VRA 1999, p. 37
1999-02-01
Mr C.J.G. Bleichrodt
Wijzigingen in de regeling van de rechtsmiddelen in de WAHV (Wet Mulder)
VRA 1999, p. 37
Mr C.J.G. Bleichrodt
Inleiding
Bij de Tweede Kamer is een wetsvoorstel (nr 25 927) aanhangig dat ertoe strekt dat tegen de beslissing van de kantonrechter in Mulder-zaken hoger beroep kan worden ingesteld bij het Gerechtshof te Leeuwarden en niet, zoals thans, beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Hoger beroep staat echter alleen open indien de administratieve sanctie, eventueel na aanpassing daarvan door de kantonrechter, meer bedraagt dan ƒ 150; een zodanige drempel kent de huidige WAHV (verder ook de Wet Mulder te noemen) voor het cassatieberoep niet. Tegen de uitspraak van het hof in hoger beroep staat geen cassatieberoep open.
Het wetsvoorstel, waarvan naar het zich nu laat aanzien de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer nog in januari 1999 zal plaatsvinden, is een uitvloeisel van een van de voorstellen van de Commissie werkbelasting strafkamer Hoge Raad (de commissie Haak). Naast overwegingen voortvloeiende uit het streven tot beperking van de gestaag groeiende werklast van de strafkamer van de Hoge Raad, lagen aan dat voorstel ook ten grondslag de ervaringen die men in de loop der jaren had opgedaan met het cassatieberoep in Mulder-zaken. In verband daarmee een korte terugblik.
2
De huidige Wet Mulder; geen hoger beroep, wel cassatie
De oorsprong van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV), die medio 1992 in het hele land was ingevoerd, ligt in het rapport van de commissie, die naar haar voorzitter gewoonlijk als de commissie Mulder wordt aangeduid. Zoals bekend hield de WAHV in dat de sanctionering van bepaalde lichte overtredingen van verkeersvoorschriften voortaan langs administratiefrechtelijke weg zou geschieden; de desbetreffende overtredingen zijn in de in art.2 WAHV bedoelde bijlage omschreven. Voor de andere overtredingen en uiteraard ook voor de verkeersmisdrijven bleef de strafrechtelijke weg aangewezen. Op het terrein van de handhaving van verkeersvoorschriften ontstond zo dus een dubbelsporigheid.
De Wet Mulder stelt de mogelijkheid van administratief beroep op de OvJ open tegen de door de politie gegeven inleidende beschikking, waarna vervolgens beroep kan worden ingesteld bij het kantongerecht. Overeenkomstig het voorstel van de commissie Mulder werd in de WAHV niet voorzien in de mogelijkheid van hoger beroep tegen de beslissing van de kantonrechter, maar wel in die van beroep in cassatie. Het eerste is begrijpelijk, gelet op de doelstelling om de behandeling van lichte verkeersovertredingen te vereenvoudigen. Cassatieberoep was echter gewenst in het belang van de rechtseenheid. De Hoge Raad zou immers in verkeersstrafzaken belast blijven met de uitleg van wettelijke voorschriften op verkeersgebied en bij gebreke van cassatie in de Wet Mulder zou het gevaar van een (ook onderling) afwijkende uitleg door de kantonrechters ontstaan. Gedragingen als bedoeld in art. 2 WAHV enerzijds en langs strafrechtelijke weg af te wikkelen feiten hebben immers soms op dezelfde wettelijke bepalingen betrekking. Zie bijvoorbeeld de snelheidsovertredingen die voor het overgrote deel administratiefrechtelijk worden afgedaan, maar bij een overschrijding van bijvoorbeeld meer dan 30 km/u binnen de bebouwde kom een strafbaar feit opleveren. Verder houdt een op art. 5 WVW1994 toegespitste tenlastelegging meermalen een complex verkeersgedrag in, waarin mede gedragingen als bedoeld in art. 2 WAHV zijn te onderkennen, zodat in de beslissing van de strafrechter ook een oordeel omtrent het verkeersvoorschrift waarop zo'n gedraging betrekking heeft, besloten kan liggen[1] .
De keuze van de commissie Mulder en de wetgever voor het cassatieberoep als sluitstuk van de WAHV-procedure was dus begrijpelijk; evenzeer lag het voor de hand dat bij de Hoge Raad de strafkamer met de behandeling van deze zaken werd belast. Dat systeem zou ook werkbaar zijn indien alleen cassatie zou worden ingesteld in de zaken waarin een rechtsvraag aan de orde is of kan zijn. Daarvan uitgaande en in aanmerking genomen de betrekkelijk lichte vermogenssancties waarvan in de Wet Mulder sprake is alsmede de omstandigheid dat in die fase zekerheid is gesteld voor de sanctie zodat het cassatieberoep niet meer kon dienen om uitstel van betaling te bewerkstelligen, heeft men indertijd vermoedelijk gedacht aan een beperkt aantal cassaties, om de gedachten te bepalen enkele tientallen tot een honderdtal per jaar. In de praktijk pakte dat echter anders uit.
3
Het cassatieberoep in Wet Mulder-zaken in de praktijk
Zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht week het gebruik dat van het rechtsmiddel van cassatie werd gemaakt af van de verwachtingen. Kwamen in 1993 434 Mulder-zaken, binnen bij de Hoge Raad, in 1996 was dat aantal opgelopen tot 813 en in 1998 tot ongeveer 1200. Hoewel dat slechts een uiterst klein gedeelte is van het - de laatste jaren sterk stijgende - aantal opgelegde administratieve sancties, ging het in absolute zin dus om een aanzienlijke hoeveelheid[2] . De verklaring moet vermoedelijk daarin worden gezocht dat velen die zich met de beslissing van de kantonrechter niet konden verenigen of bijvoorbeeld vonden dat zij niet voldoende in de gelegenheid waren gesteld hun standpunt toe te lichten, het 'hoger op' zochten, zonder zich van de beperkingen van de cassatierechtspraak bewust te zijn. Betrokkenen zijn in dit soort zaken ook vrijwel nooit voorzien van rechtsbijstand.
Het voorgaande bracht mee dat in beroepschriften in cassatie vaak feitelijke kwesties aan de orde werden gesteld die in cassatie niet kunnen worden beoordeeld. Er werd bijvoorbeeld (wederom) aangevoerd dat de betrokkene de gedraging niet had verricht, het verzoek werd gedaan om alsnog bepaalde getuigen te horen of er werd voor het eerst in cassatie een beroep gedaan op bepaalde feiten. Omdat de Hoge Raad geen (nader) feitelijk onderzoek kan verrichten konden zulke verweren of verzoeken niet worden gehonoreerd. Vaak zal de betrokkene de gang van zaken als onbevredigend hebben ervaren.
4
Het wetsvoorstel
4.1
Hoger beroep in plaats van cassatie; een drempel van ƒ 150
Tegen bovenstaande achtergrond moet het wetsvoorstel, dat de mogelijkheid van cassatie vervangt door die van hoger beroep, worden gezien. De betrokkene is vaak meer gebaat bij een volledige toetsing van de beslissing van de kantonrechter in hoger beroep, terwijl de Hoge Raad wordt verlost van een hoeveelheid werk, die voor een belangrijk deel bestaat uit de beoordeling van klachten, die uiteindelijk wegens het overwegend feitelijke karakter daarvan in cassatie niet inhoudelijk blijken te kunnen worden behandeld.
Daarbij moet wel worden aangetekend dat ingevolge het wetsvoorstel in een belangrijk deel van de zaken, naar schatting 85% van het totaal aantal administratieve sancties, in het geheel geen rechtsmiddel tegen de beslissing van de kantonrechter meer openstaat. Dat is immers niet het geval als de administratieve sanctie, rekening houdende met een eventuele matiging daarvan door de kantonrechter, niet meer bedraagt dan ƒ 150 (art. 14, lid 1)[3] . Omdat tegen de hogere sancties relatief vaker beroep wordt ingesteld op het kantongerecht, zou de kantonrechter in ongeveer 70% van de beroepen de zaak in hoogste instantie afdoen. De memorie van toelichting (p. 6) merkt op dat dit niet in strijd is met de verdragsverplichtingen van Nederland. Weliswaar bepaalt art. 14, vijfde lid, IVBPR dat een ieder die is 'convicted of a crime shall have the right to have his conviction and sentence reviewed bij a higher tribunal according to law'. Maar op grond van de verdragsgeschiedenis kan worden aangenomen dat die bepaling niet ten aanzien van iedere 'crime' een recht op een hogere voorziening toekent, en dat de clausule 'according to law' ruimte laat voor de uitsluiting van rechtsmiddelen ten aanzien van bagateldelicten. Nederland heeft verder het zevende protocol van het EVRM , dat in art. 2 een pendant bevat van het in art. 14, vijfde lid, IVBPR omschreven recht, nog niet geratificeerd. Overigens maakt dat art. 2 met zoveel woorden een uitsluiting van het recht op een hogere voorziening mogelijk ten aanzien van 'offences of a minor character'.
De regering gaat ervan uit dat de vervanging van cassatie door hoger beroep op zichzelf geen aanzuigende werking zal hebben, nu de ervaring erop wijst dat de justitiabele zich thans niet of nauwelijks bewust is van de beperkingen van het beroep in cassatie. Gelet daarop en de nieuwe drempel van ƒ 150 wordt verwacht dat het Gerechtshof te Leeuwarden ongeveer 400 zaken per jaar te behandelen zal krijgen.
4.2
De ƒ 150 regel geldt niet voor het geval van niet-ontvankelijkverklaring wegens het niet (tijdig) stellen van zekerheid
Hoger beroep kan ongeacht de hoogte van de opgelegde sanctie worden ingesteld op de grond dat de kantonrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de zekerheid niet dan wel niet tijdig is gesteld, dan wel ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de betrokkene redelijkerwijze niet geacht kan worden in verzuim te zijn geweest (art. 14, lid 2).
Zoals bekend blijft de behandeling van het beroepschrift door de kantonrechter achterwege indien niet of niet tijdig zekerheid is gesteld voor de betaling van de opgelegde sanctie. De Hoge Raad heeft in het algemeen het vereiste van zekerheidstelling niet in strijd geacht met het in art. 6, eerste lid, EVRM besloten liggende en gewaarborgde recht op toegang tot de rechter. In uitzonderlijke gevallen kan van zodanige strijd wel sprake zijn, bijvoorbeeld bij een cumulatie van sancties[4] .
Indien, hetgeen in de praktijk voorkomt, bij vergissing wordt aangenomen dat geen zekerheid is gesteld, wordt de betrokkene geconfronteerd met niet-ontvankelijkverklaring en zou deze, indien het gaat om een sanctie van niet meer dan ƒ 150 , tegen die beslissing geen enkel rechtsmiddel hebben. Het resultaat daarvan is dat zijn beroepschrift niet wordt behandeld en hem ten onrechte de toegang tot de rechter is onthouden. Een zodanige beslissing moet dus kunnen worden aangevochten. Hetzelfde geldt voor een beslissing waarbij de kantonrechter heeft geoordeeld dat het verzuim van tijdige betaling niet verschoonbaar was en m.i. ook voor de bijzondere gevallen dat de onverkorte toepassing van het vereiste van zekerheidstelling in de concrete omstandigheden van het geval in strijd moet worden geacht met art. 6, eerste lid, EVRM.
Op die gronden kan dus - zoals gezegd, ook als de sanctie ƒ 150 of minder bedraagt - hoger beroep worden ingesteld. Indien het hof het beroep gegrond acht, wijst het de zaak terug naar het kantongerecht , tenzij de betrokkene de behandeling van de zaak zelf door het hof verlangt (art. 20d, lid 2). In geval van terugwijzing doet de kantonrechter recht met inachtneming van het arrest van het gerechtshof.
4.3
De rechtseenheid
Het Gerechtshof te Leeuwarden is aangewezen als beroepsinstantie. De keuze voor een geconcentreerd hoger beroep is ingegeven door het belang van de rechtseenheid. Voorzover het niet gaat om de uitleg van de Wet Mulder zelf, maar om die van bepaalde voorschriften van de wegenverkeerswetgeving blijft er in zoverre een probleem bestaan dat de Hoge Raad op dat terrein in strafzaken als hoogste rechter een taak heeft. Verder is een groot deel van de beslissingen van de kantonrechters niet aan hoger beroep onderworpen.
Een speciale rechtseenheidsvoorziening, zoals door de commissie Haak als mogelijkheid geopperd, is niet in het wetsvoorstel opgenomen. Dat is een kwestie die te zijner tijd in meer algemene zin in de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie aan de orde zal komen. Wel is in de mogelijkheid van cassatie in het belang der wet voorzien, maar, zo wordt opgemerkt, verwacht kan worden dat daarvan slechts een spaarzaam gebruik zal behoeven te worden gemaakt.
In het voorgestelde derde lid van art. 95 RO is bepaald dat het eerste lid, handelende over het beroep in cassatie tegen vonnissen, arresten e.d. van hoven, rechtbanken en kantongerechten, niet van toepassing is op handelingen en beslissingen van het Gerechtshof te Leeuwarden in WAHV-zaken, met dien verstande dat de Hoge Raad wel kennis neemt van 'de eis tot cassatie in het belang der wet' door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. De vraag rijst of het geen aanbeveling verdient om in dit artikellid ook de (niet-appellabele) beslissingen van de kantonrechter te noemen om enerzijds buiten iedere twijfel te stellen dat ook tegen die beslissingen geen 'gewoon' cassatieberoep openstaat en anderzijds ook in die gevallen de mogelijkheid van cassatie in het belang der wet te openen. Ten aanzien van zodanige niet aan hoger beroep onderworpen beslissingen van de kantonrechter kan de mogelijkheid van onderling afwijkende beslissingen en dus de wenselijkheid van cassatie in het belang der wet immers niet principieel worden uitgesloten.
In de memorie van toelichting (p. 3) en de nota naar aanleiding van het verslag (p. 2) wordt op het punt van de rechtseenheid nog opgemerkt dat te verwachten is dat het Gerechtshof te Leeuwarden, tegen wiens arresten in verkeersstrafzaken immers wel cassatie openstaat, zich gelet daarop zal richten naar de rechtspraak van de Hoge Raad. Ten aanzien van dat specifieke argument kan echter worden opgemerkt dat het hof in hoger beroep oordeelt over verkeersmisdrijven en dat de in dit verband van belang zijnde strafzaken met betrekking tot verkeersovertredingen in hoger beroep worden behandeld door de rechtbanken.
4.4
Enkele aspecten van de procedure in hoger beroep
De regering gaat in principe uit van een schriftelijke behandeling van het beroep door een enkelvoudige kamer van het hof, die de zaak echter kan verwijzen naar een meervoudige kamer. Hoewel het op zichzelf voor de hand ligt dat de OvJ in deze bestuursrechtelijke procedure ook in hoger beroep als partij optreedt, is om praktische redenen - op advies van het Gerechtshof te Leeuwarden en het parket van de procureur-generaal - gekozen voor een andere oplossing: het voorgestelde art. 18 bepaalt dat de Procureur-Generaal nadat hoger beroep is ingesteld als partij treedt in de plaats van de Officier van Justitie. Dat heeft tot gevolg, aldus de memorie van toelichting, dat de P-G een door de OvJ ingesteld hoger beroep kan intrekken.
Het hof kan ambtshalve of op verzoek van een partij bepalen dat een mondelinge behandeling ter zitting zal plaatsvinden (art. 20a). Een zodanig verzoek kan echter door het hof worden afgewezen op de grond dat de beslissing van de zaak naar zijn oordeel geen behandeling ter zitting vereist; tegen die afwijzing staat geen rechtsmiddel open. In het voorlopig verslag is nog gevraagd naar de mogelijkheid van het aanwijzen van nevenzittingsplaatsen, gelet op de excentrische ligging van het appelcollege. De minister voelt daar voorshands echter niet voor, gelet op het naar verwachting geringe aantal zaken waarin een behandeling ter zitting aangewezen is.
In art. 20d is omschreven welke beslissingen het hof kan geven. Indien het de beslissing van de kantonrechter geheel of gedeeltelijk vernietigt ,doet het hof hetgeen de kantonrechter had behoren te doen. Een eventueel noodzakelijk nader feitelijk onderzoek kan het zelf verrichten. Dat is een voordeel vergeleken met de huidige situatie, waarin de Hoge Raad in zo'n geval na vernietiging van de beslissing van de kantonrechter de zaak moet terugwijzen of verwijzen in verband met een nader feitenonderzoek. Het hof heeft aan de mogelijkheid tot terugwijzing of verwijzing dus geen behoefte; zij is dan ook niet in het wetsvoorstel opgenomen. Een uitzondering geldt voor het hiervoor onder 4.2 genoemde geval dat de kantonrechter de betrokkene ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het niet (tijdig) stellen van zekerheid en in verband daarmee niet aan een beoordeling van de zaak ten gronde is toegekomen. Maar zelfs dan kan op verzoek van de betrokkene de zaak helemaal door het hof worden afgedaan.
Ook met betrekking tot de verzetprocedure is het cassatieberoep vervangen door hoger beroep (art. 26a). Hier bestaat geen beperking van de beroepsmogelijkheid die gerelateerd is aan de hoogte van de - in die fase onherroepelijke - sanctie. Dat zou ook niet zoveel zin hebben. Hier geldt immers, zoals thans ook geldt voor het cassatieberoep, dat de betrokkene slechts ontvankelijk is in zijn beroep indien hij het nog verschuldigde bedrag (inclusief de verhogingen) en al de (verhaals)kosten heeft voldaan. Bovendien moet ook nog vooraf op straffe van niet-ontvankelijkheid griffierecht worden betaald.
[1] De OvJ is dan ontvankelijk in zijn strafvervolging terzake van overtreding van art. 5 WVW 1994. Vgl. HR 23 juni 1998, VR 1998, 168, m.nt Si.
[2] In de evaluaties van de werking van de Wet Mulder werd aan dit aspect geen aandacht geschonken. Hetzelfde geldt voor de jaarverslagen van het CJIB, waarin geen cijfers van het aantal cassatieberoepen te vinden waren.
[3] De commissie Haak had hier een grens van ƒ 100 voorgesteld.
[4] Vgl. b.v. HR 28 juni 1994, VR 1994, 235; HR 31 januari 1995, NJ 1995, 598, VR 1995, 38 en HR 30 januari 1996, VR 1996, 200.