pag. 322 VR 2003, Een zware weg: 50 jaar A4 Midden-Delfland

Het was in juni 1953 dat de 'Nota ten behoeve van de Commissie van Overleg voor de Wegen betreffende plannen rijkswegen nabij Rotterdam op de rechter Maasoever' verscheen. De commissie die het rapport uitbracht, was ingesteld op initiatief van de provincie Zuid-Holland. In dit rapport werd voor het eerst gesproken over een 'rijksweg bewesten Delft'. Inmiddels wordt dus 50 jaar gepraat over de aanleg van het nieuwe stuk rijksweg tussen Den Haag en Rotterdam. In 1998 is het minst omstreden stukje van de weg (tussen Rijswijk en Delft) in gebruik genomen. De rest, geprojecteerd door het landschap Midden-Delfland, (nog) niet. Al die jaren bleef de weg wel op de politieke agenda staan. Inmiddels is Rijksweg 4 Midden-Delfland, na de bekende weg door het bos Amelisweerd^[1] , zonder twijfel het meest geruchtmakende geval van strijd om een rijksweg.

In de jaren dat werd gesproken over de A4 Midden-Delfland is het wettelijk kader voor de aanleg van rijkswegen sterk veranderd. Dat wil zeggen: gecentraliseerd. Het heeft de aanleg van de weg echter niet dichterbij gebracht. Hoe kan de besluitvorming over een weg zó lang duren? In deze bijdrage ga ik op die vraag in. Verder sta ik stil bij enkele hoogtepunten (of dieptepunten?) uit de roerige geschiedenis van deze weg.

Na onderzoek en voorbereidende procedures stelde verkeersminister Van Aartsen in 1965 het tracé van de weg vast. Vanaf dat moment vond de regering dat de weg moest worden aangelegd. Overigens komen we in de loop der jaren verschillende namen voor de weg tegen: behalve A4 Midden-Delfland werd hij aanvankelijk Zoom(se)weg en Rijksweg 19 genoemd.

Twaalf jaar na de tracévaststelling werd voor het open weidegebied van Midden-Delfland een aparte wet aanvaard: de Reconstructiewet Midden-Delfland^[2] . Op grond van artikel 2 van deze wet vond in Midden-Delfland een 'reconstructie' plaats ter 'bevordering van een goede ruimtelijke ordening en in verband daarmede ter behartiging van de belangen van de landbouw, van natuur en landschap en van de openluchtrecreatie'. De reconstructie zou vooral twee resultaten moeten opleveren: 1. realisering van een bufferzone tussen Den Haag/Delft en Rotterdam en 2. ontwikkeling van een grootschalig openluchtrecreatiegebied.

Behalve 'reconstructiegebied' is een groot deel van het gebied tussen Delft en Vlaardingen/Schiedam op basis van (momenteel) de Wet Milieubeheer en de Provinciale Milieuverordening aangewezen als 'stiltegebied' (formeel: milieubeschermingsgebied voor stilte). Dat wil zeggen dat ter plaatse bijzondere regels gelden inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder^[3] . Dat het gebied bijzondere natuurwaarde heeft, mag verder blijken uit het feit dat Midden-Delfland nog weer later deel is gaan uitmaken van de 'ecologische hoofdstructuur' van Nederland^[4] .

Dat de weg (nog) niet is aangelegd, is in belangrijke mate het resultaat van de (planologische) opstelling van de gemeente Schiedam. Daarnaast heeft de Tweede Kamer op een aantal belangrijke momenten de aanleg verhinderd. De 'tegenwerking' van de gemeente Schiedam en de Tweede Kamer wordt ingegeven door hun zorgen over milieu en landschap. Hieronder wordt achtereenvolgens op beider rol in de besluitvorming over de weg ingegaan^[5] .

Tot 1994 (de inwerkingtreding van de Tracéwet) gold voor rijkswegenaanleg een buitenwettelijke besluitvormingsprocedure. In die procedure beschikten gemeenten over een belangrijk machtsmiddel^[6] .

Ingevolge de Woningwet (art. 40) is voor het oprichten van een bouwwerk een bouwvergunning nodig van Burgemeester en Wethouders (B&W). Daarnaast is ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor bepaalde werken soms een aanlegvergunning (art. 44) van B&W vereist. Het vereiste van deze vergunningen geldt niet alleen voor particulieren, maar ook voor overheden. Ook Rijkswaterstaat heeft voor de aanleg van Rijksweg 4 Midden-Delfland dus vergunningen nodig van de gemeenten over wier grondgebied de weg is gepland.

Aanvragen voor bouw- en aanlegvergunningen moeten volgens de wet (art. 44 WW, art. 44 WRO) worden getoetst aan het geldende gemeentelijke bestemmingsplan. Als in het bestemmingsplan de geplande rijksweg niet is opgenomen, kunnen vooralsnog de gevraagde vergunningen niet worden verleend.

Het valt gemakkelijk in te zien dat deze constructie gemeenten potentieel veel macht geeft over de aanleg van rijkswegen. Immers, als een gemeente bewust in haar bestemmingsplan de weg niet opneemt (omdat ze tegenstandster is), kan Rijkswaterstaat vooralsnog niet met de bouw en aanleg beginnen.

Aanvankelijk leverde dit stelsel (vanuit Rijkswaterstaat-perspectief) geen problemen op. Tot begin jaren '70 ervoer Rijkswaterstaat geen tot nauwelijks problemen met de macht die gemeenten middels het bestemmingsplan hadden verkregen. Tot die tijd werkten gemeenten als hen dat werd gevraagd over het algemeen min of meer automatisch mee aan Rijkswaterstaatplannen. Ook bij Rijksweg 4 was dat het geval. De gemeenten Schipluiden (bestemmingsplan Buitengebied, 1971) en Schiedam (bestemmingsplannen Randbebouwing Groenoord, 1966 en Woudhoek-Zuid, 1971) namen zonder veel discussie gedeelten van de weg op in hun bestemmingsplannen.

Na de emancipatie van gemeenten halverwege de jaren '70 veranderde dit. De maatschappij was langzamerhand veranderd van een maatschappij met een gezagscultuur, naar één met een onderhandelingscultuur. Tevens zien we dat het 'milieu' in die tijd een maatschappelijke factor van betekenis wordt. Gemeenten nemen niet langer geplande rijkswegen automatisch op in hun bestemmingsplannen. Ook bij de A4 door Midden-Delfland blijkt dit. Schiedam weigerde vanaf 1974 de weg op te nemen in het bestemmingsplan 'Plan in hoofdzaak'. Argument daarvoor was met name dat de aanleg van de weg zou leiden tot grote aantasting van landschappelijke en milieuwaarden. Vooral onder voormalig wethouder Zijdeveld, die deze functie tussen 1974 en 1993 vervulde, ontwikkelde Schiedam zich tot een verklaard tegenstandster van de weg. Zijdeveld had onder andere vrees voor de geluidsbelasting van vijfduizend woningen in zijn gemeente. Gevolg van de opstelling van Schiedam was dat Rijkswaterstaat niet kon beschikken over voor de aanleg benodigde bouw- en aanlegvergunningen.

(Voor afbeelding zie tijdschrift)

Juist voor situaties waarin gemeenten weigeren hun bestemmingsplan aan te passen voor nationale projecten kent de Wet op de Ruimtelijke Ordening hiërarchische interventie-instrumenten. Het instrument dat met name is bedoeld om het Rijk (en de provincies) in staat te stellen de hindermacht van gemeenten te breken en daarmee tijdwinst te boeken is 'de aanwijzing' (art. 37 WRO). Dit is de aanwijzing van de minister van ruimtelijke ordening aan een gemeente omtrent de inhoud van (de aanpassing van) een bestemmingsplan. Een gemeenteraad is verplicht deze aanwijzing op te volgen. Opmerkelijk genoeg is dit instrument, ondanks de aanwezigheid van langdurige en welhaast onoverbrugbare tegenstellingen, in al die jaren bij Rijksweg 4 Midden-Delfland niet gebruikt.

De Minister van Verkeer en Waterstaat dreigde wel verscheidene malen met het 'overrulen' van de gemeente door middel van het geven van 'aanwijzingen', maar die dreigementen werden niet geëffectueerd. Erg veel indruk maakten de dreigementen overigens niet. Wethouder Zijdevelds reactie op een dreiging met een aanwijzing: 'Ik heb staan lachen en gezegd: ga je gang, maar realiseer je wel dat dit dan niet wordt uitgevochten bij de Raad van State, maar voor het oog van de NOS-camera's'^[7] .

Er zijn wel redenen te bedenken waarom de aanwijzing niet is ingezet. In de eerste plaats staat het interventie-instrumentarium niet rechtstreeks de minister van Verkeer en Waterstaat ter beschikking. De Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft de aanwijzingsbevoegdheid toegekend aan de minister van Ruimtelijke Ordening. Deze zal slechts overwegen daarvan gebruik te maken na verzoek daartoe van de minister van Verkeer en Waterstaat. Bovendien zal hij zijn eigen afweging maken omtrent inzet van de aanwijzing.

In de tweede plaats wordt de Tweede Kamer in kennis gesteld van het voornemen tot het geven van een aanwijzing (art. 37 WRO). Bij een belangrijke kwestie als de rijksweg door Midden-Delfland gaat de Kamer vervolgens ook inhoudelijk debatteren over de noodzaak van een aanwijzing. De Tweede Kamer is echter het grootste deel van de afgelopen vijftig jaar hopeloos verdeeld geweest over de noodzaak van een weg door dat gebied. Politieke steun in de Kamer voor een aanwijzing was er dan ook niet.

In de derde plaats heeft tegen het geven van een aanwijzing lange tijd de mogelijkheid van beroep opengestaan. Het inzetten van dit interventie-instrument garandeerde dus niet dat het besluitvormingsproces een door het Rijk gewenste uitkomst oplevert. Langdurige rechtszaken met onzekere afloop zouden het gevolg zijn geweest.

De onmacht van het Rijk om de weg gerealiseerd te krijgen frustreerde de ministers van Verkeer en Waterstaat met regelmaat. Toen een Rotterdams PvdA-gemeenteraadslid tijdens een werkbezoek minister Netelenbos (PvdA) aanschoot en liet weten niet voor de aanleg van de weg te zijn, was de reactie van de minister meer dan duidelijk^[8] .

Het bedrijfsleven, groot voorstander van aanleg, raakte eveneens danig gefrustreerd. Werkgeversorganisatie VNO-NCW sprak over de besluitvorming over de A4 Midden-Delfland in termen van 'politiek schandaal' en 'de onmacht van het Nederlandse poldermodel'^[9] .

Wat de minister uiteraard wel kon doen om het probleem van de trage besluitvorming op te lossen was het indienen van een nieuw wetsvoorstel. Dat gebeurde dan ook. Het resulteerde in de inwerkingtreding van een nieuwe wet op 1 januari 1994: de Tracéwet.

Ik zal echter eerst ingaan op de rol van de Tweede Kamer. Dit is de andere belangrijke 'vertrager', naast de gemeenten.

Voor een verklaring van de lange duur van de besluitvorming over de A4 moeten we niet alleen kijken naar gemeenten, maar ook naar de Tweede Kamer. In onze parlementaire democratie vervult de Tweede Kamer een belangrijke controlerende rol. Dat geldt ook voor beslissingen van de minister van Verkeer en Waterstaat inzake rijkswegenaanleg. Opvallend is de (vanuit Rijkswaterstaat bezien) vertragende rol van de Tweede Kamer. Door middel van moties wist de Kamer een aantal malen voortvarende aanleg van de A4 Midden-Delfland te verhinderen.

Aanvaarding van de motie-Voortman (PvdA) leidde in 1976 tot stillegging van de werkzaamheden. In de motie verzocht de Kamer de minister voorlopig van aanleg van de weg af te zien en onderzoek te laten verrichten naar alternatieven als verbetering van openbaar vervoer en verbreding van de bestaande A13. De regering schortte naar aanleiding van deze motie de werkzaamheden aan de weg voor onbepaalde tijd op.

Naar aanleiding van de motie-Cornelissen (CDA) in 1980 moest Rijkswaterstaat voldoen aan de voorwaarde dat de A4 door Midden-Delfland 'landschappelijk inpasbaar' werd aangelegd.

Veel recenter is de motie-Van Heemst (PvdA) (1998)^[10] . Naar aanleiding daarvan is het geld dat was uitgetrokken voor de aanleg van de A4 door Midden-Delfland bestemd voor spoorvoorzieningen in Delft en Abcoude.

In meer algemene zin is het opvallend dat de Tweede Kamer zich op voorkomende momenten gedetailleerd bemoeit met voorwaarden voor aanleg, alternatieve oplossingen voor aanleg, financiering of zorgvuldige inpassing. Het wel naar voren gebrachte beeld van Rijkswaterstaat als een 'staat in de staat', die zonder parlementair-democratische controle haar doelen bereikt, moet op grond hiervan worden bijgesteld.

Verder was, zoals gezegd, de Tweede Kamer vaak hopeloos verdeeld en was er geen meerderheid te vinden voor aanleg van welke wegvariant dan ook. De minister van Verkeer en Waterstaat ontbeerde daardoor politieke steun van de Kamer.

Een voorbeeld van de macht van de Tweede Kamer was de standpuntbepaling van de ministers van Verkeer en Waterstaat (Jorritsma) en VROM (De Boer) over de A4 Midden-Delfland van november 1996. Het standpunt hield een aanleg op maaiveldniveau in^[11] . Bij de behandeling van het standpunt in de Tweede Kamer bleek hiervoor geen meerderheid aanwezig. Voor andere aanlegvarianten was evenmin een meerderheid te vinden. De minister van Verkeer en Waterstaat kon daarop weinig anders doen dan verdere besluitvorming uitstellen^[12] .

Inmiddels is de rol van gemeenten in de besluitvorming over rijkswegenaanleg formeel verkleind. De opkomst in politieke kringen van het marktdenken, ongeveer halverwege de jaren '80, markeerde een verandering. Vooral de naam van toenmalig minister-president Lubbers is aan deze verandering verbonden. Als uitvloeisel van noties als de bescherming en uitbouw van de internationale concurrentiepositie van Nederland, kreeg snelheid van de besluitvorming over infrastructuur voor politici een steeds belangrijker betekenis. In dat perspectief was langdurige 'tegenwerking' van gemeenten bij de aanleg van infrastructuur niet langer acceptabel. Als uitvloeisel van deze noties werd de Tracéwet aangenomen^[13] . De wet trad op 1 januari 1994 in werking. Hiermee kwam, althans wat de formeel-wettelijke regeling betreft, een einde aan de hindermacht van gemeenten.

Op basis van de Tracéwet (zoals die momenteel luidt) is de gemeenten het 'machtsmiddel' van het bestemmingsplan ontnomen. De wettelijke constructie is nu als volgt. Als de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM formeel een 'tracébesluit' hebben genomen, wordt daarmee automatisch een bestemmingsplan dat daarmee in strijd is, buiten werking gesteld. Artikel 15, lid 6 van de wet bepaalt namelijk dat voorzover een tracébesluit in strijd is met een bestemmingsplan, het tracébesluit geldt als vrijstelling, bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Dit betekent een ernstige verzwakking van de formele zeggenschap van gemeenten over geplande rijkswegen. Het bestemmingsplan kan niet meer als weigeringsgrond voor de verlening van door Rijkswaterstaat aangevraagde bouw- en aanlegvergunningen dienen.

Hierboven is in paragraaf 2 aangegeven dat de lange duur van de besluitvorming in belangrijke mate te verklaren is uit de planologische opstelling van de gemeente Schiedam en het handelen van de Tweede Kamer. De achtergrond voor hun opstelling: zorg voor landschap en milieu. Tegelijkertijd was de minister van Verkeer en Waterstaat onmachtig om hiërarchisch in te grijpen. Is nu met de Tracéwet de rol van de gemeenten en de Tweede Kamer uitgespeeld? Naar mijn mening allerminst. Er zijn in ieder geval drie wegen waarlangs de gemeenten nog invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming.

De minister van Verkeer en Waterstaat (inclusief het ambtelijk apparaat Rijkswaterstaat) vormt uiteraard een belangrijke partij in de besluitvorming over de aanleg van de A4 Midden-Delfland. Niettemin is de rol van andere partijen, met name de gemeente Schiedam en de Tweede Kamer, zo sterk geweest dat tot op heden het belangrijkste deel niet is aangelegd. De conclusie is dat geen van de betrokken partijen de beslissende macht heeft gehad om de besluitvorming een door hem gewenste uitkomst te laten opleveren. Enerzijds is de weg (nog) niet aangelegd, anderzijds is hij altijd op de agenda blijven staan.

Als reactie op de 'tegenwerking' van gemeenten geeft de Tracéwet de minister van Verkeer en Waterstaat de formele bevoegdheid om plannen door te drukken. In het formeel-juridische spoor heeft de minister aldus de bevoegdheden naar zich toe getrokken. Desondanks zal het de minister niet de beslissende macht opleveren. Er zijn immers nog twee andere sporen die de minister niet of veel minder in de hand heeft. Dat zijn het rechterlijk spoor en het politieke spoor. In het politieke spoor is de Tweede Kamer dominant. Steun van de Kamer voor een aanlegvariant is voor de minister onontbeerlijk.

Even leek het er op dat uit onverwachte hoek (financiële) steun zou komen voor aanleg van de weg. Er was sprake van dat de bouwsector de weg voor zijn rekening zou nemen als alternatieve straf voor de bouwfraude. Het kabinet wilde van een alternatieve straf echter niet weten^[14] .

De hoop van de voorstanders van de weg is sedert enige tijd gevestigd op het zogeheten plan Norder, genoemd naar initiatiefnemer en Zuid-Hollands gedeputeerde Norder^[15] . Dit plan gaat weliswaar uit van (verdiepte) aanleg van de weg, maar dan wel in combinatie met tal van mitigerende en compenserende landschappelijke en milieumaatregelen in de (wijde) omgeving. Dit plan heeft steun van bijna alle overheden in de regio en van een deel van de milieubeweging. Echter niet van de gemeente Schiedam, de 'traditionele' tegenstandster van de weg. Een ander probleem is dat dit een zeer kostbaar plan is. Daarbij komt nog dat realisatie van het plan voor een groot deel afhankelijk is gemaakt van private investeringen in de weg. En zoals bekend komt publiek-private samenwerking bij verkeersinfrastructuur in ons land niet echt van de grond^[16] . De toekomst van het plan Norder is dan ook vooralsnog ongewis.

Onlangs bood de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat Peijs (CDA) haar begroting aan de Tweede Kamer aan. Ze heeft voor de A4 Midden-Delfland, boven de reeds eerder gereserveerde 265 miljoen euro, een extra bedrag van maximaal 330 miljoen euro beschikbaar. Bij de presentatie van de begroting stelde de minister: 'Het is nu of nooit' en 'Het is de laatste keer dat we het proberen'. Het is niet de eerste keer dat een minister van Verkeer en Waterstaat poogt andere partijen bij de A4 onder druk te zetten. De minister weet echter ook dat het rijksbudget ontoereikend is om het plan Norder uit te kunnen voeren.

Besluitvorming over rijkswegen blijft een complexe zaak van veel partijen met uiteenlopende belangen, waarbij niemand doorslaggevende macht heeft. Ook centraliserende wetgeving in de vorm van de Tracéwet heeft de aanleg van de weg niet dichterbij gebracht. De uitkomst van dit soort complexe besluitvorming is moeilijk te voorspellen. Dat geldt ook voor het verdere verloop van de besluitvorming over de A4 Midden-Delfland. Bij een volgend jubileum van Verkeersrecht kunnen we opnieuw de stand van zaken rond de weg opnemen.