VRA 2003, p. 317
2003-10-01
Mr E.T. Schutte-Postma
Het thema luchtverontreiniging was lange tijd met name voorbehouden aan 'techneuten'. Inmiddels dienen ook juristen zich in het onderwerp te verdiepen. Bij de voorbereiding van de verbreding of de aanleg van verkeerswegen dient het bevoegd gezag het aspect luchtkwaliteit te verwerken in de besluitvorming. Of dat altijd goed gaat, is de vraag. Een effectief bezwaar en beroep vergt enig inzicht in de systematiek van de normstelling, de wijze waarop het bevoegd gezag vaststelt dat aan de normen is voldaan en de Europese dimensie van dit alles. Heeft het zin om bezwaar te maken tegen het feit dat is gerekend in plaats van gemeten? Heeft het zin om bezwaar te maken tegen het feit dat het bevoegd gezag in het rekenmodel 'middelzwaar vrachtverkeer' bij 'personenauto's' heeft ingedeeld? Heeft het zin om bezwaar te maken tegen het feit dat in het rekenmodel geen concrete gegevens over het achtergrondniveau zijn ingevoerd?
Het onderstaande artikel beoogt inzicht te verschaffen in de uitgangspunten van de regelgeving op dit gebied en plaatst kanttekeningen bij de wijze waarop in Nederland de Europese regelgeving is uitgewerkt.
Verkeerswegen en luchtkwaliteit
VRA 2003, p. 317
Mr E.T. Schutte-Postma
EG-VerdragEG-Richtlijn nr. 96/62EG-Richtlijn nr. 99/30Besl. luchtkwaliteit
Inleiding
De kwaliteit van de buitenlucht behoeft in Nederland, als dicht bewoond land met een veelheid aan drukke verkeerswegen, ruim aandacht. Langs drukke wegen wordt niet alleen verplaatst maar soms ook gewoond, een combinatie die moeilijkheden kan opleveren. Voorbeelden van maatregelen zoals snelheidsbeperking op de A13 ter hoogte van Overschie (80 km/h), zijn bekend. Rijksoverheid, provincies en gemeenten hebben diverse wettelijke taken gekregen om de gezondheid van de bewoners rond die drukke verkeerswegen naast bescherming tegen lawaai en gevaar, ook tegen te veel luchtverontreiniging te beschermen.
Vanuit de wetgeving bezien is er al decennia lang normstelling voor (de kwaliteit van) de buitenlucht tot stand gebracht. Met betrekking tot het wegverkeer gelden al sinds de jaren zeventig brongerichte normen voor de uitstoot van uitlaatgassen, zgn. 'emissienormen'. Deze normen zijn in Europese regelgeving vastgelegd en zorgen ervoor dat in de EG de eisen aan uitlaten en brandstoffen streng en gelijk zijn. Ze worden voortdurend aangescherpt en als gevolg daarvan de Nederlandse emissienormen ook. Burgers, bewoners, raakt deze regelgeving nauwelijks, zij hebben hier zelf althans weinig invloed op.
Ook voor de kwaliteit van de buitenlucht als zodanig gelden normen. In tegenstelling tot de brongerichte normen, worden deze - effectgerichte - normen 'immissienormen' genoemd. Deze Nederlandse immissienormen zijn eveneens op Europese regelgeving gebaseerd. Ze dateren oorspronkelijk uit de jaren tachtig, maar zijn thans vervangen door normen in richtlijnen van zeer recente datum (1999, 2001). Deze kwaliteitsgerichte normen spelen in Nederland tegenwoordig een steeds grotere rol. Dit is met name bij de besluitvorming over verkeerswegen het geval. Normstelling voor luchtkwaliteit raakt burgers direct, en met name natuurlijk degenen die vlak langs drukke bestaande of toekomstige verkeerswegen wonen. Zij zouden zich wellicht op bescherming door de richtlijnen kunnen beroepen.
De diverse Nederlandse overheden dienen deze Europese kwaliteitsnormen voor de buitenlucht in acht te nemen, zowel bij de aanleg van bijv. nieuwe woongebieden en wegen, dan wel wegverbreding, als bij het beheren van de bestaande situaties. De eerste 'luchtkwaliteitsbesluiten' in Nederland waren gerelateerd aan Europese richtlijnen voor de kwaliteit van de buitenlucht voor de stoffen zwaveldioxide en stikstofdioxide. Op grond van nieuwe inzichten in de gevolgen voor de volksgezondheid is de Europese normstelling voor de luchtkwaliteit rond de millenniumwisseling echter aangescherpt en uitgebreid. Dit kan - ook in Nederland - mogelijk nogal wat gevolgen voor situaties langs verkeerswegen hebben, en dat heeft het in feite al. Een nieuw Besluit luchtkwaliteit (Stb. 2001, 269) vormt de Nederlandse uitwerking van deze Europese richtlijnen en is op dit moment ongeveer twee jaar in werking (sinds 19 juli 2001). Meten, berekenen en daarbij te hanteren 'modellen' blijken nu al problemen op te leveren.
2
Europese achtergrond
Het kader voor de beoogde luchtkwaliteit wordt gevormd door diverse Europese richtlijnen voor de EU-lidstaten en verder door het Gotenburg-protocol[1] (met het oog op de overige Europese landen). Naast de kaderrichtlijn luchtkwaliteit en de bijbehorende (eerste drie) dochterrichtlijnen is ook een op emissieplafonds - dus op uitstoot - gerichte richtlijn van belang, de zgn. 'NEC-richtlijn' (National Emission Ceilings). Alle genoemde richtlijnen hangen samen met het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens en de bescherming van het milieu , zoals die in het EG-verdrag (bijv. in art. 174 eerste lid) is verankerd.
Met het oog op de luchtkwaliteit langs drukke verkeerswegen zijn deze richtlijnen van belang. Met name de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit (1996/62/EG) en de eerste dochterrichtlijn (1999/30/EG) van die kaderrichtlijn, zijn relevant. De Richtlijn inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit, hier verder Kaderrichtlijn, bevat de grondbeginselen voor een Europees luchtkwaliteitsbeleid en het juridisch instrumentarium om dat te realiseren. De eerste dochterrichtlijn bevat kwaliteitseisen voor de buitenlucht in de vorm van (maximum) grenswaarden. Dat wil zeggen dat de buitenlucht per m² lucht maximaal de in de grenswaarde vastgelegde hoeveelheid van een bepaalde stof mag bevatten. De dochterrichtlijn kent kwaliteitseisen voor vijf stoffen waaronder stikstofdioxide, stikstofoxiden en zwevende deeltjes (fijn stof)[2] . De NEC-richtlijn is met het oog op bestrijding van de verzuring vastgesteld, onder meer ter bescherming van de menselijke gezondheid en van het milieu tegen fotochemische verontreiniging. De NEC-richtlijn bevat voor alle lidstaten specifieke nationale emissieplafonds, onder meer voor de uitstoot van de met het wegverkeer samenhangende stikstofoxiden. Op het lokale niveau is deze richtlijn echter minder relevant en zal daarom verder buiten beschouwing blijven.
Kaderrichtlijn en eerste dochterrichtlijn tezamen eisen dat de lidstaten de luchtkwaliteit in dicht bewoonde gebieden waar zij overschrijding van de grenswaarden verwachten, verantwoord meten en daarover rapporteren aan de bevolking en aan de Commissie. In geval van overschrijding van de grenswaarden moeten de lidstaten een plan opstellen met maatregelen om op termijn (2010) aan de grenswaarden te kunnen voldoen. Kernpunt is bescherming van de gezondheid van bewoners tegen gevaarlijke emissies van autoverkeer, vrachtverkeer en industrie.
2.1
De Kaderrichtlijn luchtkwaliteit [3]
De kaderrichtlijn, heeft een strategie die gericht is op:
-
vaststelling van luchtkwaliteitsnormen voor de bescherming van mens en milieu;
-
beoordeling van de luchtkwaliteit in de lidstaten op grond van gemeenschappelijke methoden en criteria;
-
het beschikken over adequate informatie over luchtkwaliteit en het geven van informatie daarover aan de bevolking, onder andere door introductie van alarmdrempels en
-
verbetering van de luchtkwaliteit en - waar aanwezig - het in stand houden van een goede luchtkwaliteit.
De kaderrichtlijn brengt eenheid in de systematiek van de normstelling en verplicht de Commissie tot het vaststellen van luchtkwaliteitsnormen voor dertien stoffen. De Air Quality Guidelines van de World Health Organization dienen daarvoor als uitgangspunt. De kaderrichtlijn zelf bevat geen kwaliteitsnormen. Wel waarborgt deze een uniforme en regelmatige inventarisatie van meetgegevens en andere informatie en verplicht ze de lidstaten tot voorlichting daarover aan de bevolking. Ook voert deze een systeem van alarmdrempels in: bij overschrijding van (de waarde van) een alarmdrempel moeten de lidstaten de bevolking direct inlichten. Voor uitvoering van de richtlijn wijzen de lidstaten de 'passende' niveaus, de bevoegde instanties en de organen aan (uitvoering, beoordeling luchtkwaliteit, erkenning meetvoorzieningen - methoden apparaten, laboratoria - enz.)[4] .
Metingen dienen over het gehele grondgebied van de lidstaat plaats te vinden. Alleen indien de luchtverontreiniging onder een bepaald percentage van de grenswaarde blijft, mag het niveau op basis van modellen berekend worden.
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd. Zij stellen actieplannen op met maatregelen die bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden en/of de alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het overschrijdingsrisico en de duur ervan te beperken. Dit kan om controlemaatregelen gaan en ook, zo nodig, schorsing inhouden 'van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer ' (art. 7 derde lid).
Lidstaten moeten zones en agglomeraties[5] vaststellen waarin grenswaarden van een of meer stoffen (dreigen te) worden overschreden. Voor deze zones en agglomeraties eist de richtlijn van de lidstaten dat zij maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat er plannen zijn en worden uitgevoerd die ertoe leiden dat binnen de daarvoor (in de richtlijn) gestelde termijn aan de grenswaarden wordt voldaan. Deze plannen, waarvoor een minimum informatiepakket geldt, moeten voor het publiek toegankelijk zijn (art. 8 derde lid).
De kaderrichtlijn is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd door wijziging van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen, alarmdrempels) en door het Besluit uitvoering EG-kaderrichtlijn luchtkwaliteit (Stb. 1998, 271). Meer concrete invulling geschiedt aan de hand van de op stoffen gerichte dochterrichtlijnen.
2.2
De Dochterrichtlijn luchtkwaliteit
De eerste Dochterrichtlijn - betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood (99/30/EG) - is van kracht sinds 19 juli 1999 en diende twee jaar later geïmplementeerd te zijn. Ze stelt grenswaarden vast voor de genoemde stoffen waaronder een - nieuwe - grenswaarde voor fijn stof (Particulate Matter, PM10). Het gaat in deze dochterrichtlijn om de bescherming van de gezondheid van de mens en de bescherming van ecosystemen en vegetatie. Uitgangspunt voor de normstelling voor de gezondheid van de mens vormen de genoemde Air Quality Guidelines van de WHO. Voor het wegverkeer zijn vooral de normen voor stikstofdioxide en fijn stof van belang. De andere stoffen van de richtlijn blijven in dit artikel buiten beschouwing.
Deze richtlijn kent aangescherpte grenswaarden en ook een alarmdrempel van stikstofdioxide. Het gaat om twee soorten grenswaarden: een uurgemiddelde grenswaarde en een jaargrenswaarde[6] . Er geldt een termijn van tien jaar, in 2010 moet uiterlijk aan de grenswaarden worden voldaan. In de tussentijd is een (in de richtlijn) bepaalde overschrijding van die waarden toegestaan. De lidstaten moeten over de luchtkwaliteit rapporteren aan de Commissie. De Commissie combineert de informatie en doet daarover verslag aan het Europees Parlement en de Raad (van Ministers), waarbij zij tevens het recentste wetenschappelijk onderzoek en de technologische ontwikkelingen betrekt. Ook de jaargrenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens voor stikstofdioxide wordt in 2003 door de Commissie geëvalueerd[7] .
Nieuw is de normstelling voor - het ook in het verkeer belangrijke - fijn stof (PM10). Over fijn stof is in de medische wereld veel te doen. Vooral kwetsbare groepen als kinderen en bejaarden zouden, wonend in de buurt van drukke wegen, extra last van ziekten van de luchtwegen hebben mede als gevolg van fijn stof. De oorzaak lijkt vooral bij vrachtverkeer en de industrie te liggen. De problematiek wordt echter als zeer gecompliceerd beschouwd. Voor het eerst zijn hiervoor nu grenswaarden vastgelegd, maar dit is met enige voorzichtigheid gebeurd. Ook hier is een termijn van tien jaar voor de uitvoering van de normen in acht genomen (tot 2010). Bovendien kan de Commissie in 2005, op grond van de verzamelde gegevens, de grenswaarden voor PM10 zonodig bijstellen. Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd door middel van het Besluit luchtkwaliteit, de Meetregeling luchtkwaliteit[8] en de Smogregeling 2001[9] .
3
Besluit luchtkwaliteit[10]
'Het Besluit luchtkwaliteit vormt samen met de Meetregeling luchtkwaliteit en de Smogregeling 2001[11] de implementatie van de besproken kwaliteitsrichtlijnen. Voorafgaand is de Nederlandse luchtkwaliteit door het RIVM beoordeeld. Daaruit kwam naar voren dat de grenswaarden voor NO2 in het midden en zuiden van Nederland werden overschreden en dat was ook het geval in de vast te stellen agglomeraties. De grenswaarden voor PM10 bleken in geheel Nederland te worden overschreden. Dit heeft tot een indeling in 3 zones en 10 agglomeraties geleid. De Meetregeling luchtkwaliteit legt de zones en agglomeraties vast waar gemeten moet worden. Ook legt zij vast waar de meetpunten moeten komen.
Een praktijkvoorbeeld: Zeist, A28
Zeist ligt vlak langs de snelweg A28 (Utrecht-Amersfoort). De gemeente Zeist heeft voor de inventarisatie en rapportage Luchtkwaliteit 2001, de Milieudienst Zuid-Oost Utrecht ingeschakeld. Deze dienst schakelde op haar beurt een ingenieursbureau in om berekeningen van de luchtkwaliteit uit te voeren[12] . Gegevens over de luchtkwaliteit van Rijksweg A28 diende de gemeente conform het Besluit op te vragen bij Rijkswaterstaat. Een eerste probleem werd al ondervonden bij het verkrijgen van deze gegevens. Deze kwamen veel te laat, waardoor de termijn van het Besluit voor de gemeentelijke rapportage (1 mei 2002) niet meer gehaald kon worden. Er is vervolgens door de Minister van VROM uitstel verleend.
Voor Zeist is uiteindelijk berekend (eind 2002) dat ong. 45% van de luchtverontreiniging ter hoogte van diverse punten langs de A28 afkomstig was van de Rijksweg. In 5 gevallen werd de plandrempel in Zeist overschreden, waaronder een locatie met een school. De gemeente Zeist diende vervolgens met een luchtkwaliteitsplan (bestrijdingsplan) te komen waarin zou worden aangegeven aan welke oplossingen wordt gewerkt om de overschrijdingen in 2010 te stoppen. De termijnen van het Besluit volgend, zou dit vóór 1 mei 2003 aan de orde hebben moeten zijn. Ook voor het opstellen van de luchtkwaliteitsplannen is uitstel - en zelfs afstel - verleend.
Het ligt in de rede bij de opstelling van deze plannen andere overheidsinstanties in te schakelen: Rijkswaterstaat wat betreft de A28 en de provincie Utrecht in verband met de rol van de provinciale weg (N238). Het Besluit, althans de Nota van Toelichting geeft dat ook aan, en dat geldt ook voor een mogelijke rol van deze andere partijen bij de financiering. De tekst is echter zeer vaag gehouden[13] . Of dit in de praktijk tot concrete oplossingen zal leiden - anders dan een eventuele snelheidsbeperking - is echter zeer de vraag. Verwijzing in alleen een toelichting is geen sterke stimulans, zeker niet als daaraan ook reële financiële gevolgen voor die overheden verbonden zullen zijn. Of en hoe andere partijen (Rijkswaterstaat en de provincie) bij Zeist in het vinden van oplossingen (en eventuele kosten) bij de overschrijdingssituaties zullen bijdragen, was niet direct duidelijk[14] . De in de zomer van 2002 opgelopen vertraging in de rapportage heeft zich in de planvorming doorgezet. Ook de eerder gedane berekeningen moesten met de 'dwarsprofielberekening' worden overgedaan. Voor de rapportage 2003 is al met dit model gerekend. Ook het in december 2003 verwachte antwoord op het Nederlandse verzoek om uitstel van de jaargrenswaarde voor NO2 van 2010 tot 2015, maakt dat het Rijk met oplossingen geen haast maakt.
3.1
Juridische context en korte inhoud
Het Besluit luchtkwaliteit is een uitvoeringsbesluit van de Wet milieubeheer waarin de beide luchtkwaliteitsrichtlijnen voor Nederland zijn verwerkt. Het is op 19 juli 2001 in werking getreden. Het juridische karakter van dit besluit is overigens enigszins omstreden. Een beperkt deel (1/5) van de Tweede Kamer[15] zag liever een regeling bij wet dan bij Algemene maatregel van bestuur, zoals nu het geval is. Dat standpunt, waarvan de achtergrond onduidelijk is gebleven, is in de nieuw gekozen Kamer ongewijzigd gebleven[16] . Aan een nieuwe regeling van de implementatie bij wet wordt thans op het Ministerie van VROM gewerkt. In de tussentijd blijft het Besluit, als uitvoering naar Europees recht van de richtlijnen, niettemin van kracht.
Het Besluit luchtkwaliteit zelf is beknopt. De Nota van toelichting is echter uitgebreid en bevat veel informatie voor uitvoerende lagere overheden. Het is zeker geen eenvoudige materie. Sinds september 2002 voorziet een nieuwe site in praktische informatie voor de lagere overheden over het omgaan met luchtkwaliteit: www.minvrom.nl/milieuhandboek. Bovendien is veel relevante informatie te vinden bij Infomil (www.infomil.nl), bijv. Handreiking besluit luchtkwaliteit delen 1 en 2 en Handreiking luchtkwaliteitsplan (2003).
Het Besluit luchtkwaliteit (verder 'het Besluit') kent een systeem van normstelling (de grenswaarden) inclusief een alarmdrempel (voor NO2), controle, plannen, rapportage en overleg en maatregelen. De normstelling uit de dochterrichtlijn is daarin overgenomen. De Minister (van VROM) beoordeelt eens in de acht jaar of het Besluit aanpassing behoeft.
3.2
Controle, taak gemeenten (art. 20)
B&W inventariseren, te beginnen in 2002, eens in de drie jaar de plaatsen binnen de bebouwde kom waar naar hun redelijke verwachting blootstelling aan luchtverontreiniging door NO2, PM10, CO en benzeen aan de orde is. Voor zover deze stoffen door het wegverkeer worden geëmitteerd, stellen zij bij de betreffende wegen de luchtverontreiniging vast (meetresultaten dan wel berekeningen). Ik beperk mij hier verder tot NO2. In sommige gevallen hebben gemeenten met provinciale of rijkswegen te maken. In dat geval is een gemeente afhankelijk van haar door deze wegbeheerders toegeleverde gegevens over NO2. B&W zijn verplicht een verzoek aan GS dan wel de Minister van Verkeer en Waterstaat te doen om de verontreiniging van die geïnventariseerde wegen vast te stellen. B&W kunnen deze gegevens dan met de eigen gegevens over de andere wegen in de rapportage combineren. In geval van overschrijding van de normen of de plandrempel (zie hieronder) stellen B&W in elk van de twee volgende jaren opnieuw de luchtverontreiniging bij de geïnventariseerde wegen vast (evt. met de opnieuw verkregen gegevens van Verkeer en Waterstaat en de provincie).
3.3
Vaststellen van luchtkwaliteit: meten of rekenen?
Voor NO2 gelden twee soorten normen, een grenswaarde voor uurgemiddelde concentraties (uurgrenswaarde) en een grenswaarde voor jaargemiddelde concentraties (jaargrenswaarde)[17] . Hoe moeten gemeenten de concentraties van NO2 meten en mag er ook met modellen gerekend worden? Regel is dat er gemeten wordt en dat in sommige gevallen met berekeningen mag worden gewerkt. Dit is vastgelegd in de Kaderrichtlijn en eerste dochterrichtlijn, gekoppeld aan de zgn. 'bovenste en onderste beoordelingsdrempel'[18] . In geval de representatieve meting van NO2 onder de bovenste drempel (70% van de uurgrenswaarde = 140 microgram/m3; 80% van de jaargrenswaarde = 32 microgram/m3) blijft in een gebied, mag er met een combinatie van metingen en modellen worden gewerkt.
Het Nederlandse Besluit regelt het vaststellen van de luchtverontreiniging voor de verschillende stoffen in § 9 Controle van de luchtkwaliteit. GS zouden dit in de zones en agglomeraties moeten doen met gebruikmaking van vaste meetpunten. Deze metingen worden thans echter door het Landelijk Meetnet Luchtverontreiniging (LML) uitgevoerd[19] . De nauwkeurigheidseisen waaraan de meetmethoden moeten voldoen zijn per stof (ook voor NO2) conform de eisen van de dochterrichtlijn vastgelegd (art. 19).
Op gemeentelijk niveau stellen B&W bij de betreffende wegen de luchtverontreiniging door NO2 vast: met (eigen) meetresultaten dan wel met berekeningen aan de hand van een model. Het Besluit biedt die mogelijkheid[20] . Nederland heeft, aldus de Toelichting, een bewuste keus gemaakt voor een gecombineerd systeem van meten en berekenen[21] . Om in lijn met de richtlijnen te blijven heeft men ervoor gezorgd dat het aantal vereiste meetstations aan de minimumeisen van de dochterrichtlijn voldoet. De situatie van de luchtkwaliteit is voor NO2 in grote delen van Nederland onvoldoende om met uitsluitend berekeningen te kunnen volstaan.
Berekeningsmethoden in de zin van voorgeschreven modellen zijn niet in het Besluit of de meetregeling opgenomen. Wel staat in het Besluit dat het toepassen van andere methoden, in aanvulling op metingen, mogelijk is. De Nota van Toelichting verwijst naar het zgn. 'CAR-model'. Ook bij het eerdere besluit stikstofdioxide (1985) werkten gemeenten al met het 'CAR-model'. Bindend voorgeschreven is die methode niet.
3.4
'Herstelplannen', taak gemeenten en Minister VROM
Voor stikstofdioxide en fijn stof regelt het Besluit het maken van herstelplannen voor de luchtkwaliteit - het Besluit hanteert verwarrend de term 'plannen'. In geval van overschrijding van de grenswaarde voor NO2, tezamen met de toegestane overschrijdingsmarge, dient de gemeente een plan te maken. Het Besluit gebruikt hiervoor de term 'plandrempel'. Dit is 'een kwaliteitsniveau van de buitenlucht dat bij overschrijden aanleiding geeft tot het opstellen van een plan als bedoeld in art. 25 of 26'. Voor NO2 moeten B&W in deze plannen aangeven hoe de binnen de in de richtlijn gestelde termijn (2010) aan de genoemde waarden voor NO2 voldaan zal worden. Het gaat om (metingen/berekeningen langs) wegen waarvan tenminste 40.000 motorvoertuigen per etmaal gebruik maken. Het Besluit voert geen nieuwe aparte planfiguur in. De Nota van Toelichting geeft aan dat het vanuit gemeentelijke optiek wenselijk kan zijn om het beleid vast te leggen in een geïntegreerd (milieu)beleidsplan of omgevingsplan, waarbij verschillende milieufactoren (lucht, geluid, bodem, externe veiligheid) in samenhang met andere factoren behandeld worden[22] . Waar de inhoud van het plan concreet is, zal zeker in het gemeentelijk milieuprogramma kunnen, en naar mijn mening ook moeten, passen. B&W rapporteren eens per drie jaar aan GS over de voortgang van het plan. De Handreiking luchtkwaliteitsplan 2003 geeft praktische adviezen voor het opstellen daarvan. In 50 van de 200 gemeenten die recent hun luchtkwaliteit in kaart hebben gebracht wordt de 'plandrempel' voor NO2 regelmatig overschreden (Randstad, midden en zuiden langs drukke wegen)[23] .
Voor PM10 stelt de Minister van VROM een herstelplan op waarin hij aangeeft hoe de overschrijdingen gereduceerd zullen worden. Omdat de grenswaarde voor PM10 in heel Nederland wordt overschreden zal dit een ingrijpend plan moeten worden. De Kaderrichtlijn stimuleert het opstellen van integrale plannen. Of integratie van (een deel van) de gemeentelijke plannen voor NO2 en de plannen van de Minister voor PM10 mogelijk zal blijken, moet nader bekeken worden.
3.5
Rapportage en overleg, taak provincie
GS stellen de luchtverontreiniging van inrichtingen vast voor alle stoffen van de richtlijn en verzamelen de rapportages van gemeenten in zones en agglomeraties in hun gebied. Dat kan om verschillende zones en agglomeraties van meer gemeenten gaan. Meetresultaten ontvangen zij van het LML. Zij rapporteren hierover aan de Minister van VROM. Belangrijk is dat GS regelmatig overleg bevorderen met de andere bestuursorganen binnen de provincie en de Inspecteur (art. 29). Dit past in hun coördinerende rol bij de bevordering van de doelmatige handhaving van de milieuwetgeving. In dat overleg moet de tijdige, integrale afstemming ten behoeve van de luchtkwaliteit plaatsvinden, daar moeten de meetrapporten en andere plannen en maatregelen besproken en ontwikkeld worden. Daar zullen ook Rijkswaterstaat en de Provinciale Waterstaat aan tafel moeten zitten evenals de Ministeries van VROM en V&W.'
4
Is het Besluit luchtkwaliteit goed uitvoerbaar?
Te constateren valt dat gemeenten als bewaker van de luchtkwaliteit voor NO2 geen eenvoudige taak hebben in het Besluit. Zij moeten een rapportage over de lokale luchtkwaliteit maken: de 'verdachte' plaatsen inventariseren, de luchtkwaliteit vaststellen en rapporteren aan de provincie en verder zo nodig initiatieven nemen om tot een herstelplan te komen. Dat zal niet altijd eenvoudig zijn, nog afgezien van het tot stand brengen van de financiering van de te treffen maatregelen. De verplichting (te inventariseren, vast te stellen en daaromtrent te rapporteren) gold de eerste keer dat er aan de Europese Commissie gerapporteerd moest worden (2002) voor gemeenten met meer dan 40.000 inwoners en gemeenten in stedelijke gebieden[24] . In 2005 zijn alleen gemeenten met meer dan 100.000 inwoners verplicht te rapporteren evenals die gemeenten die in het voorafgaande jaar een overschrijding geconstateerd hebben of vermoeden dat er van een overschrijding sprake zal zijn. In die rapportages zal ook met toekomstige veranderende situaties (wegverbreding) rekening gehouden moeten worden. De tekst van het Besluit gaat daar echter niet op in.
Door meer dan 200 Nederlandse gemeenten zijn in 2002 rapportages gemaakt. Deze zijn eind 2002 via de provincies naar het Ministerie van VROM gestuurd. Het Ministerie van VROM zou deze rapporten krachtens het Besluit luchtkwaliteit moeten doorsturen naar de Europese Commissie. Dit is echter niet gebeurd. Gemeenten met een te hoge concentratie NO2 zouden uiterlijk in mei 2003 een plan van aanpak hebben moeten maken, waarin staat hoe zij in 2010 de grenswaarden zullen gaan halen. Van die verplichting heeft de staatssecretaris de gemeenten inmiddels echter een jaar uitstel verleend omdat er onduidelijkheid was ontstaan over de wijze waarop de berekeningen van de luchtkwaliteit - met name van de kant van Rijkswaterstaat - zijn uitgevoerd. Dit was ook de reden waarom de minister van VROM alleen de 'harde' meetgegevens (van het LML) aan de Europese Commissie heeft gestuurd en niet de gegevens die met berekeningsmodellen waren vastgesteld[25] . De VROM-rapportage naar Brussel was dan ook een mager non-document zonder resultaten.
Met name die berekeningen waarbij rijkswegen waren betrokken, leverden qua betrouwbaarheid problemen op. Rijkswaterstaat hanteerde in 2002 een nieuw berekeningsmodel wat echter meer vervuiling bleek aan te geven dan andere modellen. Gevolg was dat het model van Rijkswaterstaat opnieuw herzien moest worden, wat tot grote vertraging leidde. Diverse gemeentelijke rapportages over het jaar 2002 zijn door de problemen met het rekenmodel van Rijkswaterstaat gefrustreerd.
In de praktijk werd en wordt in Nederland vaak met rekenmodellen voor de wijze van berekenen van luchtverontreiniging gewerkt en met name bij NO2. In het kader van de eerdere NO2-richtlijn is daarvoor het zgn. 'CAR-model' ontwikkeld dat vooral door lagere overheden (gemeente, provincie) veel is gebruikt. Het CAR-model (CAR: Calculation of Air Pollution by Road Traffic) wordt gebruikt om knelpunten op te sporen en de luchtkwaliteit van het afgelopen jaar te berekenen.Tegenwoordig wordt een nieuw 'CAR II-model' gebruikt dat toegesneden is op de huidige plandrempels en grenswaarden van de nieuwe richtlijn.
Opvallend is dat Rijkswaterstaat een eigen berekeningsmodel hanteert voor door haar beheerde snelwegen. Alle gemeenten die in 2002 gegevens van Rijkswaterstaat kregen over de luchtverontreiniging langs rijkswegen, zijn in 2003 opnieuw geïnformeerd over de luchtkwaliteit langs rijkswegen. Rijkswaterstaat gebruikt nu een ander model dat zgn. 'dwarsprofielberekeningen' uitvoert, die inzicht geven in het verloop van de concentraties als functie van de afstand tot de wegas. Dit model zou meer betrouwbare en gedetailleerde informatie geven over de luchtverontreiniging dan een berekening op één bepaald punt langs de weg[26] . Uit onderzoek blijkt dat de resultaten van het model dat Rijkswaterstaat nu gebruikt, meer overeenkomen met metingen van luchtkwaliteit.
Om volledig te zijn, nog het volgende. Er zijn in de aanloop naar de implementatie van de eerste dochterrichtlijn al diverse metingen en berekeningen uitgevoerd die globaal gedaan zijn. Doel daarvan was binnen korte tijd een eerste indruk te krijgen van de overschrijdingssituaties langs de wegen in Nederland. Dat leverde als resultaat op dat langs 1700 kilometer snelweg de grenswaarden werden overschreden[27] . Dat beeld diende vervolgens bij gevonden knelpunten plaatselijk met feitelijke, meer gedetailleerde, metingen en berekeningen in relatie tot het achtergrondniveau te worden genuanceerd en bijgesteld.
Sinds kort biedt ook de Handreiking luchtkwaliteitsplan (Ministerie van VROM, februari 2003) handvatten om concrete oplossingen voor lokale situaties te vinden, die uiteraard vooral aan de ruimtelijke ordening gekoppeld zijn.
Geconcludeerd kan worden dat de uitvoerbaarheid van het Besluit luchtkwaliteit, waar het de berekening van de luchtkwaliteit langs snelwegen bij woongebieden betreft, te wensen over laat. Zeker op dit moment. Het berekenen door gemeenten voor gemeentelijke en provinciale wegen met het CAR II-model lijkt goed te gaan. Daar waar de Rijkswegen echter in beeld komen, faalde tot op dit moment de uitvoering van het Besluit. Daarmee werd het ook onmogelijk voor gemeenten hun door het Besluit opgelegde taken uit te voeren.
5
Conclusie
Uitvoeren van de Europese richtlijnen inzake de luchtkwaliteit is voor Nederland niet eenvoudig. Met name de Europese normstelling voor fijn stof en voor NO2 is voor Nederland vooralsnog niet goed haalbaar gebleken. Daarbij is een sterk verband met de vervuiling door het wegverkeer aanwezig. Dit leidt met name voor gemeenten, die in Nederland een zware taak bij de uitvoering hebben, tot onzekere situaties. Zowel bij de preventieve werking van de richtlijnen laat dit zich voelen, wanneer het bijv. om nieuwe bouwplannen langs snelwegen gaat en de ruimtelijke consequenties daarvan, als ook bij de repressieve werking, bijv. bij bestaande woonsituaties langs drukke wegen waar de normen worden overschreden, die om een oplossing vragen.
De vraag of het Besluit luchtkwaliteit een juiste implementatie van de Europese richtlijnen vormt, is een vraag die, in situaties waar snelwegen dicht langs of door gemeenten lopen, mijns inziens niet positief te beantwoorden valt. Nederland heeft namelijk de keuze gemaakt om een zware uitvoeringstaak aan de gemeenten op te dragen. Gemeenten hebben zowel de taak van het vaststellen van de NO2-concentratie gekregen als die voor het maken van de 'herstelplannen' bij overschrijding van de grenswaarden. Dat kan in eenvoudige situaties een logische keuze lijken. Als het echter om situaties gaat waarbij snelwegen of drukke provinciale wegen betrokken zijn, is die taak voor gemeenten niet goed uitvoerbaar. Dit hangt samen met de in het Besluit geïntroduceerde afhankelijkheid van gemeenten van door anderen - en met name Rijkswaterstaat - te verstrekken gegevens. Bovendien zijn gemeenten bij het zoeken naar oplossingen voor die 'overschrijdingssituaties' (in de door hen verplicht op te stellen luchtkwaliteitsplannen) afhankelijk gemaakt van de samenwerking met anderen zoals Rijkswaterstaat en de provincie. Als die overheden niet bereid zijn mee te werken aan saneringsoplossingen, zal er in die gemeenten nooit sprake kunnen zijn van verbetering van de situatie. Waar de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit (art. 3) van de lidstaten eist dat zij op 'passende' niveaus de bevoegde instanties aanwijzen om de richtlijnen inzake de luchtkwaliteit uit te voeren, lijkt het Besluit luchtkwaliteit in die gevallen waarin het om snelwegen en de daarbij betrokken gemeenten gaat, hieraan niet geheel te voldoen. Gemeenten zijn in die gevallen niet als de juiste 'passende' instanties te beschouwen. Het ontbreekt hen aan voldoende bevoegdheden en financieringsmogelijkheden om de juiste oplossingen te vinden.
Verder heeft Nederland, naast de meetverplichtingen van de richtlijn, ruim baan gemaakt voor het werken met berekeningsmodellen voor NO2. De richtlijn staat experimenteren met berekeningsmodellen als aanvulling op de meetresultaten binnen zekere grenzen toe. Ook hierin hebben gemeenten een taak. De gedachte is dat met de plaatselijke 'berekeningen' - die een ruimtelijk totaalbeeld geven - winst valt te behalen bij het vinden van ruimtelijke oplossingen. Op zichzelf lijkt dit kansen te bieden. Het berekenen door de gemeenten met het CAR II-model lijkt in de praktijk goed te gaan. Daar waar de rijkswegen echter in beeld komen, faalde tot op dit moment de uitvoering van het Besluit. Rijkswaterstaat werkt met een - eigen - berekeningsmodel, waarvan de vernieuwde versie niet betrouwbaar bleek. Dit frustreerde het vaststellen van de NO2-concentratie, en blokkeerde daardoor ook het opstellen van eventuele 'herstelplannen'.
Tenslotte is er sprake van grote onzekerheid door de opgetreden vertragingen. Naast het 'berekeningsprobleem van Rijkswaterstaat', speelt het feit dat de minister van VROM in 2001 aan de Europese Commissie verzocht om vijf jaar uitstel (tot 2015) voor de handhaving van de jaargrenswaarde van NO2 (40 microgram NO2/m3 lucht) te verlenen, een rol. Het antwoord van de Commissie wordt pas in december 2003 verwacht. Het vinden van oplossingen - door gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat bij voorkeur gezamenlijk te bedenken, te financieren en uit te voeren - blijft ook daardoor een onzekere aangelegenheid. Een eenvoudige 'oplossing' zoals de snelheidsbeperking op de A13 ter hoogte van Overschie - als experiment - bleek ter plaatse enige verbetering op te leveren. Voor het halen van de jaargrenswaarde voor NO2 in 2010, bleek het effect echter toch onvoldoende[28] .
Geconcludeerd kan worden dat - twee jaar na de inwerkingtreding - de uitvoerbaarheid van het Besluit luchtkwaliteit, in de praktijk maar ten dele voldoet. Met name het omgaan met de luchtkwaliteit langs snelwegen is, in diverse opzichten, onbevredigend geregeld. Het is belangrijk dat hierover juridisch gezien meer duidelijkheid komt, zowel over de verantwoordelijkheid op 'passende niveaus' over de berekening van de luchtverontreiniging, over het vinden van saneringsoplossingen als over de financiële onderbouwing daarvan. Pas dan kan sprake zijn van een verantwoorde implementatie van de richtlijnen. Omdat het Besluit luchtkwaliteit door een nieuwe wet vervangen gaat worden, is het thans aan de wetgever om daarin meer duidelijkheid te scheppen, op een Europeesrechtelijke verantwoorde wijze.
[1] Ondertekend 1 december 1999 en behorend bij de Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (Genève 1979, Trb. 1980, 21); ratificatie van het Gotenburg protocol door Nederland is nog niet afgerond.
[2] De 'tweede' en 'derde' dochterrichtlijn betreffen benzeen en koolmonoxide resp. ozon; deze blijven om redenen van overzichtelijkheid in dit artikel buiten beschouwing.
[3] 96/62/EC, Pbl. EG L296 van 21 november 1996.
[4] Zie art. 3 Kaderrichtlijn; noot 3.
[5] Een 'zone' is 'een door de lidstaten afgebakend gedeelte van hun grondgebied'; een 'agglomeratie' is 'een zone die wordt gekenmerkt door een bevolkingsconcentratie van meer dan 250.000 inwoners of bij een bevolkingsconcentratie van 250.000 inwoners of minder, door een bevolkingsdichtheid per km2 die voor de lidstaten beoordeling en beheer van de luchtkwaliteit rechtvaardigt' (art. 2 Richtlijn 96/62/EC).
[6] De richtlijn onderscheidt tevens grenswaarden voor de menselijke gezondheid en voor vegetatie; de laatste blijven verder buiten beschouwing.
[7] Art. 10 van de richtlijn spreekt van 'analyseren en een voorstel indienen ter bevestiging of tot wijziging van die grenswaarde'.
[8] Stcrt. 11 juni 2001, nr 109, p. 16.
[9] Stcrt. 17 juli 2001, nr 135, p. 8.
[10] Besluit van 11 juni 2001, Stb. 269.
[11] De Smogregeling blijft hier verder buiten beschouwing.
[12] Rapport Luchtkwaliteit rondom A28 in Gemeente Zeist, februari 2003, Amersfoort DHV.
[13] NvT, p. 45 vermeldt dat 'in situaties waar de problematiek breder ligt dan een individuele gemeente (…) ook van de andere betrokken overheden (provincie en/of Rijk) een bijdrage verwacht (mag) worden'.
[14] Naar de mogelijkheden voor financiering en samenwerking bij Zeist is eveneens onderzoek gedaan. Eindnotitie, Juridische analyse, verdeling financiële lasten saneringsmaatregelen A28; februari 2003, Amersfoort, DHV.
[15] Op grond van art. 21.6 vijfde lid van de Wet milieubeheer kan de Tweede Kamer invloed uitoefenen op de keuze van de Minister over de wijze waarop milieurichtlijnen worden geïmplementeerd. Indien ten minste 1/5 deel van mening is dat de richtlijn beter bij wet dan bij AMvB kan worden uitgevoerd, bericht zij dit aan de Minister. Vervolgens is de Minister verplicht de AMvB in te trekken.
[16] Zie voor de stukkenwisseling tussen Tweede Kamer en de Minister van VROM TK 2001-2002, 27 793, nrs 4-9; TK 2002-2003, 28 663, nr 4; niet-dossierstuk vrom 030282: brief staatssecretaris VROM van 7 mei 2003 over implementatie EU regelgeving luchtkwaliteit.
[17] De grenswaarden zijn tot 2010 jaarlijks aflopend vastgesteld; voor de jaargrenswaarde voor NO2 bijv. van 56 microgram per m2 in 2002, jaarlijks met 2 microgram aflopend tot 40 microgram in 2010.
[18] Zie art. 2 en Bijlage V van de eerste dochterrichtlijn, en art. 6 derde lid van de Kaderrichtlijn.
[19] Zie art. 23 Besluit resp. NvT p. 56.
[20] Zie art. 21 eerste lid: metingen of andere methoden met behulp waarvan concentraties op een zodanige wijze vastgesteld kunnen worden, dat deze niet meer dan 30% van de werkelijke jaargemiddelde concentraties afwijken.
[21] NvT, p. 33; in andere landen is dat soms anders: in Vlaanderen wordt meer gemeten (informatie TNO/MEP).
[22] NvT, p. 30, 31.
[23] Natuur en Milieu, november 2002.
[24] Dit zijn gemeenten met minder dan 40.000 inwoners die een indicatie hebben dat zich een overschrijding binnen haar grondgebied zou kunnen voordoen. De eerste keer is het aantal gemeenten groter (om te weten hoe de situatie is).
[25] Zie bijv. brief staatssecretaris van VROM d.d. 14 maart 2003 aan Voorzitter Tweede Kamer over luchtkwaliteitsplannen van gemeenten, vrom 030148; ook: Jaarverslag Ministerie van VROM over 2002, TK 2002-2003, 28 880, nr 24, p. 110.
[26] Bron: www.infomil.nl, 19 mei 2003.
[27] Luchtkwaliteit langs het Nederlandse snelwegennet in 2010, CE, Delft 2000; Milieubalans 2001, RIVM Bilthoven.
[28] Brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat over de resultaten evaluatie snelheidsverlaging A13 (Overschie); niet-dossierstuk 2002-2003 vw 03000491, Tweede Kamer, 7 juli 2003.