pag. 34 VR 1996, Huiswerk voor de rijders onder invloed?

De strafrechtelijke afdoening van het rijden onder invloed tot 1 juni 1996

Wie verdacht wordt van het rijden onder invloed (art. 8 WVW) komt in een strafrechtelijke procedure terecht. De rechter (of de officier van justitie, zie verder hieronder) kan de te bestraffen persoon de mogelijkheid geven een deel van zijn straf te ontlopen door hem een Alcohol Verkeer Cursus (AVC) te laten volgen. Ongeveer 60% van de voor een AVC benaderde personen neemt deel aan de cursus^[4] . De AVC is een voorlichtende cursus, waarbij in een bestek van twee dagen aan de hand van lezingen, videopresentaties en groepsopdrachten onderwerpen worden behandeld die te maken hebben met het gepleegde delict. Hierbij valt te denken aan de gevolgen van alcohol in het verkeer, alcohol en het menselijk lichaam, hulpverlening bij alcoholproblemen en slachtoffers. Het doel van de cursus is verbetering van de kennis, de houding en het gedrag van de deelnemers, wat uiteindelijk tot een vermindering van het aantal rijders onder invloed moet leiden. Onderzoek heeft uitgewezen dat het gunstige effect van de AVC's met name de kennis en het denken over alcohol en verkeer betreft. De invloed op het toekomstige gedrag van de cursisten is hoogstens licht te noemen^[5] .

Als beloning voor het volgen van de cursus wordt strafcompensatie verleend. Wie komen hiervoor in aanmerking? De richtlijnen van het openbaar ministerie^[6] geven de mogelijkheid van strafcompensatie aan overtreders van artikel 8 WVW die in de vierde schijf of hoger vallen^[7] . Hieronder vallen drie categorieën van alcohol-verkeersovertreders. Ten eerste de bestuurders bij wie een bloedalcoholgehalte (b.a.g.) van minimaal 1,31 promille of een ademalcoholgehalte (a.a.g.) van minimaal 571 mg/l is geconstateerd. Ook de weigeraars van de bloedproef of de ademanalyse kunnen door middel van het volgen van een AVC compensatie krijgen. De derde groep wordt gevormd door de recidivisten. De financiële compensatie bedraagt maximaal vijfhonderd gulden. Wanneer de betrokkene in schijf IVb of hoger valt kan maximaal drie maanden van de onvoorwaardelijk opgelegde ontzegging van de rijbevoegdheid worden gecompenseerd. In de zwaarste gevallen van rijden onder invloed (schijf VI) kan een week van de gevangenisstraf komen te vervallen. Voor bromfietsers geldt een andere regeling. Wanneer zij onder schijf C vallen (b.a.g. groter dan of gelijk aan 1,81 promille, a.a.g. groter dan of gelijk aan 786 mg/l of weigeren van medewerking aan de bloedproef of ademanalyse) komen ze in aanmerking voor een AVC, waarmee maximaal vijfhonderd gulden van de boete kan worden gecompenseerd. In de praktijk blijkt dat de compensatie voor het volgen van een AVC verschilt per arrondissement^[8] .

De plaats van de AVC in de strafprocedure is afhankelijk van het model dat wordt gehanteerd. Er zijn twee modellen: het officiersmodel en het rechtersmodel. Bij het officiersmodel kan de verdachte voor de zitting deelnemen aan de AVC, waarna dit in de eis wordt verdisconteerd. Dit dient volgens de richtlijn te gebeuren door het gecompenseerde gedeelte van de te eisen straf zonder meer te laten vervallen. Bij het rechtersmodel houdt de rechter er bij de strafoplegging rekening mee dat de schuldig verklaarde verdachte zich bereid heeft verklaard medewerking te verlenen aan een AVC^[9] . Hij zet een deel van de onvoorwaardelijke straf om in een voorwaardelijke. De bijzondere voorwaarde hierbij is dat wordt deelgenomen aan een AVC. Wanneer er geen medewerking wordt verleend, wordt respectievelijk de eis ter terechtzitting aangepast of de voorwaardelijk opgelegde straf alsnog ten uitvoer gelegd.

Bij de lichtere gevallen van rijden onder invloed (schijven I tot en met III) wordt de mogelijkheid tot compensatie door het volgen van een AVC niet geboden. Een uitzondering hierop is het arrondissement Assen. Daar wordt sinds maart 1991 de 'AVC-proloog' gegeven. Dit is een verkorte versie van de AVC, die twee avonden in beslag neemt. Door de kortere duur wordt minder aandacht besteed aan sommige onderwerpen. De lange termijn-effecten van drankgebruik worden bijvoorbeeld niet behandeld. Meer dan de helft van de personen die hiervoor in aanmerking komen, neemt deel aan deze cursus, wat hen een vermindering van de (door middel van een transactie op te leggen) boete met tweehonderdvijftig gulden oplevert^[10] .

De bestuursrechtelijke afdoening van het rijden onder invloed tot 1 juni 1996

De rijder onder invloed krijgt in sommige gevallen niet alleen met het strafrecht te maken, maar ook met het bestuursrecht. Wanneer de verbaliserende ambtenaar het vermoeden heeft dat de verdachte niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid dan wel over de geestelijke of lichamelijke geschiktheid om van het rijbewijs gebruik te kunnen maken, mag hij een vordering ex art. 18 WVW 1935 uitbrengen. Bij alcoholgebruik gaat het in beginsel om een geschiktheidsvraag. Het vermoeden werd tot 1 januari 1996 aanwezig geacht vanaf een a.a.g. van 870 mg/l of een b.a.g. van 2,00 promille. Er bestond toen ook een wettelijk vermoeden wanneer binnen een periode van vijf jaar tweemaal een a.a.g. van 650 mg/l (b.a.g. 1,50 promille) of meer is gemeten. Ten derde kon het vermoeden worden gebaseerd op het feit dat de betrokkene herhaaldelijk werd aangehouden wegens rijden onder invloed. Een andere indicatie was de waarneming van een tremor, in combinatie met een rode gelaatskleur en een drankkegel. Recidive binnen vijf jaar met betrekking tot weigering van een adem- of bloedonderzoek was de vijfde grond voor het vermoeden dat de betrokkene door alcoholgebruik ongeschikt is geworden om van zijn rijbewijs gebruik te maken^[11] . Op 1 januari 1996 trad de nieuwe Regeling eisen rijgeschiktheid in werking^[12] . Naar aanleiding hiervan worden de gronden voor het vermoeden van ongeschiktheid wellicht aangepast. Toen dit artikel werd afgesloten, was hierover niet meer bekend dan dat erover werd gedacht de gronden aan te scherpen, om meer personen onder het bereik van de vorderingsbevoegdheid te brengen.

Het vermoeden van ongeschiktheid leidt tot het uitbrengen van een vordering tot het ondergaan van een onderzoek hiernaar (art. 18, eerste lid WVW 1935). Na het onderzoek bepaalt de minister van Verkeer en Waterstaat (in deze vertegenwoordigd door de divisie Vorderingen van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen) of de betrokkene ongeschikt is en zijn rijbewijs ongeldig dient te worden verklaard. In bijlage I bij de Regeling uitoefening vorderingsbevoegdheid wordt aangegeven dat er sprake is van een tot een ongeschiktheid leidende vorm van drankmisbruik indien de betrokkene:

Deze bijlage is met de invoering van de Regeling eisen rijgeschiktheid komen te vervallen. Hiervoor in de plaats geldt vanaf 1 januari 1996 het volgende voor de betrokkenen. '(…) Zij zijn zonder meer ongeschikt zolang niet aannemelijk of aantoonbaar is (…) dat zij met misbruik van het middel zijn gestopt. Is dat laatste het geval dan dient een recidivevrije periode van minstens één jaar te zijn gepasseerd voordat herkeuring (…) zinvol is. Het al dan niet bestaan van defecttoestanden is dan een belangrijk punt van overweging. Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen (…)'^[13] . Verdere criteria ten aanzien van de vraag wanneer er sprake is van 'misbruik van het middel' worden niet gegeven.

Wanneer de uitkomst van het onderzoek geen reden geeft tot een ongeschiktheidsverklaring behoudt de betrokkene zijn rijbewijs en de daaraan gekoppelde rijbevoegdheid. Er bestaat in beginsel geen verband tussen de uitkomsten van de strafrechtelijke en de administratiefrechtelijke procedure. Het gaat erom dat de gegevens die op het moment van het starten van de administratieve procedure voorhanden waren toereikend waren om tot het vereiste vermoeden te komen^[14] .

De invoering van de EMA in de nieuwe vorderingsprocedure

De overtreding van art. 8 WVW wordt ook na 1 juni 1996 strafrechtelijk afgedaan. De strafrechtelijke procedure wordt wel wat uitgekleed: de AVC verdwijnt. Met het verdwijnen van de AVC zal het experiment van de AVC-proloog waarschijnlijk niet worden doorgezet. Strafcompensatie door het volgen van deze cursussen behoort niet meer tot de mogelijkheden. Er wordt onderzocht of de regeling omtrent de EMA in dit gemis kan voorzien.

Naast de strafrechtelijke afdoening blijft ook de administratiefrechtelijke procedure bestaan. Het bij de aanhouding van een rijder onder invloed gerezen vermoeden dat de verdachte ongeschikt is, kan ook na 1 juni 1996 leiden tot een vordering. De vordering wordt in de nieuwe procedure door de Minister gedaan. De verbaliserend ambtenaar heeft geen vorderingsbevoegdheid meer, maar de plicht tot het schriftelijk rapporteren van het bij hem gerezen vermoeden van ongeschiktheid van de betrokken rijbewijshouder. Nieuw is dat het aankaarten van een vermoeden van gebreken in de geschiktheid ten gevolge van alcoholmisbruik ook kan leiden tot oplegging van een EMA.

De invoering van de EMA komt voort uit het gemis aan mogelijkheden 'om tegen gesignaleerd probleemgedrag op te treden met instrumenten die specifiek op een bepaalde vorm van probleemgedrag zijn toegesneden'^[15] . Dit gemis dient in de ogen van de wetgever te worden opgevuld door de mogelijkheid te bieden educatieve maatregelen op te leggen aan rijbewijshouders betrokken bij de intrekkingsprocedure wanneer wordt verwacht dat de gebreken die zij vertonen in hun geestelijke dan wel lichamelijke geschiktheid of in hun rijvaardigheid in voldoende mate kunnen worden verholpen door deze maatregelen. De juridische basis voor de educatieve maatregelen is gelegen in de artikelen 131, vijfde lid en 134, vierde lid WVW. De wetgever denkt bij de educatieve maatregel aan 'een op het gesignaleerde probleemgedrag toegesneden cursus'. Als voorbeeld hierbij geeft hij rijlessen^[16] . De EMA is een specifieke vorm hiervan, die zich alleen richt op alcoholgebruikers. Het plan is de EMA te presenteren als 'een driedaagse cursus en een eindgesprek, waar in groepen van maximaal twaalf mensen via rollenspel, informatie-uitwisseling en zelfs huiswerk wordt getracht de deelnemers op het goede pad te brengen om zo herhaling te voorkomen'^[17] . Het opvoedende karakter moet centraal staan. Dit in tegenstelling tot de AVC, waarbij voorlichting voorop staat. Gezien de ervaringen met de AVC is het de vraag of gedragsbeïnvloeding via een cursus daadwerkelijk kan worden bereikt.

Er zijn twee momenten waarop de EMA kan worden opgelegd. Het eerste moment is direct nadat het vermoeden dat de betrokkene niet langer rijvaardig of geschikt is, schriftelijk is medegedeeld aan de Minister. Wanneer de Minister van mening is dat het aangekaarte vermoeden geen reden geeft tot een nader onderzoek, kan hij de betrokkene opdragen zich te onderwerpen aan 'educatieve maatregelen ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid' (art. 131, vijfde lid WVW). Het tweede moment waarop een EMA kan worden opgelegd is na het onderzoek naar de geschiktheid of de rijvaardigheid van de betrokkene persoon. Wanneer de resultaten van dit onderzoek niet wijzen in de richting van ongeldigverklaring van het rijbewijs, kan de Minister een EMA opleggen (art. 134, vijfde lid WVW). De Awb schrijft voor dat voordat een besluit over het opleggen van een EMA wordt genomen, de betrokkene dient te worden gehoord (schriftelijk, telefonisch of in persoon). Daarnaast geldt er een motiveringsverplichting. De Awb biedt aan de betrokkene de mogelijkheid om tegen het besluit tot oplegging van een EMA op te komen door middel van een bezwaarschrift gericht aan de Minister, gevolgd door een beroepsmogelijkheid bij de rechtbank. Ook is er de mogelijkheid om een voorlopige voorziening aan te vragen (art. 8:81 Awb). Het instellen van dergelijke rechtsmiddelen heeft geen schorsende werking: de betrokkene zal toch de EMA dienen te volgen.

Het alcoholgehalte dat verbonden is aan het vermoeden van ongeschiktheid wordt naar beneden getrokken (voor zover dat nog niet is gedaan bij de aanpassing van de vorderingsbevoegdheid aan de per 1 januari 1996 in werking getreden Regeling eisen rijgeschiktheid). De benedengrens bij één geval van rijden onder invloed verschuift van een a.a.g. van 870 mg/l naar een a.a.g. van 650 mg/l. De reden hiervoor is dat de EMA ook voor deze lichtere gevallen van rijden onder invloed is bedoeld. Voor deelname aan de EMA is een bovengrens gesteld op 916 mg/l. Hiermee wordt zoveel mogelijk voorkomen dat de alcoholisten die waarschijnlijk niet goed te corrigeren zijn door een cursus aan de EMA deelnemen. Alcoholverslaving geldt in het algemeen als contra-indicatie voor deelname aan de EMA.

Worden de rijders onder invloed harder aangepakt?

Het door de wetgever verwoorde gemis aan mogelijkheden 'om tegen gesignaleerd probleemgedrag op te treden met instrumenten die specifiek op een bepaalde vorm van probleemgedrag zijn toegesneden'^[18] geldt niet voor het overgrote deel van de alcoholgerelateerde vorderingszaken. Voor deze groep voorzag de AVC in deze behoefte. Met de invoering van de EMA is de groep mensen die benaderd kan worden met een dergelijk instrument verkleind. Het gevaar voor de verkeersveiligheid is dat de personen die buiten deze groep vallen (bromfietsers, lichtere gevallen van rijden onder invloed) waarschijnlijk juist degenen zijn die zich als beginnende rijders onder invloed aangesproken zouden voelen door hetgeen in het kader van de AVC (of de EMA) zou worden bijgebracht. Nu ze van deze lessen verstoken blijven, lijkt het niet ondenkbaar dat ze eerder zullen neigen tot recidive. Ten behoeve van de verkeersveiligheid zou binnen het strafrecht een mogelijkheid moeten worden behouden om bromfietsers en bestuurders van andere motorrijtuigen die zich schuldig hebben gemaakt aan de lichtere vormen van rijden onder invloed te informeren over de gevaren van hun gedrag. Wellicht zou een wat minder zwaar instrument als de AVC-proloog hierbij van dienst kunnen zijn.

Vervanging van de AVC door de EMA kan een gunstig effect hebben, indien dit betekent dat beginnende alcoholisten eerder met hulpverlenende instanties in aanraking komen. Dit zou het geval kunnen zijn, omdat de werkingssfeer van de art. 130-procedure op sommige punten ruimer is dan die van het strafrecht. De administratieve procedure richt zich niet alleen op rijders onder invloed. Alcoholmisbruikers die niet onder invloed achter het stuur worden aangetroffen, kunnen ook ongeschikt worden geacht om verder van hun rijbewijs gebruik te maken. De wet geeft ook voor deze gevallen een mogelijkheid een vordering uit te brengen. De betrokkene hoeft op grond van de tekst van art. 18 WVW 1935 (en 130 WVW) niet eens in het verkeer te zijn aangetroffen. Ingevolge het op de ministeriële beleidsregel van Verkeer en Waterstaat gestoelde beleid van de divisie Vorderingen van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) wordt echter gevorderd wanneer er tenminste bij een van de aanhoudingen een relatie met een motorrijtuig was. Gezien de voorwaarden die in de ministeriële regeling van 10 augustus 1979 zijn gesteld, zal de vordering meestal volgen op een aanhouding op grond van overtreding van art. 8 WVW. Ik verwacht daarom niet dat de positieve effecten van de EMA groot zijn op dit vlak.

Een ander voordeel van de EMA boven de AVC kan de invulling van het instrument zijn. De grotere nadruk op het opvoedende karakter van de maatregel kan leiden tot een gunstige beïnvloeding van het gedrag van de betrokkenen. Om hierover meer zekerheid te hebben zal de EMA, net zoals de AVC, aan een effectevaluatie moeten worden onderworpen. Overigens zijn er geen principiële bezwaren tegen de aanpassing van de AVC aan de behoefte een cursus met een meer opvoedend karakter aan te bieden.

Aan de invoering van de EMA kunnen veel nadelen kleven. Het ergste scenario voor de rijder onder invloed is dat hij zelf moet gaan betalen voor de maatregel en in de strafrechtelijke procedure daar bovenop nog een zwaardere straf krijgt dan vroeger het geval zou zijn. De art. 130, vijfde lid en 134, vijfde lid dragen de betrokkene op de kosten van de educatieve maatregel te vergoeden. De kosten die worden gemaakt voor de AVC komen ten laste van justitie. Het is overigens ten departemente nog niet duidelijk of de kostenverdeling zoals die is gegeven voor de educatieve maatregelen in het algemeen ook voor de EMA zal gelden. Er wordt naar gestreefd een regeling te treffen waarbij de bijdrage van de betrokkene zo veel mogelijk wordt beperkt. Naar mijn mening is het niet fair degenen die onderworpen zijn aan een vordering maar die vermoedelijk niet ongeschikt worden verklaard (first offenders, a.a.g. < 870 mg/l) geheel op te laten draaien voor de kosten van de EMA.

Het tweede nadeel is het vooralsnog ontbreken van een met de AVC vergelijkbare compensatieregeling. Wanneer de compensatie in de strafrechtelijke afdoening van het volgen van de bestuursrechtelijke EMA noodzakelijk wordt geacht, levert dat enkele problemen op met betrekking tot de executie van de strafvonnissen en de doorlooptijden van de strafzaken: er dient te worden gewacht op het oordeel van het bestuur over de deelname aan de EMA voordat compensatie plaats kan vinden. Wanneer er geen kostenverdeling komt en er geen compensatiemogelijkheden ten aanzien van de op te leggen geldboete worden geschapen levert dit aanzienlijke besparingen op voor justitie: de kosten van de AVC worden uitgespaard en er worden hogere boetebedragen geïnd. De invoering van de EMA begint dan op een bezuinigingsmaatregel te lijken.

Een ander nadeel voor de betrokkenen is dat het rechtsgevolg van het niet voldoen aan hetgeen in het kader van de EMA wordt verwacht heel wat zwaarder is dan de sanctie die op het niet meewerken aan een AVC is gesteld. Wie niet deelneemt aan een AVC krijgt te maken met een verhoogde eis op de terechtzitting of met tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf. Dit betekent dat weigering van medewerking aan een AVC hoogstens leidt tot een geldboete van vijfhonderd gulden, een ontzegging van de rijbevoegdheid van drie maanden of in extreme gevallen een gevangenisstraf van een week. Daarentegen is op grond van artikel 132, eerste lid WVW de betrokkene verplicht medewerking te verlenen aan de EMA. Het rijbewijs van degene die geen medewerking verleent aan de EMA wordt op grond van art. 132, tweede lid WVW onverwijld ongeldig verklaard. Hiertegen is bezwaar en/of beroep op grond van de Awb mogelijk. Omdat er een actieve bijdrage van de cursisten wordt gevraagd (huiswerk!) zal het oordeel dat er is meegewerkt aan de EMA zich niet kunnen beperken tot de constatering dat de betrokkene heeft deelgenomen aan de cursussen. Het oordeel zal ook betrekking moeten hebben op de manier waarop hij zich heeft onderworpen aan de maatregel. Zelfs het niet betalen van het mogelijk te heffen 'cursusgeld' kan als het niet meewerken worden gezien. Gezien de ingrijpendheid van de sanctie op het niet verlenen van medewerking, moet heel duidelijk worden geregeld welke criteria er gelden voor de beslissing of er al dan niet medewerking is verleend aan de EMA.

Tot slot valt er nog een principieel bezwaar te maken tegen de nieuwe regeling. Het is niet duidelijk hoe de verlaging van de promillagegrens zich verhoudt tot het karakter van de artikel 130-procedure. Het doel van deze procedure is een oordeel te geven over de geschiktheid (of rijvaardigheid) van degenen ten aanzien waarvan dit aan twijfel onderhevig is en aan dit oordeel juridische consequenties te verbinden met betrekking tot de geldigheid van het rijbewijs. Als door middel van deze procedure gevallen van rijden onder invloed worden aangepakt, waarbij het van begin af aan duidelijk is dat de betrokkene niet ongeschikt kan worden verklaard, omdat het om een betrekkelijk licht geval van rijden onder invloed gaat zonder een indicatie van alcoholisme (first offenders, a.a.g. tussen de 650 en 870 mg/l), kan mijns inziens niet worden gesproken van een vermoeden waarop een vordering ex art. 130 WVW kan worden gebaseerd. De wetgever houdt hier geen rekening mee: 'De basis voor het treffen van maatregelen blijft het door feiten en omstandigheden geschraagde vermoeden dat de betrokken rijbewijshouder niet langer beschikt over die rijvaardigheid en/of geschiktheid om aan het verkeer deel te nemen'^[19] . Wanneer degenen die zich aan de lichtere vormen van rijden onder invloed schuldig hebben gemaakt zich verzetten tegen de rechtmatigheid van de tegen hen uitgebrachte vordering ex art. 130 WVW lijken er toch problemen te rijzen.

Er is een aantal mogelijke oplossingen hiervoor. Ten eerste kan er duidelijk worden aangegeven waarom ten aanzien van bestuurders die worden aangetroffen met een lager alcoholgehalte toch een vermoeden van ongeschiktheid kan bestaan. De vage criteria van de Regeling eisen rijgeschiktheid bieden hiertoe niet voldoende aanknopingspunten. Een tweede oplossing zou de loskoppeling van de EMA van de vorderingsprocedure kunnen zijn. Tenslotte zou aanpassing van art. 130, eerste lid WVW uitkomst kunnen bieden. Het artikellid zou dan als volgt kunnen luiden:

Hoe de EMA verder ook zal worden geregeld, de verlaging van de alcoholgrens brengt met zich mee dat ook een (groot) aantal lichtere gevallen van rijden onder invloed voortaan via twee procedures wordt afgehandeld. De nieuwe artikel 130-procedure brengt met zich mee dat naast de strafrechtelijke afdoening straks ook de bestuursrechtelijke weg dient te worden gevolgd. Het is de vraag of hiermee niet op overbodige wijze beslag wordt gelegd op de beschikbare middelen. Daarnaast zou de nieuwe situatie kunnen leiden tot onduidelijkheid bij alle betrokkenen (met name de rijders onder invloed en de ambtenaren van justitie). Een ander probleem is dat de overheveling naar de administratiefrechtelijke procedure kan leiden tot een toename van het aantal bezwaarschriften en gerechtelijke procedures. Dit is niet denkbeeldig, omdat op het niet verlenen van medewerking aan de EMA een bijzonder zware sanctie staat.