over een aantal bepalingen (art. 170 tot en met 173 WVW 1994). Nadere uitvoeringsregels waren opgenomen in het Besluit wegslepen van voertuigen[8] .
De nieuwe regeling
Twee overwegingen liggen ten grondslag aan het voorstel voor een nieuwe wegsleepregeling. Ten eerste wordt beoogd dat de gemeenten het wegslepen beter kunnen inzetten als instrument voor de handhaving van een effectief gemeentelijk parkeerbeleid. Op basis van de nieuwe regeling zal beter tegen gevaarlijk en hinderlijk parkeren kunnen worden opgetreden. Ten tweede wordt de bestaande koppeling tussen de strafrechtelijke handhaving van de onderliggende parkeerovertreding en het wegslepen doorbroken. De koppeling roept diverse praktische problemen op. Ook wordt voorzien in een administratiefrechtelijke rechtsgang bij het wegslepen[9] . De regels zijn nader uitgewerkt in het Besluit wegslepen van voertuigen[10] .
Het is mogelijk geworden voertuigen weg te slepen van plaatsen die op zich geschikt zijn om te parkeren, maar waar in het kader van een 'samenhangend actief parkeerbeleid' het parkeren niet algemeen kan worden toegestaan. Het wordt daarom mogelijk ook auto's weg te slepen van parkeerplaatsen voor gedeeld autogebruik (carsharing) en van plekken waar op bepaalde tijdstippen het parkeren wordt verboden, of van plekken waar het parkeren slechts wordt toegestaan aan een beperkte groep verkeersdeelnemers (bijv. alleen bussen of taxi's). Ook auto's die in voetgangersgebieden staan, kunnen worden weggesleept. Wil een gemeente in een concreet geval van dit instrument gebruik kunnen maken, dan zal dat wel in een gemeentelijke verordening moeten zijn bepaald. Deze uitbreiding van de toepasselijkheid van het wegslepen als instrument springt het meest in het oog. Op grond van de nieuwe wegsleepregeling is het echter nog steeds mogelijk een voertuig waarmee een parkeerovertreding wordt begaan weg te slepen, als de verwijdering noodzakelijk is in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg.
Als een van de knelpunten in de praktijk wordt genoemd dat wegslepen van voertuigen (of autowrakken) langs de snelweg moeilijk is. Het schijnt dat diverse gemeenten niet zo warm lopen om tot wegslepen over te gaan, omdat vaak onduidelijk is bij wie de kosten kunnen worden verhaald. Dit probleem is bij de behandeling van de nieuwe wegsleepregeling weliswaar onderkend, maar de verantwoordelijke ministers vinden de materie niet rijp voor een beslissing door de wetgever. Daarom is dit onderwerp buiten de herziening van de wegsleepregeling gehouden[11] .
Bevoegde instantie
In de oude wegsleepregeling was de bevoegdheid tot wegslepen van een voertuig in handen gelegd van de burgemeester. Die was bevoegd tot wegslepen over te gaan, nadat door een politieambtenaar proces-verbaal was opgemaakt en deze ambtenaar het noodzakelijk vond dat het voertuig werd verwijderd. Waarom de bevoegdheid destijds in handen is gelegd van de burgemeester wordt uit de wetsgeschiedenis niet echt duidelijk. Het zou het beste passen bij de openbare ordetaak van de burgemeester[12] .
Thans is de bevoegdheid gelegd in handen van burgemeester en wethouders . In de memorie van toelichting worden twee redenen voor deze keuze genoemd. In de praktijk is gebleken dat in bepaalde gevallen de bestuurlijke structuur in de gemeente met zich brengt dat de feitelijke uitvoering van de wegsleepregeling geschiedt door of vanwege een gemeentelijke dienst die niet onder de burgemeester, maar onder een wethouder ressorteert[13] . Daarnaast is het zo dat in de Gemeentewet de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang in beginsel wordt toegekend aan het college van burgemeester en wethouders.
Van belang is verder dat, anders dan in de oude regeling, niet is bepaald door wie de overtreding moet zijn geconstateerd. Veelal zal dit door een politieambtenaar geschieden. Maar het college van burgemeester en wethouders zal ook andere ambtenaren met deze taak kunnen belasten. Met de nieuwe redactie wordt tevens bereikt dat ook de Koninklijke Marechaussee en gemeentelijke parkeercontroleurs met het wegslepen kunnen worden belast[14] . In de oude regeling was uitputtend geregeld dat degene die van de parkeerovertreding proces-verbaal opmaakte, daartoe ook bevoegd was[15] . Dit kwam ook door de verplichte koppeling tussen de afdoening van de parkeerovertreding en het wegslepen.
Volgens de nieuwe wet is het mogelijk dat personen worden aangewezen die bijvoorbeeld niet bevoegd zijn een WAHV-boete op te leggen, maar die wel moeten beoordelen of een overtreding is begaan en of er een noodzaak is voor wegslepen[16] . Dit lijkt mij een nadeel van het ontkoppelen van het wegslepen en de afdoening van de parkeerovertreding. Burgemeester en wethouders plegen overleg met de officier van justitie over deze bevoegdheid (art. 170, derde lid).
In welke gevallen?
Een voertuig kan volgens de nieuwe regeling worden weggesleept (art. 170, eerste lid, WVW 1994), indien met het voertuig een bij of krachtens de WVW 1994 vastgesteld voorschrift wordt overtreden en bovendien verwijdering van het voertuig noodzakelijk is in verband met:
a
het belang van de veiligheid op de weg, of
b
het belang van de vrijheid van het verkeer, of
c
het vrijhouden van aangewezen weggedeelten en wegen.
Vergeleken met de oude wegsleepregeling is de onder c genoemde categorie nieuw. Het belang van de veiligheid op de weg en de vrijheid van het verkeer komen ook voor in de oude regeling. Genoemd werden destijds als voorbeeld: het parkeren op de vluchtstrook van een snelweg[17] en ook het parkeren bij een stopverbodsbord[18] . In de oude regeling was daarnaast apart genoemd het vrijhouden van een plaats, bestemd voor het voertuig van een invalide . Deze aparte categorie is in 1976 in de wet gekomen bij wijze van compromis. Verschillende leden van de Tweede Kamer wilden veel verder gaan dan de indieners van het wetsvoorstel en wilden wegslepen mogelijk maken ten behoeve van een doelmatig verkeers- en parkeerbeleid. De verantwoordelijke ministers vonden het onjuist om door middel van het wegslepen van voertuigen te komen tot een adequaat verkeers- en parkeerbeleid. Het wegslepen van voertuigen zou daarvoor een te zwaar middel zijn[19] .
De nieuwe wegsleepregeling is, wat betreft onderdeel c, nu juist gericht op het uitbreiden van het instrumentarium voor gemeenten ten behoeve van hun parkeerbeleid. Het vrijhouden van parkeerplaatsen voor invaliden is niet meer als aparte categorie opgenomen.
Welke weggedeelten en wegen kunnen worden aangewezen? In wezen is er sprake van een drietrapsraket. In de wet in formele zin (art. 170, eerste lid, onderdeel c) is bepaald dat wegen en weggedeelten kunnen worden aangewezen. Deze aanwijzing heeft plaats bij algemene maatregel van bestuur (art. 173, eerste lid, onder a). In art. 2 van het Besluit wegslepen van voertuigen zijn deze weggedeelten aangewezen[20] . Bij gemeentelijke verordening moeten nadere regels worden gesteld, wil het gemeentebestuur bestuursdwang kunnen toepassen in gevallen als bedoeld in art. 170, eerste lid, onder c[21] . Een gemeentebestuur kan op deze wijze exact bepalen bij welke wegen of weggedeelten het wegslepen als instrument voor de handhaving van het parkeerbeleid noodzakelijk wordt geacht.
Aangewezen weggedeelten
In art. 2 van het Besluit wegslepen van voertuigen is bepaald dat de soorten van weggedeelten en wegen, bedoeld in artikel 173, eerste lid, onder a, van de wet zijn:
a
parkeerverbod, hetzij aangegeven door een gele onderbroken streep hetzij door een bord E1 (= parkeerverbod);
b
stopverbod, hetzij aangegeven door middel van een gele doorgetrokken streek, hetzij door middel van een bord E2 (= stopverbod);
c
parkeergelegenheid, aangeduid door bord E4 (= blauw vierkant bord met een P) waarbij
ofwel op een onderbord wordt aangegeven:
1
de voertuigcategorie of groep voertuigen waarvoor de parkeergelegenheid is bestemd;
2
de wijze waarop het parkeren dient te geschieden;
3
de dagen of uren waarop het parkeren is verboden, of
4
de dagen waarop een beperking als bedoeld in 1 en 2, geldt,
ofwel op het verkeersbord de aanduiding is aangebracht waarmee wordt aangegeven:
1
de voertuigcategorie of groep voertuigen waarvoor de parkeergelegenheid is bestemd, of
2
de wijze waarop het parkeren dient te geschieden.
d
taxistandplaatsen (bord E5)
e
parkeerplaatsen voor invaliden (bord E6)
f
gelegenheden voor onmiddellijk laden en lossen van goederen (bord E7)
g
parkeergelegenheden voor een categorie of groep voertuigen (bord E8)
h
parkeergelegenheden voor vergunninghouders (bord E9)
i
voetgangersgebieden (bord G7 of C1).
Onder de hiervoor genoemde mogelijkheden (hiervoor onder c) valt bijvoorbeeld een parkeerplaats voor gedeeld autogebruik (carsharing). De invalidenparkeerplaatsen zijn, in tegenstelling tot de oude regeling, niet meer in de wet, maar in dit rijtje van het Besluit opgenomen. Wil wegslepen in concrete gevallen mogelijk zijn, dan moeten een of meer van de hiervoor genoemde mogelijkheden in de gemeentelijke verordening - conform de hiervoor genoemde drietrapsraket - zijn aangewezen. Blijkens de Nota van Toelichting op dit Besluit is afgezien om bijvoorbeeld het parkeren bij bushaltes op te nemen, omdat in die gevallen sowieso de veiligheid of de vrijheid in het geding is. In dat geval maakt de algemene regel van art. 170, eerste lid onder a of b, het wegslepen mogelijk. Trottoirs en fietspaden zijn om dezelfde reden ook niet opgenomen in het Besluit[22] .
De wetgever heeft duidelijk aangegeven dat wegslepen als instrument mogelijk is als de veiligheid op de weg in het geding is of als dit nodig is in verband met de vrijheid van het verkeer. Gemeenten kunnen daarnaast voor de in categorie c genoemde gevallen kiezen om met het oog op het parkeerbeleid, bepaalde parkeerplaatsen vrij te houden door bestuursdwang daar mogelijk te maken. Als nu wordt geparkeerd op een plaats die ook in het Besluit is aangewezen, bijvoorbeeld bij een stopverbod of op een invalidenparkeerplaats, kan dan ook worden weggesleept als dit nodig is in verband met de veiligheid op de weg of de vrijheid van het verkeer? Bij het parkeren bij een stopverbod zal zich deze situatie wel kunnen voordoen; dit is al snel gevaarlijk. Bij het parkeren op een invalidenparkeerplaats lijkt dit veel moeilijker voorstelbaar. Toch zal de hoofdcategorie (a en b) van toepassing blijven, ook als een gemeente plaatsen heeft aangewezen waar wegslepen mogelijk is ten behoeve van een samenhangend parkeerbeleid. Als de gemeente een bijzondere plaats heeft aangewezen, is echter voor het wegslepen niet vereist dat verwijdering noodzakelijk is in verband met de veiligheid op de weg of de vrijheid van het verkeer.
Wegsleepregeling als instrument voor gemeentelijk parkeerbeleid
Een gemeente kan ervoor kiezen dat de wegsleepregeling alleen kan worden toegepast in gevallen waarin het belang van de veiligheid op de weg of de vrijheid van het verkeer in het geding is. Immers de gemeente is bevoegd , maar niet verplicht om bepaalde weggedeelten, als bedoeld in artikel 170, eerste lid, onderdeel c, aan te wijzen[23] . Met de wegsleepregeling wordt uitsluitend beoogd het instrumentarium aan te bieden[24] . Als een gemeente echter geen aparte weggedeelten aanwijst, kan bij die weggedeelten ook niet worden weggesleept. Voor houders van een parkeerplaats voor invaliden is de nieuwe regeling dus een achteruitgang, nu ze op dit punt afhankelijk zijn geworden van de gemeentelijke regelgever. Als die geen aparte regeling heeft gemaakt, is het wegslepen van een op hun plek fout geparkeerd staande auto niet toegestaan.
Vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid lijkt het geen goed idee om de gemeenten te laten bepalen welke weggedeelten worden aangewezen als plaatsen waarvan kan worden weggesleept. Met de huidige automobiliteit is het voor de betrokken automobilist onduidelijk wat in welke gemeente wel en niet kan. Het kan gebeuren dat in gemeente A het parkeerbeleid verder en op een andere wijze is ontwikkeld dan in gemeente B. De kenbaarheid van het wegsleepbeleid voor de burger, neergelegd of ondersteund door de gemeentelijke wegsleepregeling, is dan van groot belang. Niet-inwonende bezoekers van een gemeente hebben niet veel boodschap aan het feit dat de gemeentelijke regeling ooit openbaar is gemaakt of ergens op het gemeentehuis ter inzage ligt. Wat de kenbaarheid betreft: de borden 'wegsleepregeling van toepassing' zouden hier van dienst kunnen zijn[25] .
Door de bevoegdheid zo afhankelijk te maken van de in een gemeente gehanteerd parkeerbeleid, wordt een overheidsbevoegdheid 'versnipperd toepasbaar'. Het parkeren op bepaalde plaatsen is op grond van het RVV 1990 verboden. De vraag of daadwerkelijk door wegslepen een eind kan worden gemaakt aan de parkeerovertreding, is dan, behalve voor de algemene situaties waarin wegslepen noodzakelijk is in verband met de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg, volledig afhankelijk van de gemeente waar het feit is begaan. Uiteraard kan in de praktijk verschil van opvatting zijn tussen gemeentes over de wegsleepwaardigheid in bepaalde verkeerssituaties. Op andere terreinen dan het verkeer zullen ook plaatselijke verschillen zijn, ook qua handhaving. Zo zal de ene gemeente bijvoorbeeld meer koffieshops gedogen dan een andere. Maar dit verschil is dan wel duidelijk voor een koffieshophouder die zich ergens wil gaan vestigen. Met de wegsleepregeling kan elke foutparkeerder te maken krijgen, daardoor is de duidelijkheid over de mogelijkheden in een concrete wegsituatie van groot belang.
Nieuwsgierig geworden naar welke wegen en weggedeelten in mijn woonplaats - een middelgrote stad in het oosten des lands - voor de toepassing van bestuursdwang zijn aangewezen, ben ik (begin mei 2002) naar het gemeentehuis gegaan voor een blik in de nieuwe regeling. Tot mijn verbazing is er nog geen nieuwe wegsleepregeling, een nieuwe blijkt ook nog niet in de maak. Een probleem is dat, met de inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving per 1 januari 2002, de oude regeling (ook het oude Besluit wegslepen van voertuigen waarop de huidige gemeentelijke wegsleepregeling nog is gebaseerd) is ingetrokken. Op dit moment lijkt mij het wegslepen in deze gemeente dan ook, als het al gebeurt, zonder wettelijke basis[26] . Dit geldt niet alleen voor de bijzondere weggedeelten, maar ook voor de algemene gevallen (vrijheid en veiligheid); immers in de gemeentelijke verordening moeten nadere regels staan over o.a. de berekening van de kosten, verbonden aan de toepassing van bestuursdwang (art. 173, tweede lid).
Ontkoppeling van straf- en administratiefrechtelijke afdoening van de overtreding
Een van de belangrijkste knelpunten in de praktijk was de koppeling tussen de afdoening van de onderliggende overtreding en het wegslepen. In de oude wegsleepregeling was bepaald dat - kort gezegd - als geen veroordeling of geen administratieve boete was gevolgd, de wegsleepkosten niet waren verschuldigd. Deze koppeling was aangebracht vanwege de rechtszekerheid.
De politieagent die van oordeel was dat een bestuurder 'genoeg' was bestraft omdat zijn voertuig was weggesleept (en daarmee al behoorlijke kosten waren gemoeid) kon eigenlijk niet van beboeting afzien. Immers als geen boete werd opgelegd, waren de wegsleepkosten - achteraf - niet verschuldigd. Politie en justitie waren dan als het ware verplicht om de vervolging door te zetten. Vóór de inwerkingtreding van de Wet Mulder eiste de officier in een strafzaak nog wel eens toepassing van art. 9a Sr[27] . De koppeling was onduidelijk voor de burger (hij kreeg na een gepeperde rekening voor het wegslepen ook nog eens een boete) en onhandig voor politie en justitie (zij werden als het ware gedwongen om de parkeerovertreding strafrechtelijk, en na de Wet Mulder administratiefrechtelijk af te doen).
In de nieuwe wegsleepregeling is het wegslepen ontkoppeld van de afdoening van de parkeerovertreding. De wetgever geeft de nieuwe verhouding als volgt treffend weer.
'Met het wegslepen wordt beoogd een einde te maken aan een verboden gedraging, niet aan het bestraffen van de bestuurder. De overtreder wordt bij de toepassing van deze bestuursdwang wel met hoge kosten geconfronteerd, en kan dit als een straf ervaren. Hierin kan aanleiding worden gevonden van een strafrechtelijk of administratiefrechtelijk vervolg af te zien[28] .'
Rechtsbescherming tegen het wegslepen
Als een groot bezwaar van de oude regeling is genoemd het feit dat de rechthebbende geen mogelijkheid had de wegsleepwaardigheid in rechte te laten toetsen. Immers, in de strafzaak werd alleen gekeken of de overtreding was gepleegd, maar de betrokkene kon zich niet bij de strafrechter (en later voor de Mulderfeiten bij de kantonrechter) beklagen als hij meende dat niet terecht tot wegslepen was besloten. De administratieve rechtsbescherming was niet van toepassing verklaard. De burger kon zich wel tot de civiele rechter wenden voor klachten over het wegslepen[29] .
Volgens de nieuwe regeling kan de rechthebbende die het niet eens is met het feit dat zijn voertuig is weggesleept, of die het niet eens is met de hoogte van de wegsleepkosten, bezwaar maken langs de administratiefrechtelijke weg[30] . Hij moet eerst bezwaar maken bij het college van burgemeester en wethouders. Wordt hij daar niet in het gelijk gesteld, dan zal hij naar de administratieve kamer van de rechtbank kunnen op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Tegen de uitspraak van de rechtbank staat nog hoger beroep open op de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State[31] .
Kosten van wegslepen
Het wegslepen en bewaren van een voertuig gebeurt op kosten van de overtreder. De gemeente heeft ook een retentierecht: zolang de rechthebbende de kosten van wegslepen niet betaalt, is de gemeente niet verplicht het voertuig terug te geven. Ook is voorzien in een regeling van parate executie voor het geval niemand zich meldt om het weggesleepte voertuig op te halen. Dit was ook zo onder de oude wegsleepregeling. In de praktijk blijken er verschillen tussen de tarieven voor wegslepen per gemeente te zijn. 'Om toch enige indicatie te geven: in het geval dat een voertuig is weggesleept en door de rechthebbende nog op dezelfde dag op het bewaarterrein wordt afgehaald, bedragen de kosten die de rechthebbende moet betalen een bedrag tussen de € 90,76 (ƒ 200) en € 136,13 (ƒ 300)'[32] . De gemeente regelt in de eigen verordening hoe de tarieven zijn opgebouwd.
In de oude regeling was bepaald dat de wegsleepkosten niet verschuldigd waren als:
a
de bevoegde ambtenaar van het openbaar ministerie onvoorwaardelijk van vervolging heeft afgezien;
b
een rechterlijke uitspraak, inhoudende vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging, onherroepelijk is geworden;
c
een administratieve sanctie is opgelegd en in beroep onherroepelijk is beslist dat geen bedrag van de sanctie is verschuldigd;
d
aannemelijk is dat het voertuig tegen de wil van de rechthebbende is gebruikt en dat deze dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen.
In de gevallen onder a tot en met c genoemd was ook een schadeloosstelling mogelijk.
Door de ontkoppeling met de afdoening voor de onderliggende parkeerovertreding is het nodig geworden een regeling te maken voor de terugbetaling van wegsleepkosten. Bepaald is nu (art. 172, derde lid) dat de gemeente in een aantal gevallen overgaat tot teruggave van de kosten, verbonden aan de toepassing van de bestuursdwang. Deze gevallen worden hieronder besproken.
a
'Als niet tot overbrenging en bewaring had mogen worden overgegaan'. In de MvT worden gevallen genoemd waarin zich dit kan voordoen[33] . Het kan zijn dat er is in het geheel geen sprake is van met de wet strijdig gedrag. Vaak zal er dan sprake zijn van een vergissing van de oordelend ambtenaar, bijvoorbeeld hij heeft niet gezien dat het parkeerverbod niet geldt op bepaalde uren van de dag. Het is ook mogelijk dat geoordeeld wordt dat de verwijdering niet noodzakelijk was, bijvoorbeeld de overtreding is begaan in het midden van de nacht, zodat niet kan worden gezegd dat een van de belangen van art. 170 WVW tot de verwijdering noopte.
Niet alleen de kosten worden teruggegeven; ook is een schadeloosstelling mogelijk (lid 7).
b
'Als de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan van dien aard waren dat de kosten redelijkerwijs niet verschuldigd zijn'. Hierbij heeft de wetgever het oog op de ouder die een ernstig ziek kind naar het ziekenhuis brengt en bij gebreke van een legale parkeerplaats de auto op een verboden plek parkeert[34] . Opmerking verdient dat in een dergelijke situatie onder de oude wegsleepregeling een strafrechter vermoedelijk tot een ontslag van alle rechtsvervolging zou zijn gekomen (waardoor de kosten niet verschuldigd waren) en waarbij ook een schadeloosstelling mogelijk zou zijn geweest. In de nieuwe regeling is voor deze situatie niet voorzien in een schadeloosstelling. Indien de omstandigheden van dien aard waren dat de kosten redelijkerwijs niet volledig verschuldigd zijn, betalen burgemeester en wethouders het niet verschuldigde bedrag terug (art. 172, zesde lid). De kosten kunnen dus blijkbaar ook worden gedeeld. Dat was in de oude regeling niet bepaald.
c
'als aannemelijk is dat het voertuig tegen de wil van de rechthebbende is gebruikt en hij dit gebruik redelijkerwijs niet heeft kunnen voorkomen'. De kosten zijn dan verschuldigd door degene die de overtreding heeft begaan (art. 172, vierde lid). Hierbij is geen verschil met de oude regeling.
Als de wegsleepkosten te hoog zijn berekend, vindt ook terugbetaling plaats (art. 172, vijfde lid). Als aantoonbaar is dat tijdens de overbrenging schade aan het voertuig is toegebracht, is de gemeente gehouden deze schade te vergoeden (art. 172, achtste lid)[35] .
Artikel 172, zesde lid, geeft een regeling voor de situatie waarin de bestuurder terugkomt bij zijn voertuig terwijl al is begonnen met de voorbereidingen voor het wegslepen. Twee situaties moeten worden onderscheiden: de takelwagen is alleen gewaarschuwd maar nog niet gearriveerd en het voertuig hangt al in de takels als de bestuurder arriveert.
Als de bestuurder bij zijn voertuig komt en de takelwagen is inmiddels besteld, kunnen dan de voorrijkosten van de takelwagen in rekening worden gebracht? Verwijdering van het voertuig zal dan niet meer nodig zijn. In de oude wegsleepregeling was dat niet duidelijk bepaald[36] . In art. 170, zesde lid, WVW 1994 is nu bepaald dat de bestuurder de kosten verbonden aan de voorbereiding van de overbrenging verschuldigd is. Deze kosten kunnen bij wijze van dwangbevel worden ingevorderd (art. 5:26 Awb).
Mag een voertuig nog worden weggesleept als de bestuurder bij zijn voertuig komt als het voertuig aan de takelwagen hangt? In de wet is opgenomen dat de wegsleepbevoegdheid niet wordt uitgeoefend, 'indien de rechthebbende het voertuig verwijdert voordat met de overbrenging een aanvang wordt gemaakt'. Blijkens de MvT vangt de overbrenging aan op het moment dat het vastkoppelen van het fout geparkeerde voertuig aan de takelwagen is voltooid. 'Indien deze handeling is verricht mag het voertuig derhalve worden weggesleept, ook al arriveert op dat moment de overtreder of de rechthebbende zonder dat de takelwagen reeds in beweging is. (…) Met name ingeval aan het gedrag van de overtreder ernstige vermoedens zijn te ontlenen dat hij de voorbereidingskosten niet zal voldoen, kan het gerechtvaardigd zijn van het retentierecht te profiteren door het voertuig daadwerkelijk weg te slepen. De rechthebbende die het met deze gang van zaken niet eens is moet maar door middel van bezwaar en eventueel beroep zijn gelijk zien te halen '(curs. MB)[37] . Bij de parlementaire behandeling werd nogal wat kritiek op dit standpunt geuit, maar het heeft niet tot wijziging van de wettekst geleid[38] . Wel werd later opgemerkt dat als de genoemde onzekerheid over betaling van de kosten niet bestaat, het voertuig alsnog uit de takels kan worden gehaald[39] . Toch lijkt mij, ook als er al onzekerheid zou bestaan over de betalingsbereidheid van de betrokken overtreder, dat het wegslepen - hetgeen ook op kosten van de overtreder gebeurt! - in een dergelijk geval niet is toegestaan. Immers de noodzaak tot verwijdering doet zich niet meer voor op het moment dat de bestuurder ter plekke komt. Bovendien voorziet de nieuwe wet in een mogelijkheid om de gemaakte onkosten op de overtreder te verhalen, bij wijze van dwangbevel. Het voertuig wegslepen teneinde van het retentierecht te profiteren lijkt mij dan ook onrechtmatig.
Wegslepen en wielklem
In de Gemeentewet is bepaald dat een gemeente parkeerbelasting kan heffen op parkeerplaatsen voor vergunninghouders of bij parkeermeters (art. 225). De opbrengsten van deze belasting vloeien in de gemeentekas. De belasting wordt geheven door middel van voldoening op aangifte, hetgeen geschiedt door het geld in de parkeerautomaat te werpen (art. 235 Gemeentewet). Als voor een te korte tijd is betaald, kan de bestuurder een naheffing krijgen. Voor het opleggen van deze naheffingsaanslag worden kosten in rekening gebracht. De bestuurder zal deze naheffingsaanslag waarschijnlijk opvatten als een bekeuring. Als hij het met de boete niet eens is, zal hij bezwaar kunnen maken bij de gemeente en bij een afwijzing van zijn bezwaar kan hij naar de belastingkamer van het gerechtshof.
Als een voertuig blijft staan op zo'n parkeerplaats terwijl niet voldoende parkeerbelasting is betaald, kan de gemeente overgaan tot het aanbrengen van een wielklem (art. 235 Gemeentewet). De wielklem dient ertoe de inning van de parkeerbelasting te verzekeren. Aan het laten verwijderen van de wielklem zijn - dit zal algemeen bekend zijn - ook kosten verbonden. Na ten minste 24 uur geklemd te zijn mag een voertuig worden weggesleept en worden bewaard. De regels daarvoor zijn bepaald in artikel 235 Gemeentewet en kunnen verder in de plaatselijke belastingverordening zijn uitgewerkt[40] .
Een gemeente is bevoegd parkeerbelasting te heffen, zij is daartoe niet verplicht. Als een gemeente is overgegaan tot het fiscaliseren van de parkeerovertredingen, zal wegslepen op die plaatsen niet kunnen; immers in dat geval is de Gemeentewet van toepassing en zal een wielklem moeten worden aangebracht[41] . Als niet tot fiscaliseren is overgegaan, zal wegslepen wel mogelijk zijn als bijvoorbeeld ten onrechte is geparkeerd bij een parkeerplaats voor vergunninghouders, maar dit moet dan wel in de gemeentelijke verordening zijn bepaald via art. 173, tweede lid, onder c WVW 1994.
Op grond van de Wegenverkeerswet kan ook een wielklem worden geplaatst (art. 174, tweede lid, WVW 1994). Dit is mogelijk als het kenteken niet behoorlijk zichtbaar op of aan het motorrijtuig of aanhangwagen aanwezig is (art. 40 WVW 1994). Wegslepen van het voertuig is vervolgens ook mogelijk. In de nieuwe wegsleepregeling is art. 174 WVW 1994 op dit punt niet gewijzigd. De bevoegdheid tot wegslepen is hier dan ook nog - gek genoeg - in handen van de burgemeester (en niet in die van burgemeester en wethouders) en pas nadat een ambtenaar proces-verbaal heeft opgemaakt ter zake van overtreding van art. 40 WVW 1994. Omdat het wegslepen hier samenhangt met het strafrechtelijk onderzoek naar een vermeende schending van de kentekenregelingen is voorgesteld om de regeling qua bevoegdheid niet te wijzigen. Het toekennen van deze taak aan het college van burgemeester en wethouders is hier minder passend[42] . Voor het wegslepen (en met name de berekening van de kosten) zijn de relevante bepalingen van de nieuwe wegsleepregeling van overeenkomstige toepassing verklaard (art. 174, derde lid, WVW 1994).
Slot
In het voorafgaande zijn verschillende aspecten van de nieuwe wegsleepregeling aan de orde gesteld. Het meest in het oog springende aspect is het feit dat gemeenten het wegslepen als instrument kunnen gaan inzetten (door plaatsen aan te wijzen, art. 173, tweede lid) ter handhaving van hun parkeerbeleid. De regeling wordt daarmee zeer 'versnipperd toepasbaar'. Duidelijkheid voor de betrokken burger, ook - of zelfs juist - voor de burger die van elders komt, lijkt mij zeer nodig, ook vanuit een oogpunt van rechtszekerheid.
De versnipperde toepasbaarheid wordt nog complexer door het feit dat gemeenten ook kunnen kiezen - hetzij in het kader van het parkeerbeleid, hetzij uit financiële overwegingen - voor fiscalisering van de parkeerovertredingen bij parkeerautomaten. Ter inning van de parkeerbelasting kent de Gemeentewet immers de wielklem als instrument, en is wegslepen op grond van de Wegenverkeerswet niet toegestaan. De praktijk zal moeten leren hoe met deze aspecten wordt omgegaan.
[1] Wet van 21 februari 1997, Stb. 1997, 190 (wijziging wegsleepregeling). In werking getreden op 1 januari 2002, bij besluit van 18 oktober 2001, Stb. 2001, 510.
[2] Wet van 30 juni 1976, Stb. 412, in werking getreden op 1 december 1978.
[3] Voorstel van wet, ingediend op 17 november 1993, Tweede Kamer 1993-1994, 23 491, nr 1-2.
[4] Tweede Kamer 1993-1994, 23 491, nr. 3, p. 2.
[5] Respectievelijk in werking getreden op 1 januari 1995, op 1 januari 1994 en op 1 januari 1998.
[6] Wet van 30 juni 1976, Stb. 412. Deze wegsleepregeling is uitgebreid besproken in M. Barels, Preventieve bevoegdheden in het verkeers- en vervoersstrafrecht, diss. KUN, Arnhem 1989, p. 89-148.
[7] Zie voor literatuur onder andere A.N.A. Josephus Jitta, De wegsleepregeling kritisch bezien, VRA 1977, p. 1 e.v., H. Niemeijer, Verwijdering van de wegsleepregeling uit de Wegenverkeerswet gewenst?, VRA 1977, p. 76 e.v., F.J.J. Kroeze, De nieuwe wegsleepregeling in de Wegenverkeerswet. Onbekend maakt onbemind?, VRA 1977, p. 131 e.v., E.W.M. Stokman, Artikel 43a van de Wegenverkeerswet, VRA 1984, p. 73 e.v.
[8] Besluit van 12 augustus 1978, Stb. 458.
[9] Aldus de MvT, Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 2.
[10] Besluit van 5 juli 2001, Stb. 353. Dit besluit is ook op 1 januari 2002 in werking getreden.
[11] Tweede Kamer, 1996-1997, 23 491, nr 5, p. 4 (nota n.a.v. verslag).
[12] Zie voor een overzicht van deze discussie M. Barels, a.w., p. 93-94.
[13] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 18 (MvT).
[14] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 18 (MvT).
[15] Zie voor de vraag welke ambtenaren bevoegd waren uitgebreider M. Barels, a.w., p. 97-101.
[16] Zie bijvoorbeeld Ktg. Amsterdam 13 januari 2000, NJ 2000, 327, VR 2000, 181, waarin het ging om verkeerstoezichthouders die, omdat zij geen ambtenaar zijn als bedoeld in art. 3 WAHV, niet bevoegd waren een Mulderboete op te leggen.
[17] Genoemd door toenmalig minister Westerterp, Handelingen II, 1975-196, p. 3979. Zie ook M. Barels, a.w., p. 108.
[18] E.W.M. Stokman, Artikel 43a van de Wegenverkeerswet (WVW), VRA 1984, p. 75.
[19] Bijl. Hand. II, 1975-1976, 12 973, nrs 8, 14 en 21. Zie M. Barels, a.w., p. 109.
[20] Besluit van 5 juli 2001, Stb. 353.
[21] Zie art. 173, tweede lid, onder c WVW.
[22] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3. p. 10 (MvT).
[23] Tweede Kamer, 1996-1997, 23 491, nr 6, p. 8 (nota van wijzigingen).
[24] Tweede Kamer, 1996-1997, 23 491, nr 5, p. 5 (nota n.a.v. verslag).
[25] Blijkens de Nota van Toelichting (p. 9) op het Besluit wegslepen van voertuigen (Stb. 2001, 353) is duidelijkheid op de plaats van de aangewezen weg van belang. 'Het symbool met nummer 0517 dat wordt gebruikt in bijlage 3 van de Richtlijn parkeerbebording van het kenniscentrum voor verkeer, vervoer en infrastructuur Stichting CROW, lijkt hiervoor bij uitstek geschikt'.
[26] Ook omdat de bevoegdheid tot wegslepen volgens de nieuwe wet is neergelegd bij het college van burgemeester en wethouders in plaats van bij de burgemeester.
[27] Zie HR 22 september 1987, NJ 1988, 223, VR 1988, 92.
[28] Tweede Kamer, 1996-1997, 23 491, nr 5, p. 6 (nota n.a.v. verslag)
[29] Aldus ook HR 22 september 1987, NJ 1988, 223, VR 1988, 92.
[30] Zoals voorzien in de hoofdstukken 6 en 8 van de Algemene wet bestuursrecht.
[31] Op grond van art. 37 Wet op de Raad van State.
[32] Tweede Kamer, 1996-1997, 23 491, nr 5, p. 3 (nota n.a.v. verslag).
[33] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 13-14.
[34] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 14.
[35] Zie voor een voorbeeld Rb. Amsterdam 9 oktober 1991, VR 1992, 73. De wetgever heeft de uitdrukkelijke bedoeling gehad de gemeente een risicoaansprakelijkheid op te leggen voor schade als gevolg van het wegslepen of in bewaring houden van auto's. De gemeente mag de kosten van verzekering ter dekking van deze aansprakelijkheid in aanmerking nemen bij het bepalen van de voor het wegslepen in rekening te brengen vergoeding.
[36] Zie daarover M. Barels, a.w., p. 142.
[37] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 25 (MvT).
[38] Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 4 p. 7 (Verslag).
[39] Tweede Kamer, 1996-1997, 23 491, nr 5, p. 11 (nota n.a.v. verslag).
[40] Nadere regels zijn ook te vinden in het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen, Besluit van 22 november 1990, Stb. 1990, 574.
[41] Pas na zekere tijd zal een geklemd voertuig kunnen worden weggesleept, zie art. 235 Gemeentewet.
[42] Aldus MvT, Tweede Kamer, 1993-1994, 23 491, nr 3, p. 26.