pag. 345 VR 1996, De invloed van algemene rechtsbeginselen op toepassing van de Wet administratiefrechtelijke handhaving...

De beginselen van een behoorlijke procesorde

Het beginsel van een behoorlijke procesorde speelt in de initiële fase vooral een rol bij de beroepsgang tegen de opgelegde administratieve sanctie. Met name op het gebied van de oproeping, van het verzoek tot aanhouding van de zaak en van de machtiging wordt het beginsel regelmatig toegepast. De betrokkene moet tenslotte alle kansen krijgen om bij de rechter zijn zienswijze toe te lichten.

Plicht tot zekerheidstelling

Kort na de inwerkingtreding werden de beginselen vooral toegepast in die zaken waarin de betrokkene in zijn beroep op de kantonrechter niet-ontvankelijk was verklaard wegens het niet stellen van zekerheid (art. 11 WAHV). Op basis van de beginselen van een behoorlijke procesorde zijn toentertijd door de Hoge Raad nadere eisen geformuleerd waaraan de griffie van het kantongerecht dan wel de kantonrechter moest voldoen opdat processuele waarborgen van een betrokkene beter tot hun recht konden komen^[1] . Beginselen van een behoorlijke procesorde eisen een tijdige mededeling aan de betrokkene dat zekerheid moet worden gesteld, tot welk bedrag, op welke wijze en binnen welke termijn, alsmede dat een en ander vereist is op straffe van niet-ontvankelijkheid van het beroep. Het gaat immers niet aan dat de betrokkene door onwetendheid verstoken blijft van de mogelijkheid zijn zaak door de rechter te doen beoordelen. De kantonrechter die vaststelt dat binnen de termijn van art. 11 lid 1 WAHV geen zekerheid is gesteld, zal dienen te onderzoeken of de mededeling is gedaan en zo niet, de betrokkene alsnog in de gelegenheid moeten stellen binnen dertig dagen de vereiste zekerheid te voldoen. Bij de laatste wijziging van de WAHV is deze rechtspraak gecodificeerd: art. 11 WAHV bepaalt thans dat de griffier van het kantongerecht de betrokkene wijst op de verplichting zekerheid te stellen en wel binnen twee weken na de dag van verzending van die mededeling. De mogelijkheid tot herstel van het verzuim is helaas niet gecodificeerd en aan toepassing van art. 6:6 Awb op deze regeling wil de Hoge Raad niet^[2] . Een verzuimbrief blijft m.i. echter wenselijk: een termijn van twee weken is niet alleen vrij kort, deze spoort evenmin met de termijn van zes weken die in het algemeen in het bestuursrecht geldt.

Op de eis zekerheid te stellen is veel kritiek geweest omdat die eis het recht op toegang tot de rechter, zoals dat is geregeld in art. 6 lid 1 EVRM, te veel zou kunnen beperken. De Hoge Raad acht dit bijvoorbeeld het geval indien de hoogte van de gevraagde zekerheid voor een betrokkene, gelet op zijn financiële situatie, een zodanige belemmering oplevert dat onverkorte toepassing van art. 11 lid 1 WAHV in het concrete geval zou neerkomen op een ontoelaatbare beperking van dat recht^[3] .

Naast het recht op de toegang tot de rechter zijn in de WAHV-procedure nog diverse andere waarborgen voor de betrokkene van belang. Die waarborgen zijn niet altijd duidelijk geformuleerd. In dit artikel wordt een overzicht gegeven van die overige waarborgen en hoe de Hoge Raad die, aansluitend bij de beginselen, toepast. De beginselen van een behoorlijke procesorde en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden besproken voor wat betreft de initiële fase (de fase waarin de administratieve sanctie wordt opgelegd), de fase van de beroepsgang en de fase van de inning van de administratieve sanctie^[4] .

De oproeping

De betrokkene, dan wel degene die beroep heeft ingesteld, en de OvJ moeten op grond van art. 12 lid 1 WAHV in de gelegenheid worden gesteld om door de kantonrechter gehoord te worden. Hiertoe dienen partijen opgeroepen te worden. Het komt voor dat er geen oproeping wordt verstuurd of dat de oproeping gebreken bevat^[5] . Beginselen van een behoorlijke procesorde brengen mee dat in de oproeping niet alleen de dag van de zitting juist en nauwkeurig wordt vermeld, maar ook dat de oproeping geen informatie bevat waardoor de betrokkene op het verkeerde been kan worden gezet met betrekking tot de strekking van de behandeling ter terechtzitting. Dit laatste speelde in een zaak waarin aan de betrokkene een oproeping was gestuurd die onder meer inhield: 'Met het door u in de stukken aangevoerde zal de kantonrechter (…) rekening houden, zodat (curs. EvD) uw aanwezigheid niet noodzakelijk is (…)'. De betrokkene verscheen niet op de zitting en de kantonrechter verwierp het beroep. Hierbij overwoog hij onder meer: 'De zaak is behandeld ter openbare terechtzitting (…). Appellante is - hoewel behoorlijk opgeroepen - niet verschenen'. De Hoge Raad was van mening dat de oproeping niet kon gelden als een behoorlijke oproeping op grond van art. 12 WAHV. Door de formulering van die oproeping en in het bijzonder door het gebruik van het woord 'zodat' kon de oproeping volgens de Hoge Raad een misleidende werking hebben en bij de betrokkene de indruk hebben gewekt dat zijn aanwezigheid ter zitting weinig meer zou zijn dan een overbodige formaliteit^[6] . Overigens, ook indien de betrokkene in het buitenland verblijft, moet hij de kans krijgen om zijn beroepschrift toe te lichten en daartoe behoorlijk worden opgeroepen.

Verzoek aanhouding

Als een betrokkene (gemotiveerd) om aanhouding van de behandeling ter zitting verzoekt, dient de kantonrechter daarop een met redenen omklede beslissing te geven. In een geval waarin de in Spanje wonende betrokkene, die overigens correct voor de zitting was opgeroepen, aanhouding had verzocht, achtte de Hoge Raad de afwijzende beslissing van de kantonrechter in strijd met de behoorlijke procesorde. De betrokkene had om aanhouding verzocht omdat zij pas ongeveer twee weken na de zittingsdatum in Amsterdam kon zijn in verband met een ziekenhuisbehandeling in Madrid. De kantonrechter wees het aanhoudingsverzoek af omdat, zo overwoog hij, niet viel in te zien wat de betrokkene - behalve het reeds gevoerde verweer - voorts nog zou hebben aan te voeren. De Hoge Raad was van mening dat een verzoek tot aanhouding van een openbare behandeling niet kan worden afgewezen op een grond, ontleend aan de verwachting omtrent hetgeen de betrokkene ter zitting zal aanvoeren indien - zoals hier het geval was - de stukken niets inhouden wat deze verwachting rechtvaardigt. Door op deze grond het verzoek tot aanhouding af te wijzen, had de kantonrechter niet voldaan aan art. 12 lid 1 WAHV. Het gevolg was substantiële nietigheid^[7] .

Nadere oproeping

De betrokkene dient voor elke behandeling opnieuw behoorlijk te worden opgeroepen. Is bijvoorbeeld de behandeling van een zaak op schriftelijk verzoek van de betrokkene aangehouden en is de betrokkene op de volgende zitting niet verschenen, terwijl zich bij de stukken geen oproeping voor die zitting bevindt, dan moet de kantonrechter het onderzoek schorsen en de betrokkene opnieuw laten oproepen^[8] .

De achterliggende gedachte waarom de Hoge Raad in bovenbedoelde gevallen aansluiting zoekt bij de beginselen van een behoorlijke procesorde is dat degene die beroep heeft ingesteld, op grond van art. 12 lid 1 WAHV in de gelegenheid moet worden gesteld zijn beroepschrift op een terechtzitting toe te lichten.

Kennisneming van stukken

Met het oog op de voorbereiding van zijn optreden ter zitting dient de betrokkene inzage te kunnen krijgen in de stukken die betrekking hebben op zijn zaak. Beginselen van een behoorlijke procesorde brengen volgens de Hoge Raad mee dat de kantonrechter, nadat verzuimd is om de betrokkene op grond van art. 12 lid 1 WAHV mee te delen dat hij de stukken kan inzien vóór de zittingsdatum, het onderzoek ter zitting moet schorsen om de betrokkene, alsnog de gelegenheid te geven de stukken in te zien^[9] . Overigens blijkt in de praktijk dat bij betrokkenen soms het misverstand bestaat dat zij het recht hebben op toezending van kopieën van de stukken.

De gemachtigde

Zoals hierboven is opgemerkt kan ook iemand namens de betrokkene beroep instellen. Wordt iemand aangemerkt als gemachtigde, dan moet ook blijken dat hij daadwerkelijk gemachtigd is. In een geval waarin het beroepschrift door een ander dan de betrokkene is ingediend zonder dat daarbij een volmacht van de betrokkene is gevoegd, moet de indiener daarvan alsnog in de gelegenheid worden gesteld een volmacht over te leggen. De OvJ dan wel de kantonrechter mag niet zonder die mogelijkheid van herstel te bieden tot een beslissing komen. In de gevallen waarin de OvJ op grond van het ontbreken van een volmacht de betrokkene zonder meer in zijn beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard, behoort de rechter de beslissing te vernietigen en moet hij de betrokkene opnieuw een kans geven om een machtiging over te leggen of dient hij, indien inmiddels een machtiging is ontvangen, een beslissing over de hoofdzaak te geven^[10] .

Beginselen van een behoorlijke procesorde brengen volgens de Hoge Raad ook mee dat indien er sprake is van een (kennelijke) machtiging, de oproeping in ieder geval aan die gemachtigde moet worden gezonden: Nu X als gemachtigde bij het beroep op de OvJ was opgetreden en het beroepschrift bij de kantonrechter had ingediend, had de rechter die kennelijk X als gemachtigde heeft aangemerkt X voor de behandeling van het beroepschrift moeten laten oproepen^[11] . Indien niet kan blijken dat dit ook is gebeurd, dan dient de kantonrechter hiermee in zijn beslissing rekening te houden^[12] .

Op grond van het bovenstaande kan worden gezegd dat de Hoge Raad de wettelijke regeling van de processuele waarborgen in de WAHV niet voldoende acht. De Hoge Raad zoekt derhalve aansluiting bij de beginselen van een behoorlijke procesorde voor een aanvulling van die waarborgen, zodat de betrokkene zijn zegje kan doen, zich op de zitting kan voorbereiden door het kennisnemen van de stukken en voldaan kan worden aan het beginsel van 'hoor en wederhoor'.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De kantonrechter heeft bij de toetsing van de beslissing van de OvJ tevens rekening te houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur^[13] . De Hoge Raad is van mening dat op grond van de wetsgeschiedenis van de WAHV moet worden aangenomen dat de kantonrechter volledig toetsingsbevoegd is en derhalve zowel de beslissing van de OvJ als de inleidende beschikking, waarbij de administratieve sanctie wordt opgelegd, volledig op haar rechtmatigheid en dus ook aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan toetsen. De OvJ treedt in de WAHV tenslotte op als een bestuursorgaan; bij de vervulling van zijn taak dienen algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te worden genomen.

Zo acht de Hoge Raad het bijvoorbeeld in strijd met deze beginselen dat de OvJ in cassatie gaat van een beslissing van de kantonrechter die overeenkomt met het namens die OvJ ter terechtzitting ingenomen standpunt^[14] .

Ook het te strikt vasthouden aan de wettelijke regels kan in strijd zijn met die beginselen: een door de betrokkene te vroeg ingesteld beroep achtte de Hoge Raad toch ontvankelijk, ook al kan het beroep in beginsel pas worden ingesteld nadat de initiële beschikking, houdende de oplegging van een administratieve sanctie, is gegeven^[15] . Een ander voorbeeld waarbij de Hoge Raad strikte toepassing van de wettelijke regeling niet aanvaardde, is het geval waarin de betrokkene bij zijn beroepschrift geen kopie van de inleidende beschikking had gevoegd. Dit is in strijd met art. 6.2 (oud) WAHV en de betrokkene werd daarom niet-ontvankelijk verklaard in zijn beroep. De kantonrechter verklaarde het beroep tegen de beslissing van de OvJ vervolgens ongegrond. De Hoge Raad vernietigde deze beslissing. Het vereiste om een kopie van de beschikking waartegen het beroep is gericht bij het beroepschrift te voegen, strekt er namelijk toe de OvJ in staat te stellen om te beoordelen op welke beschikking het beroep betrekking heeft. Indien echter blijkt (bijvoorbeeld uit verklaringen van de OvJ) dat de zaakgegevens op het parket bekend waren en overeenstemden met hetgeen de betrokkene in zijn brief had vermeld, dan staan volgens de Hoge Raad beginselen van behoorlijk bestuur er aan in de weg dat het verzuim van de betrokkene om een kopie bij te voegen tot niet-ontvankelijkheid leidt^[16] .

Gedoogsituaties

De OvJ heeft als bestuursorgaan te maken met gedoogbeleid van de zijde van de gemeente en toezeggingen die door 'haar' parkeerwachten zijn gedaan. Indien de betrokkene vanwege een dergelijke situatie een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, kan de OvJ daaraan op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gehouden. De Hoge Raad gaat er namelijk van uit dat het Openbaar Ministerie belast is met het toezicht op de ambtenaren die op grond van de WAHV bevoegd zijn administratieve sancties op te leggen, aan wie hij daartoe de nodige aanwijzingen kan geven (art. 3 WAHV). Het beleid van de OvJ kan door de rechter dus worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur^[17] .

Indien een betrokkene ter zitting de gedraging erkent, maar bijvoorbeeld gemotiveerd aanvoert dat de parkeerwachter heeft toegezegd geen sanctie op te zullen leggen, dient dit verweer onderzocht te worden, niet alleen door de kantonrechter, maar ook door de OvJ. Is namelijk zo'n toezegging gedaan, dan moet de beschikking volgens de Hoge Raad worden vernietigd^[18] . Of een dergelijk beroep op het vertrouwensbeginsel kans van slagen heeft, zal afhangen van de vraag of bij de betrokkene een gerechtvaardigd vertrouwen is ontstaan of niet^[19] .

Formele rechtskracht

Indien de inleidende beschikking onherroepelijk is geworden, kan op grond van art. 26 WAHV een dwangbevel worden uitgevaardigd ter inning van de opgelegde sanctie. Tegen de tenuitvoerlegging van het dwangbevel kan verzet worden gedaan bij de kantonrechter (art. 26 lid 3 WAHV). Het verzet kan in beginsel niet zijn gericht tegen de beslissing waarbij de sanctie werd opgelegd. Aan die bepaling ligt het beginsel van de 'formele rechtskracht' ten grondslag. Dit beginsel brengt mee dat, nu tegen de oplegging van de administratieve sanctie een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, de rechter er in de verzetprocedure vanuit moet gaan dat de inleidende beschikking voor wat betreft inhoud en wijze van totstandkoming volgens de wettelijke voorschriften en rechtsbeginselen gegeven is^[20] . Hierop bestaan echter uitzonderingen. Een voorbeeld hiervan is een zaak waarin de betrokkene was beboet omdat hij op een invalidenparkeerplaats stond geparkeerd. In zijn verzetschrift tegen het dwangbevel gaf de betrokkene aan dat hij pech met zijn auto had en deze daarom op die parkeerplaats had geduwd en dat hij de politie hiervan direct op de hoogte had gesteld. Volgens de betrokkene had een adjudant hem toestemming gegeven om de auto daar te laten staan en hem toegezegd dat daarmee rekening zou worden gehouden. Later bleek de auto toch te zijn weggesleept. De betrokkene ging hierop naar de politie die hem meedeelde dat de wegsleepkosten terugbetaald zouden worden en dat de bekeuring vernietigd zou worden. De kantonrechter verklaarde het verzet ongegrond.

De Hoge Raad stelt in zijn beschikking voorop dat in beginsel moet worden uitgegaan van de 'formele rechtskracht' van de initiële beschikking, maar dat daaraan bezwaren verbonden kunnen zijn. Deze bezwaren kunnen door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op deze regel, gezien de bijzonderheden van het geval, een uitzondering moet worden aanvaard. Van een dergelijke uitzondering kan met name sprake zijn in geval een betrokkene uit verklaringen en gedragingen van de overheid in redelijkheid heeft mogen afleiden dat de bij inleidende beschikking opgelegde sanctie niet zou worden geëffectueerd. In zodanig geval was er voor hem immers geen aanleiding om tegen de inleidende beschikking in beroep te gaan. De kantonrechter had in deze zaak weliswaar niet miskend dat zich zo'n uitzondering kan voordoen, maar gezien het gespecificeerde verweer van de betrokkene achtte de Hoge Raad het oordeel ontoereikend gemotiveerd. Voor een uitzondering op de regel van de formele rechtskracht in een geval als dit is volgens de Hoge Raad voldoende dat de betrokkene uit gedragingen en verklaringen van de overheid heeft begrepen, en het er in redelijkheid voor mocht houden, dat de inleidende beschikking op een vergissing berustte en zou worden ingetrokken.^[21] In een vergelijkbaar geval stelde de betrokkene, onder overlegging van een vrijwaringsbewijs, dat de sanctie ten onrechte aan hem was opgelegd omdat hij ten tijde van de gedraging geen eigenaar meer was. Hij was destijds met zijn vrijwaringsbewijs naar de politie gegaan waar hem gezegd werd dat hij een kopie daarvan kon achterlaten en dat 'het dan wel goed zou komen'. De kantonrechter achtte het verzet gegrond omdat hij de tenuitvoerlegging van een dwangbevel onverenigbaar achtte met het feit dat ten onrechte een sanctie was opgelegd, hetgeen op zichzelf een ontoereikende motivering was omdat in de verzetfase in beginsel niet meer kan worden geklaagd dat de sanctie ten onrechte is opgelegd. De OvJ ging van deze beschikking in cassatie. De Hoge Raad vernietigde de beschikking en wees de zaak terug: de kantonrechter moest alsnog onderzoeken wat er precies was gebeurd. Indien aannemelijk zou worden dat de politie had gezegd dat het 'goed zou komen' als de betrokkene een kopie van het vrijwaringsbewijs achterliet, zou dit kunnen leiden tot het oordeel dat de betrokkene in redelijkheid uit die toezegging heeft mogen afleiden dat de beschikking zou worden ingetrokken, zodat er voor hem ook geen reden was om tegen de inleidende beschikking beroep in te stellen^[22] . In dat geval zou het verzet tegen het dwangbevel gegrond moeten worden verklaard.

Fouten overheid

Indien uit de stukken rechtstreeks en direct blijkt dat de oplegging van de sanctie aan een fout van de overheid is te wijten, wil de Hoge Raad ook wel eens de regel van de formele rechtskracht opzij zetten. In een geval waarin de betrokkene in zijn verzetschrift stelde dat zijn auto met bijbehorende documenten gestolen was en dat hij daarvan ook aangifte had gedaan, achtte de kantonrechter evident dat de betrokkene blijkens een uittreksel uit het kentekenregister ten tijde van de gedraging geen bezitter meer was van de auto. Het verzet werd gegrond verklaard. De OvJ stelde in cassatie dat, nu het verzet was gericht tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie was opgelegd, de rechter ten onrechte het verzet gegrond had verklaard. De Hoge Raad ging er van uit dat de kantonrechter zijn beschikking had gebaseerd op een (zich bij de stukken bevindend) uittreksel uit het kentekenregister waaruit bleek dat het kenteken ongeldig was verklaard. In cassatie moest er derhalve van worden uitgegaan dat de RDW het kenteken vervallen had verklaard en dat dit door een administratieve fout niet was opgenomen in het kentekenregister dan wel door de RDW aan de politie onjuiste informatie was verschaft, waardoor bij de sanctieoplegging was aangenomen dat het kenteken nog op naam van betrokkene stond. Kennelijk doelde de kantonrechter op deze administratieve fout waar hij in zijn beschikking vaststelde dat de overheid in deze zaak zelf een fout had gemaakt en de uitvaardiging van het dwangbevel om die reden in strijd was met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Indien in het kader van de inning van een administratieve sanctie zonder meer als vaststaand moet worden aangenomen dat door een fout van een overheidslichaam als de RDW de sanctie ten onrechte aan betrokkene is opgelegd, handelt de OvJ volgens de Hoge Raad in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur als deze de inning van die sanctie toch doorzet op de enkele grond dat verzet niet gericht kan zijn tegen de beslissing waarbij de administratieve sanctie is opgelegd^[23] .

De beginselen van een behoorlijke procesorde

In de initiële fase is het horen van de procespartijen van groot belang, omdat zij hun meningen naar voren moeten kunnen brengen. De Hoge Raad is van mening dat uit art. 26 lid 3, tweede volzin, WAHV volgt dat het in beginsel aan de kantonrechter is om te beoordelen of, gelet op de voorhanden gegevens, een mondelinge behandeling van het verzet op een terechtzitting nodig is. Wel kunnen beginselen van behoorlijke procesorde in de weg staan aan afdoening zonder dat de betrokkene is gehoord, althans is opgeroepen, bijvoorbeeld indien hij uitdrukkelijk om een mondelinge behandeling heeft verzocht^[24] .

Ontvangst van de stukken

Het antwoord op de vraag of de betrokkene de inleidende beschikking en/of aanmaningen heeft ontvangen en, als dat niet het geval is, voor wiens risico dat moet komen, wordt ook getoetst aan de beginselen van behoorlijk procesrecht. De achterliggende gedachte hierbij is dat de betrokkene op de hoogte moet kunnen komen van die stukken, zodat hij weet waar het om gaat en wat van hem verlangd wordt. Indien een betrokkene stelt dat hij geen inleidende beschikking heeft ontvangen, is het voor die persoon bitter als hij opeens wordt geconfronteerd met verhogingen van het oorspronkelijke sanctiebedrag of zelfs met een dwangbevel. De Hoge Raad vindt behoorlijke informatie van betrokkene van dusdanig belang dat de kantonrechter, naar aanleiding van een verweer of ambtshalve, moet onderzoeken of de betrokkene de inleidende beschikking heeft ontvangen. In beginsel dient de OvJ aan te tonen dat deze wel is ontvangen danwel deze niet is ontvangen ten gevolge van een aan betrokkene toe te rekenen omstandigheid^[25] .

Indien de kantonrechter na een dergelijk onderzoek tot het oordeel komt dat de betrokkene de beschikking niet heeft ontvangen, is deze niet onherroepelijk geworden en kan geen verhaal plaatsvinden^[26] . Overigens is het (feitelijke) oordeel met betrekking tot de ontvangst voorbehouden aan de feitenrechter.

Het commentaar dat door de OvJ (in feite het CJIB) op grond van art. 26 lid 3 WAHV gegeven kan worden op het verzetschrift van de betrokkene moet ook naar de betrokkene worden gestuurd, opdat deze kan reageren op hetgeen daarin is gesteld hetgeen met name van belang is indien in dat commentaar op de kwestie van verzending van stukken als de inleidende beschikking wordt ingegaan. In een zaak waarin de betrokkene stelde de inleidende beschikking niet te hebben ontvangen merkte de Hoge Raad (ambtshalve) op dat de kantonrechter niet had onderzocht, zonodig aan de hand van de door de OvJ verstrekte gegevens, of dit verweer al dan niet moest worden verworpen. Uit een door de OvJ op het bezwaarschrift van betrokkene gegeven commentaar en het daarbij gevoegde zaakoverzicht van het CJIB, bleek dat de inleidende beschikking verzonden was naar het adres waar betrokkene op dat moment nog woonde. Deze gegevens achtte de Hoge Raad van aanmerkelijk belang voor het verweer van de betrokkene. Uit de gedingstukken kon echter niet blijken dat de betrokkene kennis had kunnen nemen van het commentaar zodat er in cassatie vanuit moest worden gegaan dat zulks, in strijd met de beginselen van een goede procesorde, niet was geschied en dat betrokkene door dit verzuim niet in de gelegenheid was gesteld om op dat commentaar te reageren^[27] .

Redelijke termijn

In de WAHV-procedure wordt weliswaar niet snel schending van de redelijke termijn aangenomen, maar enige voortgang wordt door de Hoge Raad wel verlangd. De omstandigheid dat tussen de ontvangst van het verzetschrift ter griffie van het kantongerecht en de daarop gegeven beschikking van de kantonrechter bijna twintig maanden verstreken waren, was volgens de Hoge Raad, gelet op art. 26 lid 3 WAHV en de aard van de procedure, strijdig met beginselen van een behoorlijke procesorde. De Hoge Raad verklaarde het verzet derhalve gegrond^[28] . Bij dergelijke beslissingen wordt rekening gehouden met de vraag of uit de stukken van het geding iets blijkt wat een dergelijk tijdsverloop kan rechtvaardigen.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur

De OvJ kan ter inning van het nog niet betaalde sanctiebedrag kiezen tussen het (voor de betrokkene kostbare) uitvaardigen van een dwangbevel conform art. 26 WAHV en het nemen van verhaal op inkomsten, uitkeringen en tegoeden zoals genoemd in art. 27 WAHV. Bij deze keuze dient het Openbaar Ministerie zich, volgens de Hoge Raad, te laten leiden door algemene beginselen van behoorlijk bestuur^[29] . Zo had de betrokkene in een zaak de administratieve sanctie en de (eerste) verhoging van art. 23 lid 2 WAHV op 21 januari 1990 betaald. De OvJ vaardigde op 5 februari 1992 een dwangbevel uit wegens niet (tijdige) betaling van de tweede verhoging van art. 25 lid 1 WAHV (ƒ 25). Dit dwangbevel werd op 16 april 1992 aan de betrokkene betekend met bevel tot betaling van de hoofdsom (d.w.z. het bedrag van de tweede verhoging ten bedrage van ƒ 25) vermeerderd met de kosten van het dwangbevel. Aldus diende de betrokkene een bedrag van ƒ 147,11 te betalen. Hiertegen kwam de betrokkene in verzet. De kantonrechter verklaarde het verzet gegrond omdat de betrokkene, nadat hij de sanctie met de eerste verhoging (hoewel te laat) had betaald, een gelegenheid had moeten krijgen om de tweede verhoging alsnog te betalen en deze niet zonder meer bij dwangbevel had mogen worden geïnd.

De Hoge Raad stelde voorop dat op grond van art. 22 WAHV de OvJ belast is met de inning van de opgelegde administratieve sanctie en dat hij, indien aan de in art. 25 WAHV genoemde voorwaarde is voldaan, verhaal kan nemen op goederen, inkomsten en het vermogen van degene aan wie de boete is opgelegd. Het staat ter beoordeling van de OvJ op welke wijze - nl. al dan niet krachtens dwangbevel - verhaal wordt genomen, terwijl de beslissing daaromtrent aan hem is voorbehouden. De juistheid van die beslissing kan volgens de Hoge Raad in het algemeen niet door de rechter worden getoetst, met dien verstande dat de OvJ niet mag handelen in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. In de onderhavige zaak had de kantonrechter in zijn beslissing tot uitdrukking gebracht dat de OvJ na afweging van de belangen in redelijkheid niet had kunnen beslissen om het verschuldigde bedrag van ƒ 25 conform art. 26 lid 1 WAHV te verhalen. De betrokkene had volgens de kantonrechter in ieder geval alsnog in de gelegenheid moeten worden gesteld om het bedrag te voldoen. Dat oordeel achtte de Hoge Raad juist gelet op (a) de omstandigheid dat betrokkene het bedrag van de sanctie en de eerste verhoging na aanmaning (zij het niet binnen de termijn) had voldaan en (b) het (geringe) bedrag en de daaraan voor de betrokkene conform art. 26 lid 5 WAHV verbonden (in verhouding) hoge kosten. De omstandigheid dat geen wettelijke bepaling voorschrijft dat een aanmaning dient te worden gezonden tot betaling van het op grond van art. 25 lid 1 WAHV verhoogde bedrag (de tweede verhoging) doet hieraan volgens de Hoge Raad niet af. Het door de OvJ ingestelde cassatieberoep werd derhalve verworpen. Hier bleef dus het oordeel van de kantonrechter die tot gegrondverklaring van het verzet had geconcludeerd in stand.

De OvJ dient uiteraard rekening te houden met reeds gedane betalingen; doet hij dat niet, dan heeft hij aan de belangenafweging (die leidde tot het dwangbevel) onjuiste gegevens ten grondslag gelegd. De Hoge Raad acht dus eveneens van belang dat, indien de OvJ wel van het juiste bedrag uitgaat, hij moet onderzoeken of, gelet op alle bekende gegevens en omstandigheden van het geval, het zonder nadere waarschuwing nemen van verhaal krachtens dwangbevel voor het resterende bedrag gerechtvaardigd is^[30] . Blijkt bijvoorbeeld dat bij het CJIB een rekeningnummer van de betrokkene bekend is, dan kan de OvJ zonder veel kosten eerst verhaal nemen op het tegoed van die rekening (art. 27 lid 1 onder c WAHV)^[31] . Verhaal zonder dwangbevel is immers voor betrokkene minder bezwarend dan verhaal op grond van een dwangbevel.

Gedrag van de betrokkene

Bovenstaand overzicht kan de indruk wekken dat vooral aan de OvJ eisen worden gesteld. Dat is niet het geval. De Hoge Raad is van mening dat ook het gedrag van de betrokkene bij de belangenafweging betrokken moet worden. Het komt bijvoorbeeld voor dat uit de stukken van het geding blijkt dat de betrokkene op geen enkele wijze heeft gereageerd op de hem in verband met de administratieve sanctie toegezonden stukken. In een dergelijk geval zijn bij de OvJ geen gegevens bekend op grond waarvan hij art. 27 WAHV kan toepassen en kan niet worden gezegd dat de OvJ door een dwangbevel uit te vaardigen en tot tenuitvoerlegging over te gaan handelt in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur^[32] .