pag. 349 VR 2003, Voordracht van de minister van Justitie mr J.P.H. Donner tijdens het symposium ter gelegenheid van het 50-...

Meneer de voorzitter, geachte toehoorders,

Allereerst mijn gelukwensen aan de ANWB en de redactie van Verkeersrecht met het 50-jarige bestaan van Verkeersrecht. Het doet mij genoegen dat ik hier aanwezig mag zijn op het verjaarspartijtje: dit symposium. Tegelijk kan ik mijzelf feliciteren met het feit dat u op dit symposium het wetsvoorstel vergoeding affectieschade centraal heeft gesteld. Daarbij stel ik met genoegen vast dat dit wetsvoorstel voor een tweede keer wordt onderworpen aan een stemming. De eerste keer was in de jaarvergadering van de Nederlandse Juristen-Vereniging. Uiteraard was dat niet een elektronische, maar een handmatige stemming, zoals het de Nederlandse Juristen-Vereniging betaamt. Als het goed is volgen er na de stemming van vandaag nog twee stemmingen, waarna het wetsontwerp in werking kan treden.

Ik wil bij wijze van afsluiting proberen het wetsvoorstel affectieschade in een bredere context plaatsen en ingaan op de achtergrond en de analyse waar het op berust. Het voorstel staat immers niet op zichzelf. Het vormt onderdeel van breder beleid met betrekking tot de wijze waarop we met schade en de afwikkeling daarvan in de samenleving omgaan. Hoe kan dat in de toekomst minder duur, minder conflictueus en minder belastend zijn dan thans? Dit thema staat al enige tijd hoog op de agenda, en zal dat wat mij betreft in de toekomst ook blijven.

Zonder nadere voorziening draagt ieder in beginsel zijn eigen schade. Het recht is in niet geringe mate ontwikkeld onder invloed van de maatschappelijke behoefte om de consequenties en risico's van dat feitelijk gegeven waar mogelijk te beperken. Ook in de primitiefste samenleving treft men juridische mechanismen aan om schade te verhalen op degene die deze heeft veroorzaakt. Het strafrecht is bijvoorbeeld in eerste instantie ontstaan uit de behoefte om het geweld waarmee in een ongeregelde wereld het verhaalsrecht van de schade op de daders doorgaans gepaard gaat, te beheersen. Het burgerlijk recht heeft zich daarnaast ontwikkeld om een vreedzame afwikkeling van het verhaal mogelijk te maken en een verfijning van aansprakelijkheden en vergoeding van schade te bieden. In de moderne samenleving biedt tenslotte het stelsel van sociale zekerheid bescherming in geval van inkomensschaden die de bestaanszekerheid raken, door de lasten van eventuele schaden in de samenleving te spreiden.

De functie in dit opzicht van de verschillende rechtsgebieden en de onderlinge verhouding daartussen is voortdurend in ontwikkeling. Enerzijds zien we dat het strafrecht, nadat het zich in de loop van laatste duizend jaren steeds meer was gaan richten op bescherming van de openbare orde en het afweren van inbreuken op de burgervrede, nu weer meer een rol gaat spelen in de afwikkeling van de schade van een misdrijf. Die afwikkeling van schade was meer een zaak van het burgerlijk recht geworden. Anderzijds zien we dat het sociale zekerheidsrecht, nadat het een aantal decennia lang de betekenis van civiele schadevergoeding in de schaduw heeft gesteld, thans weer terugtreedt en ten dele het veld ruimt voor de schadevergoeding. In een hoog ontwikkelde samenleving kan dat ook niet anders. De risico's waarmee burgers worden geconfronteerd zijn talrijk - denk slechts aan de ontwikkeling van het moderne verkeer - en door de groei van de welvaart is de potentiële schade in ieder individueel geval groter; onze inzichten in oorzakelijke verbanden zijn verdiept en de opvattingen over aansprakelijkheden verruimd. Het gevolg is een belangrijke verschuiving van de dekking van schade uit de publieke sfeer terug naar de particuliere sfeer en het aansprakelijkheidsrecht. De risico's van het moderne maatschappelijke verkeer worden tegelijk daarnaast beperkt door een steeds gedetailleerder stelsel van publiekrechtelijke regels en toezicht, in het belang van de veiligheid, de volksgezondheid, de eerlijkheid in de handel, enz. Die publiekrechtelijke ordening is in de huidige tijd vervolgens weer aanleiding voor een verschuiving van aansprakelijkheden naar de overheid. Waar de regels of het toezicht tekortschieten, tracht men de overheid aansprakelijk te stellen voor de gevolgen.

Het betreft bewegingen in het recht die de maatschappelijke ontwikkeling op bepalende wijze beïnvloeden en die mitsdien de volle aandacht van de wetgever rechtvaardigen. De directe of indirecte financiële aansprakelijkheid van de staat is daarbij in wezen nog de minste factor. Beziet men de samenleving als geheel, dan vormt de totale schade een gegeven economische last, die gedekt zal moeten worden door de gelaedeerde, de laedens of het collectief. Die omvang zal mogelijk variëren naarmate de aansprakelijkheden nauwkeuriger zijn toegedeeld aan diegenen die de oorzaken van potentiële schade of gevolgen daarvan het best kunnen beheersen. In die zin is de verdeling van verantwoordelijkheid van invloed op de totale omvang van de maatschappelijke lasten. Daarnaast zijn ook de transactiekosten van belang. De omvang daarvan wordt primair bepaald door de duidelijkheid en eenduidigheid van de toedeling van aansprakelijkheden. Dat geldt ook voor een derde post, de verzekeringskosten. Aannemelijk is immers dat in de moderne samenleving de potentiële lasten in vergaande mate door verzekeringen of door collectieve omslag gedekt zullen zijn. Hoe duidelijker de onderlinge afbakening is, des te minder zullen dezelfde risico's dubbel verzekerd zijn.

Die elementen bepalen waarom de verdeling van risico en aansprakelijkheid, en de keuze van de mechanismen waarmee die binnen de samenleving worden verdeeld, mede een kwestie van algemeen belang zijn. Bij een gegeven omvang van de schade die vergoed moet worden, heeft de samenleving er belang bij dat de hoogte van de schadevergoeding, de transactiekosten bij verhaal en de lasten van verzekering zo beperkt mogelijk zijn. Zouden dat de enige factoren zijn, dan zou collectieve verzekering doorgaans voor de hand liggen. Maar de verdeling van aansprakelijkheid heeft zoals gezegd ook effect op de zorgvuldigheid in het maatschappelijk verkeer. Wie de schade draagt zal de meeste zorg hebben om die schade te voorkomen. Tegelijk geldt ook dat onzekerheid omtrent potentiële schaden en aanspraken verlammend kunnen werken op het onderling maatschappelijk verkeer, naast extra lasten van dubbele verzekering die dit schept. De transactiekosten vormen op hun beurt weer een drempel voor de mate waarin mensen elkaar over en weer aansprakelijk stellen. Tenslotte heeft de samenleving als geheel belang bij het voorkomen en beheersen van conflicten. Niet alleen vanwege de publieke en private kosten van het beslechten van geschillen. Is het gezegde niet: 'Ik ben maar tweemaal geruïneerd: eenmaal toen ik een proces had verloren, en eenmaal toen ik het had gewonnen'. Maar conflicten remmen ook de maatschappelijke ontwikkeling in zoverre zij tijdelijk of duurzaam de samenwerking tussen betrokkenen belemmeren. Vandaar dat we als samenleving belang hebben bij het voorkomen, beperken en snel afhandelen van geschillen.

Deze aspecten en overwegingen vormen de achtergrond voor de rechtskeuzen die nodig zijn. Het recht schept immers het instrumentarium dat de burger in staat moet stellen om zijn zaken te regelen, problemen op te lossen en geschillen te beslechten. Het recht is daarnaast direct van invloed op de hoogte van de schadevergoeding, de verdeling van aansprakelijkheden en de omvang van de transactiekosten. Het is daarmee bepalend voor de efficiency van het maatschappelijk bestel. Voorspelbaarheid van recht en rechtspraak zijn voorts van invloed op de omvang van geschillen in de samenleving. Neem de verkeersaansprakelijkheid; waar 15 jaren geleden nog veelvuldig werd geprocedeerd over verkeersongevallen met voetgangers en fietsers, is de jurisprudentie hierover inmiddels zodanig duidelijk dat de gang naar de rechter nog maar weinig wordt gemaakt. Recht - ook het civiele recht - moet in het belang van alle betrokkenen gericht zijn op het voorkomen van geschillen en niet op de gerechtelijke beslechting daarvan.

Het aansprakelijkheidsrecht laat helaas nog te vaak een ander beeld zien. De lasten daarvan zijn nog steeds zeer hoog. De direct op geld waardeerbare lasten van de afwikkeling van letselschade wordt geschat op 300 tot 500 miljoen Euro per jaar. Cijfers die een koele weergave zijn van de strijd die partijen voeren en de tijd, emoties, stress en onzekerheid die daarmee gepaard gaan. Kennelijk bergt het aansprakelijkheidsrecht nog te veel potentieel in zich om conflicten te genereren; en daarmee het gevaar van verstoring van relaties, waar polarisatie en mogelijk zelfs escalatie van het schaderegelingsproces het gevolg van kunnen zijn. Gevolg is dat slachtoffers zich in de kou voelen staan, en verzekeraars reputatieschade oplopen.

Daarbij komt dat het aansprakelijkheidsrecht in toenemende mate wordt gebruikt als instrument om te reageren op onrecht. Het motief is dan niet zozeer het vergoeden van schade, maar om het slachtoffer genoegdoening te verschaffen en erkenning te bieden van het leed dat hem is aangedaan. Bij de vergoeding van affectieschade zijn dit vaak zelfs de primaire motieven om de dader aan te spreken. Daar is uiteraard niets op tegen, maar daarbij is het dan wel noodzakelijk dat de wetgever duidelijke grenzen stelt die op maatschappelijke acceptatie kunnen rekenen. Bij affectieschade gaat het per definitie om de meest ingrijpende vormen van personenschade. Om emotionele gebeurtenissen waarbij conflicten juist zoveel mogelijk vermeden zouden moeten worden. Voor civilisten betekent dit dat men over klassieke grenzen heen moet kijken. Dat is moeilijk want noties als individuele rechtvaardigheid en volledige schadevergoeding zijn er in gehamerd. Maar daarbij wordt het belang van conflictbeheersing in de samenleving, het lites finiri oportet, over het hoofd gezien. Te gemakkelijk wordt verondersteld dat slachtoffers eenzelfde warm gevoel hebben bij deze juridische concepten.

Dat vormt de achtergrond voor het wetsvoorstel; het ziet op de ernstigste vormen van personenschade en juist daarbij is het van belang dat men weet waar men aan toe is. Vandaar dat wordt uitgegaan van een vaste kring van gerechtigden die recht hebben op een in principe vast bedrag aan smartengeld, bij zowel het overlijden van een naaste, als bij de ernstige en ook blijvende verwonding van een naaste. Het standpunt van Slachtofferhulp Nederland bij de voorbereiding van het wetsvoorstel onderstreept de behoefte aan dat uitgangspunt; zij zijn voorstander van één vast bedrag. Een regeling die de naaste familie dwingt om langdurig met de veroorzaker van het leed te debatteren en mogelijk zelfs een rechterlijke procedure te beginnen, werkt averechts met wat met de vergoeding van affectieschade beoogd wordt; erkenning en genoegdoening. Het zet de deur open voor een onsmakelijk debat over de kwaliteit van de affectieve relatie, terwijl de meeste benadeelden een langdurig schaderegelingsproces en een rechterlijke procedure als een zware emotionele belasting ervaren, die hen steeds herinnert aan de schadeveroorzakende gebeurtenis.

Het wetsvoorstel vormt evenwel slechts een onderdeel van een bredere aanpak van het aansprakelijkheidsrecht. Inzet daarvan is: het scheppen van duidelijkheid, het beheersen van de omvang van schade, het hanteerbaar houden van de transactiekosten en het beperken van conflicten in de samenleving. Vanuit die optiek verdient het door de Nederlandse Orde van Advocaten aangekondigde experiment om onder bepaalde voorwaarden het 'no cure no pay'-beginsel in letselschadezaken toe te laten, nauwkeurige en kritische beschouwing. Het kan een opdrijvend effect hebben op het aantal geschillen en de hoogte van schadevergoedingen. Een duidelijk aansprakelijkheidsrecht dat zekerheid biedt en conflicten voorkomt, biedt meer maatschappelijk soelaas. Dat is overigens niet alleen een zaak van de wetgever maar ook van de praktijk. Het doet me een groot genoegen dat alle bij het schaderegelingsproces betrokkenen de handen in een lijken te slaan om zich er voor in te zetten dat het huidige proces in de toekomst meer open en gedepolariseerd kan verlopen. Ik doel hier in de eerste plaats op het Nationaal Platform Personenschade, waarbinnen betrokkenen op dit punt afspraken met elkaar proberen te maken. Voorts doel ik op het onlangs genomen initiatief van het Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht van de Universiteit van Tilburg om procedurele normen tot stand te brengen die het schaderegelingsproces ondersteunen. Dit initiatief vindt plaats in nauwe samenwerking met de letselschadepraktijk, het Nationaal Platform Personenschade en belangenorganisaties als het Verbond van Verzekeraars, de Consumentenbond, Slachtofferhulp Nederland en ... de ANWB.

Het doel van het project is het ontwikkelen van pre-processuele normen. Zo is er direct zicht op wat gaat er gebeuren, wie welke stappen zet en wanneer, en binnen welke termijn dingen moeten zijn afgehandeld. Het project beoogt te bereiken dat men er niet ondanks elkaar uitkomt, maar dankzij elkaar. Door een soort 'rules of best practices' moet het bijdragen aan een mentaliteitsverandering die - zo is mijn indruk - in de letselschadepraktijk hard nodig is. Het project sluit ook wonderwel aan bij een aanbeveling van de rapporteurs van het interim-rapport 'Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht', die institutionele partijen oproept gedragscodes te ontwikkelen voor het behandelen van geschillen. In bedoeld rapport wordt overigens terecht opgemerkt dat ook het materiële privaatrecht waar mogelijk, en meer dan thans het geval is, regels dient te ontwikkelen die gericht zijn op de stimulering van conflictbeëindiging. Ik zei u al, het recht als 'voorportaal' om geschillen op te lossen, en zeker niet als bron van conflicten.

De rapporteurs wijzen in dit verband op het belang van een betere normering en standaardisering van schadevergoedingen in stereotype gevallen. Dit brengt mij dan ook nogmaals bij de rol van de wetgever die - zoals ik heb gezegd - het aansprakelijkheidsrecht zo dient in te richten dat het voor betrokkenen maximale duidelijkheid biedt, om zodoende conflicten zoveel als mogelijk te voorkomen. Dit betekent enerzijds dat bij wetswijzigingen op het gebied van het aansprakelijkheidsrecht ook telkens aandacht zal worden geschonken aan de vraag hoe de afwikkeling van de daarop betrekking hebbende schade zo min mogelijk tot geschillen aanleiding kan geven, en anderzijds wetsvoorstellen het licht zullen zien waarbij het doel is het soepeler laten verlopen van het letselschadeproces. Een eerste resultaat daarvan is het zojuist genoemde uitgangspunt van het wetsvoorstel dat vandaag centraal staat.

Een wetsvoorstel waarbij het primaire doel is het zo soepel mogelijk laten verlopen van het schadeproces is het wetsvoorstel collectieve afwikkeling massaschades. Dit wetsvoorstel is in juni van dit jaar door de ministerraad aanvaard, en binnenkort ontvang ik het advies van de Raad van State. Juist bij massaschades - men denke aan Volendam, Enschede en de Des-problematiek - kunnen de kosten van afwikkeling daarvan buitengewoon hoog oplopen. Het wetsvoorstel beoogt mede daarom de afwikkeling daarvan soepeler te laten verlopen door een soort van collectieve schikking, gesloten door een organisatie die de belangen van de gedupeerden behartigt met de veroorzaker of de veroorzakers van de schade. Een dergelijke overeenkomst tot schadeafwikkeling zou dan verbindend kunnen worden verklaard door de rechter voor de gehele groep van benadeelden. Uiteraard onder bepaalde voorwaarden. Zo dient er aan de hand van in de overeenkomst opgenomen maatstaven een indeling te worden gemaakt in verschillende schadegroepen ('damage scheduling'). Aan de hand van deze maatstaven kan een benadeelde worden ingedeeld in een van deze groepen, waarmee een daarmee corresponderende vergoeding kan worden ontvangen. De benadeelde kan dan volstaan met aan te tonen tot welke groep hij behoort, waarmee allerlei in een civiele procedure te beantwoorden individuele rechtsvragen grotendeels buiten beschouwing kunnen blijven.

Een collectieve afwikkeling langs deze weg heeft voor alle bij een geval van massaschade betrokken partijen belangrijke voordelen:

De reductie van de afwikkelingskosten van massaschades kan zo enorm zijn. Maar, zoals gezegd, dit wetsvoorstel staat niet op zichzelf. Ook buiten gevallen van massaschade is het van groot belang dat goed wordt nagedacht over mogelijke goedkopere alternatieven voor de huidige procedures en mechanismen om schade te verhalen. Aan het al eerder genoemde Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht van de Universiteit van Tilburg is daarom door Justitie opdracht gegeven om een inventarisatie te maken van procedures en mechanismen in andere landen, waarmee transactiekosten kunnen worden teruggebracht. Het doel daarbij is te onderzoeken in hoeverre deze alternatieven in de Nederlandse context toepasbaar zijn, en hier invoering verdienen. Welke hervormingen in het buitenland verdienen hier navolging? Dit onderzoek is complementair aan het zojuist genoemde project. Staat daar primair voorop wat de bij de letselschadepraktijk betrokkenen zelf kunnen bereiken om de schadeafwikkeling soepeler te laten verlopen, in het onderzoek zal vooral voorop staan wat de wetgever in dit opzicht kan betekenen.

Dames en heren,

De terugdringing van onnodige schadelasten, transactiekosten en het voorkomen van conflicten staan thans hoog op de agenda. Het is daarvoor de hoogste tijd. Het is verheugend dat alle bij het schaderegelingsproces betrokken partijen de handen ineen slaan. Ook van mijn zijde zijn de nodige initiatieven genomen, en ik ben verder serieus van plan hier nog het nodige aan te doen. Het betreft een gezamenlijke uitdaging waar een ieder zijn verantwoordelijkheid dient te nemen. Daarbij wil ik niet onvermeld laten - en daarmee sluit ik af - dat Verkeersrecht en de ANWB al vele decennia een belangrijke bijdrage leveren aan deze thematiek. Ik doel hier op het 'Smartengeldnummer', waarvan onlangs weer een geactualiseerde versie is verschenen. Het Smartengeldnummer is voor alle betrokken partijen alle jaren de leidraad om bij de aard van het letsel de hoogte van het smartengeld te bepalen. In die zin is het te vergelijken met de in België bestaande 'Indicatieve tabel', die voor verschillende schadeposten normbedragen geeft. Van het Smartengeldnummer gaat in de praktijk een belangrijk normerende werking uit, die waar het de hoogte van het smartengeld betreft, duidelijkheid biedt aan de bij het schaderegelingsproces betrokken partijen.

Daarom: naast dank voor de ANWB en Verkeersrecht om hier te mogen spreken, ook hulde voor dit initiatief.