VRA 2001, p. 321
2001-10-01
jhr mr H.J.J. de Bosch Kemper
Voortbouwend op, en min of meer naar analogie van, het Groene kaart-gebeuren voor de aansprakelijkheid (overeenkomstig nationaal recht) van brokkenmakers uit het buitenland, is in Europees verband gezocht naar een oplossing van het probleem dat benadeelden hebben als zij verkeersschade hebben geleden in het buitenland. Dat denken heeft zijn beslag gekregen in de vierde WAM-richtlijn (nummer 2000/26/EG van 16 mei 2000), waaraan de wetgevingen van de lidstaten van de Europese Unie uiterlijk op 1 januari 2003 aangepast moeten zijn.
De vierde WAM-richtlijn
VRA 2001, p. 321
jhr mr H.J.J. de Bosch Kemper
De inhoud heel globaal: er komen drie nieuwe instituten. Het eerste is het eenvoudigst: in elke lidstaat moet een informatiecentrum worden ingericht of aangewezen, dat aan benadeelden onder meer kan meedelen
-
het kenteken van het motorrijtuig dat mogelijk het ongeval heeft veroorzaakt,
-
naam en adres van de verzekeraar achter dat motorrijtuig met het polisnummer,
-
naam en adres van de schaderegelaar die die verzekeraar in het land van de benadeelde heeft benoemd,
-
en zelfs naam en adres van de eigenaar, houder en/of bestuurder.
'Het is te hopen voor het informatiecentrum dat het de beschikking krijgt over een behoorlijk computerprogramma, want het lijkt een gigantisch karwei om een soort Rijksdienst én een ongevallenregistratiecentrale te zijn voor alle motorrijtuigen in de EU! De Richtlijn schrijft samenwerking tussen de informatiecentra voor. Mogelijk worden de handen helemaal inéén geslagen en komt er in feite één Europese databank. De gevraagde informatie moet in elk geval binnen twee maanden beschikbaar zijn, anders kunnen er problemen ontstaan voor de verantwoordelijke verzekeraar, omdat de schadevergoeding dan mogelijk buiten hem om geregeld gaat worden.
De taken van de beide andere nieuwe instituten - de schaderegelaar en het schadevergoedingsorgaan - zijn gecompliceerder. In het model dat u in gedachten gevormd hebt van het Groene kaartbureau en de door buitenlandse verzekeraars benoemde correspondenten kunt u deze instituten daarvoor in de plaats stellen. Er is immers sprake van een zekere parallellie. Correspondenten en schaderegelaars zijn beide door buitenlandse verzekeraars benoemd om schaden te regelen van 'plaatselijke' benadeelden aan wie zij op grond van een aansprakelijkheidsverzekering dekking moeten verlenen. Het enige verschil zit in de plaats waar het ongeval zich heeft voltrokken: is dat in het land van de benadeelde, dan loopt de schaderegeling via de Groene kaart bij de benoemde correspondent, en is dat in een ander land, dan loopt de schadevergoeding via de nieuwe schaderegelaar .
Zo'n parallel valt ook te trekken tussen het Groene kaartbureau en het schadevergoedingsorgaan: beide zijn nationale instellingen die als het ware in de plaats treden van correspondenten en schaderegelaars, voor het geval het niet werkt of stagneert. Dit is niet juist gezegd, want de Groene kaartbureaus treden niet in de plaats van de correspondent die zijn werk niet naar behoren uitvoert, maar correspondenten treden op in de plaats van het bureau, en het bureau kan zonodig de zaak aan zich trekken. Maar in de praktijk gaat de benadeelde linea recta naar de correspondent, en pas als het niet goed gaat wordt het bureau benaderd en zonodig in rechte betrokken.
Dat is eigenlijk alles, behalve nog dat geregeld wordt dat alle benadeelden in de EU een rechtstreeks vorderingsrecht op de verzekeraar krijgen. Voor ons is dat niets nieuws, maar er zijn nog landen waar dat rechtstreekse recht ontbreekt. Alvorens meer in detail op de nieuwe regeling in te gaan nu eerst twee terreinen die voor mij grotendeels terra incognita zijn: Europa en Europese regelgeving en wetgeving (en toepassing van wetgeving) in het algemeen. Mij past op die gebieden een grote mate van bescheidenheid.
Europa en Europese regelgeving
Zoals bekend hebben we sedert de vijftiger jaren Europese Gemeenschappen, meer speciaal sedert 1957 de EEG of de Europese Gemeenschap, de EG. In 1993 zijn deze gemeenschappen goeddeels samengesmolten tot de Europese Unie, de EU, een gebeurtenis waaraan de naam van Maastricht verbonden is. Een van de belangrijkste taken van de oorspronkelijke EEG (en nu dus van de EU) is het bevorderen van het vrije verkeer van personen, diensten en goederen op een gemeenschappelijke markt.
Hoewel aan het EG-verdrag ten minste een zekere rechtstreekse werking toekomt, zijn de verdragsbepalingen over deze vrijheden dermate royaal, vaag en weinig omlijnd, dat de praktijk liever wacht op regelgeving die onder meer geschiedt in de vorm van Richtlijnen, uitgevaardigd door de Raad (vroeger van de Europese Gemeenschappen, nu van de Europese Unie, of eigenlijk de Raad van Ministers van de Europese Unie , niet te verwarren met de Raad van Europa) in samenwerking met het Europees Parlement, en voorgebakken door Comités en de Europese Commissie in Brussel. In de zeventiger jaren is de Raad begonnen met het aanpakken van de verzekeringsbedrijfstak. De Richtlijnen op het gebied van vestiging, controle en dienstenaanbod op de vrije markt interesseren ons vandaag niet zo, maar wel de zogenaamde WAM-richtlijnen.
De eerste WAM-richtlijn van 1972 kwamen we reeds tegen: de afschaffing van de Groene kaartcontrole bij de binnengrenzen. De tweede WAM-richtlijn van 1984 bracht vooral het bestaan van Waarborgfondsen. De derde WAM-richtlijn van 1990 verruimde de kring van slachtoffers die een beroep op een WAM-verzekering toekomt (art. 4 WAM) en bracht een bepaling als art. 25 lid 4 WAM ('ping-pong-verbod').
Extraterritoriale wetgeving?
De Richtlijn zal moeten worden geïmplementeerd, door alle 15 lidstaten, vóór 1 januari 2003, 30 maanden na 1 juli 2000. Over hoe alles in het vat gegoten gaat worden is nog weinig te zeggen. Er zouden op het Ministerie van Justitie concepten circuleren, maar er is nog niets naar buiten gekomen. Begrijpelijk is ook dat verzekeraars de koppen bij elkaar steken, maar ook daarvan is nog maar weinig bekend. Het is ook niet zo eenvoudig. Het gaat immers om een stuk regelgeving dat werking heeft in het buitenland en inhoud geeft aan rechtsverhoudingen buiten de Nederlandse invloedssfeer. De huidige WAM heeft natuurlijk al een aantal internationale aspecten, met name de artikelen 2 en 3. In artikel 2 staat dat de WAM-verplichting niet geldt voor buitenlanders, mits voor de schade die zij met hun motorrijtuigen kunnen aanrichten een 'bureau' zich aansprakelijk gesteld heeft. Maar dat is dus een zuiver Nederlandse aangelegenheid. In artikel 3 staat dat de WAM-verzekering ook dekking moet bieden in een aantal buitenlanden. Ook dat is uiteraard eigenlijk alleen een Nederlandse aangelegenheid. De 'alleen-Nederland'-verzekering is verboden en iemand met zo'n verzekering is strikt genomen, ook al verlaat hij zelfs Den Haag nooit, strafbaar. Maar komen nu buitenlandse verzekeraars onder jurisdictie van de Nederlandse WAM? Waarschijnlijk niet, want om het doel van het rechtstreeks vorderingsrecht te bereiken is het immers voldoende dat in andere lidstaten (ook) geregeld wordt dat buitenlanders (waaronder Nederlanders) een rechtstreeks vorderingsrecht krijgen.
En toch: in hoeverre is het hierna nog te bespreken 'circus' van schaderegelaars en schadevergoedingsorganen een binnenlandse aangelegenheid? Kan een Nederlandse wet regelen dat schaderegelaars (= vazallen van buitenlandse verzekeraars) tot wat dan ook aansprakelijk zijn? Waarschijnlijk wel. Maar de rechtsverhouding tussen de schaderegelaar en de verzekeraar die hem benoemt blijft m.i. toch iets wat buiten de macht van de Nederlandse wetgever valt.
Ik betreed, dat merkt u wel, 'unverfrohren' nog een tweede gebied waarvan ik geen verstand heb, al was het maar omdat een van de leukste dingen van het recht is dat het zelden eenvoudig is. Ik bedoel het volgende: de rechtsmaterie waar wij het over hebben is een zonderling mengsel van publiek- en privaatrecht, een onderscheid dat overigens alleen academici maken, maar waarop de invloed van het Internationaal Privaatrecht in elk geval een beetje discutabel is.
Stel bijvoorbeeld dat de verhouding tussen een schaderegelaar en de verzekeraar in de wetgeving van het op die verhouding toepasselijke recht anders geregeld is dan in ons recht (wetgeving en rechtspraak), en de schaderegeling loopt niet naar wens, zou je dan, afhankelijk van wat je het beste uitkomt natuurlijk, kunnen bepleiten dat het Nederlandse recht c.q. daarentegen juist het vreemde recht toegepast zou moeten worden? In de praktijk zou ik mij kunnen voorstellen dat een geschil ontstaat als de schaderegelaar van bijvoorbeeld een Griekse verzekeraar hier bepaalde erkenningen heeft gedaan, waarvandaan hij volgens Grieks recht zou kunnen worden teruggefloten, terwijl hij hier volgens Nederlands recht 'hangt'.
De vierde WAM-richtlijn meer concreet
Dit voorbeeldje brengt mij meer concreet naar de inhoud van de Richtlijn en het systeem dat de Europese richtlijngever voor ogen heeft gestaan. Want nu juist het element van aansprakelijkheid van de schaderegelaar is een ondoorzichtige kwestie, waarover het laatste woord nog niet gezegd is.
Schaderegelaars in de zin van de Richtlijn zijn personen of instanties die zijn aangewezen/benoemd door verzekeraars in het buitenland. Elke verzekeraar in de Unie moet in elk ander land van de Unie zo'n schaderegelaar aanwijzen.
In Nederland praten we geloof ik over ongeveer 100 WAM-verzekeraars. Die moeten dus allemaal in alle andere EU-landen schaderegelaars aanstellen. In Europa praten we misschien wel over 2 of 3 duizend verzekeraars, grote en kleine. Die moeten allemaal 14 schaderegelaars aanwijzen! Een organisatorische klus van jewelste, te meer als je bedenkt dat er nog 13 landen in de wachtkamer zitten: Slovenië (zit er al bijna in), de Baltische staten, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië, Bulgarije, Malta, Cyprus en Turkije. Arme Maltezer verzekeraar: ruim 25 schaderegelaars benoemen voor al die Europeanen die op Malta een verkeersongeluk krijgen door een bij hem verzekerde auto en thuis hun schade willen kunnen regelen.
De schaderegelaar moet alle inlichtingen verzamelen die nodig zijn voor het afwikkelen van de schade en het betalen van de schadevergoeding en neemt passende maatregelen om over een afwikkeling te onderhandelen. Werkt hij dus vooral voor zijn principaal? Hij is er in elk geval ook ten behoeve van de benadeelde: hij moet de taal van het land waar hij gevestigd is spreken en hij moet over voldoende bevoegdheden beschikken om de verzekeraar tegenover de benadeelde te kunnen vertegenwoordigen. Maar de grote vraag is: is hij een vertegenwoordiger? Zo ja, dan kan hij zijn principaal binden, maar een daarop gerichte zin is nu juist uit een eerder concept van de Richtlijn geschrapt: namelijk dat hij uitdrukkelijk volmacht moest hebben om zelfstandig tot een definitieve regeling te komen en om de verzekeraar 'before the courts' te kunnen vertegenwoordigen. Zover gaat zijn bevoegdheid dus niet, d.w.z. behoeft hij niet te gaan (het mág natuurlijk wel!). De schaderegelaar mag zelfs een dochter of zuster van de verzekeraar zijn, want de lidstaten mogen de vrijheid van verzekeraars bij de benoeming van schaderegelaars niet aan banden leggen.
De schaderegelaar is dus een figuur met een Januskop, zoals we die in verzekeringsland wel meer tegenkomen. Kennelijk bestaat er behoefte aan om één en dezelfde persoon nu eens te beschouwen als vertegenwoordiger van de één tegenover de ander, en dan weer andersom. De tekst van de Richtlijn biedt zo te zien wel de nodige ruimte voor onduidelijke wetteksten, op de praktijk gerichte jurisprudentie en een hanteerbare praktijk ... behalve voor een aantal moeilijke gevallen, waarvan de oplossing dan ook net zo moeilijk zal blijven als die nu is.
Met name de vraag of de schaderegelaar in rechte betrokken kan worden is interessant (ik stipte de vraag al even aan). In elk geval niet rechtstreeks (mogelijk tenzij er aanleiding is om de schaderegelaar - via vertegenwoordiging of anderszins - met de verzekeraar te vereenzelvigen), want het rechtstreekse recht bestaat alleen jegens de verzekeraar. Voorts bepaalt de Richtlijn dat de aanwijzing van een schaderegelaar (op zichzelf) niet begrepen kan worden als het openen van een bijkantoor of filiaal, noch ook als een vestiging in de zin van het Europees Executieverdrag.
Een belangrijke bepaling in het voordeel van de benadeelde is dat de schaderegelaar binnen drie maanden een gemotiveerd regelingsvoorstel moet doen, dan wel gemotiveerd moet aangeven waarom hij dat niet doet, waarbij hij moet antwoorden op alle punten van het verzoek om schadevergoeding. Let wel: vrijwel steeds zal de schaderegelaar vreemd recht moeten hanteren! De Richtlijn wijdt geen woord aan dit probleem, dat voor de nodige geschillen over 'voldoende motivering' kan zorgen!
Als noch de verzekeraar rechtstreeks, noch zijn schaderegelaar doen wat zij moeten doen (betalen of motiveren waarom niet), kan de benadeelde het schadevergoedingsorgaan aanspreken. De vergelijking met het Groene kaartbureau, waar de benadeelde onmiddellijk terecht kan, en dat ook onmiddellijk zelfs in rechte kan worden betrokken, gaat dus echt niet op. Het schadevergoedingsorgaan lijkt meer op een Waarborgfonds voor slapende of zeurende buitenlandse verzekeraars.
De weg naar het schadevergoedingsorgaan ligt open:
a
als het motorrijtuig of de verzekeraar niet binnen twee maanden kan worden geïdentificeerd; het schadevergoedingsorgaan regelt dan de schade en krijgt vergoeding van
-
hetzij het Waarborgfonds in de staat waar het ongeval gebeurde (nl. als het motorrijtuig niet kon worden geïdentificeerd of afkomstig was uit een 'derde land'),
-
hetzij het Waarborgfonds in de staat waar het motorrijtuig gewoonlijk gestald was (nl. als de verzekeraar niet geïdentificeerd kan worden),
b
als noch de verzekeraar zelf, noch zijn schaderegelaar binnen drie maanden een gemotiveerd aanbod of een gemotiveerde afwijzing heeft gegeven,
c
als de verzekeraar geen schaderegelaar heeft aangewezen en de benadeelde zich niet rechtstreeks tot de verzekeraar gewend heeft.
Het schadevergoedingsorgaan stelt (via het schadevergoedingsorgaan in het land van de verzekeraar) de verzekeraar in kennis van het feit dat er een verzoek tot schadevergoeding bij hem is ingediend. De verzekeraar kan dan binnen twee maanden tussenkomen en schaderegeling door het schadevergoedingsorgaan voorkomen. Zo niet, dan regelt het schadevergoedingsorgaan de schade en neemt het verhaal op het schadevergoedingsorgaan van het land van de verzekeraar. Hier blijkt toch weer even een parallel met de Groene kaartbureaus in hun hoedanigheden van regelende en betalende bureaus.'
Het territoriale bereik van de Richtlijn
Nog een paar opmerkingen over het territoriale bereik van de Richtlijn. De richtlijn werkt alleen ten behoeve van benadeelden die woonachtig zijn in de EU, en in beginsel alleen voor ongevallen in een ander land binnen de EU. Onder omstandigheden werkt de Richtlijn ook voor ongevallen buiten de EU, in zogenaamde 'derde landen' en wel in landen die opgenomen zijn in het Groene kaartstelsel, mits het veroorzakende motorrijtuig zowel gewoonlijk gestald als verzekerd is in de EU en mits er dekking bestond in dat derde land. In de landen van het Multilateral Guarantee Agreement-gebied (bijvoorbeeld Zwitserland) is die dekking er per definitie. In Turkije is dat niet zeker: dat moet dan blijken uit de groene kaart. De Richtlijn werkt dus alleen ten behoeve van bewoners van de EU voor ongevallen die niet in het land van woonplaats van de benadeelde plaatsvinden, veroorzaakt
-
in de EU door motorrijtuigen uit de EU, verzekerd of onverzekerd,
-
in de EU door motorrijtuigen die niet geïdentificeerd zijn of waarvan de verzekeraar niet geïdentificeerd kon worden, zelfs ook afkomstig uit 'derde landen',
-
in 'derde landen' binnen het Groene -kaartstelsel, door motorrijtuigen afkomstig uit en verzekerd in de EU.
Conclusie
Al met al leidt de vierde Richtlijn tot een zeer aanzienlijke verbetering van de positie van benadeelden, ondanks een aantal ontsnappingsmogelijkheden en onduidelijkheden (het 'gemotiveerde verweer'). Het kan haast niet anders dan dat deze vorm van bescherming (binnen een half jaar weten waar je aan toe bent, en anders regelt een ander de schade wel) invloed zal hebben op de binnenlandse schadeafwikkeling. Waarom bijvoorbeeld niet dezelfde regeling ingevoerd voor slapende of zeurende binnenlandse verzekeraars: binnen drie maanden een beslissing, en anders naar het Waarborgfonds. Het zou toch vreemd zijn als benadeelden met een ongeval in het buitenland beter beschermd zouden zijn dan binnenlandse benadeelden!