pag. 336 VR 2006, Milieubelangen in de Wegenverkeerswet: beoordelingsvrijheid voor de wegbeheerder of instrument voor de...

De enorme toename van het gemotoriseerde verkeer in de afgelopen decennia heeft grote gevolgen gehad voor het aantal door dit verkeer gehinderden. Niet alleen het aantal gehinderden is toegenomen, maar ook de aard en de omvang van de overlast. Het betreft hierbij niet alleen hinder in de traditionele zin van overlast die wel vervelend is maar verder geen gevolgen heeft, maar ook negatieve effecten die aantoonbaar ernstige gezondheidsschade kunnen toebrengen. De acute en chronische effecten van luchtverontreiniging zijn inmiddels veelvuldig in de pers besproken. Wegverkeer is de belangrijkste geluidsbron bij het veroorzaken van ernstige hinder die kan leiden tot verhoogde bloeddruk, coronaire hartziekten, ernstige slaapverstoring en verminderde leerprestaties bij kinderen^[1] . Naar mijn mening doet men mensen die dagelijks de negatieve effecten van wegverkeer moeten ervaren ernstig tekort indien men hun klachten niet serieus neemt en afdoet als gezeur of voorbeeld van het 'not in my backyard'-verschijnsel. Luchtverontreiniging, geluidsoverlast, trillingen en water- en bodemverontreiniging worden gerekend tot de negatieve effecten op het milieu, waaronder ook de volksgezondheid kan vallen. Het gaat om de gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen^[2] .

De overlast die door de toename van dit verkeer wordt veroorzaakt door geluid, luchtvervuiling en trillingen wordt maar beperkt aangepakt door specifiek daarop gerichte wetten, zoals de Wet geluidhinder. In de systematiek van laatstgenoemde wet mag door verkeer een aanzienlijke geluidsbelasting worden veroorzaakt^[3] . Na een wegaanpassing die is uitgevoerd in de afgelopen vijfentwintig jaar is het op grond van de Wet geluidhinder niet mogelijk om bij de overheid aanvullende maatregelen af te dwingen als de geluidsproductie bij de weg meer is dan ten tijde van de aanleg/aanpassing was voorzien^[4] . Aangezien het verkeer meer is gegroeid dan voorzien en de wel genomen maatregelen niet altijd even effectief zijn als gehoopt, is de geluidsbelasting bij veel grote wegen aanzienlijk hoger dan de wettelijk gestelde maximumgrenswaarde. In de Spoedwet wegverbreding is opgenomen dat pas twee jaar na het wegaanpassingsbesluit een geluidsplan opgesteld hoeft te worden dat dan nog in procedure gebracht moet worden. Dit betekent dat bij dit type wegverbreding pas veel later maatregelen tegen geluidsoverlast genomen hoeven te worden, waardoor in ieder geval voor een niet onaanzienlijke periode sprake is van een ernstige geluidsbelasting van de omgeving. In dit licht bezien is het geen wonder dat de maatschappelijke acceptatie van wegverbredingen en van veranderingen in infrastructuur is afgenomen. Niet alleen wordt massaal gebruik gemaakt van de mogelijkheden van bezwaar en beroep tegen nieuwe plannen, burgers proberen ook actief hun omgeving te verbeteren door het uitlokken van verkeersbesluiten, waarmee de toegestane snelheid wordt verlaagd. Een verlaagde snelheid heeft niet alleen effect op de luchtkwaliteit, maar ook op de geluidsbelasting.

Niet alleen de grote wegen veroorzaken veel overlast. Ook op provinciale en gemeentelijke wegen is het verkeer aanzienlijk toegenomen, met alle gevolgen van dien. Daarbij komt nog dat de Regeling duurzaam veilig^[5] niet alleen zegeningen telt. Door delen van een gemeente éénrichtingverkeer te maken, tot woonerf te bestemmen, af te sluiten voor vrachtverkeer enz., worden veelal niet alleen veel extra verkeersbewegingen gegenereerd, maar worden bepaalde wegen in het bijzonder belast omdat over één weg al het verkeer moet worden afgewikkeld wat daarvoor over meerdere wegen werd afgewikkeld. Er is geen wettelijke verplichting om, ter voorbereiding van de onderliggende verkeersbesluiten, een akoestisch onderzoek uit te voeren of te zorgen dat de in de Wet geluidhinder opgenomen waarden niet worden overschreden. Ook hier is het - naar mijn mening - geen wonder dat burgers die geconfronteerd worden met de overlast proberen verkeersbesluiten aan te vechten, dan wel actief proberen bepaalde verkeersbesluiten uit te lokken.

Gezien de hier geschetste maatschappelijke ontwikkelingen leek het interessant niet alleen te onderzoeken op welke manier de wegbeheerder geacht wordt milieubelangen te betrekken in verkeersbesluiten, maar ook te onderzoeken of, hoe en in hoeverre de burger de mogelijkheid heeft om via een verkeersbesluit maatregelen af te dwingen, die de door hem ervaren overlast kunnen verminderen. Bij het schrijven van dit artikel is mij gebleken dat zoveel aspecten een rol spelen, dat een aantal hiervan op deze plaats slechts beperkt uitgewerkt kan worden. Dit geldt met name voor het natuurbeschermingsrecht en het recht dat betrekking heeft op geluid. Voor wat betreft geluid zijn er niet alleen wetten, maar ook uitvoeringsbesluiten en circulaires die een belangrijke rol spelen, terwijl de geluidsmaat die gehanteerd wordt ook niet eenvoudig is uit te leggen, omdat die nog niet voor alle geluidsbronnen hetzelfde is en aan verandering onderhevig is^[6] . De decibel is geen eenheid, maar een logaritmische schaal die een verhouding uitdrukt en de ene decibel is de andere niet, zodat een uitleg van de gehanteerde systematiek in het kader van dit artikel niet mogelijk is. De normen die aangelegd worden, hebben meestal betrekking op piekgeluiden of geluid in de dag-, avond- en nachtperiode.

Traditioneel vormt de Wegenverkeerswet het juridische instrumentarium voor de wegbeheerder om regels te stellen voor het gebruik van de weg. De inrichting van de weg en alles wat daarbij hoort, is van oudsher een aangelegenheid van de wegbeheerder. Alleen de in de wet zelf genoemde belangen kunnen de basis zijn voor het nemen van bepaalde verkeersmaatregelen, hetgeen, tot de wetswijziging in 1989^[7] , betekende dat het effect van verkeer op de omgeving geen grondslag kon vormen voor een verkeersmaatregel. Lagere overheden, die tevens wegbeheerder waren en maatregelen wilden nemen in verband met het milieu, moesten hiervoor gebruik maken van hun verordenende bevoegdheden. In de praktijk leidde dit tot een ondoorzichtig stelsel van regels^[8] . In het hier niet verder te bespreken huidige stelsel houden deze lagere overheden hun verordenende bevoegdheden, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens de wet vastgestelde regels.

Het heeft vrij lang (maar liefst negen jaar) geduurd voordat het idee dat het nuttig zou zijn om de belangen waaraan getoetst kon worden tot milieubelangen uit te breiden, ook daadwerkelijk in de wet geconcretiseerd was. Het eerste voorstel voor een wijziging van de Wegenverkeerswet in die zin dateert van begin 1980^[9] . In de memorie van toelichting wordt tot uitdrukking gebracht dat de groeiende omvang van het gemotoriseerde verkeer en de daaruit voortvloeiende toenemende verkeersintensiteit de behoefte doet ontstaan ook rekening te kunnen houden met de effecten die het verkeer op de omgeving uitoefent. Hierbij werd met name gedacht aan verkeersmaatregelen die strekken tot het verzekeren van de nachtrust, de bescherming van de rust in natuur- en recreatiegebieden of de bevordering van de leefbaarheid in stedelijke gebieden. In het wetsvoorstel zijn de 'klassieke' belangen, het verzekeren van de veiligheid op de weg, de bescherming van weggebruikers, het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer, in het voorgestelde tweede lid van art. 2 gezet (nu lid 1 van art. 2). De 'nieuwe' belangen zijn in het derde lid van artikel 2 gezet (nu lid 2 van art. 2), waarbij in de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat dit is om tot uitdrukking te brengen dat ook de klassieke verkeersbelangen een belangrijke rol blijven spelen. Benadrukt wordt dat deze maatregelen niet ten koste mogen gaan van de verkeersveiligheid en dat het verkeer niet moet worden onderworpen aan zodanige beperkingen dat het zijn functie niet meer zou kunnen vervullen^[10] .

Op vragen hoe het zit met de volgorde van de belangen, wordt geantwoord dat er geen prioriteit is voor het één of het ander^[11] . In het kader van de toen aan de orde zijnde dereguleringsoperaties werd afgezien van het geven van nadere richtlijnen over de wijze waarop de belangen tegen elkaar zouden moeten worden afgewogen. Een verscherpte motiveringsplicht voor verkeersbesluiten, waarin moet worden vermeld welke belangen aan het besluit ten grondslag liggen en waarom deze belangen de betrokken maatregel vergen, moet leiden tot een 'evenwichtige' belangenafweging. De uiteindelijke toetsing van de vraag of de belangenafweging tot een aanvaardbaar resultaat heeft geleid, is 'uiteraard voorbehouden aan de betrokken beroepsinstantie'^[12] , dit was toen de Kroon. Dit lijkt te impliceren dat de wetgever een minder marginale toetsing van verkeersbesluiten heeft voorzien dan uit de hieronder te bespreken rechtspraak blijkt. Het feit dat geschillen tussen een overheidsorgaan en een burger niet meer door de Kroon worden beslecht maar door de bestuursrechter, heeft in dit opzicht wellicht vérstrekkende gevolgen gehad, omdat de bestuursrechter als onafhankelijk gerecht niet in het beleidsmatig deel van het besluit zal treden.

Het was oorspronkelijk de bedoeling dat in het verkeersbesluit tevens zou worden aangegeven waarom het met de maatregel beoogde doel niet met andere middelen kan worden bereikt, bijvoorbeeld met maatregelen van infrastructurele aard. Voorzien was een beperking van het aantal verkeerstekens in het kader van de toen aan de orde zijnde dereguleringsoperatie, terwijl de maatschappelijke aanvaarding in verband met het handhavingsaspect ook hoog in het vaandel stond^[13] . Het voornemen om voor te schrijven dat in de motivering van verkeersbesluiten, die op grond van buiten het verkeer liggende belangen worden vastgesteld, moet worden aangegeven wat de gevolgen zijn voor de klassieke verkeersbelangen, alsmede hoe is verzekerd dat deze belangen niet onevenredig worden aangetast, is niet uitgevoerd. Wel is in hoofdstuk I paragraaf 2 punt 4 van de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens^[14] terechtgekomen dat verkeerstekens slechts worden toegepast, voor zover dit bepaald nodig is nadat vervangende infrastructurele maatregelen zijn overwogen.

In het vierde lid was opgenomen dat nadere regels konden worden gesteld indien 'gewichtige redenen verband houdend met de landelijke energievoorziening daartoe aanleiding zouden geven'. Bij de oliecrisis in 1973/1974 was namelijk gebleken dat de toen nog niet bestaande maximumsnelheid buiten de bebouwde kom ook niet kon worden opgelegd wegens het ontbreken van een wettelijke basis daartoe^[15] . In de uiteindelijke wettekst is dit geworden 'het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik'. Tussen dit lid 4 (nu lid 3 sub a van art. 2) en een te nemen verkeersbesluit is geen verband gelegd, in de zin dat in het hieronder te bespreken art. 21 BABW verwezen wordt naar dit lid, zodat energiegebruik als milieubelang in beginsel niet ten grondslag zou kunnen worden gelegd aan een verkeersbesluit. In art. 2 lid 2 sub a wordt echter verwezen naar de gevolgen voor het milieu zoals bedoeld in de Wet milieubeheer. Volgens art. 1.1 lid 2 Wet milieubeheer wordt onder gevolgen voor het milieu ook verstaan gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, zodat ook dit belang toch aan een door een lagere overheid genomen verkeersbesluit ten grondslag zou mogen worden gelegd. De verwijzing naar de Wet milieubeheer is pas later gekomen, want de Wet milieubeheer is op 1 maart 1993 van kracht geworden.

Wat duidelijk blijkt uit de wetgeschiedenis is dat de wetgever slechts zijdelings erbij stil heeft gestaan dat ook burgers een verkeersbesluit kunnen uitlokken over een door hen gewenste verkeersmaatregel in verband met het beperken van overlast. In algemene zin wordt aangegeven dat de wegenverkeerswetgeving de burger de mogelijkheid biedt bij de Kroon beroep in te stellen tegen de weigering om tot de vaststelling van verkeersmaatregelen over te gaan. Zoals hierboven is uitgewerkt, genoten burgers voorheen geen rechtsbescherming bij verkeersmaatregelen die nodig werden geacht in verband met milieubelangen, omdat hiervoor geen verkeersbesluit genomen kon worden. Door de wetgever wordt gewezen op de vergroting van de rechtsbescherming van belanghebbenden doordat verordeningen inzake het wegverkeer in principe moeten worden omgezet in verkeersmaatregelen en hiervoor onder de werking van de nieuwe regeling wel een verkeersbesluit genomen moet worden. Tegen de verordeningen stond geen beroep open, maar tegen verkeersbesluiten staat wel beroep open, waarmee ook beroep openstaat tegen een weigering om een dergelijk besluit te nemen^[16] .

Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wegenverkeerswet 1994, worden verkeersbesluiten, voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen dan die onder beheer van het Rijk, een provincie of een waterschap, genomen door de gemeenteraad of, krachtens besluit van de raad, door burgemeester en wethouders of door een door de raad ingestelde commissie. Voor feitelijke maatregelen aan de weg hoeft op basis van de Wegenverkeerswet in veel gevallen geen verkeersbesluit te worden genomen, tenzij de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers^[17] . Voor het plaatsen van verkeersborden en verkeerstekens zijn verkeersbesluiten vereist voor zover dit in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) is bepaald. Met deze borden en tekens wordt het verkeer gereguleerd en bijvoorbeeld de snelheid beperkt tot een bepaald maximum. Artikel 15 van de Wegenverkeerswet eist een verkeerbesluit voor het plaatsen of verwijderen van bepaalde verkeerstekens en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd^[18] .

De wegbeheerder heeft bij het nemen van een verkeersbesluit een zeer grote beoordelingsvrijheid. De rechter stelt zich bij de beoordeling van zo'n besluit terughoudend op en toetst slechts of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bevoegd gezag niet in redelijkheid tot dat besluit is kunnen komen. Hoewel de wegbeheerder een ruime beoordelingsmarge heeft bij het nemen van verkeersbesluiten ten behoeve van het plaatsen van verkeerstekens en borden, moet het verkeersbesluit wel voldoen aan bepaalde eisen, waaronder motiveringseisen en de algemeen voor een besluit geldende eisen uit de Algemene wet bestuursrecht. Daarnaast zijn de op de wet gebaseerde uitvoeringsregelingen van belang voor de vraag wanneer bijvoorbeeld een van de standaardregel afwijkende maximumsnelheid mag worden vastgesteld^[19] .

In artikel 21 van het BABW is de verplichting opgenomen om verkeersbesluiten goed te motiveren^[20] . Op de eerste plaats moet worden aangeven met welk doel het verkeersbesluit is genomen, bijvoorbeeld in verband met de verbetering van de doorstroming of het bevorderen van de veiligheid van andere weggebruikers, zoals fietsers. Het bevoegd gezag dient aan te geven welke in art. 2 lid 1 en lid 2 van de Wegenverkeerswet opgenomen belangen ten grondslag liggen aan het besluit en op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Zoals gezegd, is in hoofdstuk I paragraaf 2 punt 4 van de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens terechtgekomen dat verkeerstekens slechts worden toegepast, voor zover dit bepaald nodig is nadat vervangende infrastructurele maatregelen zijn overwogen. Dit zou kunnen impliceren dat ook in het verkeersbesluit over mogelijk vervangende infrastructuur iets moet zijn opgenomen, aangezien het verplicht is bij het onderzoek dat leidt tot een verkeersbesluit ook te onderzoeken in hoeverre alternatieve infrastructurele maatregelen mogelijk zijn. In de rechtspraak is dit punt bij mijn weten nog niet aan de orde geweest.

In de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens zijn nog meer voorschriften opgenomen voor de toepassing, plaatsing en uitvoering van verkeersborden. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 15 van het BABW moet in het verkeersbesluit tot plaatsing van bord A1 (30 of 60 km/uur), bord B3, B4, B5 of B6 op een 30 of 60 km/uur-weg of in een 30 of 60 km/uur-zone, en bord G5 worden aangegeven op welke wijze wordt voldaan aan de in de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens gestelde voorschriften met betrekking tot de toepassing van die borden. Dit is een aanvulling op de motiveringsplicht. Door de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens wordt in feite de beoordelingsvrijheid bij het nemen van verkeersbesluiten ingeperkt.

In artikel 2 van de Wegenverkeerswet is opgenomen welke belangen ten grondslag kunnen worden gelegd aan een verkeersbesluit. Slechts in het kader van deze belangen mag een verkeersbesluit worden genomen. Belangwekkend is dus welke eisen de rechter stelt aan de uitgevoerde belangenafweging en de motiveringsplicht van het overheidsorgaan, inclusief het onderzoek dat aan het verkeersbesluit ten grondslag moet zijn gelegd. Tot de 'klassieke' verkeerbelangen behoren de verkeersveiligheid, de bruikbaarheid van de weg en de vrijheid van verkeer. Deze belangen waren eerder in de Wegenverkeerswet opgenomen dan de milieubelangen. Expliciet is in art. 21 BABW in samenhang met art. 2 WVW opgenomen dat verkeersbesluiten kunnen strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer^[21] . In het belang van het milieu kan bijvoorbeeld een verkeersbesluit genomen worden om een maximumsnelheid van 80 km per uur in te stellen of om bepaalde wegen af te sluiten voor vrachtverkeer. Dit zijn verkeersbesluiten die door het bevoegd gezag in Nederland genomen worden teneinde de luchtvervuiling binnen nationale en Europese grenswaarden te houden. Het bevoegd gezag hoeft echter niet actief na te gaan waar en wanneer verkeersbesluiten op hun plaats zijn. Een besluit over de vraag of de luchtkwaliteit noopt tot het verlagen van de maximumsnelheid is overgelaten aan het initiatief van het bevoegd gezag. Wellicht dat in het kader van het opstellen van actieplannen ter uitvoering van art. 9 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 wel, naar aanleiding van een verplicht systematisch onderzoek, verkeersbesluiten zullen worden genomen. Bij de voorbereiding van dit actieplan gelden de in de Awb gestelde algemene regels omtrent de voorbereidingsprocedure. Een onherroepelijk actieplan beperkt de beleidsvrijheid bij de ter uitvoering daarvan te nemen verkeersbesluiten.

De verwijzing naar de Wet milieubeheer^[22] kan inhouden dat met het oog op luchtvervuiling, trillings- of geluidshinder, maar ook energiebesparing en de bescherming van bepaalde diersoorten, verkeersbesluiten worden genomen. Bij het nemen van verkeersbesluiten in verband met andere dan de in art. 2 lid 1 en lid 2 genoemde verkeersbelangen, dienen deze belangen te worden afgewogen voor zover deze aan de orde zijn. Onduidelijk is of in het besluit alle in art. 2 lid 1 en lid 2 genoemde belangen aan de orde moeten komen of dat het bevoegd gezag een grote vrijheid toekomt bij het bepalen van de belangen die ter voorbereiding van het verkeersbesluit worden onderzocht en in het besluit worden genoemd^[23] . Zelfs is niet duidelijk of het bevoegd gezag verplicht is bij een verkeersbesluit in verband met de verkeersveiligheid ook milieubelangen mee te wegen en omgekeerd.

De effecten van een verkeersmaatregel kunnen complex zijn. Als gevolg van het afsluiten van een weg kan de overlast en verkeersonveiligheid op andere wegen toenemen. Indien niet tevens maatregelen worden voorzien om deze overlast te beperken of andere verkeersmaatregelen mogelijk zijn die de nadelige effecten niet of minder hebben, kan het verkeersbesluit een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen vertonen, dat het bevoegd gezag niet in redelijkheid tot dat besluit is kunnen komen. Zowel de verkeersveiligheid als de milieueffecten zullen afhankelijk zijn van de als gevolg van de verkeersmaatregel te verwachten wijzigingen in verkeersbewegingen. Soms worden door de (lagere) rechter eisen gesteld aan het onderzoek dat aan het verkeersbesluit ten grondslag ligt, met name aan het onderzoek naar de te verwachten toename of afname in de verkeersintensiteit of wordt het verkeersbesluit vernietigd wegens het ontbreken van een dergelijk onderzoek^[24] . Verkeersbesluiten die leiden tot afwijkingen van de aanbevelingen die gelden voor de inrichting van wegen en verkeersvoorzieningen, worden door lagere rechters ook wel kritisch bekeken in het licht van de voorgeschreven afweging van de in art. 2 lid 1 en lid 2 genoemde belangen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State lijkt weinig strenge eisen te stellen aan het onderzoek dat aan een verkeersbesluit ten grondslag wordt gelegd en legt de nadruk op de ruime beoordelingsmarge van het bestuursorgaan^[25] . Hoewel bij de beoordeling van besluiten in het licht van het hieronder te bespreken Besluit luchtkwaliteit in veel gevallen wel strenge eisen worden gesteld aan het onderzoek dat aan de basis van het besluit ligt, heb ik dit niet terug kunnen vinden in uitspraken waarin alleen een verkeersbesluit een rol speelt.

Niet geheel te begrijpen in het kader van de hierboven geschetste geschiedenis van de milieubelangen in de WVW is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak inzake verkeersmaatregelen te Dordrecht^[26] . De casus had betrekking op een verkeersbesluit dat was genomen op basis van een verkeersplan, maar op basis van de gepubliceerde uitspraak is niet duidelijk wat de exacte inhoud van het verkeersbesluit was. De uitspraak is belangrijk omdat daar uit de systematiek van de Wet geluidhinder wordt afgeleid dat het bevoegd gezag mocht aannemen dat bij de betreffende maximumsnelheid van 30 km per uur de in de Wet geluidhinder opgenomen voorkeursgrenswaarde van 50 db(A) niet overschreden zou worden en dat het bevoegd gezag voorafgaand aan het verkeersbesluit dus geen akoestisch onderzoek hoefde te doen. In dezelfde lijn hoefde het bevoegd gezag ook geen trillingsonderzoek uit te voeren, omdat appellanten niet aannemelijk gemaakt zouden hebben dat aan de door vrachtverkeer veroorzaakte trillingen ernstige gevolgen verbonden zouden zijn. Dit oordeel is opmerkelijk in het licht van de verkeersintensiteiten die voor deze doorgaande weg waren voorzien en waarbij de voorkeursgrenswaarde waarschijnlijk ruim overschreden zou worden.

In de Wet geluidhinder is opgenomen dat voor wegen op een bepaalde manier een zone moet worden vastgesteld waarbinnen bepaalde voorschriften gelden. Met deze systematiek wordt beoogd om geluidgevoelige bestemmingen - zoals bijvoorbeeld woningen - een zekere bescherming tegen een al te hoge geluidsbelasting te geven. Deze verplichting tot het vaststellen van een zone geldt niet voor woonerven en wegen waar maximaal 30 km per uur gereden mag worden. Deze systematiek is in het verleden om praktische redenen gekozen, omdat deze gebieden in het verleden veelal verblijfsgebieden waren en akoestisch binnen de grenzen van de Wet geluidhinder bleven. Anders dan in het verleden zijn inmiddels veel doorgaande wegen ook 30 km-wegen geworden en wordt in veel gevallen niet meer aan de voorkeursgrenswaarde van 50 db(A) voldaan vanwege het veel grotere verkeersaanbod. Nergens wordt in de Wegenverkeerswet een verband gelegd met de Wet geluidhinder of wordt vermeld dat de in de Wet geluidhinder opgenomen ficties en grenswaarden een rol moeten c.q. mogen spelen bij het nemen van een verkeersbesluit. Het oordeel van de Afdeling in deze zaak zou betekenen dat geluid niet een van de milieubelangen is die bij een verkeersbesluit een rol kunnen spelen, omdat hiervoor uitsluitend de Wet geluidhinder bepalend zou zijn. Als de wetgever dit effect zou hebben beoogd, zou dat terug te vinden moeten zijn in de wetsgeschiedenis en dit is niet het geval, terwijl bovendien niet valt in te zien waarom voor verkeersbesluiten niet de in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bepalingen omtrent het voorbereiden van besluiten zouden gelden. Volgens art. 3:2 Awb dient het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit immers de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren.

Over de breedte van de marge waarmee een rechter verkeersbesluiten kan toetsen, kan discussie bestaan, maar uit de parlementaire geschiedenis valt af te leiden dat de wetgever hierbij geen minuscule marge voor ogen heeft gestaan of dat beoogd is bij de voorbereiding van een verkeersbesluit andere eisen te stellen dan bij de voorbereiding van andere besluiten. In laatst genoemde zin is er ook een uitspraak van de Afdeling te vermelden waarin wordt overwogen: 'De Afdeling voegt hier verder aan toe dat de ruime bestuurlijke beoordelingsmarge niet wegneemt dat een deugdelijke belangenafweging moet plaatsvinden, waarbij de juiste en voor de toepassing van de WVW relevante belangen in ogenschouw worden genomen'^[27] . In deze casus ging het om een verzoek tot het voor verkeer afsluiten van een steegje naast een woning omdat de bewoners veel overlast ondervonden van sluipverkeer dat vlak langs de woning ging. De betreffende gemeente weigerde om een verkeersbesluit te nemen met een dergelijke strekking, omdat de bewoners voor de aankoop van hun pand maar beter hadden moeten opletten en omdat er in de systematiek van de Wet geluidhinder geen maatregelen genomen zouden hoeven te worden. Het college zou het treffen van (verkeers)maatregelen in het steegje pas noodzakelijk achten, wanneer als gevolg van het verkeer in die steeg de gemiddelde geluidsbelasting aan de gevel van de woning van appellanten, berekend bij of krachtens de bepalingen van de Wet geluidhinder, de grens van 65 dB(A) te boven gaat, in welk geval sprake is van een prioritaire saneringssituatie. In deze uitspraak wordt door de Afdeling aangegeven dat het feit, dat de betrokken situatie geen saneringssituatie is in de zin van de Wet geluidhinder, niet relevant is en de weigering tot het nemen van een verkeersbesluit niet kan dragen. De Afdeling geeft hier ook voor geluid een zelfstandige betekenis aan de belangen bedoeld in art. 2 lid 2 sub a WVW.

De eerste horde die de mondige burger moet nemen in de weg naar het bestrijden of het uitlokken van een verkeersbesluit is om als belanghebbende te worden aangemerkt. Gezien het aantal uitspraken waarin de ontvankelijkheidsvraag een rol speelt, is het kennelijk erg onduidelijk voor de burger wanneer hij als belanghebbende bij een verkeersbesluit zal worden aangemerkt. Of iemand in een concreet geval als belanghebbende bij een verkeersbesluit aangemerkt zal worden, is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval en daarom niet altijd vooraf met zekerheid vast te stellen. Individuele burgers zullen als belanghebbende worden aangemerkt voor zover hun belang direct bij het besluit is betrokken, bijvoorbeeld omdat zij aanwonende zijn van de weg waarop het besluit betrekking heeft. Een verkeersbesluit moet betrekking hebben op de directe woon- of leefomgeving, dan wel op een ander direct individualiseerbaar belang. Dit betekent dat ook als belanghebbende wordt aangemerkt degene die woont aan een straat waar de verkeersintensiteit zal toenemen door een verkeersbesluit dat genomen wordt in verband met een verkeersmaatregel in een andere straat. Door de toegenomen verkeersintensiteit wordt de directe leefomgeving in negatieve zin beïnvloed.

Of een gebruiker van de weg waarvoor een verkeersbesluit genomen wordt belanghebbende is, zal eveneens afhangen van de concrete omstandigheden van het geval. Als het verkeersbesluit betrekking heeft op de enige toegangsweg tot zijn huis of bedrijf, is hij zonder twijfel belanghebbende, ook al heeft het verkeersbesluit betrekking op een plek die één of meer kilometer van zijn huis of bedrijf is verwijderd. Uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak inzake verkeersbesluiten, waaronder de uitspraak van 3 juli 1998 in zaak nr HO1.97.0795 (AB 1998, 332), volgt dat degene die bezwaar wil maken tegen dergelijke besluiten, een bijzonder, individueel belang moet hebben, waarin hij zich in voldoende mate onderscheidt van andere weggebruikers^[28] .

Milieu- en andere groeperingen zullen ervoor moeten zorgen dat hun statuten het relevante belang nadrukkelijk vermelden. Indien bewoners zich verenigen zal in de statuten van de stichting of vereniging het 'werkgebied' omschreven moeten zijn, alsmede de doelstellingen van de stichting of vereniging, zodanig dat de stichting of vereniging een voldoende objectief bepaalbaar belang heeft dat het de behartiging van bovenindividuele belangen betreft en dit belang rechtstreeks is betrokken bij het verkeersbesluit^[29] . Men moet hierbij bijvoorbeeld denken aan een vereniging die blijkens haar statuten tot doel heeft een optimaal leefmilieu te bevorderen in de straten waarin de leden woonachtig zijn.

Milieudefensie heeft inmiddels verkeersbesluiten uitgelokt in verband met een aantal luchtkwaliteitsknelpunten. Bij brief van 14 maart 2005 is aan de minister van Verkeer en Waterstaat verzocht om verkeersbesluit(en) te nemen in verband met luchtkwaliteitsnormen bij een aantal knelpuntlocaties langs Rijkswegen. Bij besluit van 21 april 2005 heeft de minister dit verzoek afgewezen omdat, aldus de minister, verzoekster niet als belanghebbende aan te merken zou zijn. Milieudefensie heeft hiertegen op 2 augustus 2005 beroep ingesteld en tegelijkertijd een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de Voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam, waarbij is verzocht om het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 22 juli 2005 op de kortst mogelijke termijn te schorsen en, hangende het beroep, de minister op te dragen om binnen de kortst mogelijke termijn de maximumsnelheid voor motorvoertuigen op de genoemde wegvakken alsnog te verlagen tot 80 km/uur, met strikte handhaving van deze maatregel, dan wel de minister van Verkeer en Waterstaat op te dragen andere (verkeers)maatregelen te nemen die bewerkstelligen dat langs de in het verzoek opgenomen wegvakken aan de grenswaarden voor PM10 (fijn stof) en NO2 wordt voldaan, althans de minister op te dragen die maatregelen te nemen die een wezenlijke bijdrage leveren aan het in acht kunnen nemen van deze grenswaarden. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 7 oktober 2005 met gebruikmaking van de in artikel 8:86 Awb neergelegde bevoegdheid, onmiddellijk uitspraak gedaan in de hoofdzaak^[30] . De voorzieningenrechter heeft, kort gezegd, geoordeeld dat de minister het bezwaar van verzoekster ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen tien weken na verzending van de uitspraak, een nieuw besluit op het verzoek van verzoekster te nemen.

Inmiddels is in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 15 december 2005 (zaaknrs 200509469/1 en 200509469/2) geoordeeld: De verkeersbesluiten zijn gevraagd met het oog op - blijkens artikel 2, tweede lid, onder a, van de Wegenverkeerswet mede door de regels in die wet te dienen - milieubelangen. Die belangen worden in het bijzonder behartigd door Milieudefensie, gelet op de in haar statuten neergelegde doelstelling en de feitelijk uitgevoerde werkzaamheden. Voorts is het belang van Milieudefensie rechtstreeks betrokken bij de gevraagde verkeersbesluiten, nu het besluiten betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de luchtkwaliteit, althans op de kwaliteit van de woon- en leefomgeving rondom de betreffende Rijkswegen, welke zijn gelegen in verschillende delen van het land. De voorzieningenrechter heeft volgens de Afdeling derhalve terecht overwogen dat Milieudefensie belanghebbende is bij het nemen van de gevraagde verkeersbesluiten.

Opmerkelijk is, dat in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna Blk) niet expliciet is opgenomen dat het bevoegd gezag verplicht is om het bepaalde in dit Besluit in acht te nemen bij het nemen van een verkeersbesluit. Dit heeft echter niet tot gevolg dat de in dit Besluit opgenomen grenswaarden niet in acht genomen hoeven te worden bij het nemen van een verkeersbesluit. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft hierover geoordeeld^[31] :

Onder omstandigheden dient dus aan de voorbereiding van een verkeersbesluit - of in het kader van het verkeersplan waarvan dit besluit een uitvoering is - een onderzoek naar de luchtkwaliteit ten grondslag te worden gelegd. Een dergelijk onderzoek is alleen niet noodzakelijk indien voldoende aannemelijk is dat van enig negatief effect op de luchtkwaliteit als gevolg van het verkeersbesluit geen sprake zal zijn.

De vraag of het Besluit luchtkwaliteit een wettelijke norm is die de beoordelingsmarge beperkt bij de weigering om een verkeersbesluit te nemen, is door de Rechtbank 's-Gravenhage ontkennend beantwoord^[32] . De gemeente Den Haag had geweigerd om de door Milieudefensie verzochte verkeersmaatregelen te nemen die de luchtkwaliteit bij de Veerkades in Den Haag zouden moeten verbeteren. De situatie overschrijdt daar de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden. De rechter formuleerde het als volgt: 'Bij de beslissing op de aanvraag om een verkeersbesluit te nemen, is het uitgangspunt dat verweerder een ruime beoordelingsmarge toekomt, waarbinnen hij de belangen die bij het nemen van het besluit zijn betrokken tegen elkaar dient af te wegen. Uit hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen ten aanzien van de Europese richtlijnen en de artikelen 8 en 9 van het Blk 2005 volgt dat die beoordelingsmarge door die regelgeving niet beperkt wordt. Aangezien de weigering de gevraagde maatregelen te nemen naar haar aard geen gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit, is van een bevoegdheid als bedoeld artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, in dit geval geen sprake, zodat ook dat artikel geen beperking van de beoordelingsruimte inhoudt'.

Van deze uitspraak is - volgens de website van Milieudefensie - hoger beroep ingesteld, dus het is afwachten hoe de Afdeling zal oordelen over de wijze waarop het bepaalde in het Blk moet worden toegepast bij het weigeren om een besluit te nemen dat de luchtkwaliteit zou hebben verbeterd. Aangenomen wordt dat de beoordelingsvrijheid van het bevoegd gezag niet zover gaat dat verkeersbesluiten genomen mogen worden die in strijd zijn met de wet. De Afdeling heeft tot op heden het bepaalde in het Blk gezien als een wettelijke norm waaraan voldaan moet worden en heeft de luchtkwaliteitsnormen niet in het veld van de beoordelingsmarges gelegd. De vraag wordt hoe het Blk moet worden toegepast in overschrijdingsgevallen waar verkeersmaatregelen worden gevraagd die de situatie moeten verbeteren. Wellicht moet dan door belanghebbenden worden aangetoond (of ten minste aannemelijk gemaakt) dat de situatie verder zal verslechteren als de maatregel niet wordt genomen en dat derhalve de weigering van de maatregel wel gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit.

Zoals gezegd heeft het overheidsorgaan in beginsel een zeer grote beoordelingsvrijheid in de wijze waarop de belangen tegen elkaar afgewogen worden, maar mag het verkeersbesluit niet in strijd met de wet komen. Juist op het gebied van de milieubelangen bestaat er een aantal dwingendrechtelijke kaders die uit het Europees recht komen en al dan niet - volledig - in het Nederlands recht zijn geïmplementeerd. Het hierboven besproken Besluit luchtkwaliteit is hier een voorbeeld van. Het zwaarder laten wegen van het belang van de doorstroming van het verkeer dan het milieubelang is in beginsel geoorloofd in situaties waar de grenswaarden voor luchtkwaliteit niet worden overschreden, dan wel voor zover daardoor de luchtkwaliteit niet verslechtert. Deze grenswaarden voor de luchtkwaliteit zijn afkomstig uit Europese richtlijnen en inmiddels geïmplementeerd in Nederlands recht. Daarnaast dienen de kaders van het Europees en Nederlands natuurbeschermingsrecht te worden gerespecteerd. Uiteraard blijven de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn zeer belangrijk voor het geval zou blijken dat deze niet juist of niet volledig in de Natuurbeschermingswet en Flora- en faunawet zijn geïmplementeerd.

In Europeesrechtelijk verband is geregeld dat er door de lidstaten een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden wordt aangewezen, genoemd Natura 2000. Ook in Nederland zijn Vogel- en Habitatrichtlijngebieden aangewezen waarvoor de verplichting bestaat om maatregelen te treffen om de te beschermen habitats en/of soorten in stand te houden en de verplichting maatregelen te treffen om kwaliteitsverlies en -verstoring te voorkomen. Daarnaast is er een - hier niet verder te bespreken - soortenbescherming die in Nederland is neergelegd in de Flora- en faunawet.

Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, dient een passende beoordeling te worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid van art. 6 lid 4^[33] , geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden^[34] . Met andere woorden, globaal gezegd dient voor een dergelijk gebied eerst een goed onderzoek te worden uitgevoerd en dient naar de laatste stand van de wetenschap vast te staan dat er geen negatieve gevolgen zullen zijn voor de kenmerken waarvoor het gebied beschermd is.

Onduidelijk is of bij een verkeersbesluit, waarmee bijvoorbeeld voor een weg binnen of langs een Habitatrichtlijngebied^[35] de maximumsnelheid wordt verhoogd van 80 km per uur naar 120 km per uur, een passende beoordeling nodig zal zijn van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Het is namelijk niet geheel zeker of een gewijzigd gebruik van bestaande wegen een 'plan of project' is in de zin van de Habitatrichtlijn. Hier wordt onder bestaande wegen verstaan dat het aantal rijstroken gelijk blijft, zodat voor de uitvoering van Spoedwetprojecten zonder twijfel wel sprake is van een 'plan of project' in de zin van de Habitatrichtlijn. Voor het geval het hier bedoelde gewijzigde gebruik wel als 'plan of project' wordt aangemerkt, geldt vanuit Europeesrechtelijk en Nederlandsrechtelijk perspectief zeer kort samengevat het volgende.

De Habitatrichtlijn bevat geen definitie van de begrippen 'plan' en 'project'. Daarentegen wordt in richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L175, p. 40), waarvan de zesde overweging van de considerans aangeeft dat voor projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, alleen een vergunning mag worden verleend na een voorafgaande beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten die deze projecten kunnen hebben, in artikel 1, lid 2, het begrip project gedefinieerd als volgt: de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten'. Volgens het Europese Hof van Justitie in een spraakmakend arrest over de kokkelvisserij in de Waddenzee^[36] moeten deze begrippen ruim worden opgevat. Een activiteit als de mechanische kokkelvisserij valt binnen het begrip 'project' zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 85/337. Dit begrip 'project' is relevant voor de verduidelijking van het begrip 'plan of project' in de zin van de Habitatrichtlijn, die, evenals richtlijn 85/337 tot doel heeft te voorkomen dat voor activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor het milieu, toestemming wordt verleend zonder een voorafgaande beoordeling van hun milieueffecten. Een activiteit als de mechanische kokkelvisserij valt dus onder het begrip 'plan of project' in artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn.

In de Nederlandse Natuurbeschermingswet 1998^[37] is in artikel 16 en artikel 19d en verder uitgegaan van een ruim begrip, namelijk 'handelingen', die verboden zijn tenzij er een vergunning is krachtens deze wet. Een vergunning mag slechts worden verleend als vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken. Volgens de systematiek van de wet zal bij een verkeersbesluit dat significante gevolgen kan hebben voor een speciale beschermingszone ook vergunning gevraagd moeten worden op grond van de Natuurbeschermingswet. Voorts dient de aanvraag vergezeld te gaan van een 'passende beoordeling'. De vergunning kan in beginsel slechts worden verleend indien uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Indien die zekerheid niet uit de passende beoordeling volgt, kan (bij aantasting van niet prioritaire habitats of soorten) toch vergunning worden verleend, onder de voorwaarde dat geen alternatieve oplossingen bestaan en dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale en economische aard, en uitvoering van het project of de handeling worden gerechtvaardigd.

In kwesties waarbij in de loop der jaren de activiteit zodanig is geïntensiveerd, zoals het geval is op veel Nederlandse wegen omdat het autoverkeer zo is toegenomen, is het de vraag of met een beroep op de Habitatrichtijn een verkeersbesluit kan worden uitgelokt voor bijvoorbeeld een aanzienlijke verlaging van de maximumsnelheid binnen de speciale beschermingszones. Tot op heden heeft de Afdeling bestuursrechtspraak voor wat betreft het natuurbeschermingsrecht nadrukkelijk een beoordelingsplicht alleen voor veranderingen ten opzichte van de onderliggende vergunde situatie aangenomen^[38] . Bij wegen is het moeilijk om vast te stellen wat er vergund was. Is dit een bepaalde hoeveelheid verkeersbewegingen waarvan bij de aanleg werd uitgegaan of gaat het hierbij om het 'asfalt' en de daarbij behorende kunstwerken, los van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt. Zoals hierboven uitvoerig is betoogd, heeft een overheidsorgaan zeer ruime beoordelingsmarges bij het nemen van verkeersbesluiten. Hoe een en ander zich verhoudt tot de algemene verplichting uit art. 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn om passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de speciale beschermingszone niet verslechtert, is nog niet duidelijk.